Helse-Norge 2040 -

(1)

SAMFUNNSOKONOMISK-ANALYSE.NO

07.06.2018

Helse-Norge 2040

- Hvordan vil framtiden bli?

Rapport 1-2018

(2)

Rapport nr. 1-2018 fra Samfunnsøkonomisk analyse AS

ISBN-nummer: 978-82-93320-92-0

Oppdragsgiver: Helsedirektoratet

Forside- og øvrige foto: Pexel

Tilgjengelighet: Offentlig

Dato for ferdigstilling: 29. januar 2018

Forfattere: Fernanda Winger Eggen,

Rolf Røtnes og Jørgen Steen

Samfunnsøkonomisk analyse AS Adresse:

Borggata 2B N-0608 Oslo Org.nr.: 911 737 752

[email protected]

(3)

Rapporten beskriver prosess og resultater av et scenarioprosjekt om framtidens behov for helsepersonell.

Rapporten er skrevet av Samfunnsøkonomisk analyse på oppdrag fra Helsedirektoratet.

I arbeidet med rapporten har vi hatt jevnlig dialog med Helsedirektoratet ved Avdeling utdanning og per- sonellplanlegging og med Live Korsvold spesielt. Disse har i tillegg til å legge til rette for oss rent praktisk, også bidratt med svært gode faglige diskusjoner underveis.

Samfunnsøkonomisk analyse og Helsedirektoratet har arrangert et arbeidsverksted som et ledd i produk- sjonen av denne rapporten. Målet var å arbeide fram de viktigste og samtidig mest usikre drivkreftene for behovet for helsepersonell i årene framover. Takk til de som deltok på arbeidsverkstedet.

Oslo, 08.12.2017

Rolf Røtnes Prosjektleder

Samfunnsøkonomisk analyse AS

Forord

(4)

Helse- og omsorgssektoren utgjør en betydelig og økende del av det norske arbeidsmarkedet. I 2016, sto helse og omsorg for 19 prosent av alle årsverk i Norge. Over de siste 20 årene har antallet årsverk innen helse og omsorg i snitt økt med i underkant av tre prosent. Årlig vekst for samlet norsk sysselsetting var om lag halvparten. Den sterke veksten i sysselsetting innen helse og omsorgssektoren gjenspeiler både demografiske endringer og økende et- terspørsel etter helse og omsorgstjenester som følge av økt inntekt.

Sysselsettingsutviklingen framover er meget usikker. Framtidig sysselsetting av helsepersonell vil påvirkes av flere samfunnsmessige drivkrefter som kan endre både tilbud og etterspørsel etter helsepersonell. Teknologisk utvikling, demografiske endringer, medisinsk utvikling, arbeidsdeltagelse, befolkningens helsetilstand og inntektsutviklingen vil hver for seg og sammen endre helsesektoren. I dette scenarioprosjektet ser vi nærmere på sentrale endringskrefter og hvordan disse vil påvirke framtidig etterspørsel etter og tilbud av helsepersonell.

Scenariometodikk, som ligger til grunn for prosjektet, er én metode innen framtidstenkning som brukes til å analysere framtidige usikkerheter på en strukturert måte. Målet med scenarioanalyser er ikke å forutsi fremtiden, men å lage systematiske scenarioer om flere mulige fremtider.

Gjennom en prosess med bred innflytelse har vi systematisert endringskreftene som er særlig usikre og særlig viktige når det gjelder framtidig til- bud av og etterspørsel etter helsepersonell har vi kommet fram til to endringskrefter, som gir fire ulike framtider.

Den første usikkerheten handler om usikkerheten knyttet til det offentliges bruk av arbeidsbespa-

rende og velferdsfremmende teknologiske løs- ninger. Det er all grunn til å tro at det er mulig å løse dagens helse og omsorgsoppgaver med langt mindre menneskelig rutinearbeid. Det er liten usikkerhet knyttet til at markedsrettede virksomheter vil ta i bruk alle teknologiske løsninger som kommer, rett og slett som følge av at uten kontinuerlig tilpasning til ny teknologi vil virksomhetene bli utkonkurrert i markedet. Usikkerheten knytter seg eksplisitt til offentlig sektors evne til å ta i bruk nye løsninger. Et ønske om menneskelig kontakt og redsel for overvåking og informasjon på avveie er blant argumentene for å vekte effektiviseringsef- fekten lavere.

Den andre aksen handler om usikkerheten knyttet til offentlig prioritering av helse- og omsorgssekto- ren. Historisk har prioritering av ressurser til helse- og omsorgssektoren økt jevnt over svært lang tid og i takt med befolknings- og velferdsutviklingen.

Hvorvidt denne utviklingen vil og kan fortsette er svært usikkert. Usikkerheten bunner i at krav til bruk av offentlige ressurser har økt fra en rekke andre samfunnssektorer, samtidig blir det økono- miske handlingsrommet for økt offentlig ressursbruk mer begrenset i årene framover.

Utover de usikre drivkreftene som er nevnt over, vil alle scenarioene forholde seg til øvrige samfunnsmessige drivkrefter. Eksempelvis vil urbanisering, aldring av befolkningen og økt digitalisering pågå i alle scenarioene, men utslagene vil variere som følge av ulike tilpasninger til usikkerhetene nevnt over. Når vi krysser de to usikkerhetene, får vi fire scenarioer for framtidig etterspørsel etter ulike typer arbeidskraft. Vi har kalt de Konkurransedyktig velferd, Trygghet framfor alt, Livsstil på eget ansvar og Effektivitetssamfunnet.

Sammendrag

(5)

Konkurransedyktig velferd

Konkurransedyktig velferd er historien om et Norge der offentlig sektor tar i bruk alle arbeidsbesparende og velferdsfremmende teknologiske løs- ninger. Offentlig sektor er en driver for produktivitetsvekst og sentralisering. Norge er blant verdens fremste i å utvikle og implementere ny teknologi innenfor helseteknologi. Det er tre supersykehus i landet, mens primærhelseteam og avtalespesialister dekker behovene i mindre sentrale områder.

Dette er også historien om hvordan Norges prioritering av helse og omsorg går på bekostning av andre offentlige tjenester. En stadig større andel av landets innbyggere er eldre personer med sterke interesser for offentlig satsning på helse og omsorg, noe som har gitt vedvarende politisk gjen- nomslag. Gjennom en offentlig satsning på forsking og utvikling innen helseteknologi har Norge blitt en stor eksportør av velferds- og medisinskteknolo- giske løsninger, samtidig som Norge også er attraktivt for internasjonale selskaper. Likevel er det be- kymring knyttet til at for mange er sysselsatt i regi av offentlig sektor, slik at for få sysselsettes i inn- tektsgivende næringer.

Trygghet framfor alt

Trygghet framfor alt er historien om et Norge der offentlig sektor satser tungt på helse og omsorg.

Det er stort flertall for å sikre at helse- og omsorgstjenester skal tilbys der folk bor. Hensynene til de omsorgstrengende dominerer politiske priorite- ringer. Den eldste delen av befolkningen bor spredt og har stor politisk betydning. En stor satsning på en skjermet sektor, og økte skatter på konkurranseutsatt næringsliv har bidratt til en svakere pro- duktivitetsutvikling. Det er få ledige ressurser til å utvikle nye næringssektorer i landet. Den økono- miske utviklingen i Norge er svakere enn i våre na- boland.

Dette er også historien om et Norge hvor det er barrierer for å ta i bruk tilgjengelige teknologiske løsninger for å effektivisere offentlig tjenesteproduksjon. Digital sårbarhet er sentralt i den politiske debatten. Medmenneskelighet og brukerstyrte tjenester er overskriftene som gjennomsyrer helse- og omsorgssektoren. Satsning på tjenester av høy kvalitet, spredt bosetting og mangelen på teknologiske løsninger innen helse og omsorg fører til et stort behov for helsepersonell. For å dekke behovet er helse- og omsorgssektoren avhengig av innvandring.

Livsstil på eget ansvar

Livsstil på eget ansvar er historien om et Norge med økt sosial ulikhet, som gjenspeiles i ulik tilgang på helse- og omsorgstjenester. I de offentlige budsjet- tene prioriteres ikke helse- og omsorgssektoren på bekostning av andre offentlige tjenester. Opp- bremsingen i det offentlige tilbudet har ført til udekkede behov i helse- og omsorgssektoren, som har resultert i et mangfold av private løsninger.

Dette er også historien om et Norge hvor man ikke har evnet å utnytte teknologiske løsninger i offentlig forvaltning. I det private næringslivet har den sterke teknologiske utviklingen fortsatt. Private til- bydere av helse- og omsorgstjenester effektiviserer driften ved å ta i bruk teknologiske løsninger, samt at de kun gjennomfører få, spesialiserte behand- linger. De private tjenestene drar nytte av stordriftsfordeler gjennom store sentraliserte enheter, mens de offentlige tjenestene er mer desentrali- serte.

