- BREMSEKLOSS ELLER SYNDEBUKK

PROFESJONENE

- BREMSEKLOSS ELLER SYNDEBUKK

tar utgangspunkt i den utbredte oppfatningen at for sterke yrkes- og profesjonsgrupper utgjør en barriere mot fornuftig fornyelse i kommunenes organisering.

Rapporten gir en kortfattet oversikt over

kunnskapsstatus og problemstillinger fra foreliggende forskning om profesjoner og yrkesgruppers rolle i utviklingsarbeid. I hvilken grad kan «bremsekloss- forklaringen» bekreftes i forskningsbasert kunnskap, i hvilken grad kan den oppfattes som en «syndebukk- forklaring» for andre barrierer for kommunal fornyelse?

Hvilken rolle spiller den særegne ledelses- og

styringsformen og samspillet mellom politisk demokrati og faglig administrasjon i kommunene for den

kommunale fornyelsesevnen?

Rapporten har en praktisk målsetting. Problemstillingene er belyst ved eksempler fra kommunalt utviklingsarbeid der yrkes-og

profesjonsgrupper har medvirket på ulike måter.

Rapporten er utgitt i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund.

I < S FORSKNING

~ ~

ISB N 82-7422·056-0

Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumentasjon Fossveien 19, 0551 OSLO Tlf. (02) 71 6000

.2

<'5 .oC

. !-

!

~

\>j

I ru

<

O ...

"TI III C

V\

A ro

"O

~

O

'TI

m

'" ...

O

m

m

I CtI

:0

rn ~

'"

m

~ ~

O

m 1-

~

,,,

~ fli'

<

Z I:J

ITI al

c:

~ ~

:;

"TI

O

Halvor Fauske

PROFESJONENE - BREMSEKLOSS ELLER SYNDEBUKK

FAFO-rapport nr. 118

© Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumentasjon 1991 ISBN 82-7422-056-0

Omslag og trykk: CF.lch Hurtigtrykk

Innhold

Forord ^{... .. . .... ........ ... ...... .... ..... ..............} 5

1 De problematiske profesjonene ^{. ..}.^... ^..^{.. ....}. ^{. .. . ..}.^....... 7

Profesjonene i kommunene: Perspektiver og problemstilling ^.........^. 7

Omstilling av kommunene: Nødvendig og problematisk. ^. . . . . .. 8

Opplegget for analysen. ^......^...........^..^{... ..}.^......... 13

Gangen i framstillingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 14

2. Profesjoner, profesjonalitet og profesjonalisme ^. . . . . . . . . . .. 16

Hva er en profesjon? ^..^..^{...... ......... .}. ^{... .. ... .}.^{.. .}.^. 16

Profesjonenes historiske røtter ^. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 20

Profesjonalisering og profesjonalisme ^. . . . . . . . . . . . . . .. 23

Profesjonenes anseelse i samfunnet ^{..... .. ... .. ......}. ^.....^.. 27

Profesjoner mellom stat og marked ^{... .......}.^{...............} 30

Profesjonenes fagorganisasjoner ^. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 32

3 Profesjonene i kommuneorganisasjonen . ... . . . . . . . . . . . . . . . . .. 43

Profesjonenes inntog i kommunene ^{......... ..}..^....^{...... ...} 43

Forholdet mellom de sentrale aktørene i kommunen ^. . . . . . . . . . . . . .. 47

Etterspørsel etter fagfolk ^. . . . . . . . . . . . . . . .. 50

Medbestemmelse og styring ^........^{......... . .. ..... ......} 53

Finansiell krise og krav om styring ^.....^{... .}..^{. .... .... .. ...}. 56

Politikk, administrasjon og profesjoner. ^{................ .}.. .^... 58

Ustyrlige profesjoner eller organisasjoner? ^{....... .. ..}.^{. ........} 62

Forsøk med nye ledelsesformer i offentlig sektor. ^..........^....^.. 65

4 Erfaringer fra omstillingsarbeid i to kommuner . . . . . . . . . . . . 69

Samordning av pleie- og omsorgstjenester . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 69

Hvordan skal en omorganisering skje? ... . ... 71 Bakgrunn for organisasjonsendringene. ^{.. ..}. ^{. . .}.^{.. . .} .^{. . .. . .}.^..^. 72

Idegrunnlag og prinsipper for omstillingen ^... ^{.... ...}. .^{. . . ...}. ^.. 74

Arbeidet med å utvikle en organisasjonsmodell ^{. .. .. ..}. ^{. .. . ...}... 77

Reaksjoner på forslagene til omstilling . . . . . . . . . . . . . . .. 82

Iverksettingen av organisasjonsmodellen ^. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

