Domstoladministrasjonen, Postboks 5678 Sluppen, 7485 Trondheim. Besøksadresse: Dronningensgt. 2. Tlf. 73 56 70 00. Faks 73 56 70 01.
Tlf. brukerstøtte 815 33140. E-post: [email protected] Organisasjonsnr. 984 195 796.
Justis- og Beredskapsdepartementet Postboks 8005 Dep
0030 Oslo
Deres ref 14/794 - DRU
Vår ref.
201400145-2
Saksbehandler GL/KB/KK
Dato 13.03.2014
OPPGAVER FRA DOMSTOL TIL KOMMUNE 1. Innledning
Det vises til departementets brev av 19.2.2014.
Nedenfor gis en kort beskrivelse av de ikke-dømmende tjenester Domstoladministrasjonen (DA) mener med fordel kan overføres fra domstolene til mer robuste kommuner. Et felles kjennetegn for disse oppgavene er at de bør være geografisk lett tilgjengelig for brukerne.
Noen av tjenestene er dessuten knyttet til hverandre på en slik måte at de bør være samlet på ett sted.
En overføring av de ikke-dømmende tjenestene til kommunene vil gi større nærhet til brukerne enn det domstolene kan tilby i dag. Dette argumentet gjør seg ytterligere gjeldende dersom antallet tingretter reduseres, slik DA har tatt til orde for i forbindelse med den moderniseringen av norske domstoler som vi har igangsatt.
En overføring vil gjøre det mulig for domstolene å fokusere de tilgjengelige ressurser på kjernevirksomheten, den dømmende oppgaven. Dette er en riktig prioritering i en tid med ressursknapphet og økende krav til effektivitet og kvalitet.
En forutsetning for overføring av ikke-dømmende virksomhet er at kommunene har ressurser og kompetanse til å løse de nye oppgavene. Overføringen av oppgavene bør derfor ses i sammenheng med hvordan den sivile rettspleie på grunnplanet organiseres.
2. Generelt om overføring av oppgaver fra domstol til kommune
Domstolenes kjerneoppgaver er å avgjøre sivile tvister og straffesaker. I tillegg utfører domstolene oppgaver av både forvaltningsmessig og administrativ art. Sammensetningen av domstolens oppgaveportefølje har vært et tilbakevendende tema.
I NOU 1999:22 Domstolene i første instans og St. meld. nr. 23 (2000-01) Førsteinstansdomstolene i framtiden ble det konkludert med at domstolenes
oppgaveportefølje i større grad burde konsentreres om kjerneoppgavene, de dømmende oppgavene. Dette har blitt fulgt opp, blant annet ved at tinglysingsfunksjonen er overført til Statens Kartverk og at oppgaver knyttet til vergemål er overført fra domstolene til
forvaltningen. Denne prosessen bør fortsette.
Høsten 2010 startet DA en kartlegging av domstolenes ikke-dømmende virksomhet, og innhentet synspunkter fra domstolene på hvilke oppgaver som kan eller bør tas ut av domstolene.
I september 2011 vedtok Domstoladministrasjonens styre at målet på lang sikt er en konsentrasjon om den dømmende virksomheten, og at dette også må ses i sammenheng med spørsmålet om en ytterligere reduksjon av antallet tingretter.
I NOU 2013:9 Ett politi – rustet til å møte framtidens utfordringer ble politiets
oppgaveportefølje gjennomgått. En hovedkonklusjon var at konsentrasjonen om politiets kjerneoppgaver måtte økes, og at en rekke oppgaver av ikke-polisiær karakter burde tas ut av politiet. I vår høringsuttalelse av 1. oktober 2013 sluttet DA sluttet seg til denne
konklusjonen. DA pekte også på at de generelle hensyn som taler for et sterkere fokus på kjernevirksomheten i politiet også gjør seg gjeldende i forhold til domstolene.
Et spørsmål som ikke har blitt grundig behandlet, er hvor oppgavene som flyttes ut av politiet og domstolene bør plasseres. Dette er en problemstilling som har betydning både for hvilke oppgaver som bør overføres til kommunene og om en reform vil bli vellykket.
