FFIs svar på høring. Vurdering av anbefalingene i Svendsen-utvalgets rapport
Detaljert svar
Vurdering av kapitlene i rapporten
Anbefalingene i Svendsen-utvalgets rapport er strukturert rundt åtte kapitler (3-10). Vi kommenterer nå hvert av disse kapitlene kort, og vurderer utvalgets anbefalinger der FFIs forskning er særlig relevant.
1. Økt lederkraft og mangfold i ledelsen må til for å gripe mulighetene og transformere Forsvaret.
Dette kapittelet presenterer en endret lederstruktur som et viktig element i å sikre at Forsvaret tar i bruk ny teknologi. FFIs forskning gir støtte til endringsbehovet som beskrives her, at det ikke er tilstrekkelig lederkraft til å gjennomføre disse nødvendige endringene. De konkrete løsningene som skisseres, blant annet med endringer i forsvarssjefens ledergruppe, ligger utenfor hva den relevante forskningen kan belyse.
2. Noen grep må gjøres for å kunne utnytte mulighetene bedre.
I dette kapittelet peker utvalget på behovet for å forstå utfordringene og mulighetene som teknologiutviklingen og cyberoperasjoner stiller Forsvaret overfor. Utvalgets anbefalinger i dette kapitlet innen innovasjon og eksperimentering er på overordnet nivå sammenfallende med FFIs anbefalinger de siste årene:
Teknologi og FoU, inkludert innovasjon, trenger andre rammebetingelser enn i dag. Metoder, prosesser og finansiering må bygge på logikken knyttet til teknologiutvikling. Dette innebærer blant annet å vektlegge FoU, inkludert innovasjons- og eksperimenteringsaktiviteter, som et virkemiddel for å raskere nyttiggjøre seg ny teknologi, og for å redusere risiko i
materiellanskaffelser.
Brukerdrevet eksperimentering må styrkes ytterligere. En mulighet er å gi DIF-ene ansvar og budsjetter til å delta i teknologi- og konseptutvikling. Dette kan bidra til å styrke
innovasjonsevnen i Forsvaret.
FFIs FoU-arbeid og erfaringer med innovasjon bekrefter behovet for å legge til rette for økt andel av FoU, inkludert innovasjon, tidlig i investeringsprosessen. Dette innebærer blant annet at deler av investeringsbudsjettet bør brukes på eksperimentering og utvikling av demonstratorer, i nært samarbeid med brukermiljøer. FFI har en viktig rolle å spille her.
Samtidig må Forsvaret legge til rette for en helhetlig tilnærming til investeringsbeslutninger, hvor teknologiske muligheter og sårbarheter vurderes sammen med utviklingen av doktriner, konsepter, kompetanse og organisasjon. Man må i mange tilfeller ha langt mer reelle konseptuelle alternativer i tidlig fase for å kunne utnytte de teknologiske mulighetene.
Videre peker rapporten her på at truslene i det digitale rom er en «game changer», og at kompetansen knyttet til dette må få en sterkere plass i Forsvaret. Dette stiller FFI seg bak.
3. Flere grep må gjøres for å øke mangfoldet raskere.
Her peker utvalget i første rekke på behovet for sivilisering av stillinger, blant annet ved å lyse stilinger ut også sivilt. FFIs forskning støtter opp under behovet for flere sivile i Forsvaret, men i mange tilfeller er mangel på kontinuitet hovedproblemet. Løsningen kunne dermed også vært lengre ståtider, å la militært personell stå lenger i hver stilling før de roterer videre. Når militært ansatte roterer videre, er
det vanskelig å bygge ekspertise og dybde. Det er også opplagte utfordringer ved å øke andelen sivile i Forsvaret dramatisk, blant annet knyttet til styrkestrukturen og de siviles erfaring med
forsvarsspesifikke problemstillinger. Dette gjør at retningen på endringen oppleves som riktig, men at omfanget av endringen ikke er tilstrekkelig berørt i rapporten.
4. Øke tilgangen på relevant kompetanse.
Dette kapittelet presenterer en lang rekke anbefalinger. Kjernen i anbefalingene, at Forsvaret må legge til rette for større flyt av kompetanse mellom sivil og militær sektor, er kjent fra tidligere
kompetansestrategier. Dette stiller FFI seg bak.