Hva er de praktiske hindringene for omstilling? . . . . . . . . . . . . . . . . .. 92

5 Kommunal fornyelse: Profesjoner som med- eller motspillere? ^{... .}.. 97

Ny og gammel profesjonskritikk - nye og gamle profesjoner . . . . . .. 97

Perspektiver framover . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 101

Lilleratur ^{. ..... . . ....... . .. ...... . . . .... ..... . ...... . . .} 104

Forord

Denne rapporten om "Profesjoner - bremsekloss eller syndebukk?"

er utarbeidet av FAFO som ledd i et halvt års forprosjekt - "Sterke yrkesroller og kommunal fornyelse", utfØrt på oppdrag fra Kommu­

nenes Sentralforbund (KS). Utgangspunktet for arbeidet var et organisasjonsutviklingsprosjekt FAFO utførte i samarbeid med Kommunal Opplæring om kompetanseutvikling og fornyelse i kommunene.

l dette arbeidet ble vanskene med å fremme samarbeid på tvers av yrkes- og profesjonsgrenser av alle de medvirkende aktørene identifisert som et kjernespørsmål for kommunenes videre utvikling.

Yrkesgruppene har ofte motstridende problemdefmisjoner og faglige vurderinger av hva som bør gjøres. Kombinert med rivalisering om innflytelse og posisjoner, ble dette hevdet å være en viktig hindring for rasjonell fornyelse av organiseringen i kommunene ("bremse­

kloss-hypotesen").

Målsettingen med forprosjektet har vært å gi en oversikt over kunnskapsstatus og problemstillinger fra foreliggende forskning om profesjoner og yrkesgruppers rolle i utviklingsarbeid. -I hvilken grad er "bremsekloss-forklaringen" bekreftet i foreliggende forskning og i hvilken grad kan den oppfattes som en "syndebukk-forklaring" for andre underliggende hindre for kommunal fornyelse? Hvilken rolle spiller f.eks. den særegne ledelses- og styringsformen og samspillet mellom politisk demokrati og faglig administrasjon i kommunene, for den kommunale fornyelsesevnen? Utgangspunktet for for­

prosjektet var å avgrense og definere problemstillingene for å legge grunnlaget for videre forskning på området.

For at forprosjektet skulle ha en praktisk forankring og relevans, er problemstillingene belyst ved eksempler ("case") fra kommunalt

utviklingsarbeid der yrkes- og profesjonsgrupper hat medvirket på ulike måter.

Arbeidet er utført av Halvor Fauske ved Østlands forskning i samarbeid med FAFO. I Kommunenes Sentralforbund har vi hatt kontakt med John K. Stranden og Anne Britt Svinnset.

FAFO, oktober 1991 Jon Erik DØlvik forskningsleder

1 De problematiske profesjonene

Profesjonene i kommunene: Perspektiver og problemstilling

Spørsmålet som reises i denne rapporten er hvordan profesjons­

utøvere fungerer i omstillingsprosesser. Omstilling betyr at tilvante organisasjonsformer og arbeidsprosedyrer endres med tanke på å løse problemer av ulikt slag, og profesjoner omfatter arbeidstakere som har fagutdanning primært på høgskolenivå. l Spørsmålet settes i sammenheng med kommunesektoren og dens problemer. Vi spør om det er slik som det ofte hevdes, at fagfolkene i kommunene

"bremser" omstillingene fordi deres lojalitet splittes mellom arbeidsgiver (kommunen), faget de er opplært i, kollegaene/­

fagfellesskapet og klientene og deres organisasjoner. Et bekreftende svar på spørsmålet forutsetter at det ikke er mulig å være lojal overfor alle de nevnte instansene.

Arbeidstakere er ikke noen enhetlig kategori. Og blant fagfolkene er det forskjeller. For det første er de kommunale arbeidstakerne offentlig ansatte. Det er gode grunner for å anta at skillet mellom offentlig og privat sektor er betydningsfullt for omstillingarbeid. For det andre vil arbeidstakerne være forskjellig både med hensyn til utdanningsnivå og type utdanning. Også disse to forholdene virker som differensierende mekanismer. Yrkene kan således plasseres i forhold til hverandre langs dimensjonene som er vist i figur 1.1.