Effektivitetssamfunnet

Effektivitetssamfunnet er historien om et Norge der både privat og offentlig sektor tar i bruk alle arbeidsbesparende teknologiske løsninger for å effektivisere produksjon og oppgaveløsning. Offent- lig sektors tjenesteproduksjon er sentralisert for å dra nytte av stordriftsfordeler. Folk flest bor i en av

(6)

landets største byer. Det er her vekstselskapene trives og det er her nyutdannede vil bo. Utdan- ningsnivået i samfunnet er blant de høyeste i Eu- ropa, og det private næringslivet er konkurransedyktig på de internasjonale markedene. Det er likevel en betydelig del som står utenfor arbeidsstyr- ken, primært mennesker med lite formalkompe- tanse. Teknologiske løsninger har tatt over en rekke arbeidsoppgaver. Trygdeinntektene er vesentlig lavere enn arbeidsinntektene, noe som har medført økende ulikhet i samfunnet.

Dette er også historien om et Norge som har valgt å ikke prioritere helse- og omsorgssektoren på bekostning av andre offentlige tjenester. En opp- bremsing i offentlig sektors ressursbruk og mye teknologi har skapt et voksende privat marked for husholdningsrettede tjenester, både i helse og omsorg og andre næringer. Offentlige myndigheter går foran for å vise hvordan ny teknologi kan forenkle oppgaver og oppmuntrer aktivt innbyggere og kommuner til å raskt ta i bruk nye løsninger.

Framskrivninger av sysselsatte

De fire scenarioene er tallfestet. Tallfestingen byg- ger på SSB-framskrivingene i Dapi mfl. (2016). Dapi mfl. (2016) framskriver utviklingen i etterspørselen etter ulike typer utdanninger i Norge basert på et- terspørselen etter hver utdanningsgruppe i hver næring. I vår tallfesting har vi justert framskrivningene i Dapi mfl. (2016) på bakgrunn av ulike forutsetninger om komplementaritet og substitusjon mellom ulike yrker og mellom yrker og teknologi i de fire scenarioene.

Både offentlig sektors framtidige prioritering av helse- og omsorgssektoren og offentlig sektors implementering av teknologiske løsninger har stor betydning for kompetanseetterspørselen. Mens satsningen på helse- og omsorgssektoren først og

fremst påvirker næringsstrukturen i landet, vil gra- den av teknologibruk i hovedsak endre sysselset- tingsstrukturen innad i næringene.

Vi har lagt til grunn at det er en overordnet komplementaritet mellom lang høyere utdanning og teknologiske løsninger. Selv om enkelte arbeidsoppgaver som gjennomføres av sysselsatte med profe- sjonsutdanning kan erstattes av teknologi, antar vi at yrker med en større andel rutinepregede oppgaver erstattes i større grad.

Figur 1 anskueliggjør at veksten i helsepersonell, samlet sett, er sterkest i scenarioene Konkurranse- dyktig velferd og Trygghet framfor alt. Dette er sce- narioene hvor helse- og omsorgssektoren er priori- tert på bekostning av andre offentlige tjeneste og privat næringsliv. I Trygghet framfor alt er den samlede etterspørselen etter helse- og omsorgsyrker noe høyere enn i Konkurransedyktig velferd som følge av at offentlig sektor ikke tar i bruk alle effek- tiviserende teknologiske løsninger.

Figur 1. Etterspørselen etter sysselsatte innen helse- og omsorgsyrker (alle fagutdanninger)

Kilde: Samfunnsøkonomisk analyse 400

500 600 700 800 900

2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040

Tusen personer

Livsstil på eget ansvar Konkurransedyktig velferd Trygghet framfor alt Effektivitetssamfunnet

(7)

I Livsstil på eget ansvar og Effektivitetssamfunnet vil det også være vekst i sysselsatte innen helse og omsorg, men vesentlig lavere enn i de to øvrige scenarioene. Veksten vil blant annet komme fra privat næringsliv som tilbyr private helse- og omsorgstjenester nasjonalt og for eksport. Men samlet sett en lavere etterspørsel siden ikke alle vil ha råd til å kjøpe private helse- og omsorgstjenester, og som følge av at privat sektor typisk har et større insentiv til å drive fram mer arbeidsbesparende løsninger.

Når vi ser på behovet for fagutdanninger, vil mange av de samme drivkreftene gjøres seg gjeldene. Be- hovet for sykepleiere, helsefagarbeidere og leger vil for eksempel være høyest i Trygghet framfor alt og Konkurransedyktig velferd. Forskjellene mellom de ulike scenarioene vil imidlertid variere for ulike yrker, blant annet som en konsekvens av våre an- tagelser når det gjelder teknologisubstitusjon og oppgaveendring.

Det er flere grep som er tatt i scenarioene Livsstil på eget ansvar og Effektivitetssamfunnet for å re-

dusere utgiftene knyttet til helse- og omsorgssektoren. I Effektivitetssamfunnet går disse tiltakene i hovedsak på implementering av arbeidsbesparende teknologiske løsninger i offentlig sektor. I Livsstil på eget ansvar, hvor det i mindre grad har blitt implementert teknologiske løsninger i offentlig, skjer effektiviseringen i hovedsak gjennom bedre tilpasning av arbeidsoppgaver i forhold til kompetanse. Ved å unngå at enkle og rutinepregede oppgaver utføres av overkvalifisert personell blir ressursbruken mer effektiv. I både Livsstil på eget ansvar og Effektivitetssamfunnet vil tiltak for å bedre folkehelsen være sentrale.

I Effektivitetssamfunnet benyttes teknologiske løs- ninger til å redusere behovet for en rekke yrker innen helse og omsorg, særlig gjelder dette for yrker som kan automatiseres nesten fullsteding, men også større yrkesgrupper som helsefagarbeidere, sykepleiere og leger, jf. figur 2, 3 og 4. For eksempel vil kirurger i stor grad erstattes av teknologi og alle former for diagnostisering vil gjøres primært av maskiner.

Figur 2. Etterspørselen etter leger (med og uten spesialisering), målt i antall sysselsatte

20 25 30 35 40 45 50 55 60

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040

Tusen personer

(8)

I Konkurransedyktig velferd vil også maskiner gå inn der disse kan heve kvaliteten. Her vil det i større grad bli et samarbeid mellom legene og de teknologiske løsningene, og legene vil bruke sin ledige kapasitet på mer tid til pasienter, som innebærer et noe høyere behov for leger, enn i Effektivitetssam- funnet, jf. figur 2.

I Konkurransedyktig velferd vil også sykepleierne vil i stor grad ta over for både helsesekretærene og andre helseyrker som helsefagarbeidere, hjemmehjelper og andre pleiemedarbeidere. Dette følger av at mange av arbeidsoppgavene blir tatt over av maskiner, særlig for helsesekretærer, mens det res- terende behovet vil dreie seg om pasientdialog hvor det kreves medisinsk kompetanse.

Når det gjelder etterspørselen etter pleiemedarbeidere tilsier det tiltakende behovet for omsorgstjenester vekst i alle scenarioer, men i varierende grad, jf. figur 4. I Livsstil på eget ansvar vil for eksempel ønsket om å spare inn ressurser føre til at

helsefagarbeiderne tar over for noen av sykepleier- nes oppgaver. I Effektivitetssamfunnet blir unød- vendige ressurser rasjonalisert bort, slik at etter- spørselen øker mindre.

Figur 3. Etterspørselen etter sykepleiere, jord- mødre, vernepleiere og spesialsykepleiere, målt i antall sysselsatte.

Kilde: Samfunnsøkonomisk analyse

Figur 4. Etterspørselen etter helsefagarbeidere, hjemmehjelper og andre pleiemedarbeidere, målt i antall sysselsatte.