Når det gjelder anbefalingene knyttet til cybersoldater og digitalt forsvar, så er FFI enig i at Forsvaret bør modernisere førstegangstjenesten og identifisere kandidater som har et stort potensiale for å jobbe med IKT og teknologi. Det er et godt tiltak at disse kan bruke førstegangstjenesten til å lære grunnleggende om digitale nettverk og hvordan de kan og skal beskyttes. FFI mener også at det er et godt forslag å gjennomføre denne opplæringen i tett samarbeid med eiere av kritisk infrastruktur i soldatens HV-område.
Når det gjelder det å bruke disse soldatene til digital beredskap og som del av en egen nasjonal
innsatsstyrke for digitalt forsvar, så er FFI mer skeptisk. Erfaring fra FFIs forskning innen cybersikkerhet og cyberoperasjoner, herunder arbeidet med å ansette og lære opp IKT-kyndige
ungdommer/sommerstudenter, tilsier at ungdommer som interesserer seg for IKT ikke automatisk er dyktige på cybersikkerhet og cyberoperasjoner. Førstegangstjenesten vil bare gi en helt grunnleggende utdanning, og dette er ikke nok for å kunne bidra substansielt innen digital beredskap. Kunnskap om defensive cyberoperasjoner (hendelseshåndtering og ekstraordinære forbyggende tiltak for å bevare militær operativ evne) og om truslene i form av fiendtlige offensive cyberoperajoner (etterretnings- og effektoperasjoner) er svært spesialiserte fagområder som så å si ingen ungdommer kan noe om. Dette forutsetter langvarig og spesialisert utdannelse og trening, og er heller ikke en kompetanse som er enkelt tilgjengelig i det sivile arbeidsmarkedet. FFI er likevel enig i at verneplikten i større grad bør ha differensierte seleksjonsløp, hvor ikke alle trenger å selekteres på fysikk og helse. Men dette løser neppe kompetansebehovene beskrevet i utvalgets rapport.
Videre peker utvalget på behovet for å lyse ut ordinære stillinger sivilt. FFI understreker at det er gjort lite eller ingen forskning på bruk av sivile i Forsvaret. Vi vet for eksempel lite om hvordan sivile brukes i Forsvaret i dag, hvilken rolle de spiller i styrkestrukturen og hvilken militærfaglig domenekunnskap de har. Rapporten berører i praksis ikke disse temaene, og legger lite vekt på Forsvaret som
beredskapsorganisasjon.
Det er også verdt å understreke at militærteknologi i noen tilfeller skiller seg vesentlig fra sivil teknologi. Forsvaret har andre behov, blant annet knyttet til robusthet og sikkerhet i hele
konfliktspekteret, noe som gjør at sivil kompetanse ikke alltid er direkte anvendbar. Løsninger som er utviklet for sivil bruk og kompetanse som er tilegnet i sivil sektor er selvsagt nyttig og ettertraktet i Forsvaret, men det vil i mange tilfeller kreve en opplærings- og tilpasningsperiode.
Begrensningene i sivilisering av dette området må forstås bedre. Det innebærer at Forsvaret kan gå videre med implementering av enkelte av tiltakene beskrevet her, for eksempel sivil utlysning av stillinger innen enkelte kompetanseområder. Parallelt må kunnskapsgrunnlaget for videre implementering styrkes.
5. Insentiver for å beholde.
I dette kapittelet understreker utvalget hvor kostbart det er for Forsvaret når personell slutter. De mener at mye kan spares dersom en bare er villig til å bruke mer lønn på å beholde. FFIs forskning innen dette området har lært oss at insentiver og motivasjon i Forsvaret er komplekst, og at resultatene ikke er opplagte. I stedet for å støtte de foreslåtte tiltakene, ønsker FFI i stedet å
understreke behovet for at endringene gjennomføres stegvist, og helst med bruk av piloter. Dette vil gi verdifull læring underveis i prosess, og bidra til at de rette tiltakene gjennomføres.
6. Forsterke satsingen i nord.
FFI støtter Svendsen-utvalgets utspill om at det er potensiale for en styrket satsing på innovasjon, teknologiutvikling og næringsutvikling i nord som også kan styrke Forsvaret og sikkerhet i nord.