Forskjeller langs dimensjonene skaper ikke automatisk bestemte

1: I dagligtale kalles disse yrkene gjeme profesjoner. Del to av rapporten er en drøfting av profesjonsbegrepet og særtrekkene ved de yrkene som betegnes som profesjoner. Innledningsvis bruker vi også den løsere betegnelsen fagfolk om disse yrkesgruppene.

kategorier arbeidstakere, like lite som de automatisk medfører bestemte konsekvenser eller virkninger for den arbeidsorganisasjonen de inngår i.

Figur 1.1 Dimensjoner ved yrker

OFF. VS. PRIVAT SEKTOR

TYPE UTDANNING

UTDANNINGSNIVA

Forskjellene er bare et grunnlag for at ulike aktører definerer og klassifiserer arbeidstakerne på bestemte måter. Konsekvensene for arbeidsorganisasjonen som helhet, er betinget både av de grunn­

leggende forskjeller og av hvilken betydning forskjellene er gitt i konkrete organisasjonsutforminger og i forståelsen av yrkesgruppene.

Hvorvidt fagfolkene er et styringsinstrument eller et styringsproblem, avhenger av synsvinkel og "diagnoser" av kommunesektorens problemer.

De problemer som ventes å oppstå ved forSØk på effektivisering av kommunal virksomhet, bunner både i en forståelse av at offentlig

sektor er vesentlig annerledes enn privat sektor og av at det finnes yrkesgrupper som har vanskeligere for å endre praksis enn andre.

Dette er både en folkelig og en faglig forståelse. På faglig hold gjør f.eks. forfattere som O'Connor, Offe og Habermas et poeng av at offentlig virksomhet innrettes og bedømmes ut fra mer sammensatte og diffuse kriterier enn virksomheten i privat sektor (O'Connor 1973,Offe 1976, Habermas 1976). I privat sektor blir virksomheten primært innrettet med inntjening (profitt) som hovedmål, og hvorvidt målsetningen innfris bedømmes ut fra markedskriterier. Offentlig virksomhet har mer sammensatte mål, og målene kan ofte stå i motstrid til hverandre.

Siden offentlig virksomhet skal innfri flere kryssende målsettin­

ger, er det vanskelig å finne fram til en organisering av virksomheten som tilfredsstiller alle målene. Derfor vil offenlige organisasjoner kunne veksle mellom ulike ledelsesstrategier, foreta reorganiseringer, ulike forsøk på effektivisering, ulike former for privatisering, veksling mellom sentralisering og desentralisering. De ulike strategiene som velges, har ulike konsekvenser for de ansatte avhengig av hva de arbeider med. En sterkere markedsorientering av tjenester vil f.eks. kunne begrense fagfolkenes skjønn og dermed uavhengigheten i yrkesutøvelsen. Administrativt ansatte kan derimot finne at en slik organisering av virksomheten ligger nærmere opp til deres måte å tenke på.

Cawsom, som bygger på Off es analyser, framholder at måten fordelingspolitikken og offentlig tjenesteproduksjon organiseres, ikke er egnet til å løse de oppgaver som skal ivaretas (Cawson 1982). En byråkratisk organisering f.eks. kan være egnet til å iverksette fordelingspolitikk, men blir for rigid når det gjelder produksjon av velferdstjenester. Og siden folks velferdsbehov ikke uten videre kan avdekkes gjennom den enkeltes etterspørsel etter tjenester, må vurderingen av behovene for ressurser og type tiltak i stor grad hvile på fagfolkenes skjønn. Dette har medført at fagfolkene både har fått

innflytelse på budsjettenes størrelse og skaffet seg selv, en på mange måter priviligert stilling i organisasjonen. Ut fra en slik betraktning kan en vente å finne motstand og konflikter av varierende grad og intensitet. Dette medfører også at fagfolkenes rolle i omstillings­

prosesser ikke kan analyseres generelt, men må settes i sammenheng med den type virksomhet de inngår i.

l prinsippet skal det være en arbeidsdeling mellom fagfolk, byråkrater og politikere ved at de to førstnevnte er underordnet en klar politisk styring. Ovenfor har vi stilt spørsmål om offentlige institusjoner har indre motsetninger som ikke lar seg fjerne gjennom bedre ledelse og styring eller andre administrative tiltak (jfr. Lægreid 1989). Avveiningen mellom hensyn til handlekraft og styringsevne, til rettigheten til demokratisk deltakelse, til faglige uavhengighets­

krav og til profesjonelle normer, er vanskelig. Derfor kan ikke fagfolkenes rolle drøftes uavhengig av slike spørsmål. Ettersom grunnlaget for motstand og konflikter så å si ligger i virksomheten selv, blir spørsmålet ikke om konflikter kan unngås, men snarere om hva som svekker eller forsterker konfliktene.