90 110 130 150 170 190 210 230

2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040

Tusen personer

150 170 190 210 230 250 270 290

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040

Tusen personer

(9)

Forord iii

Sammendrag iv

1 Innledning 1

1.1 Helse- og omsorgssektoren er stor og vokser 1

1.2 Sektoren rommer mange ulike utdanninger 2

1.3 Vi går mot et underskudd av helsepersonell 3

1.4 Leserveiledning 3

2 Scenarier som forskningsmetode 4

2.1 Identifisering av endringskrefter 5

2.2 Endringskreftenes relevans og usikkerhet 5

2.3 Utarbeide interessante framtidsbilder 5

3 Sentrale endringskrefter for etterspørselen etter helsepersonell 7

3.1 Politikk og lovreguleringer 7

3.2 Økonomi og demografi 9

3.3 Sosiokulturelle forhold 12

3.4 Teknologi 13

3.5 Miljø og klima 15

4 Scenariokryss 17

4.1 Bred innflytelse i utvelgelsen av endringskrefter 17

4.2 Scenarienes dimensjoner 18

4.3 Sikre endringskrefter ligger til grunn for alle scenariene 19 4.4 Sentrale usikkerheter som ikke fanges opp i scenarioene 21 5 Fire scenarioer om framtidens etterspørsel etter og tilbud av helsepersonell 22

5.1 Konkurransedyktig velferd 23

5.2 Trygghet framfor alt 28

5.3 Livsstil på eget ansvar 33

5.4 Effektivitetssamfunnet 39

6 Scenarioene på tvers 46

7 Tallfesting av scenarioene 49

7.1 Tallfestingen av aggregert kompetansebehov i scenarioene 49 7.2 Forutsetningene gir ulik total sysselsettingsetterspørsel 54

7.3 Etterspørselen etter helse- og omsorgsyrker 55

8 Referanser 63

Innhold

(10)

Helsedirektoratet skal sikre et godt kunnskaps- grunnlag, vurderinger og analyser av utfordringer, behov og løsninger på personell og kompetanse- området i helsetjenesten i dag og i framtiden.

Framtidig etterspørsel etter og tilbud av helsepersonell vil påvirkes av flere samfunnsmessige drivkrefter som hver for seg og sammen kan endre både tilbud og etterspørsel etter helsepersonell.

Eksempler på sentrale drivkrefter er teknologisk utvikling, demografiske endringer, medisinsk utvikling, arbeidsdeltagelse, befolkningens helsetilstand og inntektsutviklingen. Hvordan samfunnsendring- ene vil utfolde seg i årene framover er naturligvis beheftet med betydelig usikkerhet.

I dette scenarioprosjektet skal vi se nærmere på sentrale endringskrefter og hvordan disse vil på- virke framtidig etterspørsel etter og tilbud av helsepersonell.

På bakgrunn av scenarioene vil vi framskrive etter- spørselen etter helsepersonell. Framskrivingene tar utgangspunkt i Statistisk sentralbyrå (SSB) sin modell for framskriving av behovet for sysselsatte med ulik utdanning på aggregert nivå.¹ Denne modellen framskriver behovet basert på ulike forutsetninger om nærings- og utdanningssammensetning. Med dette utgangspunktet har vi framskrevet behovet for mer detaljerte yrker. Scenariene er utviklet for å få en bedre forståelse for den usikkerheten som er knyttet til framskrivninger av framtidig behov for ulike typer arbeidskraft og kompetanse. Analysen kan brukes som et kunnskaps- grunnlag for både utvikling og dimensjonering av

1 Modellen er beskrevet ytterligere i kapittel 7.

2 Beregnet med utgangspunkt i det norske nasjonalregnskapet. Helsesektoren utgjorde 7 prosent av alle årsverk. Pleie- og omsorgssektoren, inklusive barnehager og SFO utgjorde 12 prosent av alle årsverk. Se SSBs nasjonalregnskapsside.

3 Tallene for sysselsatte i pleie- og omsorg inkluderer sysselsatte ved barnehager og SFO.

4 Beregnet med utgangspunkt i data for offentlig konsum. Med offentlig konsum menes konsumet i stats- og kommuneforvaltningen. Konsumet måles ved sum- men av totale produksjonskostnader og offentlige produktkjøp til husholdninger,

helse og omsorgssektoren, og genuine usikkerhets- faktorer knyttet til framtidig utvikling.

1.1 Helse- og omsorgssektoren er stor og vokser Helse- og omsorgssektoren utgjør en betydelig del av det norske arbeidsmarkedet. I 2016 var 19 prosent av alle årsverk innenfor helse- og omsorg, noe som utgjorde 472 tusen årsverk. 176 tusen arbeidet innen helsesektoren, mens 296 tusen arbeidet innenfor ulike typer omsorg, inklusive barnehager.² Mange innen helse og omsorgsyrkene jobber del- tid. Derfor overstiger antall sysselsatte antall års- verk. I 2016 arbeidet 196 000 i helsetjenestene, mens 381 000 arbeidet innenfor pleie- og omsorgstjenester.³

Offentlig sektor produserer det aller meste av norske helse- og omsorgstjenester. Om lag halvparten av alle offentlige midler til tjenesteproduksjon benyttes til produksjon av helse- og omsorgstjenester.⁴

Det norske helsevesenet er delt inn i to overord- nede enheter, primær- og spesialisthelsetjenesten.

Kommunene har hovedansvaret for de kommunale helse- og omsorgstjenestene og plikter å sørge for gode og forsvarlige helse- og omsorgstjenester til alle som oppholder seg i kommunen. Fastlegen er en sentral del av de kommunale helse- og omsorgstjenestene og ofte den første kontakten mellom pasienten og helsevesenet. Ved behov kan fastlegen henvise pasienten til videre behandling eller utredning i spesialisthelsetjenesten.⁵ Spesialisthel- setjenesten er delt inn i fire regioner. De fire regio-

fratrukket eventuelle salgsinntekter til andre sektorer. Overføringer inngår ikke i konsumbegrepet.

5 Spesialisthelsetjenesten omfatter helsetjenesten staten har et «sørge for»-ansvar for. Dette gjelder både offentlige og private sykehus, psykisk helsevern, spesialisert rusbehandling, ambulansetjeneste og avtalespesialister. Statistikken omfatter regnskapsdata, personelldata og tjenestedata.

1 Innledning

(11)

nale helseforetakene har ansvaret for å sikre befolkningen i regionen tilgang til nødvendige spesia- listhelsetjenester. I 2016 ble det utført 113 tusen årsverk i spesialisthelsetjenesten. Spesialisthelse- tjenesten sysselsatte i alt 139 tusen mennesker.⁶ Helse- og omsorgssektoren utgjør som nevnt en betydelig del av det norske arbeidsmarkedet og andelen av alle yrkesaktive som arbeider innenfor helse- og omsorg har økt systematisk i flere ti-år.

Eksempelvis utgjorde helse- og omsorgssektoren i 1970 og 1995 henholdsvis 6 og 14 prosent av alle årsverk. I 2016 hadde altså andelen økt til 19 prosent.

Gjennomsnittlig årlig vekst i årsverk mellom 1995 og 2016 for helsetjenester og for omsorgstjenester

har vært henholdsvis 2,5 og 2,9 prosent. Årlig vekst for samlet norsk sysselsetting var i samme periode 1,4 prosent.

1.2 Sektoren rommer mange ulike utdanninger Med veksten i helse og omsorgssektoren har det vært en sterk vekst i antall sysselsatte med helse- og sosialfaglig utdanning. Figur 1.1 illustrerer fagut- danningssammensetningen til sysselsatte med helse- og sosialfaglig utdanning.

Når man tar utgangspunkt i antall årsverk med helse- og sosialfaglig bakgrunn er de største gruppene sykepleiere, hjelpepleiere, sosialpersonell og leger jf. Figur 1.1. Sosialpersonell inkluderer barne- og ungdomsarbeidere, barnevernspedagoger og sosionomer.⁷

Figur 1.1 Avtalte årsverk for personer med helse- og sosialfaglig utdanning, fordelt på fagutdanning (15-74 år).

Sosialpersonell inkluderer barne- og ungdomsarbeidere, barnevernspedagoger og sosionomer. I gruppen «Annen helse- eller sosialfaglig utdanning inngår medisinstudenter uten lisens, samt en samling av utdanningsretninger på videregående, høyskole- og universitetsnivå som ikke faller

innenfor gruppene i figuren.

6 SSB statistikk Spesialisthelsetjenesten ⁷ I dette prosjektet rettes oppmerksomheten mot helsepersonell, hvilket ikke inkluderer sosialpersonell.

0 50,000 100,000 150,000 200,000 250,000 300,000 350,000

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Vernepleier Psykolog Lege Helsesøster Sykepleier Jordmor

Ergo- og fysioterapeut Sosialpersonell

Helse- og tannhelsesekretær Tannlege

Hjelpepleier, omsorgsarbeider og helsefagarbeider

Annen helseutdanning

(12)

Kilde: SSB

1.3 Vi går mot et underskudd av helsepersonell Den sterke veksten i sysselsetting innen helse og omsorgssektoren gjenspeiler både demografiske endringer og økende etterspørsel etter helse og omsorgstjenester som følge av økt inntekt. Gradvis flere eldre og økende levealder drar i retning økt etterspørsel etter både helse- og omsorgstjenester. Økende inntekter i husholdningene øker beta- lingsviljen for helsetjenester, både i form av villig- het til å betale skatt for å finansiere gode tjenester og økt privat forbruk. I tillegg bidrar stadig forbed- rede behandlingsresultater til at flere helseproble- mer kan behandles, noe som også øker etterspør- selen etter helsetjenester.