FFI ser på muligheten for å etablere en ICE worx innovasjonsarena Arctic. Det er flere grunner til at en slik satsing vil være til nytte både for å forsterke forsvarsevnen, tilstedeværelse, næringsutvikling og industriutvikling. Norge har tidligere vist at vi har gode forutsetninger med innovasjon og utvikling av løsninger som er tilpasset militære operasjoner i krevende forhold i arktisk klima. Når vi lykkes med dette bidrar vi til byrdefordeling i NATO, blir attraktive samarbeidspartnere og vi lykkes med eksport av norsk teknologi som igjen gir en konkurransedyktig og bærekraftig forsvars- og sikkerhetsindustri.
Mulige gevinster av en større innovasjonssatsing i nord:
- Å sikre at Forsvaret, Totalforsvaret og NATO har effektivt og relevant materiell for bruk i nordområdene.
- Å legge til rette for at Nord-Norge blir verdens fremste region for brukernær utvikling av militærteknologi tilpasset arktiske forhold.
- Å legge til rette for utvikling av konkurransedyktig Forsvars og sikkerhetsindustri i regionen.
- Å støtte utviklingen av Nord-Norge generelt slik at regionen blir en mer attraktiv boplass for personell tilknyttet forsvarssektoren.
En satsing på ICE worx innovasjonsarena Arctic vil innledningsvis fokusere på å støtte eksperimentering innenfor feltetterretning og EK i landmilitær virksomhet for Hæren på lokasjonen
Setermoen/Bardufoss. Her finnes et godt samarbeid med utviklingsorienterte og motiverte
brukermiljøer som også har fasiliteter og infrastruktur på plass for å lykkes med rask oppstart. FFI har identifisert et ytterlige behov for å støtte eksperimentering og utvikling i et større geografisk område som inkluderer store deler av Troms og Finnmark fylke. Vi har spesielt sett på Forsvarets behov knyttet til operativ aktivitet i Bjerkvik, Evenes, Ramsund og Trondenes og Sortland. Det er i tillegg identifisert muligheter knyttet til Andøya, Narvik og Tromsø relatert til space, og på sikt vil også Forsvarets avdelinger knyttet til Finnmark landforsvar (FLF) være aktuelle å involvere.
7. Redefinering av rammer, roller og ansvar.
Innen dette kapittelet fremmer utvalget en rekke anbefalinger om organisering av HR, praktiseringen av personellordningene, hvilke ansvar og myndigheter DIF-ene i Forsvaret har og hvilken rolle HR bør ha i virksomhetsutviklingen. Disse konkrete anbefalingene har ikke FFI relevant forskning på, og har dermed ingen kommentarer.
8. Faktabasert og datadrevet innsikt.
Utvalget mener at Forsvarets evne til å hente inn og tolke data må bli større, både når det gjelder operative systemer og forvaltningssystemer. FFIs ulike fagmiljøer har selv gjort seg de erfaringene og konklusjonene som Svendsen-utvalget har gjort når det gjelder analysekapasitet. Dette er en stor utfordring, som begrenser Forsvarets evne til å være en lærende organisasjon.
Konkret vurdering av utvalgets tiltak
Videre ber Forsvarsdepartementet høringsinstansene om konkrete vurderinger av hvilke anbefalinger som bør prioriteres innen tre hovedkategorier. Vi kommenterer nå kort anbefalingene innen disse
hovedkategoriene.
1. Økt evne til å rekruttere, utvikle, beholde og avvikle kompetanse og sikre nødvendig kompetansemangfold.
Hvilke tiltak er mest relevante for at Forsvaret ytterligere kan bruke mulighetsrommet i
verneplikten til å øke tilgangen på nødvendig kompetanse? Her vil det viktigste tiltaket være å i større grad bruke differensierte seleksjonsløp. For eksempel bør Forsvaret åpne for at helse og fysikk prioriteres noe ned til fordel for andre kompetansekrav. Dette vil på sikt kunne åpne for at Forsvaret har andre typer soldater å velge mellom når de skal selektere fra førstegangstjenesten og eksempelvis videre i mer teknisk tjeneste eller opplæring knyttet til f.eks. IKT.
Hvilke tiltak er mest relevante for å rekruttere et større kompetansemangfold? Her anser vi de viktigste tiltakene å være å innføre mer differensiert seleksjon til førstegangstjeneste, rekruttere andre kompetanseprofiler både til førstegangstjeneste og til videre tjeneste i Forsvaret, øke horisontal rekruttering fra sivil sektor gjennom å f.eks. åpne opp for å annonsere flere stillinger sivilt og en moderat økt bruk av sivile i Forsvaret.