Omstilling av kommunene: Nødvendig og problematisk.

Det er selvfølgelig ikke slik at problemene i offentlig sektor først har dukket opp de seneste årene. Å sørge for at befolkningen får de offentlige tjenestene de skal ha, er en oppgave som alltid vil sette krav både til organisasjon og tjenesteytere. Likevel; når omstilling og fornyelse i det siste har fått spesielt stor oppslutning som strategier for å utvikle de offentlige tjenestene, skyldes det at de fleste anser ytterligere ekspansjon av offentlig sektor som et urealistisk alternativ. Forståelsen av at kommuneøkonomien er i krise, har fått relativ sterk oppslutning. Det var på slutten av 1970- 1 0

tallet at norske kommuner opplevde det første økonomiske tilbake­

slaget. Utover i 1980-årene har konsekvensene av str^ammere økonomi vist seg på ulike måter og felter. Samtidig ser en for seg at behovene for offentlige tjenester er økende. I en slik situasjon blir omstilling av virksomheten nødvendig: Til forskjell fra tidligere kan ikke oppgavene løses med økte ressurser; det må finnes rom for løsninger innen en stagnerende offentlig økonomi.

Regjeringen Brundtland fonnulerer i St.meld. nr. 4 ( 1987-88) Perspektiver og refonner i den økonomiske politikken (s 19 og 8 1) strategien for å møte problemene:

Med de ubalansene som er oppstått i norsk økonomi er det ikke grunnlag for stor vekst i de offentlige budsjettene i de nænneste årene. Det kreves derfor spesielt stor vilje og evne til nytenking, omfordeling og omorganisering i den offentlige sektor.

På denne måten skal velferdssamfunnet utvikles gjennom

"ombygging snarere enn gjennom utbygging", for å bruke ordspillet som er benyttet i meldingen. Sentralt i denne strategien står samordning av de offentlige tjenestene og av offentlige tjenester og ulike fonner for private tjenesteytere. En kan vente at ett av problemområdene som en slik samordning støter på, er sektor­

interesser og faggrenser.

Hovedkomiteen for lokalforvaltningen peker på at et hoved­

problem i arbeidet med å omstille kommunenes virksomhet er nettopp sektoriseringen (NOU 1988:38, s 27-28). I kommuner og fylkeskommuner er det siden 1960-tallet bygget sterke fagetater.

Behovet for fagkunnskap har gitt forskjellige grupper fagfolk betydelig innvirkning på den kommunale virksomhet, og disse spiller ofte på lag med sektoradministrasjon, sektorpolitikere og statlige fagorganer (f.eks. fylkeslege, helsedirektorat). I tillegg til makt­

potensialet som ligger i slike koalisjoner, påpeker utvalget at

arbeidstakerorganisasjonene ofte vil ha direkte innvirkning på de beslutningene som blir truffet i kommunen. På denne måten settes fagfolkene inn i en organisasjons sammenheng: En eventuell motstand mot endringer av virksomheten, vil ikke bare skyldes fagfolkene men måten hele den kommunale virksomhet er bygget opp på. Komiteen framholder videre at stivheten i kommunalforvaltningen må mot­

virkes gjennom fornyelse og omstilling, men det understrekes at kommunepolitikerne må legge "vekt på å få aksept og oppslutning for endringer" (s 28). I denne sammenheng nevnes spesielt de ansattes organisasjoner og organisasjoner for "sentrale profesjoner i de enkelte sektorer".

Omstilling synes i hovedsak å bli konkretisert som bestemte organisasjonsformer (samordning) og ledelses- og styringssystemer.

En slik organisasjonsfokusert strategi kan komme i konflikt med den strategi mange fagfolk mener er riktig: Å forbedre tjenestene ved høynet kvalitet på det faglig arbeid. En slik strategi leder til andre konklusjoner enn sterkere samordning og styring: Fagfolkene må ha frihet til å utøve yrket sitt, men de skal være underlagt fagfellenes kontroll (jfr. Simpkin 1983). Selv om det i mange tilfeller ikke utkrystalliseres så klare strategier som de nevnte, vil ledelsen (politisk og administrativ) og fagfolkene kunne ha ulike syn på omstillingsarbeidet som i hovedtrekk følger det skisserte skillet mellom strategier. Det er således ikke bare den spesielle posisjon fagfolk inntar i organisasjonen som kan gi opphav til motstand mot endringer, fagfolkene vil også kunne være uenig i valg av omstillin­

gsstrategi.

