Små og mellomstore byer som
drivkrefter i den regionale utviklingen
Kartlegging av vekststrategier for utvikling av små og mellomstore byregioner
Næringsrådgivning AS
Forord
Hensikten med denne rapporten er å kartlegge vekststrategier for utvikling av små og
mellomstore byer og byregioner. Bakgrunnen for prosjektet er Regionalmeldingens påpeking av de små og mellomstore byenes rolle og potensiale i arbeidet med å opprettholde
bosettingsmønsteret på landsdelsnivå. De siste 10-15 årene har mange av de små og mellomstore byene vist at de har hatt vekstkraft og at de har en viktig rolle å spille i den regionale utviklingen.
I rapporten foretas det en gjennomgang av strategier og satsingsområder nedfelt i
fylkesplandokumenter fra 18 fylkeskommuner, regionplaner og kommuneplaner. Det har i tillegg vært gjennomført møter med 3 fylkeskommuner og 5 bykommuner/byregioner.
Fylkeskommunene og byene/byregionene har tatt interessante grep for å styrke byenes rolle i den regionale utviklingen, men står fortsatt overfor utfordringer når det gjelder å utvikle vekststrategier og konkrete handlingsplaner der byene står mer i fokus enn de gjør i mange av dagens planer. Den faktiske utviklingen i byene og byregionene er forholdsvis lett å beskrive statistisk med kvantitative data, men årsaksforhold og spesielt strategiers betydning er
vanskeligere tilgjengelig. Tunge utviklingstrekk gjør at sentraliseringen og veksten i byene vil fortsette, og dette er forhold som offentlige myndigheter på flere nivåer må ta hensyn til.
Resultatene fra denne undersøkelsen viser at strategiene kan bli enda mer målrettet og at de må utvikles i et tett samspill mellom offentlige og private utviklingsaktører på flere nivåer.
Arbeidet med undersøkelsen er gjennomført høsten 2005 av Næringsrådgivning AS med undertegnede som prosjektleder. Jeg vil takke Kommunaldepartementet for finansieringen av prosjektet og seniorrådgiver Birgitte Wohl Sem fra KRD for gode råd og godt reisefølge under besøkene til fylkeskommuner og kommuner. Jeg vil også takke alle de informantene i fylkeskommuner og kommuner som vi var i kontakt med og som stilte opp på møtene. Det engasjementet og den troen som bykommunene viste omkring dette temaet ga energi i arbeidet med undersøkelsen.
Hamar, oktober 2005
Kjell Vaagen
Foto på forsiden:
Nordland Teater, Mo i Rana, åpnet 15. oktober 2005. Foto. Paul Kristensen Ålesund sentrum med Jugendmuseet. Foto Kjell Vaagen
Hurtigruta i Molde. Foto Kjell Vaagen Narvik - Mot teknologibyen. Narvikportalen Høgskolen i Lillehammer. Foto Finn Olsen
Innhold
0. Sammendrag ... 4
1. Innledning... 7
1.1 Bakgrunn... 7
1.2 Studiens formål ... 9
1.2.1 Disponering av studien... 10
2. Problemstillinger ... 12
3. Metode ... 15
3.1 Valg av casekommuner... 15
3.2 Datainnsamlingen ... 16
3.3 Kvantitative og kvalitative data ... 17
4. Vekststrategier ... 18
4.1 Akkvisisjonsstrategier... 19
4.1.1 Vekstsentra ... 19
4.1.2 Endogene og egenbaserte vekststrategier... 20
4.1.3 Materiell og immateriell infrastruktur... 22
5. Regionale satsinger for utvikling av byer og byregioner... 24
5.1 Fylkesplanens rolle og funksjon ... 24
6. Noen fakta om de 5 byregionene ... 27
6.1 Bo- og arbeidsmarkedsregioner ... 27
6.1.1 Befolkningsutvikling... 27
6.1.2 Pendling... 29
6.1.3 Andre kjennetegn ved bo- og arbeidsmarkedsregioner ... 31
6.2 Økonomiske regioner... 34
6.3 Nærings-NM ... 35
6.4 Regionalt samarbeid... 36
7. 3 fylkeskommuner og 5 byer/byregioner... 38
7.1 Oppland og Lillehammer ... 38
7.1.1 Oppland ... 38
7.1.2 Lillehammer ... 40
7.2 Møre og Romsdal, Molde og Ålesund ... 42
7.2.1 Møre og Romsdal ... 42
7.2.2 Molde ... 43
7.2.3 Ålesund ... 46
7.3 Nordland, Narvik og Rana ... 49
7.3.1 Nordland... 49
7.3.2 Narvik... 50
7.3.3 Rana... 53
8. Analysen ... 57
8.1 Ulikheter i problemforståelse og strategiutvikling... 57
8.2 Innsats for by- og regionutvikling i fylkene... 62
8.3 Oppsummerende vurdering av fylkeskommunenes plangrunnlag ... 66
8.4 Oppsummering fra de 5 nærstudiene ... 67
8.5 Oppsummering av problemstillingene ... 71
8.5.1 Mål og strategiarbeid... 71
8.5.2 Praktisk politikk ... 73
8.5.3 By og omland ... 73
8.5.4 Kunnskapsgrunnlag for politikken ... 75
9. Suksesskriterier og anbefalinger... 76
9.1 Policymessige implikasjoner ... 79
Vedlegg 1. Fylkesplandokumentene... 82
Vedlegg 2. Informanter i fylkeskommunene og kommunene ... 119
Vedlegg 3. Litteratur... 121
0. Sammendrag
Regionalmeldingens sterke fokus på små og mellomstore byers rolle som ressurser i den regionale utviklingen er bakgrunnen for prosjektet. Byenes rolle er vektlagt fordi utviklingen i hovedsak har gått i retning av vekst i sysselsetting og folketall i byområdene. Formålet med studien er å kartlegge vekststrategier på flere geografiske nivåer der byenes rolle som
drivkrefter er sentralt. Studien baserer seg på foreliggende plandokumenter fra fylkeskommuner, regioner og kommuner samt på møter i 3 fylkeskommuner og 5
bykommuner/byregioner. I fylkene Nordland, Møre og Romsdal og Oppland er det foretatt nærstudier av byene Narvik, Mo i Rana, Molde, Ålesund og Lillehammer.
I kapittel 4 foretas det en kort gjennomgang av aktuelle vekststrategier med utgangspunkt i de to hovedkategoriene omfordelingsstrategier og egenbaserte strategier.
Omfordelingsstrategiene hadde sin glansperiode på 1960-70-tallet, mens de egenbaserte strategiene har vært mest i fokus de siste 10-15 årene. De egenbaserte strategiene baserer seg i større grad på utvikling av egne forutsetninger og er bl.a. i tråd med nyere forskning om hva man bør satse på. Strategier for kompetanse- og kulturutvikling, nettverksbygging og
utvikling av klynger er aktuelle eksempler på slike strategier.
I kapittel 5 vises det kort til fylkesplanens rolle og fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør. I vedlegg 1 foretas det en gjennomgang av fylkesplandokumenter med vekt på strategier og tiltak for utvikling av byene og byregionene. Strategier i fylkesplanene kan kategoriseres innenfor de to omtalte hovedkategoriene, men det å vise til årsaksforhold og om disse strategiene i fylkesplanene har hatt betydning for utviklingen i byene og byregionene er vanskeligere tilgjengelig.
Kapittel 6 gir en oversikt over noen statistiske indikatorer for de 5 byene og byregionene som er valgt ut som case i studien. De 5 byene har hatt litt ulik utvikling de siste 10-15 årene.
Folketallet har vokst sterkt i Lillehammer, Ålesund og Molde, og de fleste
omlandskommunene til disse byene har også hatt en vekst i befolkningen, selv om flere av dem også har hatt befolkningsnedgang. Rana har også hatt vekst, mens Narvik har hatt en svak nedgang i folketallet fra 1990. Omlandet til disse to byene har også hatt
befolkningsnedgang. Dette viser at det ikke er automatikk i at små og mellomstore byer kan skape vekst, men det må tas mye hensyn til at både Narvik og Rana har vært
omstillingskommuner og at de har mistet et stort antall arbeidsplasser innenfor offentlig og privat sektor. Ut i fra disse forutsetningene er det tross alt interessante resultater som disse to kommunene har skapt. Pendlingsstatistikken viser også at bykommunene er viktige
arbeidsplassteder for omlandet.
I kapittel 7 drøftes de 3 fylkeskommunenes og de 5 bykommunenes satsing på utvikling av strategier og tiltak som skal bidra til vekst. De tre fylkeskommunene har på strategisk nivå vektlagt byenes rolle, men med unntak av Nordland er handlingsplanene (RUP) lite direkte opptatt av utviklingstiltak i byene. Dette kan også ha sammenheng med at de to
fylkeskommunene og det regionale partnerskapet har lite frie midler til bruk i byene. I de 5 bykommunene vises det til hvordan kommunene arbeider strategisk gjennom bl.a.
kommuneplanen, med nærings- og kulturutvikling og med interkommunalt samarbeid.