I vårt høringsbrev til politianalysen uttrykte DA en viss skepsis til å overføre oppgaver fra domstolene til dagens kommuner, og skisserte i stedet en overføring til "regionale
rettssentra". Begrunnelsen var at mange kommuner i dag er for små til at hensynet til kvalitet og robusthet ville kunne bli ivaretatt. Det vises til kapittel 5 i vår høringsuttalelse av 1. oktober 2013. Dersom dagens kommunestruktur endres, må vår tidligere uttalelse nyanseres. Hvor store og robuste kommuner man ender opp med, vil derfor ha betydning for hvor oppgaver som tas ut av domstolene bør plasseres – enten hos mer robuste kommuner eller i regionale rettsentra.
I forbindelse med en kommunereform og en modernisering av domstolene, er det også naturlig å se på funksjoner og tjenester som i dag verken er politiets eller domstolenes ansvar. Både andre statlige organer og kommunene yter tjenester til befolkningen som kan
inngå i et kommunalt rettssenter, for eksempel rettshjelp. Det samme gjelder forliksrådene og konfliktrådene. Hele rettspleien på grunnplanet bør derfor vurderes samlet.
3. Oppgaver som kan overføres til kommunene 3.1.1 Skiftebehandling
Domstolenes oppgaver innenfor skifte- og bobehandling har vært vurdert i ulike sammenhenger; for eksempel i NOU 1980:12: Distriktsrettene, herreds- og byrettene i fremtiden, Ot. prp. nr. 46 (1989-90), Ot. prp. nr. 81 (1993-1994) og NOU 1999:22
Domstolene i samfunnet og NOU 2007:16 Ny skiftelovgivning og NOU 2014:1 Arveloven.
Skiftelovutvalget konkluderte med at tingrettens nåværende rolle i disse sakene bør opprettholdes.
I NOU 1999:22 konkluderte Strukturutvalget på samme måte. Det ble imidlertid vists til at dersom det opprettes ”fogdekontor”, vil mange skifteoppgaver kunne overføres dit.
3.1.2 Dødsfallsbehandling
Fram til skifteformen er avklart foretar tingretten den administrative dødsfalls- behandlingen. Arbeidet uføres i stor grad av saksbehandlere. Oppgaver i denne forbindelse er:
o Dødsfallsregistrering o Veiledning til berørte parter o Utstedelse av skifteattest o Utlevering av testament
Det bemerkes at det i dag en uklar ansvarsfordeling mellom den myndighet som registrerer dødsfallet og den som forestår skiftebehandlingen. I likhet med skifteutvalget mener DA at det er mest hensiktsmessig at bare én instans i hvert distrikt mottar melding om dødsfall.
Dette bør etter vår mening være samme instans som forestår det praktiske skiftearbeidet.
Derved unngås dobbeltføringer og uklarheter med hensyn til ansvarsfordeling og veiledningsplikten. DA mener disse oppgavene kan overføres til et rettssenter i kommunene.
3.1.3 Testament
Tingretten har ansvar for oppbevaring av testament. Etter arveloven § 68 kan et testament leveres inn til tingretten i den rettskretsen hvor testator bor, og tas vare på der. Domstolene har et sentralt testamentregister, hvor tingrettene kan registrere testamenter som er kommet inn. Registreringen gjøres i domstolenes elektroniske saksbehandlingssystem («Lovisa»).
Ved utgangen av 2011 var det registrert nærmere 112 000 testamenter i Lovisa. Netto årlig tilvekst av registrerte testamenter har i de siste årene ligget på mellom 5000 og 6000. Det leveres årlig inn mer enn 12 000 testamenter for oppbevaring. Det er gitt nærmere regler om registrerings- og oppbevaringsordningen i rundskrivet G-1995-203 B Dødsboskifte.
I forslag til ny arvelov (NOU 2014:1) vises det til at ordningen med oppbevaring av testamenter i tingretten har vist seg populær, og at ordningen bør utvides til å omfatte notartestament – dvs. at tingretten tar stilling til formkravene i testamentet.
Ut fra hensynet til domstolenes uhildethet, er DA er skeptisk til at den samme tingretten som bistår ved notartestementer og således innestår for at formkravene er oppfylt, også skal ta stilling til eventuelle senere tvister knyttet til testamentet og arven.