Vi har pekt på flere forhold som kan antas å påvirke hvordan fagfolk opptrer i omstillingsprosesser. For det første vil grunnlaget for omstillingen - det som ga støtet til prosessen - påvirke forholdet mellom aktørene. En må anta at omstilling er lettere å få til når hensikten er å forebygge en framtidig problematisk situasjon, enn når problemet er oppstått og omstillingsstrategien blir valgt for å finne

en vei ut. For det andre vil ikke alle strategiene være like godt tilpasset det syn som fagfolk og deres organisasjoner har. Når situasjonen er slik at fagfolkenes syn dominerer, er det selvfølgelig lettere å få til endringer. Dette kan sies å være tilfellet i oppbyggin­

gsfasen av velferdstjenestene, der de ulike aktørene i stor grad var enige om veivalgene. Situasjonen er vesentlig annerledes etterhvert som tjenestene har nådd et relativt hØyt nivå. Problemdefinisjonen er også endret: Ledelse og styring av offentlig sektor vektlegges sterkere enn tidligere. Dette vil lett oppfattes som en begrensning av nødvendig "faglig frihet". Disse påpekningene tjener til å framheve betydningen av å undersøke fagfolkene i en større sammenheng enn deres rolle i omstillingsprosesser. Selv om fagfolkene kan ha kjennetegn som atskiller dem fra andre arbeidstakere, får disse kjennetegn først og fremst sin betydning i konkrete situasjoner. Det er ikke mulig å beskrive allment hvordan fagfolk fungerer i en omstillingsprosess.

Opplegget for analysen.

Denne rapporten er basert på en litteraturstudie og på en empirsk undersøkelse av omstillingsprosesser i to norske kommuner.

Litteraturstudien er en gjennomgang av profesjonslitteraturen og av kommunesektorens utvikling og karakter. Formålet er å få fram aspekter ved profesjonene, hva som er spesielt med dem og hvordan de har utviklet seg over tid. Profesjonene har imidlertid ingen kjennetegn som kan ses uavhengig av hvor de er. Derfor må kommunesektoren trekkes inn for å drøfte hvilken innvirkning de ulike utviklingstrekkene har hatt for pro

�

Litteraturstudien danner det teoretiske utgangspunktet for den empiriske undersøkelsen.

De to kommunene som er med i den empiriske undersøkelsen, omorganiserte pleie- og omsorgstjenestene. Disse prosessene ble fulgt etterhvert som de forløp, og vi bruker dem som eksempel på omstillinger i kommunene. Slike analyser er på mange måter etterpåklokskap. Poenget er imidlertid ikke å vise hva kommunene burde gjort annerledes, men å drøfte hvordan omstillingtm skjer og hvorfor de får et bestemt forlØp. Analysen er basert på en case-studie av kommunene. En case-studie er ikke ment å gi grunnlag for statistisk generalisering, dvs. at resultatene fra de to kommunene skal kunne gjøres gjeldende for alle kommuner. Poenget med en case­

studie er snarere å generalisere resultatene i forhold til en mer omfattende teori. I litteraturen kalles denne strategien analytisk generalisering (jfr. Yin 1989). Med andre ord: Vi er interessert i om de antatte særtrekkene ved profesjonene i offentlige byråkratier som en kommune, gjør seg gjeldende i konkrete omstillingsprosesser.

Datagrunnlaget er hovedsakelig intervjuer med ansatte og brukere/nærpersoner. Vi intervjuet ansatte på ulike nivåer og i ulike stillinger i kommunene. Brukere av tjenestene og deres nærmeste familie/pårørende ble intervjuet for å få innsikt i hvordan omorgani­

seringen av tjenestene ble opplevet av dem som mottok tjenestene.

Intervjutypen som ble valgt, var løst strukturerte og fokuserte (dvs.

konsentrert om noen bestemte temaer). I tillegg har vi brukt tilgjengelig materiale som årsmeldinger, plandokumenter og saksdokumenter.

Gangen i framstillingen

Rapporten faller i tre hoveddeler: I del 2 tar vi for oss de såkalte profesjoner og drøfter deftnisjoner og kjennetegn. Deretter følger i del 3 en drøfting av profesjonenes inntog i kommunesektoren og utviklingen av sektoren som sådan. I del 4 går vi inn på to eksem-

pler på omstillingsarbeid i norske kommuner. Vi gjennomgår de ulike sidene ved omstillingsarbeidet, og drøfter det forløp som arbeidet ftkk. Til slutt - i del 5 - trekker vi trådene s^ammen og fokuserer på det vi anser som de viktigste problemstillingene når det gjelder fagfolks rolle i omstillingsprosesser.