SSBs framskrivning av helsepersonell fram til 2035 fant en framtidig underdekning helsefagarbeidere, bioingeniører, fysioterapeuter, helsesøstre og sykepleiere (Roksvaag & Texmon, 2012). SSB finner også at det går mot underdekning av leger og tann- leger, men at resultatene for gruppene på universi- tetsnivå i stor gard avhengig av hvilke forutsetninger som ligger til i framskrivningene. Underdek- ningen er særlig stor etter 2020 når de store barne- kullene fra etterkrigstiden blir eldre.

I dette prosjektet vil se sær nærmere på sentrale endringskrefter og hvordan disse vil påvirke framtidig etterspørsel etter og tilbud av helsepersonell.

Demografisk utvikling, inntektsutviklingen og andre sentrale drivkrefter omtales underveis i rapporten.

1.4 Leserveiledning

Kapittel 2 gir en beskrivelse av scenariometodikken som er brukt i prosjektet. Kapitelet etterfølges av kapittel 3, som gir en beskrivelse av sentrale endringskrefter som forventes å påvirke tilbudet av og etterspørselen etter helsepersonell framover. I kapittel 4 beskrives prosessen som lå til grunn for ut- velgelse av to usikkerhetene som til sammen vil legge grunnlag for scenariokrysset og de fire scenarioene.

Scenarioene Konkurransedyktig velferd, Trygghet framfor alt, Livsstil på eget ansvar og Effektivitets- samfunnet presenteres så enkeltvis i kapittel 5 og samlet sett i kapittel 6. I kapittel 7 gjennomgår vi hvordan scenarioene har blitt tallfestet og modell- resultatene. Kapittel 7 presenterer således hvilke implikasjoner de utvalgte usikkerhetene har for et- terspørselen etter helsepersonell fram mot 2040 i de fire ulike scenarioene.

(13)

Framtidig behov for helsepersonell kan anslås basert på historiske utviklingstrekk og kunnskap om befolkningssammensetning. Det er imidlertid mange samfunnsmessige endringer som er svært usikre og som vil påvirke den reelle etterspørselen etter og tilbudet av helsepersonell. Eksempelvis er det klart at vår tid er preget av store teknologiske forandringer, i tillegg til demografiske og økono- miske endringer. Hvilke konsekvenser disse grunnleggende endringene vil ha er uvisst. For å få kon- troll på grunnleggende samfunnsmessige usikkerhet, er det behov for et metodeverk som behandler usikkerheter eksplisitt.

Foresight, eller på norsk fremtidstenkning, repre- senterer et spekter av metoder og teknikker som skal gjøre det mulig å tenke mer systematisk om usikkerheter i framtiden. Scenariometodikk, som ligger til grunn for dette prosjektet, er én metode innen framtidstenkningen som brukes for å analysere usikkerheter på en strukturert måte.

Scenarioer er en metode for å håndtere de store usikkerhetene moderne samfunn står overfor på en strukturert måte. Selv om framtiden er usikker, er det likevel mulig å tenke analytisk om hvordan den kan bli.

Formålet med metoden er å fremme scenarioer som gir ny og utvidet kunnskap om framtidens kompetansebehov. Metoden kan dermed brukes til å tenke nytt og stille nye spørsmål ved egne anta- kelser og valg.

Scenariene i dette prosjektet er utviklet på basis av hvilke grunnleggende usikkerheter som er mest relevant for framtidig tilbud av og etterspørsel etter helsepersonell. Innholdet i scenariene er utformet med utgangspunkt i utfall de valgte usikkerhetene kan få. Vår metodiske tilnærming kan deles inn i følgende tre trinn:

 Identifisere endringskrefter i samfunnet

 Vurder endringskreftenes relevans og usikkerhet

 Utarbeide interessante scenarioer

Byggeklossene i en scenarioprosess er altså analyser av hvilke endringskrefter som er både viktige og usikre. Scenariobyggingen kan oppsummeres som i figur 2.1, og vi gir i det følgende en beskrivelse pro- sessens ulike stadier.

Figur 2.1 Scenarioprosessen strukturerer usikre og sikre trender

2 Scenarier som forskningsmetode

(14)

2.1 Identifisering av endringskrefter

Første trinn i scenarioprosessen er å drøfte relevante endringskrefter. Det er mange endringskrefter som påvirker framtidig etterspørsel og behov for helsepersonell. Noen endringskrefter er relativt godt forstått, mens andre er langt mer usikre.

For eksempel er det godt kjent at aldrende befolk- ning og den demografiske sammensetningen av ar- beidskraften er i endring. Det er også relativt godt kjent at teknologiske potensiale kan muliggjøre langt mer effektive arbeidsmetoder. Hvordan disse endringene vil prege etterspørselen etter ulike typer helsepersonell er imidlertid usikkert. Andre endringskrefter er langt mer usikre både når det gjelder retning og når det gjelder implikasjoner.

For å forenkle prosessen med å identifisere relevante og aktuelle endringskrefter, tar vi utgangspunkt i hvilke deler av samfunnet som påvirkes.

Som analytisk rammeverk for å identifisere disse områdene grupperes ofte relevante samfunnsmessige endringer i fem eller seks grupper, ofte forkor- tet PESTEL på engelsk⁸, eller PØSTML på norsk:

 Politikk

 Økonomi og demografi

 Sosiokulturelle forhold

 Teknologi

 Miljø og klima

 Lovreguleringer

Vi velger i analysen å se politikk og lovreguleringer under ett, da de er to forhold som henger svært tett sammen (med andre ord bruker vi forkortelsen PØSTM). Neste kapittel gir en beskrivelse av kjente drivkrefter og usikkerheter under hver av de disse fem samfunnsområdene. Beskrivelsene er basert på kjent kunnskap, men også hva som rører seg i

8 Se bl.a. Kees van der Heijden (2005): Scenarios: The Art of Strategic Con- versation

nyhetsbildet og hva sentrale interessenter er opp- tatt av.

2.2 Endringskreftenes relevans og usikkerhet Det andre trinnet i scenarioprosessen handler om å velge ut noen særlig viktige endringskrefter som ventes å ha stor betydning for helse- og omsorgssektoren.

I utvelgelsen av endringskrefter og usikkerheter tar vi utgangspunkt i drivkreftene drøftet i første trinn.

Nå vil vi ta stilling til hvilke av disse som (i) er rele- vante for etterspørsel og tilbud av helsepersonell og (ii) hvilke som er grunnleggende usikre.

Det er samfunnsmessige endringer med usikre utfall som gir grunnlag for at det kan utvikles flere og ulike scenarioer. Relativt sikre trender vil påvirke oss i samme retning uansett framtid.

Det er i tilknytning til dette trinnet at arbeidsverkstedet med sentrale interessenter kommer inn.

Formålet med arbeidsverkstedet er å sikre felles forståelse og forankring av hvilke usikkerheter som er særlig relevante for helse- og omsorgssektoren.

2.3 Utarbeide interessante framtidsbilder

Det tredje trinnet i scenarioprosessen er utvikling av scenarioer, framskrivninger og drøftelse av stra- tegivalg. Dette gjøres med utgangspunkt i utvalgte usikkerheter fra trinn to.

Det er viktig at det er en balanse mellom scenario- enes troverdighet og spenstighet. Gode scenarioer, som utvikles til politikkutforming eller i strategiske prosesser, er hverken visjoner eller prognoser. Til forskjell fra visjoner, bør scenarioer ikke represen- tere ønsker for framtiden – heller ikke katastrofe- bilder.

(15)

Hvert scenario bør inneholde både muligheter og utfordringer, slik at de er med på å utfordre veival- gene brukeren av scenariene står overfor. Samtidig skal ikke scenarioene være prognoser for framtiden. Det betyr at de ikke nødvendigvis skal treffe den framtidige virkeligheten. Det viktige er at scenarioene treffer i dag, gjennom å utfordre oss til å tenke og handle klokere opp mot relevante og sentrale problemstillinger.

Det er samfunnsmessige endringer med usikre utfall som gir grunnlag for at det kan utvikles flere og ulike framtidsbilder. Vi omtaler her samfunnsmessige endringer med usikre utfall som usikkerheter.

Relativ sikre trender vil påvirke oss i samme retning uansett framtid.

Figuren under anskueliggjør hvordan valg av to usikkerheter kan kombineres til å danne fire ulike scenarioer.

Figur 2.2 Fremstilling av et scenariokryss

(16)

Når samfunnsutviklingen skal analyseres i et langsiktig perspektiv, er det nødvendig å vurdere hvilke grunnleggende endringer samfunnet kan tenkes å gjennomgå. Relevante spørsmål som vi kan stille oss er eksempelvis hvordan ny teknologi endrer le- vemåte og produksjon, hvordan befolkningens preferanser for ulike typer goder kan endres eller hvordan politikk kan gi nye rammer for samfunnslivet.