Kommuneplanene er helhetlige planer for samfunnsutvikling, men statusen er forskjellig i de 5 byene. I Molde og Lillehammer er kommuneplanen også et viktig redskap for utviklingen av både regionsenteret og regionen, mens det er svakere formulert i de andre kommunene.
Alle kommunene har arbeidet aktivt med næringsutvikling og tilrettelegging.
Tilretteleggingsfunksjonen er kanskje sterkest tilstede i Ålesund, som har et svært dynamisk næringsliv og der det synes å være mindre behov for et næringsutviklingsarbeid i mer tradisjonell forstand. I de andre byene arbeides det med en rekke prosjekter og utviklingstiltak, både i regi av kommunene sjøl og av utviklingsselskaper/fora som
kommunene har bidratt til å etablere. Sterkest kommer dette til uttrykk i Narvik og Rana, som begge har utviklingsselskaper med mye kompetanse og lang erfaring i omstillings- og
utviklingsarbeid. Disse to selskapene har også bidratt til å skape et stort antall nye bedrifter og arbeidsplasser i disse to kommunene. Alle kommunene satser på å utvikle det
interkommunale samarbeidet og samspillet med nabokommunene. Fylkeskommunene er også pådrivere og støttespillere i dette arbeidet. Selv om flere av kommunene har arbeidet med interkommunalt samarbeid i flere år og oppnådd interessante resultater, har flere av
byene/byregionene mye ugjort arbeid og mange regioner ellers i landet har kommet lengre enn disse. Mangelen på regionale plandokumenter (regionplaner) kan være en av årsakene til at det interkommunale samarbeidet ikke har kommet så langt som forventet.
I kapittel 8 analyseres fylkesplanene og arbeidet i de 5 bykommunene. Fra kapittelet kan vi trekke ut noen hovedpunkter fra fylkesplanarbeidet:
• I situasjonsanalysene er det en klar forståelse av de siste årenes utviklingstrekk med sentralisering, jobbskaping i byene og trender der bl.a. ungdommen velger det urbane liv framfor distriktene.
• Fylkesplanene har en rekke generelle mål og satsingsområder som både er brede og sektorovergripende, men også smalere og mer innrettet på avgrensete temaer og geografiske områder. Arbeidet med konkrete vekststrategier for byene er bl.a.
knyttet til strategier for senterstruktur og stedsutvikling, avlastingsstrategier og strategier for etablering av fjerkjernestrukturer, men omfanget av tiltak synes ikke å stå i forhold til byenes sentrale rolle i fylkesplanenes strategiske del.
• De fleste strategiene ligger klart innenfor kategorien endogene og egenbaserte utviklingsstrategier, men flere av fylkeskommunene, bl.a. i Østlandssamarbeidet har også valgt å satse på strategier for omfordeling, der bl.a. utlokaliseringen av arbeidsplasser fra Oslo står sentralt. Profilering og markedsføring av byene og byregionene er lite omtalt som aktuelle strategier.
• I flere fylkesplaner/RUP er det vanskelig å finne mange konkrete og direkte tiltak rettet mot utvikling av byene
• Som følge av at fylkesplanene er av nyere dato, er det lite kunnskap om substansielle resultater av fylkesplanarbeidet.
• Fylkeskommunene, med unntak av de 4 nordligste fylkene, har beskjedne
økonomiske virkemidler som kan brukes til et målrettet utviklingsarbeid i de små og mellomstore byene. Dette kan kanskje forklare noe av årsakene til planenes relativt svake konkretisering av vekststrategier for byutvikling og bykommunenes manglende engasjement i planprosessene.
• De fleste fylkeskommunene synes å ha klare forventninger til statens innsats for å gjennomføre sentrale strategier. Regionalt er det bl.a. et ønske om partnerskap med staten, dvs. relevante departementer.
Fra nærstudiene trekker vi ut følgende hovedpunkter:
• I kommuneplanene er regionsenteret et satsingsområde og byene er opptatt av å være pådrivere i det interkommunale samarbeidet. Flere av kommuneplanene er også nylig revidert eller er under revidering.
• Byene er en sentral arbeidsplass for omlandsbefolkningen
• Byene (men også omlandet) er opptatt av ”urbane kvaliteter”
• Byene er opptatt av å skape bolyst (for rekruttering)
• Varierende samspill med fylkeskommunene
• Varierende samspill i det interkommunale samarbeidet, men det er utarbeidet noen regionale planer/fylkesdelplaner i Ofoten og Lillehammerregionen
• Konkurranse, men lite samarbeid mellom byene
• Styrket tillit mellom by og omland
• Målrettet næringsutviklingsarbeid, spesielt i Mo og Narvik
• Fremtidige strategier er innrettet mot kompetanse, kultur, kommunikasjoner og kvaliteter (urbane) – De 4 K’er
Kapittel 9 presenterer noen policymessige implikasjoner og forutsetninger for vekst. I tillegg presenteres noen suksesskriterier som kan fungere som anbefalinger til offentlige myndigheter på flere nivåer i utviklingen av en mer offensiv bypolitikk for de små og mellomstore byene og byregionene. Noen av hovedpunktene er:
• Det må utvikles kunnskap om hva slags motorrolle og utviklingspotensiale byene har
• I det videre arbeidet vil det være viktig å operasjonalisere motorrollen i utviklingen av regionene og byene må selv bli flinkere til å bidra med kunnskap om hva slags rolle byen har
• Byene må ta initiativ i forhold til omlandet og også gjennomføre
markeds/brukerundersøkelser i omlandet ved utvikling av nye funksjoner og tjenester
• Det må satses på et aktivt regionalt samarbeid der bykommunen må være pådriver og det må utarbeides et felles og omforent plangrunnlag for framtidig satsing
• Det må etableres partnerskap mellom regionale og lokale aktører som innebærer en felles forståelse og en sterkere forpliktelse mellom aktørene enn enkelte av dagens ordninger
• Byene må ivareta spesifike byproblemer i samspill med omlandet
• Økt integrering gjennom bl.a. regionforstørring, samarbeidsarenaer og institusjonalisering
• I forhold til enkelte av byenes behov er fylkesgrensene kunstige (Narvik, Lillehammer), og det er behov for en mer dynamisk tilnærming til byregionenes grenser
• Byene må fortsatt arbeide for å styrke eksisterende og etablere nye spesialiserte funksjoner
• Byene må være romslige og rause i forhold til omlandet
• Byene må satse mer på forhold som styrker byenes attraktivitet for næringsutviking og bosetting (business climate og people climate)
• Det må skapes et utviklingsklima der det er legitimt å satse på byene
1. Innledning
1.1 Bakgrunn
Små og mellomstore byers regionale rolle ble reflektert i Kommunal- og regionalministerens redegjørelse den 30 april 2002. I redegjørelsen ble det bl.a. lagt vekt på følgende:
”Byen utgjør kraftsenteret i større sammenhengende arbeids,-bo- og serviceområder.
Tett samspill med omlandet, både når det gjelder næringsrelasjoner og innpendling, forsterker byens vekstkraft. Dette samspillet vil regjeringen støtte opp under. Vi vil understøtte byens sentrale rolle som motor i regional utvikling”.
Av aktuelle strategier i denne redegjørelsen relatert til by- og regionutvikling, kan følgende trekkes fram:
• satse sterkere på regioner og sentra som har vekstpotensiale
• føre en mer aktiv by- og regionpolitikk
• binde den enkelte region ytterligere sammen kommunikasjonsmessig
• styrke kompetansemiljøene gjennom satsing på utdanning og forskning
• føre en offensiv statlig lokaliseringspolitikk
• styrke fylkeskommunen som regional utviklingsaktør
St.meld.nr. 25 (2004-05) Om regionalpolitikken følger opp og utdyper de små mellomstore byers regionale rolle. Et viktig regionalpolitisk perspektiv i meldingen er at hele landet skal tas i bruk, men politikken må i større grad differensieres ut i fra ulike regiontypers behov.
Målsettingen er å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret på landsdelsnivå, og en mer systematisk satsing på å utvikle attraktive mellomstore og små byregioner vil kunne være et viktig virkemiddel i arbeidet med å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret og utnytte verdiskapingspotensialet i alle deler av landet. Tjenestetilbudet, arbeidsmarkedet,
kompetansemiljøene osv. gjør at mellomstore og mindre byområder blir et ”lim” for
bosettingsmønsteret i landsdelene. Disse byene skal være reelle alternativer for bosetting og lokalisering av virksomheter i forhold til landets store byer. I meldingen vises det til at de mellomstore og mindre byene bør være viktige motorer for regional utvikling i sitt omland, på samme måte som storbyområdene bør være motorer for utviklingen i landsdelene, og
Osloregionen for hele landet. Et godt samspill mellom senter og omland på alle nivåer er derfor viktig.