2 Profesjoner, profesjonalitet og profesjonalisme

Hva er en profesjon?

I dagligtale brukes betegnelsen profesjon nokså løselig om en rekke yrker. Men selv om ordbruken kan virke noe upresis, er det ett fellestrekk ved disse yrkene: De er basert på en eller annen fag- eller spesialutdanning. I de vitenskapelige definisjonene tillegges nettopp utdanning avgjørende vekt. Ulf Torgersen f.eks. poengterer at hans definisjon av profesjon, dreier seg om relasjonen mellom et yrke og en bestemt utdanning mer enn om en bestemt kategori yrker ( 198 1 slO). En profesjon er ut fra denne definisjonen kjennetegnet ved at det er nær forbindelse mellom utdanning og yrke. Ofte vil forbindel­

sen være så nær at det foreligger et yrkesmonopol: Det er bare personer med en bestemt spesialutdanning som kan utøve yrket.

Eksempler på dette er yrker som lege, lærer og sykepleier, der kun personer med den aktuelle godkjente utdanning kan utøve yrket på regulær basis (dvs. ufaglærte kan fungere som lærer eller i begrenset grad som sykepleier, men bare faglærte kan få fast ansettelse og fylle oppgavene som er tillagt yrket fullt ut).

Dersom en ser på hvilke yrker som blir kalt profesjoner, vil en se at disse yrkenes monopol og kunnskapsbasis er nokså forskjellig.

Det er flere yrkestitler som er beskyttet, enn det er yrker som er forbeholdt personer med bestemte typer utdanning. Sivilingeniør er f.eks. en beskyttet tittel, men det er ikke spesielle typer stillinger som er forbeholdt sivilingeniørene. Stillings- og tittel beskyttelse er ikke uten videre betinget av utdanningsnivå. Hjelpepleier er f.eks. et yrke som har relativt sterk beskyttelse til tross for kortvarig utdanning. Hjelpepleiere fikk sin yrkestittel beskyttet i 1978, slik at 1 6

bare personell med godkjent utdanning kunne benytte tittelen.

Hjelpepleierforbundet flkk den gang ikke gjennomslag for at bare en bestemt type utdanning skulle kvaliflsere for tittelen og yrket, men kravet er etterhvert oppfylt i praksis i og med at de aller fleste nå rekrutteres til yrket gjennom utdanningen til hjelpepleier. Selv om en tradisjonell vitenskapelig deflnisjon av profesjon, vil ekskludere hjelpepleierne ut fra at de ikke har "en bestemt langvarig formell utdannelse", som Torgersen har som ett av sine kriterier (op. cit.), blir hjelpepleierne i dagligtale ofte medregnet til profesjonene.

Dessuten har yrket åpenbart en del kjennetegn til felles med profesjoner.

Etterhvert som antall utdanninger øker, blir koplingene mellom utdanning og yrke både mangfoldige og mangesidige. Den gang

"profesjon" gikk inn som betegnelse på kunnskapsbaserte yrker, var det i hovedsak tre yrker det dreide seg om: lege, prest og jurist.

Relasjonen mellom utdanning og yrke var relativt oversiktlig og yrkenes sosiale status noenlunde den samme. "Profesjon" var således en nokså enhetlig og entydig betegnelse. Men når de samfunns­

messige forutsetninger for profesjonene endres, oppstår et termino­

logisk og praktisk problem. I de teoretiske arbeidene om profesjoner fra 1930-tallet, ble ikke dette erkjent. Carr-Saunders og Wilson f.eks., forutså i og for seg "utdannings-revolusjonen" og at mange etterhvert ville gjøre krav på å være en profesjon, men de mente at de nye kunnskapsbaserte yrkene ville få de samme kjennetegn som de gamle og etablerte profesjonene (Carr-Saunders og Wilson 1964).

Derfor, mente disse forfatterne, ville "profesjonene" være nokså ensartet. I dag ser vi imidlertid at betegnelsen "profesjon" er blitt et omfattende begrep, noe som bl.a. har ført til at begrepet får endret innhold. Dette betyr ikke at det er umulig å klassiflsere yrker som profesjoner. I og for seg bekrefter den daligdagse bruk av begrepet at det går an å enes om hvilke yrker som er profesjoner - i alle fall er det tilstrekkelig enighet for meningsfull kommunikasjon (dvs. vi

legger stort sett det samme i begrepet).2 Det som menes med at

"profesjon" har endret innhold, er at betydningen av å tilhØre en profesjon er endret. Når et fåtall har utdanning, er utdanning et knapt gode og dermed mer verdt både med hensyn til økonomisk avkast­

ning, prestisje og makt, enn når mange har ervervet seg ulike typer høyere utdanning. Derfor er profesjonenes posisjon i samfunnet vesentlig annerledes i dag enn for bare noen tiår siden.