Skiftelovutvalget mener også at ordningen med registrering av opplysninger om testator i testamentregisteret og at testamentet oppbevares ved domstolen, bør opprettholdes. Etter utvalgets syn er dette den sikreste oppbevaringsmåten for testamenter, særlig med hensyn til sikkerheten for at testamentet fremlegges ved testators død.
DA mener oppgaven med rådgivning vedrørende testamenter kan legges til et rettssenter i kommunene, hvor man også legger ansvaret for dødsfallsregistrering.
Disse to oppgavene bør ses i sammenheng.
Testamenter kan registreres i eksisterende registre som Brønnøysundregistrene. Det skulle ikke være problematisk å etablere elektronisk samhandling som sikret fremleggelse av testamentet ved testators død.
3.2 Notarius publicus
Tingretten er tillagt funksjonen notarius publicus, jf. lov om notarius publicus § 1. Verken lagmannsretten eller Høyesterett kan utføre notarialforretninger.
Tingrettens ansvar for notarialforretninger er blant annet vurdert i NOU 1999:22 punkt 4.9.2 og i Ot.prp. nr. 81 (2000-2001) Om lov om notarius publicus. Byrettsjustitiarius Erik Elstads utredning Notarius publicus i norsk rett lå til grunn for Ot.prp. nr. 81 (2000-2001).
I utredningen er det påpekt at det bare er Norge og Danmark som har en ordning med notarius publicus i domstolene.
Notarialforretninger er et samlebegrep for alle oppgaver som lovgiver har lagt til notarius publicus. Disse kan i all hovedsak deles inn i notarialbekreftelser og vielser.
Notarialbekreftelser går ut på å bekrefte blant annet underskrifter og kopier – det vil si faktiske bekreftelser – på dokumenter som vanligvis skal brukes i utlandet. Den som ønsker en notarialbekreftelse utført, må møte opp i notarius publicus’ lokaler. Notarius Publicus kan ikke bekrefte rettsforhold og skal heller ikke ta stilling til dem.
Strukturutvalget mente at arbeidet med notarialbekreftelser kunne vært lagt til fylkesmannen, men at hensynet til publikum krever en mer desentralisert løsning.
DA mener at notarialforretningene kan overføres til et rettssenter i kommunene.
Klage over avslag på å utføre notarialforretninger, kan behandles av fylkesmannen.
Vielser utføres av dommere i tingrettene i egenskap av å være notarius publicus, jf.
ekteskapsloven § 12 første ledd bokstav b. Det fremgår av ekteskapsloven § 11 at ekteskap inngås ved at brudefolkene møter for en vigsler. I 2012 ble det utført 8398 vigsler i
domstolene.
Notarius publicus er kun én av flere mulige vigslere. Prøving av om ekteskapsvilkårene er oppfylt, ble overført til folkeregistermyndigheten i 2004. Vielser i tingrettene kan
delegeres til saksbehandlere.
DA mener at vigsler kan overføres til et rettssenter i kommunene. Det vises til at dette er en rent seremoniell oppgave om ikke krever juridisk kompetanse og at den bør ivaretas lokalt.
3.3 Gjeldsordning
Gjeldsordningssakene håndteres i dag av namsmyndigheten; namsmann og tingrett.
Det meste av arbeidet med gjeldsordningssakene utføres av namsmannen.
Namsmannsoppgavene ligger til politi- og lensmannsetaten og utføres ved
lensmannskontorer og politistasjoner. I de største byene er det imidlertid etablert egne namsfogdembeter i tilknytning til politiet som erstattet de gamle namsmannsavdelingene ved de største domstolene.
Domstolen har en mer tilbaketrukket og stadfestende rolle. Gjeldsordningssakene som kommer til tingretten gjelder klage over namsmannens avgjørelse, spørsmål om åpning av gjeldsforhandling, stadfestning av tvungen gjeldsordning og endring/oppheving av
gjeldsordning.