Byfokuset i meldingen har sin bakgrunn i tunge utviklingstrekk der vekst i sysselsetting og folketall i byområdene er sentralt. Veksten har vært størst i storbyområdene, men også i en del mellomstore byregioner har det vært en sterk vekst i både i konkurranseutsatte og kompetansebaserte næringer og i bedrifter knyttet til lokal tjenesteyting. De mellomstore byområdene har også styrket sin relative andel av industrisysselsettingen, bl.a. fordi det er blitt viktigere å ha tilgang til kvalifisert arbeidskraft og ha nærhet til kompetansemiljøer, markeder og transportårer enn til råvarekildene. En stadig større del av befolkningen arbeider også innenfor privat og offentlig tjenesteyting, der veksten er størst i byområdene og større jo større senteret er. Andre utviklingstrekk viser at stadig flere unge voksne foretrekker byene som bosteder, noe som bl.a. skyldes at flere unge skaffer seg høyere utdanning. Samtidig har de mer perifere områdene, bygdeområder og småbyer reduksjon i sysselsetting og folketall.
Disse utviklingstrekkene danner bakteppet for at byregionene i de ulike landsdelene i økende
grad vurderes som viktige motorer for den regionale utviklingen og den samlede verdiskapingen. Utviklingstrekkene viser at utviklingen i bosettingsmønsteret, i
næringsstrukturen og i lokaliseringen av bedrifter går i retning av større byområder. Dersom byregionene i noen av landsdelene ikke blir attraktive for bosetting og lokalisering av
bedrifter, vil det også over tid bli vanskelig å holde oppe balansen i bosettingen mellom landsdelene og å utnytte ressursene i og omkring byene til verdiskaping.
Meldingen opererer med regioner med senterstørrelse som grunnlag for analyse og innsats. I denne rapporten er fokuset på byer i følgende regioner:
• regioner med mellomstore byer der senteret er på mellom 15000 og 50000 innbyggere
• småbyregioner der senteret er på mellom 5000 og 15000 innbyggere Senterstrukturen i Norge varierer sterkt mellom landsdelene. I meldingen vises det til følgende forhold:
Nord-Norge: Byområdene er relativt små i folketall. De to største byregionene har 64000 (Tromsø) og 46000 (Bodø) innbyggere.
Trøndelag: Trondheimsregionen dominerer med over halvdelen av befolkningen i de to Trøndelagsfylkene. Fylkene har ingen mellomstore byer.
Vestlandet: De to storbyområdene Bergen og Stavanger/Sandnes utgjør om lag halvparten av folketallet på Vestlandet. På Nordvestlandet er Ålesund, Molde og
Kristiansund kjernen i senterstrukturen, mens befolkningen i Sogn og Fjordane er bosatt i småsentra/spredd bosetting.
Sørlandet: De to byregionene Kristiansand og Arendal utgjør om lag ¾ av folketallet på Sørlandet, og omkring disse er det en rekke småbyer som danner en
sammenhengende senterstruktur langs kysten.
Østlandet: Byregionene rundt Oslofjorden danner et stort og sammenhengende byband med 1.8 millioner personer. Byregionene Hamar, Lillehammer og Gjøvik danner en ”Mjøsby” med ca 190000 personer, som er om lag halvparten av befolkningen i Hedmark og Oppland.
Byene gir grunnlag for tilbud om spesialiserte tjenester til sitt omland som kan være av varierende størrelse. Dette gjør at byene har en viktig rolle som sentra for regional utvikling, både i kraft av sin egen vekst og for å yte tjenester til omlandet.
På bakgrunn av dette legger meldingen opp til at byregioner og småbyregioner er sentrale områder for å få utnyttet ressurser og verdiskapingspotensiale og for å oppnå en balansert utvikling i bosetting i og mellom landsdelene. For å utvikle potensialet, legges det vekt på det lokale næringsmiljøet og på utvikling av tjenestefunksjoner som kan gjøre byene mer
attraktive. I meldingen vises det bl.a. til at følgende arbeidsområder og aktiviteter kan være viktige for både store og små byer og byregioner:
• må selv ta initiativ og tydeliggjøre utfordringer, utviklingspotensiale og definere innhold i strategier for utvikling i byregionen sammen med de omkringliggende kommunene
• øke arbeidsmarkedenes størrelse gjennom regionforstørring for å styrke vekstkraften
• sammenknytting av flere mindre byer og kople disse til større byområder
• bli mer attraktive for bosetting
• etablere en flerkjernestruktur (polysentrisk) for transport og lokalisering
• fokusere på stedsspesifike forhold som kreativitet, kultur og sosiale relasjoner
• stedsutvikling som regional utviklingsstrategi
• utvikle levende og sterke bysentra med god tilgang på tjenester
• sentrumsutvikling
• styrke og koordinere samarbeidet mellom kommunene og regionale myndigheter
• profilere seg
I regionalmeldingen reises det noen viktige problemstillinger som kan være relevante både for storbyene og for de mellomstore og mindre byene:
• hvordan kan byene best utøve sin motorfunksjon?
• hvordan påvirke folks ønsker om å bosette seg i de mindre og mellomstore byregionene til praksis/realiteter i større grad enn det som skjer i dag
• hvordan bruke virkemidlene mer effektivt for å utvikle byene som en regional motor i et samspill med omlandet
• byene må oppfordres til å ta initiativ og til å ha aktive roller i by- og regionutviklingen
Prosjektet ”Kartlegging av vekststrategier for små og mellomstore byregioner” er et ledd i en mer konkret oppfølging om meldingen.
1.2 Studiens formål
Det er sannsynlig at bosettingsmønsteret kan opprettholdes på landsdelsnivå dersom en ytterligere stimulerer til vekst i små og mellomstore byer og byregioner. Spørsmålet er i hvilken grad dette perspektivet og evt. politiske prioriteringer er eksplisitt uttalt og formulert og i hvilken grad denne politikken er nedfelt hos de regionale myndighetene og i de aktuelle byer og byregioner. Fylkeskommunene som regional utviklingsaktør har en viktig rolle i å utvikle strategier og tiltak for bosetting og næringsutvikling i eget fylke. De fleste fylkene er i en situasjon der de mer perifere områdene sliter både med negativ befolkningsutvikling og sysselsetting, og mye av fokuset i fylkesplanene har tradisjonelt vært rettet inn mot disse områdene. De fleste små og mellomstore byene har imidlertid vekst i folketallet, selv om det også finnes unntak (se side 132 i regionalmeldingen). De byene eller byregionene som har hatt svak vekst eller nedgang i folketallet, er i eller har vært gjennom en omstillingsfase (for eksempel Kongsvinger, Harstad, Narvik, Steinkjer, Fauske, Odda) som følge av store
strukturendringer i offentlig og/eller privat virksomhet. Der hvor utviklingen har vært negativ i by/senterkommunen, har også ofte utviklingen vært enda svakere i omlandet.
Fylkeskommunene og det regionale partnerskapet har derfor en viktig rolle i å skape bedre forutsetninger for utvikling og fornyelse der bl.a. forbedring av infrastruktur, næringsklima, utvikling av ABS-regioner, samspill by/omland m.m. er viktige elementer.
Målsettingen med studien er å:
1. Utarbeide en grov oversikt over a) forekomsten og b) bredden på målrettete vekststrategier og virkemiddelbruk for de definerte små og mellomstore byregionene i Norge.
2. Gjennomføre 5 nærstudier av utvalgte byer i Oppland, Møre og Romsdal og Nordland med fokus på vekststrategiers bredde og dybde, samarbeidsaktører, gjennomføringsprosess og resultater.
3. Finne fram til eventuelle suksesskriterier for sektorovergripende vekststrategier som kan brukes som anbefalinger til fylker og kommuner.
Studien har ikke ambisjoner om å finne klare og entydige svar på de problemstillinger som reises. Til det er det for kompliserte forhold som studeres og også usikre
årsakssammenhenger. Det er også usikkert hva som kan være effekten av regionale og lokale vekststrategier og de prosesser og aktører som i fellesskap har utviklet disse strategiene. Det vi vet er at mange av de små og mellomstore byene har hatt en positiv utvikling og skapt interessante resultater. Dette kan beskrives statistisk med kvantitative data. En medvirkende årsak til den faktiske utviklingen kan være det omfattende strategiarbeidet som utføres på alle nivåer. Vekst og utvikling kan komme innenfor mange områder. En aktuell indikator for å måle vekst kan være utviklingen i folketallet, og for flere av kommunene er dette også et mål for om man lykkes i samfunnsutviklingsarbeidet. Sysselsettingsutvikling kan også være en aktuell indikator. Vi har i denne studien primært brukt utviklingen av folketallet som indikator på om utviklingen går i riktig retning, og offentlige myndigheters plan- og
utviklingsarbeid med gjennomføring av strategier og tiltak kan være et bidrag i arbeidet med å styrke folketalls- og sysselsettingsutviklingen. Studien er likevel ingen evaluering av
partnerskapets regionale planarbeid eller kommunenes/regionenes arbeid med lokale
strategier eller en omfattende analyse av statistikk og data som kan dokumentere og forklare en utviklingsprosess. Denne studien gir derfor et bilde av situasjonen, men er på langt nær fyllestgjørende nok.