I takt med befolkningens økende utdanningsnivå vil nok profes­

jonsbegrepet også i framtida miste stadig mer av sin opprinnelige

betydning. Skillet mellom profesjoner og andre yrker vil få en helt annen sosial betydning og konsekvens enn det har og har hatt.

Norske framskrivinger av befolkningens utdanningsnivå viser også at det i tiden framover med stor sannsynlighet vil skje en del endringer (SU nr. 1/2 1991). Det er spesielt to utdanningskategorier som synes å øke: 2-3 årig videregående utdanninger og høyere utdanning (høgskole, universitet). Det ettårige vidergående utdannin­

gene antas å stagnere. En kan derfor vente ytterligere forandringer av arbeidsstyrken og dens sammensetning. Den samfunnsmessige organisering av yrkene er selvfølgelig ikke automatisk en konsekvens av arbeidsstyrkens utdanningsnivå og - sammensetning, men disse forholdene skaper forutsetninger for andre type organisering av yrkene enn det vi har.

Diskusjonen ovenfor indikerer at "profesjon" er et historisk begrep, og at en allmenn og absolutt definisjon derfor har lite for seg. En må likevel ikke uten videre konkludere at det er umulig å definere en profesjon. Som nevnt, vil en tross store forskjeller finne felles elementer som relasjon mellom utdanning og yrke, sertifisering og ulike former for - og grader av - yrkesmonopol.

2: Å bli enig om en vilenskapelig defmisjon er langt verre. I den grad definisjonen skal baseres på særtrekk ved profesjoner, viser det seg veldig vanskelig å korrune fram til trekk som alle kan enes om er særtrekk sarrunenliknet med andre yrker (jfr.

Brante 1988).

Profesjonene har også et indre aspekt. Vi har vært inne på at spesialkunnskap er ett element i basis for en profesjon. Mer allment angår profesjonskunnskapen makten til å klassifisere og definere noe som "sitt" problem. Spesielt viktig er denne makten når det gjelder profesjonene som "arbeider med mennesker" til forskjell fra dem som "arbeider med ting". Å "arbeide med mennesker" vil si at arbeidet har både menneskeklassifiserende (diagnose, screening, seleksjon) og menneskejorandrende (kontroll, sosialisering, behand­

ling) elementer (jfr. Cohen 1985, Knutsen 1989 s 72-77). Det å kunne klassifisere er kanskje profesjonenes viktigste maktgrunnlag.

Videre skaper makten til å klassifisere et fagfelleskap av "dem som deler klassifikasjonsskjema". Et annet aspekt er som Stanley Cohen framholder, profesjonell ekspansjon som (1985 s 195):

... er rettet mot å skape nye kategorier av avvik og sosiale problemer, dvs. definere flere folk som tilhørende spesial­

populasjoner for så å slå dem sammen i en eller flere katego­

rier.

Denne tendensen til "ekspansjonisme" som kan ligge i den profesjonelle tilnærming, vil kunne virke negativt inn på forholdet mellom de ulike profesjonene. At hver profesjon klassifiserer mennesker på sin måte, kan være en hindring for tverrfaglig samarbeid fordi det vil være uenighet både om hvilken klassifikasjon som er den riktige og hvilke løsninger som er de beste. Når profesjoner hevder at det praktiske samarbeid går bra, skyldes nok det i mange tilfeller at de holder seg til de oppgavene som er veldefinerte og de arbeidsdelingene som er etablerte. Verre blir det når flere profesjoner skal bli enige om hva som skal gjøres i konkrete tilfeller fordi forståelsesr^ammene (klassifikasjonene) er forskjellige. I slike tilfeller blir f.eks. spesialkunnskap et maktmiddel:

Argumentene for "sin" klassifikasjon kan styrkes gjennom henvis­

ning til vitenskapelig kunnskap.

.,

Profesjonenes historiske røtter

Etterhvert som "profesjon" viste seg å være nokså mangetydig, ble det forsøkt å lage mer presise definisjoner. Men som Eliot Freidson påpeker har ingen fått oppslutning om en defInisjon selv om det har vært forsøkt helt siden 1915. Freidson mener imidlertid at en slik strategi er mislykket, ikke fordi definisjonene har vært dårlige i og for seg, men fordi de hviler på en oppfatning av at profesjon kan defineres nokså presist uten hensyn til den historiske sammenheng disse yrkene inngår i.