Hvilke tiltak er mest relevante knyttet til sivilisering som et virkemiddel for raskere å skape rom for mangfold i erfaring og mer relevant kompetanse? Forsvaret bør velge blant de beste i det sivile og militære arbeidsmarkedet. Da må en mye større andel av ledige stillinger annonseres også
eksternt for å åpne for et større mangfold. Stillinger som er avgjørende for å utvikle Forsvaret som virksomhet, må i langt større grad siviliseres for raskere oppnåelse av økt mangfold i kompetanse og ikke minst erfaring. Dette gjelder særlig kompetanseområder som HR, økonomi og i noen grad teknologi. Denne endringen bør skje gradvis, slik at den kan gi læring og at retningen kan
korrigeres underveis. Samtidig må det skapes et bedre kunnskapsgrunnlag knyttet til mulige effekter for Forsvaret som beredskapsorganisasjon.
Hvilke tiltak er mest relevante for at Forsvaret skal få tilgang til kompetanse til å håndtere truslene i det digitale rom? Vi støtter rapportens anbefaling om å øke anvendelsen av vernepliktige
akademikere innen IKT og cybersikkerhet. Vi er også positive til å bruke førstegangstjenesten mer aktivt til å rekruttere til stillinger innen IKT og cybersikkerhet i Forsvaret. Slik vi ser det vil,
imidlertid, opplæring i førstegangstjenesten innen IKT og cybersikkerhet, utskriving til HV og etablering av en nasjonal innsatsstyrke i mindre grad kunne håndtere truslene i det digital rom mot Forsvarets operative evne. Andre tiltak som oppfattes positivt er å lære av erfaringene fra de miljøene i sektoren som har forsøkt en oppbygging av denne kompetansen, gi egne ansatte og soldater god opplæring innen nettvett og bidra til den nasjonale kompetansedugnaden innen digital robusthet. Å være tilstede på utdanningsinstitusjoner, synliggjøre spennende og givende oppgaver, være konkurransedyktige på lønn, og lokalisere fagmiljøene på sentrale steder er viktige tiltak for å rekruttere kompetent personell. Vi ønsker også å trekke frem Etterretningstjenestens talentprogram for cyberoperasjoner som et meget godt tiltak som FFI har god tro på
Hvilke tiltak er mest relevante for at Forsvaret kan beholde flere av de unge? Her anser FFI mer differensiert seleksjon til førstegangstjeneste som et viktig grep. Videre må Forsvaret i større grad ta inn de som ønsker videre utdanning og en militær karriere. I tillegg, og dette er ikke beskrevet i utvalgets rapport, er det avgjørende at Forsvaret evner å tilby tilstrekkelig karriereutvikling til de unge, slik at de opplever det som attraktivt å bli værende.
Hvilke tiltak er mest relevante for at Forsvaret kan rekruttere og beholde flere kvinner og personer med minoritetsbakgrunn? Dette temaet går rapporten i liten grad inn på, og har få gode forslag til løsninger. Tiltaket om at topplederne må sette mangfold øverst på agendaen anser FFI som viktig.
Topplederne må eie mangfoldsagendaen selv, og sørge for at det er transparens i kriteriene for valg av kandidater og hvilke kvalifikasjoner som er vektlagt.
Hvilke tiltak er mest relevant for å videreutvikle Forsvarets høyskole til kunne utdanne militære profesjonsutøvere gjennom en kombinasjon av sivil utdanning og militærfaglig påbygning? Her har ikke FFI tilstrekkelig forskning til å kunne uttale seg.
Hvilke tiltak er mest relevante for at Forsvaret kan styrke sin evne til å rekruttere et nødvendig kompetansemangfold til avdelinger i Nord-Norge? Utover de andre tiltakene nevnt overfor, har ikke FFI dekning i forskningen til å kunne prioritere blant tiltakene for å styrke rekruttering i Nord- Norge.
I hvilken grad vil delegering av myndighet til lokale sjefer kunne gi økt evne til å rekruttere og beholde personell? Rapportens gjennomgående anbefalinger om å delegere myndighet lenger ned i organisasjonen tar tilsynelatende ikke høyde for forskjellene mellom privat og sektor når det gjelder hvordan underliggende enheter måles og følges opp. Mens virkemiddelbruk holdes i sjakk i privat virksomhet gjennom behovet for lønnsomhet, hersker ingen tilsvarende styringslogikk i offentlig virksomhet.