Studien griper derfor over et omfattende fagområde, men gjennom de regionale (og noen kommunale) plandokumentene kan man se en gjennomgående linje som handler om hvordan utviklingsarbeidet utføres, lokalt som regionalt, for å skape fornyelse og utvikling i hele fylket og i byer og byregioner. Utgangspunktet for studien er de små og mellomstore byenes plass i regionalmeldingen og behovet for å vite mer om praksis lokalt og regionalt gjennom innspill fra lokale og regionale aktører før nye politiske grep utvikles. Studien er således også basert på en tenkning om at byene har fått en noe mer sentral plass i regionale plandokumenter og at dette også reflekteres i gjennomføring av tiltak og bruk av virkemidler. I pkt. 1 har vi
operasjonalisert arbeidet gjennom å ta for oss fylkesplaner og andre fylkesplandokumenter fra 18 fylker. Vi mener dette gir en grov oversikt over vekststrategiers forekomst og bredde samt virkemiddelbruk.
1.2.1 Disponering av studien
Studiens innledningskapittel har vist til bakgrunnen for hvorfor KRD setter igang dette prosjektet, formålet, problemstillinger og metode.
I kapittel 2 og 3 redegjøres det for problemstillinger og metode.
I kapittel 4 redegjøres det kort for aktuelle vekststrategier fra 1950-tallet og fram til i dag.
Vekststrategiene er inndelt i relativt grove hovedkategorier.
Kapittel 5 gir en kort oversikt over regionale satsinger for utvikling av byer og byregioner. I vedlegg 1 gjennomgås de regionale plandokumentene fra 18 fylker med vekt på strategier, tiltak og virkemidler.
Kapittel 6 gir en oversikt over noen faktiske utviklingstrekk for de 5 byene og byregionene.
Kapittel 7 gir en mer utfyllende omtale av 3 fylkeskommuners arbeid med by- og
regionutvikling samt en bredere presentasjon av de 5 bykommunenes og regionenes arbeid med vekststrategier, prosesser og resultater.
I kapittel 8 analyseres og oppsummeres resultatene fra regionale og lokale myndigheters arbeid med by- og regionutvikling. I kapitlet foretas det også en oppsummering av de svar vi har fått på problemstillingene som lå til grunn for undersøkelsen.
I kapittel 9 gis det en kort beskrivelse av aktuelle forutsetninger som må være på plass for å lykkes i strategiarbeidet, og suksesskriterier som kan danne grunnlag for noen policymessige implikasjoner.
Rapporten er skrevet av Næringsrådgivning AS.
2. Problemstillinger
Temaet vekststrategier for små og mellomstore byer i Norge er et stort og mangfoldig område med mange pågående aktiviteter. Det er gjort relativt lite forskning omkring dette temaet, og i følge Agderforskning (2004) er temaet mindre byer en missing link i norsk regional
forskningslitteratur. Det samme gjelder forskning omkring byenes funksjon som ”motorer” i den regionale utviklingen. I rapporten fra Agderforskning skrives følgende:
”Det er gjort få studier av mindre byer i Norge. Denne gruppen byer faller mellom to stoler, dvs. mellom storbyene på den ene siden og utkantområdene på den andre siden.
Det har av denne grunn vært vanskelig å finne relevant informasjon om dette temaet i den norske diskursen. Sett på denne bakgrunn er det derfor viktig å få mer kunnskap om mindre byers betydning for regional utvikling” (side 5).
Dette forholdet må det også tas hensyn til i denne studien der fokuset skal ligge på fylkeskommunenes og byenes/byregionenes utvikling av vekststrategier for små og mellomstore byer. I den grad det er riktig at det mangler forskning og kunnskap om dette temaet, må en også kunne forvente at dette i noen grad gjenspeiles i de regionale
plandokumentene. Gjennomgangen av planene og kontakten med fylkeskommunene vil kunne bidra til å avdekke om dette er tilfelle.
I rapporten fra Agderforskning drøftes også motormetaforen og defineres som en maskin. I Agderforsknings prosjekt og i dette prosjektet sees de små og mellomstore byene som motorer i den regionale utviklingen. I rapporten fra Agderforskning stilles det spørsmål om motoren har tilstrekkelig drivstoff (kapital, råvarer, andre innsatsfaktorer) og kompetent personell til å sette den i gang og vedlikeholde den. Det vises også til at motormetaforen har vært anvendt i norsk distriktspolitikk på 1970- og 80-tallet, om de ensidige industristedene, under gjenoppbyggingen av Norge etter 2 verdenskrig og industrialiseringen av Nord-Norge.
Ellers vises det til følgende (s.9):
”Problemet med denne metaforen er at den ser bort fra de menneskelige aspektene, og har klare begrensninger når det skjer endringer i omgivelsene, som det har skjedd i verdensøkonomien på 1990-tallet. En maskin er konstruert for å gjøre en ting eller et sett av operasjoner. Når omgivelsene endrer seg nytter det ikke lenger å tilføre mer drivstoff som mer kapital fra det offentlige. Motoren må kanskje erstattes av en annen motor, men det er ikke så enkelt når vi ser at det er byer vi snakker om og ikke maskiner. Byer består av mennesker som bor, arbeider og lever deler av sitt liv der. Mennesker er ikke maskiner og lar seg ikke styre som maskiner. Hadde det vært så enkelt, så hadde de
distriktspolitiske målsettingene vært realisert for lenge siden. Erfaringene fra
omstillingsprosessene fra de ensidige industristedene gjør at motorbegrepet neppe er så godt egnet som metafor for å utforme en politikk for de fleste av de mindre byene i dag”.
Ut i fra dette siterer vi også følgende (s.9):
”Tiden er kanskje kommet for å konstruere nye metaforer, som er mer i takt med virkeligheten”.
Det er imidlertid ikke mandatet til dette prosjektet å komme med forslag på andre metaforer.
Vi tar utgangspunkt i Regionalmeldingens sterke fokus på byenes rolle som motorer og
drivkrefter i den regionale utviklingen, så får andre finne fram til nye metaforer. Vi går nå derfor over til å se på vekststrategier og forutsetninger for vekst i byer og byregioner.
Prosessene med å utarbeide ulike regionale plandokumenter har etter hvert blitt mer omfattende ved at det er etablert brede partnerskap og omfattende høringsprosesser. Dette avspeiler en vilje hos fylkeskommunene til å involvere partnerskapet og brukerne av fylkeskommunens tjenester. Planene er også preget av situasjonen i kommunene og
regionene, den regionale strukturen og strategier og tiltak som gjennomføres i fylkene for å skape fornyelse og i dette tilfelle utvikling av byer og byenes omland. Det er grunn til å tro at ulikheter i den regionale strukturen i fylkene gjenspeiles i ulike strategier, tiltak og
virkemiddelbruk. Ulik struktur kan bl.a. med relevans til temaet byutvikling dreie seg om avstander til større sentra (for eksempel landsdelssentra), senterstruktur, næringsstruktur m.m..
Den siste Regionalmeldingen har som vist tidligere et sterkt fokus på byenes rolle som motor i den regionale utviklingen. Med dette er det lagt et nasjonalt grunnlag for et sterkere fokus på de små og mellomstore byene. Skal man lykkes med å stimulere til en by- og
regionutvikling der byene er drivkrefter i den regionale utviklingen er man avhengig av at det finnes et utviklingsklima og legitimitet for denne type tenkning i fylkene, byregionene og byene. I andre sammenhenger fokuseres det for eksempel sterkt på begrepene
entreprenørskapsklima, innovasjonsklima, næringsklima og ikke minst de siste årene på begrepet ”people climate” (Florida, 2002) der det siste begrepet har en viss relevans til forhold som kan bidra til å gjøre byer mer attraktive for bosetting og etableringer. Med people climate tenkes det da på forhold i et område som kan trekke til (og holde på) medlemmer av den kreative klassen i området. Florida nevner særlig tolerante og åpne miljøer, heterogen sammensetning av befolkningen, kultur- og fritidsaktiviteter og autentisk bygningsmiljø som slike forhold (i USA). Det er altså snakk om forhold i lokalmiljøer som virker tiltrekkende på en bestemt gruppe av befolkningen. Når det gjelder næringsklima tenkes på de tradisjonelle faktorene som påvirker bedrifters konkurransestyrke i et område.
Den siste tiden har særlig forhold knyttet til utvikling av dynamiske klynger fått stor oppmerksomhet. (Isaksen 2005).