Det er særlig viktig å skille kortsiktige og mer kon- junkturpregede endringer fra grunnleggende strukturelle endringer. De strukturelle endringene er endringer som gir nye rammebetingelser og hand- lingsmønstre for alle typer samfunnsaktører med en viss mengde autonome handlingsvalg, som ung- dom, elever, arbeidstakere, arbeidsgivere og ut- danningsinstitusjoner – i Norge og i andre land.

Norges kompetansebehov i årene framover vil dels følge av hvilke oppgaver som skal løses i samfunnet og dels av andre lands etterspørsel etter norske va- rer og tjenester. Dette gjelder også behovet for helsepersonell. Endringer i helsetjenestene skjer imidlertid typisk saktere enn i samfunnet for øvrig.

Nedenfor eksemplifiserer vi noen samfunnsend- ringer som potensielt kan gi opphav til vesentlige endringer arbeidsmarkedet for helsepersonell. Sce- nariometodikken handler om å skille mellom hvilke av disse som er mest relevante for behov for og tilbud av helsepersonell, og hvilke samfunnsend- ringer det er knyttet stor usikkerhet til.

3.1 Politikk og lovreguleringer

Politiske og nasjonale føringer vil påvirke behovet for kompetanse i årene framover. Norsk politikk har over lang tid vært preget av vekst i offentlige ressurser som følge av god vekst i skatteinntekter, inklusive petroleumsskatter. Å kunne imøtekomme arbeidslivets og samfunnets framtidige kompetan- seetterspørsel er avgjørende for å ivareta landets

konkurranseevne, verdiskaping og velferd. Høysko- lene og universitetene har en samfunnsbærende rolle i å sørge for at vi har tilgang til den kompetansen som trengs, både i dag og i årene framover.

Norge er i dag blant de landene i verden med høyest offentlig finansierte helseutgifter, samtidig som andelen privatfinansierte helseutgifter er relativt lav. Om lag 85 prosent av helseutgiftene er offentlige finansiert. Gjennomsnittet for OECD er om lag 73 prosent. Samlet bruker Norge om lag 10 prosent av BNP på helseutgifter, og andelen øker noe raskere enn befolkningsveksten. Helse- og sosialtjenester står i dag for nær halvparten av offentlig konsum, jf. figur 3.1.

Figur 3.1 Konsum av helse- og omsorgstjenester som andel av offentlig konsum

Konsum av helse- og omsorgstjenester som andel av konsum i statlig og kommunal forvaltning. Konsum måles som produksjonskostnader i forvaltningen og produktkjøp til husholdningene.

Kilde: SSB

Nedgangen i skatteinntekter, som følge av fall i statlige petroleumsinntekter (skatt og utbytte fra egen virksomhet) og en økende andel eldre, gjør at det er grunn til å regne med skarpere prioriterings- diskusjoner om bruk av offentlige midler i årene framover. Hvordan det vil slå ut i form av ressurs- tilgang til både helsesektoren og ulike deler av ut- danningssektoren er uvisst. Det kan tenkes at ut-

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 2012 2015

3 Sentrale endringskrefter for etterspørselen etter helsepersonell

(17)

fordringene blir møtt med endringer både i finan- sierings- og organisasjonsmodeller, noe som igjen kan påvirke samfunnsaktørenes adferd.

I norsk sammenheng er også regional- og distrikts- politikken sentral utformingen i helse- og sosialtjenester. Manglende koordinering på tvers av organi- sasjonsgrenser gjør at det er risiko for at arbeidsfly- ten rundt pasienten ikke er så effektiv som den kunne ha vært.

Manglende koordinering er ofte en utfordring ikke bare mellom organisasjonsenheter og deler av landet, men også mellom faggrupper. Kompetanse i helhetstenkning, samhandling og koordinering blir dermed viktigere i årene framover. Ikke minst blir det avgjørende å ha høy kompetanse innen forbed- ringsarbeid og organisasjonsutvikling. Dette er kompetanse som ingen enkelt yrkesgruppe har særlige forutsetninger for å løse i dag.

Helsepolitiske satsningsområder vil også påvirke tilbudet av og etterspørselen etter helsepersonell.

Et helsepolitisk satsningsområde over de siste årene er for eksempel større vekt på forebygging.

Dette kommer fram av samhandlingsreformen og i flere nasjonale handlingsplaner. Erfaringer fra pro- sjekter som har som mål å øke kompetansen innen forebygging hos ulike personellgrupper peker i retning av at det er nødvendig med bedre tilgang på klinisk ernæringsfysiologer, både til kompetanse- heving og kvalitetssikring av det ernæringsarbeidet som gjøres i hele den kommunale helse- og om- sorgstjenesten. I tillegg til er det et økt behov for kliniske utdanninger innen samfunnspsykologi, samfunnsmedisin og ernæring. Også samfunnsvi- tere vil være nyttige i planlegging, iverksetting og oppfølging av forebyggingsarbeid.

Norge har organisert det aller meste av utdannings- tilbudet innenfor offentlig sektor, og grunntonen i

9 Utdanningsdirektoratet 2017: søkertall til videregående opplæring 2017/2018

utdanningspolitikken har vært at man skal ivareta individets frie utdanningsvalg. I den grad man har ført en dimensjoneringspolitikk, har dette i hovedsak handlet om to ting. På den ene siden er det iverksatt tiltak som skal lokke flere studenter til fag det antas å bli økt etterspørsel etter. Eksempelvis skal kampanjer motivere flere til å bli lærere og sykepleiere. På den andre siden, har utdanningsinsti- tusjonene fått større frihet til å opprette og ned- legge fag, som en følge av Kvalitetsreformen fra 2002. Institusjonene kan dermed tilpasse studietil- budet etter søkernes preferanser. Samtidig forhol- der de seg til det årlige tildelingsbrevet fra Kunn- skapsdepartementet, med tilhørende sektormål, fi- nansiering og tildeling av studieplasser.

Utdanning av helsepersonell rommer mange politiske spørsmål og veivalg både knyttet til innhold og dimensjonering. For eksempel er flere grep blitt tatt for å øke rekrutteringen til helsefagene, og tall fra Utdanningsdirektoratet⁹ viser at Helse- og opp- vekstfag er det yrkesfaglige utdanningsprogram- met med størst økning i søkertall både på Vg1, Vg2 og læreplass. I 2017 søkte 23.198 elever om plass, noe som gir en økning på 3 prosent sammenlignet med 2016. Tall fra Samordna opptak¹⁰ viser også en vekst i søkertallene til helsefag i høyere utdanning i 2017. I 2017 hadde 38095 unge helsefag som førs- teprioritet, mot 36258 i 2016. Økningen tilsvarer 5 prosent.

Mange nordmenn gjennomfører enkelte typer medisinsk utdanning i utlandet som følge av svært høye inntakskrav ved norske universiteter. Dette skjer samtidig som Norge mangler helsepersonell.

Her står en ovenfor et valg knyttet til hvorvidt det er ønskelig at landet selv har ansvaret for utdan- ningen av framtidens helsepersonell, eller om vi fortsetter å holde studieplassantallet lavere enn

10 Samordna opptak 2017: faktaark søkertall 2017

(18)

behovet, og på den måten blir nødt til å ta inn kompetanse utenfra.

Eksempler på sentrale usikkerheter knyttet til politiske og lovmessige forhold er:

 Vil endringer i arbeidsmarkedet og skatteinng- ang gi grunnlag for nye dimensjoneringspriori- teringer?

 Kan den demografiske utviklingen gi grunnlag for innføring av nye insentiver i utdanningssystemet for å fremme studievalg og -tilbud i tråd med arbeidsmarkedets etterspørsel?

 I hvilken grad vil det utvikles nye omfattende systemer for vurdering av innvandreres kompetanse og utdanning?

 Vil endringer i EØS-regelverket påvirke ar- beidsinnvandringen?

 Hvordan vil satsningen på forebyggende arbeid påvirke folkehelsen?

 Vil land gå sammen mot høye priser på medi- siner med ny internasjonal lov?

3.2 Økonomi og demografi

Vår framtidige helse- og omsorgssektor henger tett sammen med den økonomiske og demografiske utviklingen.

Ifølge Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger, vil folketallet i Norge fortsette å øke hele dette århundret. Veksten vil bli særlig stor i og rundt de store byene.¹¹ Som følge av at vi lever lengre og får færre barn vil en økende andel av befolkningen være eldre, jf. figur 3.2.

Aldringen av befolkningen vil føre med seg en rekke samfunnsutfordringer. Dette vil særlig prege helse- og omsorgssektoren. En økende andel eldre vil føre til en vekst i aldersrelaterte sykdommer, som kreft, sansetap, demens og hjerte- og karsykdommer.