Spørsmålet om tingrettens ansvar for gjeldsordningssaker, herunder ansvarsfordelingen mellom namsmann og tingrett, er vurdert i NOU 1991:16 Gjeldsordning for personer med betalingsvansker, Ot.prp. nr. 81 (1991-1992) Om lov om frivillig og tvungen gjeldsordning for privatpersoner (gjeldsordningsloven), NOU 1999:22 punkt 4.5.3 og Ot.prp. nr 99 (2001-2002) Om lov om endringer i lov 17. juli 1992 nr. 99 om frivillig og tvungen gjeldsordning for privatpersoner mv. (gjeldsordningsloven) punkt 4.4.
I nevnte utredninger/forslag er dagens arbeidsfordeling mellom tingrett og namsmann vurdert å være hensiktsmessig. Strukturutvalget påpekte imidlertid at dersom det opprettes
”fogdekontor” bør det meste av arbeidet med gjeldsordningssaker kunne overføres til fogden.
DA mener at alle oppgaver knyttet til åpning, fastsettelse og endring av frivillig gjeldsordning, jf. gjeldsordningsloven kap. 4, kan overføres til et rettssenter i kommunene.
Erfaringsmessig trenger mange av de som har fått innvilget gjeldsordning også råd og veiledning under gjeldsordningsperioden, noe som best kan ivaretas lokalt. Dette kan også ses i sammenheng med den plikt alle kommuner allerede i dag har om å ha et
tilfredsstillende tilbud om råd og veiledning til personer med økonomiske problemer.
En tvungen gjeldsordning, jf. gjeldsordningsloven kap. 5, innebærer at det ikke er enighet mellom skyldneren og alle fordringshaverne om skyldnerens forlag til en frivillig løsning.
Der det er spørsmål om å etablere en tvungen gjeldsordning, eller der det på annen måte er en tvist knyttet til gjeldsordningen, vil en behandling i kommunene neppe være egnet.
Disse oppgavene bør derfor fortsatt utføres av tingrettene.
3.4 Klage over gebyr eller tilleggsavgift gitt med hjemmel i vegtrafikkloven Tingretten er klageinstans for en rekke gebyr og tilleggsgebyr ilagt etter ulike forskrifter gitt med hjemmel i vegtrafikkloven. Tingretten er også klageinstans for ilagt tilleggsavgift der det er innført avgiftsparkering.
Hvem som kan ilegge de ulike gebyrene varierer. Politi og regionvegkontor kan ilegge de fleste gebyr, men også kommunale tjenestemenn kan ilegge enkelte gebyr, tilleggsgebyr og tilleggsavgift. Et fellestrekk for gebyrene, tilleggsgebyrene og tilleggsavgiftene er at størrelsen på beløpene må karakteriseres som lave (300 – 750 kroner).
For klager til tingretten er forvaltningslovens regler til dels gitt anvendelse, i tillegg til særlige bestemmelser som framgår i hver enkelt forskrift. For tingrettens behandling kommer videre bestemmelsene i straffeprosessloven til anvendelse så langt de passer hva angår gebyr og tilleggsgebyr, mens tvisteloven og rettsgebyrloven kommer til anvendelse så langt de passer hva angår tilleggsavgift.
Eksempler på forskrifter som dette er:
Forskrift av 1. oktober 1993 nr. 921 om offentlig parkeringsregulering og parkeringsgebyr
Forskrift av 17. september 1993 nr. 855 om gebyr for visse overtredelser av vegtrafikklovgivningen
Forskrift av 17. desember 1971 nr. 1 om gebyr for overlasting
Forskrift av 7. mai 1999 nr. 437 om gebyr for bruk av piggdekk og tilleggsgebyr
DA mener at disse klagesakene kan overføres fra tingrettene til et rettssenter i kommunene. Det vises til at dette er saker gjelder små beløp hvor lokalkunnskap ofte er nyttig, eksempelvis ved avgiftsparkering. Selv om enkelte av disse gebyrene/
tilleggsgebyrene har et pønalt preg, er dette ikke til hinder for at et kommunalt rettssenter avgjør klagene.
Med hilsen
Sven Marius Urke Solveig Moen
Direktør Avdelingsdirektør
(Sign.)
Dette brevet er godkjent elektronisk i Domstoladministrasjonen og har derfor ingen signatur.