Et utviklingsklima for ”byutvikling” er altså avhengig av både strukturelle forutsetninger (demografi, næringsstruktur, kommunikasjoner, økonomiske forhold osv) og sosiologiske faktorer (kultur, tradisjoner, identitet). Det er en allmenn oppfatning at de sosiologiske og kulturelle faktorene ofte er en konsekvens av det strukturelle. De strukturelle forutsetningene er også av en mer overordnet karakter og påvirker større territorielle områder, mens de
kulturelle forutsetningene i større grad virker i et mindre geografisk område (eks. byregion).
Utifra disse betraktninger har det vokst fram et antall problemstillinger som vil bli belyst gjennom studien:
Mål og strategiarbeid:
1. I hvilken utstrekning inngår utviklingen av små og mellomstore byregioner eksplisitt i regionale og lokale utviklingsstrategier?
2. Hvilke strategier og virkemidler har fylkene for å stimulere og skape regional fornyelse og vekst gjennom byutvikling?
Praktisk politikk:
3. Hvilke resultater har strategi/tiltaksarbeidet gitt? By og omland eller senter/byutvikling?
4. Finnes det noen suksesskriterier for slike vekststrategier?
By og omland:
5. Hva kan byene tilføre for utviklingen av regionene? På hvilken måte kan utvikling av byene gå på bekostning av omlandet?
6. Karakteriser samspillet i regionen mellom kommuner og mellom kommuner og ulike utviklingsaktører.
Kunnskapsgrunnlaget for politikken:
7. I hvilken utstrekning er det kunnskap om og forståelse av byenes rolle,
utviklingspotensiale og drivkraft i regionaløkonomiske prosesser lokalt og regionalt?
8. Hvordan kan byene best være drivkrefter i utviklingen av regionene?
3. Metode
Studien bygger på følgende data:
1. Regionale plandokumenter som fylkesplaner, regionale utviklingsprogrammer, fylkesdelplaner, saksframlegg, avtalegrunnlag m.m.
2. Regionplaner
3. Kommuneplaner og andre kommunale dokumenter 4. Møter/samtaler med representanter fra fylkeskommunene
5. Møter/samtaler med representanter fra bykommuner og byers omland
Som det er nevnt tidligere vil kartleggingen og analysen ha visse begrensninger ved at det er vanskelig å si noe om strategiers betydning og nærstudiene omfatter et begrenset antall fylkeskommuner og kommuner. Møtene med fylkeskommunene og bykommunene ga oss imidlertid anledning til å diskutere disse spørsmålene med en rekke sentrale personer, både fra det politiske og administrative miljø, og dette gjør at de vurderinger som foretas er belyst gjennom samtaler med en rekke personer. I tillegg til disse møtene er det foretatt supplerende intervjuer med en rekke personer på fylkesnivå som arbeider med regionale planstrategier og næringsutvikling. Metoden gir imidlertid ikke grunnlag for å trekke noen klare konklusjoner om hvilke forhold det er som fremmer vekst i byene og i byenes omland.
Dokumentasjonen fra møtene har bestått i notater fra samtalene og fra skriftlig materiell som vi har fått tilgang til fra både fylkeskommuner og bykommuner under arbeidet med prosjektet og i møtene med fylkeskommunene og byene. Studien er derfor en blanding av inntrykk og utdrag fra plandokumentene og fra de møtene vi har hatt. Det som er foretatt av tolkninger er forfatteren ansvarlig for. Ut i fra formålet med studien og de ressurser som er stilt til rådighet for gjennomføring, bør denne metoden kunne gi et tilfredsstillende bilde av det strategiske og praktiske arbeidet på flere nivåer og de prosesser og aktører som har utformet dem.
3.1 Valg av casekommuner
Kartleggingen av vekststrategier i fylkeskommunene omfatter 18 fylkeskommuner. Det er bare Oslo som ikke er med i denne undersøkelsen når det gjelder fylkesnivået.
De 5 utvalgte bykommunene kan på noen måter betraktes som typiske representanter for de 43 norske bykommunene som har et senter på mellom 50000 og 5000 innbyggere, selv om analysen ikke inneholder de aller minste bykommunene.
Med bakgrunn i prosjektets problemstillinger og rammer ble fylkesplanenes innretning og fokusering på byutvikling og by-omlandperspektiv avgjørende for valg av hvilke fylker det ville være interessant å studere nærmere. De tre fylkene Oppland, Møre og Romsdal og Nordland representerer Innlandet, Vestlandet og Nord-Norge og har også til dels store avstander til de større landsdelssentrene. Samtidig har de interessante og til dels sterke byer som også reflekteres i fylkesplanene, om enn i varierende grad. Oppland har for eksempel valgt ut regionale profiler der byene Gjøvik og Lillehammer er 2 av 6 regionale profiler. I Møre og Romsdal har byfokuset vært sterkt i de innledende prosessene med fylkesplanen og det framkommer også at byene i fylket er sterkt opptatt av dette spørsmålet. Nordland har sterke ambisjoner om utvikling av de 3 største byene i fylket, og har også etablert
partnerskapsavtaler mellom fylkeskommunen og bykommunene. Av andre kriterier for valg
av et lite antall byer i disse fylkene brukte vi senterstørrelse, størrelsen på byregionen og befolkningsutvikling. Regionalmeldingens fokus på økonomiske regioner med utgangspunkt i regionenes robusthet, livskraft og konkurransedyktighet ga også innspill til valg av byer og byregioner. I tillegg hadde vi noe forkunnskap om noen av byene og fikk også vurderinger fra ansatte i fylkeskommunene om hvordan byene arbeidet med vekststrategier og samspill by-omland. Med bakgrunn i disse forholdene, ble kommunene Lillehammer, Molde, Ålesund, Narvik og Mo i Rana valgt ut som undersøkelseskommuner.
3.2 Datainnsamlingen
Denne studien baseres på en gjennomgang av en rekke plandokumenter og møter/samtaler med aktører fra fylkeskommuner, bykommuner og omlandskommuner.
Etter at oppdraget startet opp ble det tatt kontakt med plansjefer, fylkesplanleggere o.l i 18 fylkeskommuner der det ble orientert om prosjektets bakgrunn og formål. På bakgrunn av dette ble det oversendt relevant planmateriell, saksfremlegg m.m som kunne bidra til å belyse fylkeskommunenes strategiarbeid for videreutvikling av byene og byregionene i fylket. Etter gjennomgangen av plangrunnlaget fra fylkene ble det tatt kontakt med de 3 aktuelle
fylkeskommunene og5 bykommunene for å avtale møter der dagsorden var knyttet til
fylkeskommunenes og byenes arbeid med strategiutvikling, prosjekter, prosesser, samspill by- omland m.m..
Under møtene med fylkeskommunene ble det tatt utgangspunkt i de fylkesplandokumentene vi tidligere hadde fått tilgang til, mens forhåndstilgangen av materiell fra bykommunene var noe mer variabelt. Det ble derfor i alle bykommunene gitt en til dels grundig orientering om status, utviklingstrekk og strategier for byens utvikling, der også by-omlandperspektivet ble belyst, både av bykommunen selv og i noen tilfeller av representanter fra byens omland.
Alle møtene åpnet med en kort gjennomgang av sentrale trekk og utviklingsområder i den siste Regionalmeldingen ved Kommunaldepartementets representant som også deltok på møtene. Deretter ble det orientert om formål og innhold i prosjektet, om aktuelle
vekststrategier fra fylkeskommunene og om problemstillinger som vi ønsket skulle bli belyst gjennom informasjonen og samtalene.
Møtene foregikk i et svært positiv klima, og det var tydelig at temaet vakte meget stor
interesse, spesielt i møtene med byene. De problemstillingene som vi ønsket å belyse ble dels ivaretatt gjennom den informasjon som ble gitt i form av foredrag m.m. og der vi stilte
spørsmål underveis, men også avslutningsvis der vi stilte spørsmål som ikke var blitt besvart tidligere og som hadde betydning for vår forståelse av utviklingsmuligheter og strategier.
Intervjuguiden ble utarbeidet på grunnlag av prosjektbeskrivelsen, fylkesplandokumentene og fra tidligere foretatt intervjuundersøkelser og møter.
Under møtene med fylkeskommunene og kommunene møtte vi til sammen 11 personer fra fylkesnivået og fra byene og deres omland til sammen 31 personer. Totalt møtte vi 42 personer under disse møtene. Det var lagt opp til at møtene skulle ha en varighet på ca 2 timer med fylkeskommunene og 3 timer med byene, og denne tidsrammen ble stort sett overholdt.
I tillegg til disse møtene har det blitt gjennomført møter med Hedmark og Aust-Agder fylkeskommune, Länsstyrelsen i Värmland og Karlstad kommune.
3.3 Kvantitative og kvalitative data
Studien benytter seg av både kvantitative og kvalitative data. De kvantitative data i kapittel 6 er i all hovedsak basert på data fra Regionalmeldingen og SSB, og er trukket fram for å vise noen sammenhenger som kan ha relevans i forhold til studiens problemstillinger.