Dermed blir det viktig å sikre kompetanse som kan følge opp de typiske aldersrelaterte lidelsene ute i kommunene. I tillegg er sykdomsbilet hos eldre er ofte sammensatt, hvilket øker behovet for breddekompetanse på eldremedisin.

Figur 3.2 Befolkningsframskriving fordelt på aldersgrupper¹²

Kilde: SSB

11 Klikk her for å lese mer om framskrivingene. ¹² SSBs lavalternativ for innvandring er lagt til grunn for figuren.

0 1,000,000 2,000,000 3,000,000 4,000,000 5,000,000 6,000,000 7,000,000 8,000,000

0-5 år 6-15 år 16-66 år 67 år eller eldre

(19)

Aldringen av befolkningen vil føre med seg en rekke samfunnsutfordringer. Dette vil særlig prege helse- og omsorgssektoren. En økende andel eldre vil føre til en vekst i aldersrelaterte sykdommer, som kreft, sansetap, demens og hjerte- og karsykdommer.

Dermed blir det viktig å sikre kompetanse som kan følge opp de typiske aldersrelaterte lidelsene ute i kommunene. I tillegg er sykdomsbilet hos eldre er ofte sammensatt, hvilket øker behovet for breddekompetanse på eldremedisin.

Samlet vil etterspørsel etter helse- og omsorgstjenester øke både som følge av flere eldre og som følge av høyere levestandard og krav til tjenestene. Det vil bli utfordrende for samfunnet å finansiere eldrebølgen når forholdet mellom yrkesaktive og pensjonister minker.

Selv om andelen eldre vil øke over hele landet er det store regionale forskjeller i andelen. Andelen eldre er, og vil sannsynligvis fortsette å være, høyere i de minst sentrale kommunene. Denne utviklingen skjer i særlig grad som følge av en sterk flyttestrøm av unge voksne mot de større byene (Rogne & Syse, 2017).

Alderssammensetningen er viktig for kommunenes planlegging. For eksempel vil en sterk økning i antallet i aldersgruppen 85 år og eldre kunne inne- bære behov for å øke tilbudet av pleie- og omsorgstjenester, mens det at flere nærmer seg slutten av 60-årene i hovedsak vil ha betydning for tilbudet av arbeidskraft.

Som følge av sektorens størrelse vil strukturelle endringer innen helse og omsorg potensielt ha stor innvirkning på hele Norges økonomiske utvikling. I 2016 sto helse og omsorg for om lag 19 prosent av sysselsettingen i Norge. Figur 3.3. illustrerer syssel- settingsvekst innen både helsetjenester og pleie- og omsorgstjenester, men særlig innen sistnevnte.

Figur 3.3 Utviklingen i andelen av sysselsatte innen helse og omsorg. Årsverk.

Kilde: SSB, Nasjonalregnskapet. Bearbeidet av Samfunnsøkonomisk analyse

Vår framtidige velstand og velferd forutsetter at produktiviteten fortsetter å vokse. Den samlede kunnskapskapitalen er samfunnets viktigste ressurs og grunnlag for høy produktivitet. Produktivitets- veksten drives fram av ny og bedre kunnskap. I dette er utdanningssystemet myndighetenes viktigste virkemiddel for å påvirke kunnskapskapitalen (NOU 2015: 1). Et sentralt spørsmål er i hvilken grad det prioriteres å sikre relevant kompetanse og utdanning av høy kvalitet i hele befolkningen, også blant de som vi vet kan falle utenfor arbeidsmarkedet. De som faller utenfor er ofte de som har lavest kompetanse fra før.

Rask teknologiutvikling de siste årene innebærer at store deler av næringslivet nå har et rasjonalise- ringspotensiale. Dette vil kunne føre til høyere produktivitetsvekst framover, og men også mulig øk- ning i andelen som faller ut av arbeidsmarkedet.

I dag er andelen med lav kompetanse høyere innen omsorgssektoren enn innen de fleste andre områ- der. Med teknologisk utvikling og en dreining vekk fra tradisjonelle sykehjem, over på mer hjemmetje- nester, vil sannsynligvis behovet for ufaglærte re-

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016

Helsetjenester

Pleie- og omsorgstjenester, barnehager og SFO

(20)

duseres, samtidig som etterspørselen etter tjenestene er høy. Det er usikkert i hvilken grad velferdsteknologiske løsninger vil bli tatt i bruk, og hvorvidt disse vil utarbeides av høykompetent arbeidskraft i Norge.

Sett bort i fra andelen eldre, så er den demografiske utviklingen langt mer usikker enn tidligere.

Det er særlig stor usikkerhet knyttet til innvandring.

Hva innvandringen vil bety for befolkningsutvik- lingen i årene framover avhenger blant annet øko- nomisk utvikling, hvor mange av innvandrerne som utvandrer igjen, og samlet fruktbarhetstall for inn- vandrerkvinnene. Vi vet at utvandringssannsynlig- heten ofte er relativt lav blant innvandrere fra de mest fattige delene av verden og kvinner fra de samme verdensdelene får generelt litt flere barn enn øvrige innvandrere (Halvorsen, et al., 2016). Fi- gur 3.4 illustrerer usikkerheten knyttet til innvandring ved å framstille spennet i SSBs befolkningsframskrivinger.

Figur 3.4 Befolkningsframskrivinger

Kilde: SSB

Basert på nye befolkningstall ser det ut til at SSBs hovedalternativ for befolkningsutvikling overesti-

13 Med arbeidsinnvandrere menes her personer med utenlandsk bakgrunn som arbeider i Norge, enten på korttidsoppdrag eller med lengre opphold.

merer innvandringen, og derfor har et høyere fol- ketall enn hva som er sannsynlig. Per dags dato ser det ut til at lav alternativet (MMML) er mer sannsynlig. En konsekvens av dette vil være at andelen eldre øker enda mer, fordi innvandrere i gjennomsnitt er yngre enn gjennomsnittet i den bosatte befolkningen i Norge (Rogne & Syse, 2017).

Effekten av innvandringen på økonomien avhenger av innvandrernes utdanningssammensetning og integrering på arbeidsmarkedet. Effekten på økono- mien er mindre når økningen i tilbudet av arbeidskraft har en utdanningsfordeling som likner verts- landet (Haraldsen, Hammersland, & Sparrman, 2015).

Innen helse- og omsorgssektoren har Norge i mange år hatt betydelig underdekning av personell. Økt utdanning av helsepersonell har for flere yrkesgrupper ikke vært tilstrekkelig til å dekke den økte etterspørselen. Gapet mellom tilbud og etter- spørsel av helsepersonell ville imidlertid ha vært større dersom vi ikke hadde opplevd et økt tilbud av arbeidsinnvandrere. Uten økt innslag av innvandrere med helse- og sosialfaglig utdanning, ville norsk helsevesen ha stått overfor klart større be- manningsproblemer enn det som er observert.

I dag er om lag 12 prosent av sysselsatte innen helse- og sosialtjenester med helse- og sosialfaglig utdanning arbeidsinnvandrere.¹³ Dette gjelder i særlig stor grad sykepleiere og helsefagarbeidere.

Eksempler på sentrale usikkerheter knyttet til den økonomiske og demografiske utviklingen er:

 Klarer Norge å opprettholde en inntektsutvik- ling på linje med andre OECD-land?

 Vil Norge være like attraktivt for arbeidsinnvandrere som tidligere?

Det vil si at personer som er bosatt i et annet land, men arbeider i Norge i en kort periode inkluderes her.

4,000,000 6,000,000 8,000,000 10,000,000 12,000,000 14,000,000

1990 1997 2004 2012 2019 2026 2033 2040 2047 2054 2061 2068 2075 2082 2089 2096 Hovedalternativet (MMMM)

Lav innvandring (MMML) Høy innvandring (MMMH)

(21)

 Vil vi godta redusert produktivitetsvekst for å skape flere lavkompetansearbeidsplasser?

 Vil omsorgssektoren bli en sektor med særlig stort innslag av sysselsatte med relativ lav for- mell kompetanse?

 Hvor mange vil stå utenfor arbeidslivet i framtiden?

 Hvordan skal vi imøtekomme det økende behovet for helse- og omsorgstjenester?

3.3 Sosiokulturelle forhold

Sosiokulturelle forhold dreier seg om betydningen av normer, vaner og konvensjoner. Slike forhold påvirker sammensetningen av kompetanse, for eksempel ved å endre hvilke yrker som anses som

«statusyrker».