2. Økt evne til innovasjon, eksperimentering og å nyttiggjøre seg teknologi.
Hvilke tiltak er mest relevante for å bidra til økt innovasjonsevne? Forsvaret har behov for og muligheter til å øke innovasjonsevnen ved å raskere nyttiggjøre seg ny teknologi. Mye av innovasjonen i Norge foregår i små- og mellomstore bedrifter (SMB). Det utvikles teknologi som kan anvendes til å dekke militære behov, og SMBene både kan og bør spille en viktig rolle fremover. I tillegg til å kunne levere ny teknologi til Forsvaret, enten direkte eller som underleverandører i leverandørkjeden, vil SMBene også kunne bidra til å utvikle
innovasjonskulturen i Forsvaret og til økt nasjonal sikkerhet på flere måter. Selv om ny teknologi er tilgjengelig betyr ikke det at det er «plug-and-play» for Forsvaret å ta den i bruk. For å lykkes med raskere utvikling må det legges enda bedre til rette for at operative brukermiljøer kan jobbe sammen med forskere og industri om felles problemforståelse, problemløsning, eksperimentering og utvikling av løsninger.
Hvilke tiltak er mest relevante for å øke Forsvarets evne til å nyttiggjøre seg teknologi? For å lykkes med raskere nyttiggjøring av ny teknologi kreves fokus på fem hovedkategorier av virkemidler:
- Økt satsing på teknologirettet FoU hvor forsvarssektoren videreutvikler felles arenaer, aktiviteter og prosesser for å invitere industrien og andre kompetansemiljøer inn i trekantsamarbeidet, samt å skape nettverk og markedstilgang. Spesielt er dette viktig for SMBene som ikke har den samme tilgangen til kontakt med og møtearenaer til sektoren for de store etablerte industriaktørene.
- Innen noen sentrale teknologiområder må FD legge til rette for en mer helhetlig tilnærming til investeringsbeslutninger, hvor teknologiske muligheter og sårbarheter vurderes sammen med
utviklingen av doktriner, konsepter, kompetanse og organisasjon. Kompetansen på FFI må trekkes tett inn i dette arbeidet, og den må brukes planmessig. Arbeidet med tidligfase, herunder konseptvalgutredninger må styrkes. Man må i mange tilfeller ha langt mer reelle konseptuelle alternativer i tidlig fase for å kunne utnytte de teknologiske mulighetene.
- Det må skapes muligheter for å eksperimentere mer med ny teknologi i tidlige faser og det må sikres finansiering til dette, ved å strukturere tidligfasekapital (transformasjonsfond).
- Det kreves tilpassede prosesser for materiellinvesteringer og anskaffelser slik at nye løsninger, som har demonstrert å gi økt operativ effekt, raskere kan tas kommersialiseres, anskaffes og driftsettes.
- Systematisk erfaringslæring og kunnskapsutvikling er et viktig element for å understøtte strategisk rådgivning for videreutvikling av Forsvarets innovasjonsevne.
3. Økt gjennomføringsevne.
Hvilke tiltak er mest relevante for å gi økt gjennomføringsevne? FFI erfarer gjennom sin forskning på virksomhetsstyring og omstilling at evnen til å gjennomføre de vedtatte strategiene er svak. De vanligste årsakene til denne svake evnen er manglende lederoppmerksomhet og for dårlig
kontinuitet i omstillingsarbeidet. Disse to må adresseres for å styrke gjennomføringsevnen. I mange tilfeller ser vi at endringsarbeid strander som følge av at offiserer roterer videre til neste stilling. Sivile bidrar i flere tilfeller med verdifull kontinuitet, og kan med fordel brukes oftere. På den samme måten kan offiserer øke sin kontinuitet ved å redusere rotasjonshyppigheten
Hvilke tiltak er mest relevante for å følge opp at tiltakene gjennomføres? FFIs forskning
underbygger behovet for at en så omfattende endring som rapporten anbefaler, må følges opp med en tydelig plan for gjennomføring. Forsvaret bør få ansvaret for å planlegge og gjennomføre omstillingen, og må ressurssette dette tilstrekkelig og gi det en tilstrekkelig lederforankring.