Gjennomgangen av fylkesplandokumenter og andre dokumenter har også et kvantitativt preg, der det foretas en opplistning av plandokumentenes vekststrategier og handlingsprogrammer.
Formålet med dette er å vise fylkesplandokumentenes fokusering på byenes rolle i fylket.
Utgangspunktet for denne presentasjon var at den skulle forsøkes konsentrert til vel 2 sider pr.
fylke.
Den kvalitative tilnærmingen til prosjektet gjennom de møtene som er gjennomført gir også en bred inngang til forståelse av situasjon og framtidige satsinger der temaet er byenes utvikling og deres forhold til omlandet. I tillegg til fakta om kommunene, fikk vi også en bred inngang til og forståelse av kjennetegn, prosesser, samhandling og andre forhold av betydning for prosjektet. Selv om slike kvalitative analyser kan ha sine begrensninger mht.
bl.a. representativitet, tror vi likevel at den kunnskapen vi har fått formidlet, også kan være nyttig for andre fylkeskommuner og byer/regioner. Det har blitt gitt en innsikt i
handlingsmønstre, prosesser og arbeidsformer basert på lokale og regionale forhold som gjør at suksesskriteriene og anbefalingene kan bli mer allmenngyldige.
4. Vekststrategier
Undersøkelsen skal kartlegge vekststrategier for utvikling av små og mellomstore byregioner.
Vekststrategier er, som det ligger i begrepet, utformet med det formål å skape vekst i den aktuelle enheten strategiene er utarbeidet for. Næringslivets vekststrategier kan for eksempel ha som formål å øke omsetningen, øke markedsandelen, utvikle nye produkter og tjenester m.m.. Sluttresultatet for vekststrategiene skal etter hvert lede til økt økonomisk overskudd.
I denne undersøkelsen opererer vi med territorielle enheter som fylker, regioner og kommuner. For disse territorielle og administrative enhetene vil formålet med
vekststrategiene være å legge grunnlaget for (skape forutsetninger) en positiv utvikling (vekst) innenfor ulike områder. På et mer overordnet nivå kan målsettingene for vekststrategiene være å opprettholde og øke folketall og sysselsetting og styrke
konkurransekraften til fylket eller kommunen slik at den blir mer attraktiv for bosetting og etableringer. Næringslivets situasjon og utviklingspotensiale er ofte utgangspunkt for mange vekststrategier.
Innenfor regional- og distriktspolitikken har det i etterkrigstida vært utarbeidet en rekke strategier, modeller og virkemidler som har som mål å skape utvikling i ulike typer områder. I ulike tidsperioder har følgende hovedretninger vært aktuelle:
• Keynesiansk teori med vekt på regulering (1960-70-tallet)
• Nyklassisk teori med en sterkere tro på markedet (1980-tallet)
• Endogen teori med fokus på ”indre faktorer”, dvs. mobilisering av de lokale og regionale ressursene som grunnlag for å skape vekst (1990-2000-tallet).
Isaksen (1995) har foretatt en gjennomgang av noen hovedstrategier som grovt kan kategoriseres i to hovedgrupper. Disse strategiene har sin basis i de teoretiske hovedretningene som er nevnt over. Hovedstrategiene er omfordelingsstrategier og
egenbaserte strategier, og innenfor disse finnes det flere mer konkrete strategier som peker på utviklingsmuligheter innenfor mer avgrensete områder og forutsetninger for at disse
strategiene skal gi de ønskede resultater. Et aktuelt spørsmål kan være hvilke forutsetninger som må være tilstede for å kunne (videre)utvikle byene som drivkrefter i den regionale utviklingen? I tillegg til de som er vist i matrisen under, er det også andre forutsetninger som antas å virke inn disse forholdene (næringsklima, tradisjon og kultur, legitimitet/holdninger osv). Det er både harde og myke faktorer som har betydning i denne sammenhengen.
Fylkeskommunene og de aktuelle bykommunene med sitt omland har ut fra dette ulike forutsetninger for å utvikle og gjennomføre ulike typer vekststrategier, og dette virker også inn på de resultater som skapes. Svært mye av fokuset i de regionale plandokumentene er knyttet til at man ønsker å endre/forbedre disse forutsetningene. I tillegg til disse kommer selvsagt nasjonale og internasjonale rammebetingelser og utviklingstrekk. Vi går ikke nærmere inn på disse forutsetningene, men utvikling av og gjennomføring av vekststrategier vil bl.a. forutsette at de er utviklet i en bred prosess og at det er et godt samspill og samarbeid både mellom nivåene og mellom de tre hovedsektorene næringsliv, sivilsamfunnet og
offentlige myndigheter. Leder- og relasjonskompetanse kan være noen stikkord i den sammenheng.
Matrisen under (Isaksen, 1995) viser de aktuelle strategier og forutsetninger som bør være tilstede for at man skal lykkes med strategiene.
Figur 1. Matrise over vekststrategier
Vekst- og utviklingsstrategier Lokale forutsetninger
Omfordelingsstrategier
1) Akkvisisjon
a) Omfordeling av arbeidsplasser b) stedsutvikling
2) Vekstsenterstrategi
1) Samfunnsentreprenører
Ledige/rimelige produksjonsfaktorer 2) Store innovative bedrifter
Allsidig næringsliv
Egenbaserte strategier
3) Lokal ressursmobilisering 4) Småbedrifts- og nettverksstrategi
3) Etablerermiljø
Samfunnsentreprenører
4)) Et visst næringsmiljø av lokale småbedrifter
4.1 Akkvisisjonsstrategier
Omfordelingsstrategiene hadde sin storhetstid etter 2 verdenskrig. Omfordeling handler om å overføre arbeidsplasser og investeringer fra de sentrale delene av landet til distriktene. Vekst og utvikling skal komme utenfra, og teorien er basert på at vekst i næringslivet skjer i store bedrifter som er konkurransedyktige. Veksten i disse bedriftene skal så spres til distriktene.
Omfordelingsstrategiene er ”top-down”-strategier fordi regional vekst ofte søkes iverksatt gjennom politiske og økonomiske impulser utenfra. Akkvisisjonsstrategien var dominerende på 1960-70-tallet og omfordeling handler om tilrettelegging, infrastruktur og
investeringsstøtte. Den senere tids fokus på utlokalisering av bl.a. statsinstitusjoner fra hovedstadsområdet har bidratt til å aktualisere akkvisisjonsstrategien. Likeså har offentlige myndigheters og næringslivets arbeid med å rekruttere kompetansepersonell elementer fra akkvisisjonsstrategiene. Det er i dag sterk konkurranse om den kompetente arbeidskraften, og for å være konkurransedyktig på rekrutteringsarenaen må det finnes ledige
produksjonsfaktorer og stedskvaliteter i en kommune/område. Slike stedskvaliteter kan være tomter, boliger, servicetilbud, kultur- og fritidstilbud m.m.. Denne formen for
”bosettingsbasert næringsutvikling” har fokus på å øke steders attraktivitet og skape bolyst og karakteriseres som en strategi for stedsutvikling.
4.1.1 Vekstsentra
Fra midten av 1960-tallet vokste også vekstsenterstrategien fram som en strategi for
distriktsutbygging. Vekstsenterstrategien var preget av et forsøk på geografisk konsentrasjon av investeringene. Utbygging av sterkere sentra i distriktene ville være et viktig ledd i styrkingen av distriktene når det gjaldt arbeidsplasser, servicetilbud m.m.. Slike sentra ville bl.a. være mer attraktive for industridrivende som hadde tanker om å bygge industri i
distriktene. Kommunal- og regionaldepartementet pekte ut et avgrenset antall ”prøvesentra”, og forutsetningene var at det i disse sentrene skulle settes inn ekstra offentlige midler til grunnlagsinvesteringer, skoleutbygging, utbygging av servicetilbudet m.m.. Målsettingen var å skaffe erfaring med hva en slik konsentrert tilrettelegging kunne få for utbygging av
næringslivet. Det ble pekt ut i alt 9 prøvesentra i 9 fylker (Bugjerde 1981), men den borgelige regjeringen som overtok i 1965 ville ikke peke ut flere slike sentra, men valgte heller å peke ut 6 utviklingsområder i 6 fylker. Bugjerde viser til at erfaringene med disse prøvesentrene
varierte en del, men var stort sett positive og i enkelte tilfeller var det også særdeles gode resultater av satsingen som skapte et godt grunnlag for planlegging og utbygging av andre sentra i distriktene. Den senere satsingen på industrivekstanlegg (SIVA) ble begrunnet med at slike industrivekstanlegg ville styrke vertskommunen, men også de omkringliggende
kommunene gjennom bedre tilgang på arbeidsplasser og servicetilbud. På slutten av 1960- tallet ble det pekt ut en rekke steder der det skulle bygges slike anlegg, men en del av disse stedene hadde også lavere folketall og svakere infrastruktur enn hva som var forutsatt.