Etterkrigstidens Norge er bygget opp rundt en so- sialdemokratisk tankegang, der det har vært en målsetning å sikre små sosiale, kulturelle og økono- miske forskjeller i befolkningen. Det er imidlertid flere forhold som kan tenkes å rokke ved dette, og som vil påvirke både tilbuds- og etterspørselssiden i arbeidsmarkedet. Økte inntektsforskjeller er kilde til økte forskjeller i folks sosiokulturelle status, og det er knyttet usikkerhet til utviklingen i både lønnsnivå og inntektsfordelingen i årene framover (Fløtten, Kvist, Mósesdóttir, & Pedersen, 2014).

Produktivitetsutviklingen og næringslivets konkurranseevne er i stor grad påvirket av hvordan lønns- dannelsen skjer. I den norske modellen ivaretas hensynene til konkurranseutsatt sektors konkurranseevne gjennom forhandlinger der partene i arbeidslivet har relativt lik forhandlingsmakt. Høy grad av organisering i fag- og arbeidsgiverfore- ninger har vært (og er) grunnlaget for den norske modellen for lønnsdannelse, og har gitt en sam- menpresset lønnsstruktur og jevn inntektsforde- ling. Både empirisk og teoretisk forskning viser at

14 Se for eksempel Folkehelseinstituttet (2011) Psykisk helse: Helsefrem- mende og forebyggende tiltak og anbefalinger.

Norge blant annet vil kunne oppleve høyere ar- beidsledighet, mer ustabilitet og større lønnsfor- skjeller, dersom den norske modellen for lønnsdan- nelse forvitrer (Bjørnstad & Nymoen, 2015).

Organisasjonsgraden blant lønnstakere har imidlertid falt i en årrekke, bl.a. som følge av høy arbeids- innvandring og sterk vekst i tjenestesektoren. Den kraftige økningen i innvandringen etter EU-utvidel- sen i 2004 har bidratt til endringer i lønns- og pris- dannelsen og arbeidsmarkedets virkemåte, og har etter alt å dømme redusert arbeidstakernes forhandlingsmakt i flere bransjer (Bjørnstad mfl., 2015). Økt tilbud av arbeidskraft med lave lønns- krav, sammen med teknologiske endringer, utford- rer den jevne inntektsfordelingen på grunn av økt tilgang på og lavere behov for arbeidskraft med lav kompetanse. Dette er således en kilde til økt ulikhet.

Familiebakgrunn og sosioøkonomiske forhold for- klarer en betydelig del av variasjonen i individers utdanningslengde, og det er en positiv sammenheng mellom hvor lenge unge går på skole, og for- eldrenes inntekt (Raaum, 2003). Dette bidrar også til å øke ulikheten.

En rekke studier peker på at ulikhet og sosiokulturelle forhold påvirker folkehelsa, og særlig psykisk helse.¹⁴ Årsakene til variasjon i helsestatus kan knyttes til oppvekstsvilkår, utdanning, arbeidsfor- hold, etnisk bakgrunn, kjønn, gener og livsstil (Helse- og omsorgsdepartementet, 2014). En rekke undersøkelser viser at lav sosioøkonomisk status, målt som kortvarig utdanning, lav inntekt og/eller lav yrkesmessig status, er knyttet til dårlig psykisk helse (Rognerud, Strand, & Dalgard, 2002).

(22)

Det er også dokumentert betydelige sosiale forskjeller i hvorvidt ny kunnskap om kosthold og fysisk aktivitet fører til atferdsendring i befolkningen (Helsedirektoratet, 2012). Effekten av forebyggende arbeid varierer sannsynligvis mellom ulike grupper i befolkningen. Med den forventede øk- ning av fedme, både blant barn og unge, og voksne er det særlig viktig at informasjon om betydningen av riktig ernæring når ut til alle. Like viktig er kompetanse innen fysisk aktivitet.

Sosiokulturelle drivkrefter påvirkes også av endringer i befolkningens bomønster. En stadig større andel av befolkningen bor i byer og tettsteder, både i Norge og i verden for øvrig. Årsakene til dette er knyttet til tilbudet av arbeidsplasser, utdanning og kulturaktiviteter, samt befolkningens livsstilspreferanser. Det er også et politisk ønske om en miljøvennlig by- og tettstedsutvikling. Effek- tivisering og det reduserte transportbehovet som følger av tettere bosetting, forsterker byens attrak- sjon som bosted (Jordell, Røtnes, Kvil, Bjøru, &

Aamo, 2016). Høyt utdannet arbeidskraft og kom- petansekrevende virksomheter søker seg til storby- ens tilbud (Rattsø, 2014). Dette kan gjøre det vanskelig å tiltrekke seg personell til befolkningsrettede tjenester, som helse og omsorg, i mer rurale strøk.

På bakgrunn av ovennevnte kan det tenkes at de sosiokulturelle forskjellene mellom by og land for- sterkes i framtiden, som videre kan tenkes å på- virke etterspørselen etter arbeidskraft både regio- nalt og nasjonalt. I den grad urbanisering trekkes inn som en sentral drivkraft vil vi vurdere hvordan dette endrer den totale etterspørselen etter helsepersonell.

Eksempler på sentrale usikkerheter knyttet til endringer i sosiokulturelle forhold er:

 Vil lavere inntektsvekst gi økt tilstrømning til

«sikre» utdanninger (yrker)?

 Vil vi få større inntektsforskjeller i arbeidsmarkedet?

 Vil økende ulikhet påvirke tilgangen på helse- og omsorgstjenester?

 Hvordan vil migrasjon og integrering påvirke ytelser til personer utenfor arbeidsmarkedet?

 Vil den høye tilliten som er i det norske samfunnet forvitre?

 Hvordan sikre lik tilgang på helse- og omsorgstjenester i hele Norge?

3.4 Teknologi

Verden har de siste 20 årene opplevd en revolusjo- nerende utvikling innen informasjon- og kommunikasjonsteknologi (IKT). IKT har medført endringer både i produksjons- og etterspørselsmønstre, og er i dag en del av hverdagen til de aller fleste, både på jobb og i fritiden (Field, 2003). Fra hotellbookinger, musikk, forskning, elektronisk overvåking av kraft- forsyning og elektroniske helse-journaler. På mange måter er IKT en like integrert teknologisk infrastruktur som elektrisk kraft.

Teknologisk utvikling er en av de viktigste drivkreftene for økt produktivitet, og dermed økonomisk utvikling. Investeringer i IKT bidrar til økt produktivitet blant annet gjennom at ny innovasjon kan bli tatt hurtigere og mer effektivt i bruk. En studie fra Samfunnsøkonomisk analyse finner at IKT har mu- liggjort, direkte og indirekte, hele 47 prosent av produktivitetsveksten i Norge i perioden fra 2006- 2013 (Eggen, Mark, & Røtnes, 2015).

Norge har hatt en relativt høy produktivitet over en lengre periode, til tross for lave investeringer i forskning og utvikling, relativt til andre OECD-land.

En viktig grunn til dette er avkastningen fra en svært produktiv oljenæring. Men, en delforklaring kan også være at norske foretak er intensive i bruken av IKT-kapital, relativt til foretak i andre OECD- land.

(23)

Det er likevel et stort potensiale for bedre utnytting av teknologi (NOU 2016: 3). I vår analyse av behovet for avansert IKT-kompetanse fant vi en underdekning av avansert IKT-personell innen tjeneste- yting og offentlig sektor, og særlig innen helsesektoren (Røtnes, Bjørnstad, & Norberg-Schulz, 2015).

For begge områder gjelder at det er særlig tverrfag- lige kompetanser det er behov for. For helsesektoren er det blant annet sentralt at bestillerkompe- tansen for kjøp av IKT-utstyr økes betydelig.

Innføring og utvikling av ny teknologi vil være en viktig driver for framtidens tilbud av og etterspørsel etter helsepersonell. De siste tiårene har det skjedd en enorm utvikling i bruken av teknologi, både kommunikasjonsteknologi, men ikke minst bruk av teknologi i diagnostisering, behandling og oppføl- ging av sykdommer. Å forutse hvordan utviklingen innen teknologi vil forme morgendagens helsetjenester og hvilket kompetansebehov vi får som følge av denne utviklingen er vanskelig, men det er sannsynlig at mange av framtidens problemer vil løses gjennom stadig raskere teknologisk utvikling, hvor teknologiske løsninger tas i bruk på stadig ut- videde og nye områder.

Teknologiske løsninger kan også føre til at noen av dagens yrker blir utkonkurrert (Brynjolfsson &

McAfee, 2011; Brynjolfsson & McAfee, 2014;

Ekeland, Rouvinen, & Pajarinen, 2015; Frey &

Osborne, 2013). Det er trolig at sannsynligheten for å bli utkonkurrert er størst for arbeidstakere med lav utdanning og rutinemessige arbeidsoppgaver.