Vekstsenterstrategien hadde sin opprinnelse fra andre land og erfaringer fra disse viste at strategien egnet seg mest for steder med over 50000 innbyggere, mens den i Norge ble forsøkt tilpasset til steder helt ned til 5000 innbyggere. På 1970- og 80-tallet var det mindre fokus på sentra, men på 1990-tallet ble vekstsenterstrategien indirekte anbefalt som en fortsatt gangbar vekststrategi for norske utkanter i St.meld. 33 (1992-93) (By og land - Hand i hand).
4.1.2 Endogene og egenbaserte vekststrategier
Strategier for egenbasert utvikling er delvis oppkommet som en reaksjon på
omfordelingsstrategiene og de resultater som kom ut av satsingen. Egenbasert utvikling representerer mer utvikling enn omfordeling, og har sin basis i forskning og endogene vekstteorier som vektlegger følgende:
• Forsøker å forklare hvorfor noen regioner er nyskapende, mens andre opplever tilbakegang
• Nettverksteori og governance
• Fleksibel spesialisering (klynger)
• Beliggenhet i forhold til markeder
• Sosial og institusjonell infrastruktur
• Kunnskap og kompetanse
Innenfor disse teoriene legges det vekt på det territorielle, der det er et skifte fra komparative til absolutte konkurransefortrinn, hvor de absolutte konkurransefortrinnene ligger i
kompetansen som mennesker, bedrifter og regioner besitter. Fokuset ligger på at regioner bør konkurrere (EU-strategi) og at innovasjoner og læring oppstår i samspillet mellom ulike aktører innenfor geografisk avgrensede områder.
Strategier om egenbasert utvikling kan kort formuleres som:
”Stol på egne krefter, mobiliser og ta i bruk lokale ressurser”
Tanken er at dette skal gi et mer robust lokalt næringsliv som er mindre avhengig av eksterne eierinteresser og som drives av folk som ikke gir opp med engang det blir problemer. Man skal skape arbeidsplasser framfor å skaffe. Der omfordelingsteoriene la mest vekt på
tilrettelegging, infrastruktur og pengestøtte, legger teorier om egenbasert utvikling også vekt på sosiale og kulturelle forhold, ideer og å få utløst kreativitet (Isaksen, 1995).
Strategier om egenbasert utvikling er opptatt av følgende forhold:
• bevisstgjøring og mobilisering (motivasjon og handlingspotensiale)
• utnytting av lokale ressurser (skape framfor å skaffe arbeidsplasser)
• tiltak på tvers av sektorer (kombinasjoner)
• lokal organisasjon (nettverk for erfaringsutveksling, lokale utviklingsgrupper) I disse strategiene legges det bl.a. vekt på forhold som styrker samarbeidet mellom ”by og land”, på organisasjonenes rolle og på involvering av ulike samfunnsgrupper.
Strategier for etablering av nettverk mellom småbedrifter, og mellom småbedrifter, skoler, rådgivningsmiljøer, offentlige myndigheter m.m. kan skape et ”triple helix”, der
vekstpotensialet utløses av samhandlingen. Erfaringer viser at slike nettverk og etableringer av triple helix-miljøer, har best forutsetninger på et regionalt nivå og ikke et nasjonalt. Flere bruker også begrepet ”networking society” som en betegnelse på en verden der mange av de viktigste samfunnsfunksjoner er organisert som nettverk.
Strategier for utvikling av ”klynger” er også en viktig del av strategier for å utvikle
innovasjonssystemer og styrke innovasjonsevnen. De siste 10-12 årene har det blitt utviklet strategier som fokuserer på bedrifters, nettverks og økonomiers regionale forankring. Det sentrale er at et foretak har en ”hjemmebase” (home base) innen en nasjon eller en region som det organisatoriske fundamentet for utvikling av globale konkurransefortrinn.
Viktige elementer i innovasjonssystemene er bl.a. utdanningsinstitusjoner, FOU-miljøer, finansielle institusjoner, næringsliv og offentlige myndigheter. I tillegg til disse
komponentene der kunnskap og kompetanse er av de viktigste komponentene, må det også legges vekt på noen komponenter som i mindre grad har vært trukket fram som viktige. Disse komponentene er ”mellomliggende institusjoner” (bransjeforeninger, handelskamre m.m.) og sosial kapital der normer, tillit og relasjoner er kjerneelementene. I flere teorier vises det til at den sosiale kapitalen i form av tillit, normer og nettverk er selvforsterkende og akkumulativ.
Gode sirkler oppstår i samfunn i likevekt med høy grad av samarbeide, tillit, gjensidighet, medborgerlig engasjement og kollektiv trivsel. Den sosiale kapitalen gjenfinnes best i det frivillige organisasjonslivet og er en viktig del av den sosiale infrastrukturen i en region.
Et bidrag i arbeidet med å utvikle vekststrategier for områder og steder kan også finnes i Christer Asplunds (1993) bok om kunsten i å gjøre seg mer attraktiv for investeringer der bedrifter søker etter de mest produktive stedene å etablere seg i. Begrepet ”placehunting”
inkluderer også stedenes, kommunenes, regionenes og nasjonenes anstrengelser for å gjøre seg interessante i den pågående jakten etter de mest produktive stedene. For å henge med i utviklingen, må man forbedre investeringsklimaet og øke attraktiviteten. Den minste geografiske enheten for utvikling av en attraksjonspolitikk er den enkelte kommune og det vises til en rekke regionale og kommunale eksempler der utviklingen av en attraksjonspolitikk har bidratt til positive resultater.
Asplund viser til at etableringsbeslutninger er basert på et antall attraksjonsfaktorer som er både ”harde” og ”myke”. De harde faktorene kan måles og er mer objektive enn de myke som er mer kvalitative og vanskeligere å måle. Det vises bl.a. til at de myke faktorene utgjør meget sterke drivkrefter for utvikling av den internasjonale attraktiviteten. Disse faktorene er som følger:
Figur 2. Attraksjonsfaktorer
Harde attraksjonsfaktorer Myke attraksjonsfaktorer
Stabilitet/tillit Nisjeutvikling Produktivitet Livskvalitet Kostnader Kompetanse
Priser på tomter/lokaler Kultur
Lokalt nettverk av supporttjenester Personale/arbeidskraft Kommunikasjoner Management Det nye strategiske atlaset (hot spots) Fleksibilitet/dynamikk
Støttemuligheter Profesjonalitet i kontaktene mot markedet
Entreprenørskap Den usaklige sakligheten
For bedrifter som vurderer å etablere seg på et sted, vil man i en analyse legge vekt på disse attraksjonsfaktorene. Enkelte faktorer vil veie mer enn andre, bl.a. avhengig av hva slags etablering det kan være snakk om. Asplund avslutter med noen sammenfattende råd der han bl.a. viser til at de steder og kommuner som framstår som vinnere har lykkes med å bygge opp en unik lærdom på et spesifikt område. Det viktige er at de lokale aktørene anstrenger seg for å skape et læringsmiljø der kompetanse overføres mellom aktørene. En slik
overføringskompetanse er som oftest basert på lokale katalysatorer der enkeltpersoner eller enkeltorganisasjoner har hatt avgjørende betydning for utviklingen.
Modellen har også elementer som kan brukes i en rekrutteringssituasjon for husholdninger og enkeltpersoner. Modellen inneholder viktige stedsutviklingskomponenter (kostnader, priser på tomter, kommunikasjoner, livskvalitet, kultur, tillit).
De endogene vekststrategiene fokuserer på følgende drivkrefter for verdiskaping og vekst:
• kunnskap og kompetanse som vekstkraft
• humankapital som regional tilvekstfaktor
• livskvalitet for å rekruttere humankapital
• nettverksbygging og internasjonalisering som regional tilvekstfaktor (relasjonskapital)
• sosial kapital som regional tilvekstfaktor (tillit, normer og nettverk)
• funksjonelle regioner er et konkurransefortrinn
4.1.3 Materiell og immateriell infrastruktur
Strategier for å utvikle fylker, regioner og byer har i alltid hatt en sterk vektlegging av både den materielle og immaterielle infrastrukturen. Arbeidet med forbedring av
kommunikasjonene har alltid stått sentralt, og er fortsatt et meget viktig satsingsområde. I arbeidet med omfordelingsstrategier har det vært mest oppmerksomhet mot den materielle infrastrukturen, mens de egenbaserte strategiene har lagt mest vekt på den immaterielle infrastrukturen. Flere av elementene i disse 4 hovedkategoriene glir imidlertid over i hverandre, og kan være både omfordelings- og egenbaserte strategier, samtidig som de også har et materiell og immaterielt innhold. I firefeltstabellen under har vi foretatt en grovmasket plassering av aktuelle vekststrategier og elementer i disse vekststrategiene.