Automatisering av mer kognitive rutineoppgaver kan bety at også mange jobber med middels store krav til kompetanse vil bli borte (NOU 2016: 3). På den andre siden vil teknologiske løsninger bidra til et økt behov for personell med teknologikompe- tanse.

15 Velferdsteknologiske løsninger forstås som både produkter og tjenester rettet mot personer med behov for teknologisk assistanse til økt trygghet, sikkerhet,

Også innen helse og omsorgssektoren spiller teknologi en viktig rolle. Teknologien har særlig ført til sterk forbedring innen diagnostisering og behandling av en rekke alvorlige sykdommer. For hvert år øker levealderen i Norge, mye takket være teknologi.

Roboter, sensorer og annen teknologi ansees også som en sentral løsning på samfunnets økende oppgaver innen pleie og omsorg. Hvis like mange om- sorgsarbeidere skal hjelpe hver bruker i helse og omsorg i 2060 som i dag, må en av tre jobbe i helsesektoren. Det vil i så fall trolig innebære kostbare nedprioriteringer andre steder.

Bruk av velferdsteknologi i helse- og omsorgstjenester kan gi mennesker mulighet til å mestre eget liv og helse, og bidra til at flere kan bo lenger i eget hjem til tross for nedsatt funksjonsevne. I følge Norway Health Tech (2016) kan både 3D-printing, kunstig intelligens, big data og skreddersydde be- handlinger basert på genprofil bli viktig for framtidens helse- og omsorgssektor. De fleste kommuner implementerer nå velferdsteknologiske løsninger for å hjelpe innbyggerne til selvstendige liv.¹⁵ Smarte helse- og omsorgsløsninger, som pilledis- pensere og daglig helsesjekk, forenkler livet til mange. Med nye applikasjoner på mobilen mulig- gjøres måling av aktivitet, ulike kroppsfunksjoner og tolkning av data og biokjemiske reaksjoner, fra for eksempel blodprøver og din egen væske.

Teknologiske løsninger som for eksempel pilledis- pensere, bevegelsessensorer mv. kan skape trygghet hos brukeren, mer kunnskap om egen helse og samtidig avlaste helsepersonell og pårørende. Tek- nologi kan frigjøre arbeidskraft til andre oppgaver, men også endre hverdagen til mange av de som jobber i pleie- og omsorgssektoren.

sosial deltakelse, mobilitet, fysisk og kulturell aktivitet, og styrking av den enkel- tes evne til å klare seg selv i hverdagen til tross for sykdom eller nedsatt sosial, psykisk eller fysisk funksjonsevne.

(24)

Helsedirektoratet (2012) peker på et økende behov for grunnleggende IKT-kompetanse blant helsepersonell. Det er særlig behov for teknisk IKT-kompetanse for drift og vedlikehold av teknologiske løs- ninger, kompetanse på helhetstenkning rundt og koordinering av teknologiske løsninger, og analytisk kompetanse til å tolke ny informasjon som til- gjengeliggjøres gjennom teknologi. Men også de som i dag utøver pleie- og omsorgsaktiviteter mø- ter i økende grad teknologi i sin hverdag. Teknologi skaper endringer i pasientrollen ved at pasientene er informerte og kompetente på sine egne lidelser.

Kommunikasjonsteknologien har endret kontakten med helsetjenesten.

Uavhengig av den teknologiske utviklingen, så byg- ger helse- og omsorgstjenester på grunnleggende omsorgsverdier. Helsearbeidere må ha evnen til innlevelse og forståelse av pasientenes situasjon, og en evne til å tilpasse behandling og pleie til denne. Dette er eksempler på kognitive kompetanser som nødvendiggjør fortsatt menneskelig inn- sats i sektoren.

Selv om velferdsteknologi blir ansett som en sentral del fremtidens helse og omsorgssektor, så er det også mange kulturelle, organisatoriske, sikker- hetsmessige og økonomiske barrierer for å ta slik teknologi i bruk. Barrierene for økt utvikling og bruk av velferdsteknologi er ifølge Flatval mfl., 2015 et spørsmål om det offentliges evne og vilje til å satse.

I hvilken grad offentlig sektors evner å innfase teknologiske løsninger er usikkert.

Utvikling av helse og omsorgsteknologi er også en næringsaktivitet. Utvikling og salg av ny teknologi kan skape arbeidsplasser og inntekter for Norge. I hvilken grad teknologien blir utviklet i Norge eller i utlandet er imidlertid usikkert.

16 Meld. St. 13 (2014-2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – En felles løs- ning med EU

Behandlingstilbudet i dag kan tenkes å være “gren- seløst”, med nasjonale og internasjonale tilbud som er lett tilgjengelige. Helsetjenester kan hand- les på tvers av landegrenser. Kommunikasjonstek- nologi betyr også at pasientene kan få informasjon om helsetjenester hvor som helst. Dette reiser flere problemstillinger, blant annet hvilke tjenester vi må ha her i landet og hvilke som kan kjøpes utenfra. Slike endringer vil følgelig ha store konsekvenser for kompetansebehovene framover.

Eksempler på sentrale usikkerheter knyttet til den teknologiske utviklingen er:

 Hvordan vil den teknologiske utviklingen endre eksisterende verdikjeder og lokalisering av produksjon, logistikk og ledelsesfunksjoner?

 Hvilke arbeidsoppgaver vil bli erstattet av maskiner?

 Hvordan vil den relative etterspørselen etter lavt og høyt utdannet arbeidskraft endres?

 Kommer norske eller utenlandske virksomheter til å utvikle framtidens velferdsteknologi?

 Vil satsningen innebære oppbygging av nye næringer i Norge, og frigjøre ressurser innen helse og omsorg?

3.5 Miljø og klima

Norge har ambisjoner om å bli et lavutslippssam- funn innen 2050, og har som mål å redusere utslipp med minst 40 prosent innen 2030, sammenliknet med 1990.¹⁶ Dersom vi skal nå klimamålene må vi gjennomføre store endringer i alle sektorer. Dette krever kunnskap, både spesialisert og fagovergri- pende.

Overgangen til en sirkulær økonomi og de nødven- dige tiltakene for å nå klimamålene vil ha en stor påvirkning på det offentlige budsjettet. Både som følge av en nedtrapping av oljenæringer, og som

(25)

følge av kostnaden knyttet til andre tiltak (for eksempel infrastruktur for alternative drivstoff som flere lade- og fyllestasjoner for elektriske trans- portmidler og hydrogen). I en framtid med økende etterspørsel etter helse- og omsorgstjenester kan trangere budsjetter som følge av miljø- og klima- messige forhold by på utfordringer i prioritering, og sannsynligvis øke behovet for velferdsteknologiske løsninger ytterligere.

Flere av klimatiltakene vil imidlertid kunne ha positive virkninger på folkehelsa. For eksempel vil vir- kemidler for å redusere utslippene i transportsekt- oren og for å gå vekk fra vedfyring kunne gi mindre lokal luftforurensning.

Tiltak rettet mot landbruk og næringsmiddelindu- strien kan også ha positive helseeffekter. Informa- sjonskampanjen om palmeolje kan nevnes som et informasjonstiltak som både gir helsegevinster og positive klimaeffekter. Et mer klimavennlig kosthold med mindre kjøtt og mer fisk og grønt vil også være positivt for folkehelsen. Helsedirektoratet an- slår en samfunnsøkonomisk gevinst knyttet til lavere helseutgifter på 12 milliarder kroner per år dersom folket begynner å følge direktoratets råd for et mer bærekraftig kosthold.¹⁷

17 Se Helsedirektoratet (2016). Samfunnsgevinster av å følge Helsedirekto- ratets kostråd.

Klimaendringene vil øke hyppigheten og intensite- ten til naturkatastrofer som sykloner, flom og tørke. Disse katastrofene finner oftest sted i land som ikke har råd til å investere i katastrofebered- skap og preventive tiltak. I gjennomsnitt har om lag 22,5 mill. mennesker blitt drevet på flukt årlig, som følge av naturkatastrofer de siste syv årene.¹⁸ Kli- maendringer vil trolig være den viktigste årsaken til langsiktig migrasjon de neste 30 årene ifølge FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR). Dette vil påvirke den internasjonale etterspørselen etter helsepersonell.

Eksempler på sentrale usikkerheter knyttet til miljø- og klimaendringer er:

 Blir det enighet om en mer radikal og forplik- tende global klimaavtale, med CO2-kvoter også for industrien?

 Hvordan vil offentlige budsjetter tilpasse seg kostnadene ved miljø- og klimatiltak?

 Må flere redusere forbruksnivået i framtiden?

 Vil en større del av befolkningen dele på til- gjengelig betalt arbeid?

 Hvilken effekt vil mer miljø- og klimavennlige løsninger ha på folkehelsa?

18 Flyktninghjelpen (2015) Global Estimates 2015: People displaced by dis- asters.