Figur 3. Strategier og infrastruktur
Materiell infrastruktur Immateriell infrastruktur
• Kommunikasjoner
• Tomtegrunn
• Vann, kloakk, energi
• Bredbånd
• Pengestøtte
• Arbeidskraft/personale
• Stedskvaliteter
• Livskvalitet
• Service
• Utleiebygg, kunnskapsparker, næringshager
• Stedskvaliteter (skoler, off/priv. institusjoner)
• Supporttjenester
• Bredbånd
• Energi
• Lokale kommunikasjoner, regionforstørring
• Humankapital
• Sosial kapital, relasjonskapital
• Nettverk, klynger, triple helix
• Lokale organisasjoner
• Kultur
• Entreprenørskap
• Næringsvennlig kommune
• Regionbygging, samarbeid
Omfordelings- strategier
Egenbaserte strategier
I fylkesplaner og andre offentlige plandokumenter vil vi kunne plassere ulike vekststrategier innenfor disse 4 hovedkategoriene. Siste generasjon av fylkesplaner, har utover
vektleggingen av kommunikasjonenes betydning, sitt hovedfokus på den immaterielle infrastrukturen forankret i egenbaserte strategier.
5. Regionale satsinger for utvikling av byer og byregioner
En av målsettingene med studien var å foreta en grov kartlegging av vekststrategiers forekomst og bredde, samt virkemiddelbruk (pkt. 1). Med bakgrunn denne målsettingen, i regionalmeldingen og behovet for regional utvikling og fornyelse som det ble vist til tidligere, har vi valgt å se nærmere på hvordan fylkeskommunene arbeider strategisk og praktisk med vekststrategier og utvikling av byregionene i fylkeskommunene. Gjennomgangen av fylkesplanene og andre regionale plandokumenter finnes i vedlegg 1. Kapitlet baseres hovedsakelig på ulike regionale plandokumenter og i noen grad fra samtaler med planansvarlige i fylkeskommunene. Utgangspunktet er at vi ser for oss en form for
planhierarki der fylkesplanen og strategier i fylkesplanen skal være retningsgivende for de planer som utarbeides på nivåene under fylkeskommunene, som f.eks. regioner og kommuner.
Som følge av fylkesplanarbeidet utarbeides det bl.a. fylkesdelplaner, sektorplaner og regionplaner, det siste ofte med basis i regionrådene. Fylkesplanarbeidet starter imidlertid ikke med blanke ark, men baserer seg også på allerede eksisterende planer på lavere nivåer, slik at fylkesplanarbeidet også har en sterk karakter av ”bottom-up” -planlegging. Figuren under viser sammenhengene mellom plannivåene.
Figur 4. Sammenhengen mellom plannivåene.
Fylkesplaner RUP
Fylkesdelplaner
Regionplaner Kommuneplaner
I dette kapitlet (og i vedlegg 1) omtales fylkesplanene og andre regionale planer, herunder fylkesdelplaner. I kapittel 6 omtales enkelte regionale planer som utgangspunkt for interkommunalt samarbeid og de 5 bykommunenes kommuneplaner eller igangværende arbeid med kommuneplanene.
5.1 Fylkesplanens rolle og funksjon
Det formelle grunnlaget for fylkesplanen ligger i plan- og bygningslovens §19:
”Fylkeskommunen skal sørge for at det innen fylkets område utføres en løpende fylkesplanlegging.”
”Fylkesplanleggingen skal samordne statens, fylkeskommunens og hovedtrekkene i kommunenes fysiske, økonomiske, sosiale og kulturelle virksomhet i fylket.”
”Fylkesplanen skal legges til grunn for fylkeskommunal virksomhet og være retningsgivende for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i fylket”
I Miljøverndepartementets veileder for egenevaluering av fylkesplanleggingen (2003) er det nedfelt fire ”forventinger”:
• Ledelse av og deltakelse i fylkesplanarbeidet: Om alle parter deltar som forventet, og om fylkeskommunen makter å utvikle og lede det regionale partnerskapet gjennom planarbeidet på en effektiv måte.
• Fylkesplandokumentenes "substans": Om plandokumentene på en forståelig og dekkende måte presenterer situasjonsvurderinger, utfordringer, innsatsområder m.m.
• Fylkesplanleggingens virkninger: Om fylkesplanleggingen har virkninger/
gjennomslagskraft lokalt, regionalt og sentralt.
• Regional merverdi: Om fylkesplanleggingen bidrar til en regional merverdi av nasjonal og lokal politikk.
Fylkesplanleggingen er samarbeidsarenaen for å utvikle den felles regionale politikken i fylkene. Fylkesplanen er fellesdokumentet, og kan betraktes som en form for intensjonsavtale mellom partene. Den er grunnlaget for forhandlinger med staten om strategier, ressurser og tiltak. I fylkesplanleggingen er målsettingen å avklare felles interesser, og samarbeide for å realisere felles mål. Det er derfor av avgjørende betydning at de ulike plantyper i fylkene, regioner og kommuner bidrar til felles forståelse og innsats for å møte felles utfordringer.
Fylkesplanen fremste funksjon er å være en veiviser for ønsket utvikling i fylkene. En felles mal for fylkesplanene inneholder følgende hovedkapitler:
• Analysedel med situasjonsbeskrivelse og swot (sterke og svake sider, trusler og muligheter) der det ofte legges vekt på fylkenes framtidige utfordringer
• visjon og strategier for utvalgte temaer
• verdigrunnlag
• et handlingsprogram som følger opp strategiene Hovedkapitlene i fylkesplanene kan forenklet framstilles slik:
Figur 5. Fylkesplanenes hovedinndeling.
SITUASJONSBESKRIVELSE STRATEGISK
ANALYSE
STRATEGIUTVIKLING OG
STRATEGIVALG STRATEGIIMPLEMENTERING
Prosessene har ved de siste fylkesplanrevisjonene vært svært omfattende, der en rekke aktører gjennom det regionale partnerskapet har blitt involvert i arbeidet med å utvikle
plandokumentene. Fylkesplanutkastet er også gjennom en høringsrunde til relevante aktører
(kommuner, organisasjoner osv) før det behandles i Fylkestinget og oversendes til Miljøverndepartementet for godkjenning.
Fylkeskommunene har også fått en rolle som regional utviklingsaktør, der fylkesplanen utgjør et viktig verktøy i utøvelsen av utviklerrollen. Fylkesplanarbeidet er også utgangspunkt for etablering av partnerskap med andre offentlige og private aktører. Som følge av rollen som regional utviklingsaktør og etablering av partnerskap, oppsummerer Nordregio (2005) at arbeidet med fylkesplanene de siste årene har gitt en utvikling i retning av mer realisme og smalere, mer spissede innsatser. Fylkesplanarbeidet har blitt mer stringent, kortfattet og strategisk spisset og mer realistisk handlingsorientert, men Nordregio peker samtidig på at fylkesplanen i dag har en beskjeden rolle som premissleverandør for den regionale
utviklingen. Det hevdes også at det er en utfordring for fylkeskommunen å trekke inn kommunene i arbeidet med fylkesplanen samtidig som det viktigste regionale planarbeidet mht. til de framtidige regionale utviklingsbetingelsene skjer i sektorene og planer i regi av Nasjonal Transportplan, sykehusregionene, Forsvaret m.m..
Fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør er heller ikke avklart og den mangler også til en viss grad legitimitet, ikke minst i forhold til statlige aktører på regionalt nivå.
Tradisjonelt har også fylkeskommunene hatt svake relasjoner til byene i eget fylke, mens kontakten mot de mindre kommunene har vært vesentlig bedre, til tross for at disse ikke alltid har de personellmessige forutsetningene for å kunne matche fylkeskommunene i plan- og utviklingsspørsmål. Fylkesplanen har heller ikke den viktige rollen den kunne hatt som regionalt utviklingsinstrument, og dette kan i noen grad skyldes mangelen på økonomiske ressurser til samfunns- og næringsutvikling. Små ressurser gir heller ikke fylkeskommunene nok ”muskler” til å ivareta en aktiv utviklerrolle med fylkesplanen som instrument.
I et eget rundskriv om fylkesplanleggingen fra Miljøverndepartementet (Arbeidet med fylkesplanene. T-3/98B) påpekes det at i fylker med store bykommuner bør
fylkeskommunene legge særlig vekt på de store byenes rolle i den regionale utviklingen og deres utfordringer i fylkesplanleggingen (kap. 2.22).
Disse forholdene har vi forsøkt å ta hensyn til under gjennomgang av ulike typer regionale plandokumenter, saksframlegg m.m., men det må presiseres at denne studien ikke er noen evaluering av fylkeskommunenes arbeid med fylkesplandokumentene. I forhold til
Miljøverndepartementets veileder om egenevaluering, er oppmerksomheten i denne studien rettet mest mot fylkesplandokumentenes substans: Om plandokumentene på en forståelig og dekkende måte presenterer situasjonsvurderinger, utfordringer, strategier og innsatsområder der byenes rolle og funksjon i den regionale utviklingen er vektlagt.