Definisjonsproblemene bunner derfor dypest sett i at en har undervudert betydningen av at de yrkene som kalles profesjoner, har sine historiske røtter i de industriland som var sterkt påvirket av anglo-amerikanske institusjoner. Kjennetegnene ved profesjonene er derfor ikke allmenne, men historisk spesifIkke. Det spesielle ved profesjonene i disse landene var at de oppnådde en statlig beskyttelse ved reguleringer både av tilgang til yrket og av yrkesutøvelsen.

Profesjonenes eksklusivitet var således ikke i første rekke trekk ved yrket (f.eks. å beherske fagkunnskap som andre ikke hadde innsikt i), men ved den måten yrkene ble organisert på i samfunnet. I de anglo-amerikanske landene ble betegnelsen profesjon på denne måten utvidet til å gjelde flere yrker enn lege, jurist og prest som var de tre opprinnelige profesjoner i middelalderens Europa (Freidson 1986).

Profesjonene i den anglo-amerikanske tradisjonen ble formet i stater med markedsøkonomi, relativt passiv og desentralisert statsmakt og en liten statsforvaltning. De som hadde middelklasse­

yrker, og som søkte status som profesjon, presset på for å få staten til å skjerme yrket mot konkurranse i markedet ved ulike typer reguleringer (autorisasjon, ulike former for yrkesmonopol, etc.).

Utdanning og utdanningsinstitusjoner måtte yrkene i stor grad sørge for selv. Eksklusiviteten - yrkesmonopolet - ble således knyttet til statlig regulering, ikke til yrkesgruppens kunnskapsgrunnlag.

20

Annerledes i den kontinentale europeiske tradisjon der staten i større grad organiserte både utdanning og arbeid for disse yrkesgruppene.

På den måten ftkk profesjonene sin status og sikkerhet gjennom statskontrollerte utdanningsinstitusjoner som sikret dem posisjoner i forvaltningen. Også i det norske utdanningssystem er det "rester" av en slik tradisjon. Universitetene er i utgangspunktet en skole for statstjenestemenn, noe begrepet "embetseksamen" minner oss om (Debes 1989). Når yrket vant sin status gjennom utdanning og ved tilknytning til bestemte yrker eller institusjoner, var statlig skjerming i markedet ikke nødvendig i samme grad. Den nære forbindelsen som ble etablert mellom utdanning og yrke, gjorde skjerming i markedet overflødig. Beskyttelsen av yrket kunne skje indirekte.

Dette gjaldt i hovedsak de tre nevnte profesjoner og de opprinnelige profesjonsutdanninger: medisin, jus og teologi.

Profesjonenes historiske røtter og deftnitoriske problemer kan være et nyttig grunnlag når en vurderer dagens profesjoner. En ser at "profesjon" ikke kan deftneres og forstås uavhengig av sin historiske sammenheng og uavhengig av yrkenes samfunnsmessige organisering. I et slikt perspektiv vektlegges dynamikken i utviklin­

gen. Og som Freidson påpeker, har denne dynamikken - dvs. kampen mellom yrkesgrupper og staten om aksept og beskyttelse - medført at den tenninologiske enigheten gikk tapt. De opprinnelige lærde eller frie profesjoner, ble ikke de eneste yrker med profesjonstittel.

Profesjonene organiseres også på måter som bidrar til å skape forskjeller innen profesjonen. En måte å få fram disse forskjellene på er å klassiftsere profesjonene ut fra markedsrelasjoner. Thomas Brante f.eks. forslår følgende klassifikasjon (1988 s 137):

1. Privat praksis ("den frie profesjonsutøver") 2. Akademiske profesjoner

3. Profesjoner i privat næringsliv 4. (Velferds)statens profesjoner

..

Profesjonene er derfor ingen enhetlige yrkeskategorier. F.eks. vil en kunne finne leger med alle de nevnte markedsrelasjoner. Enkelte, som Terry Johnson, reserverer imidlertid profesjonsbegrepet til den første typen markedsrelasjon (1972). Ifølge hans definisjon er profesjoner karakterisert ved at tjenesteyter definerer både klientens (konsumentens) behov og måten de skal imøtekommes på. Det er blitt hevdet at Johnson faller i samme fellen som dem han kritiserer for å definere profesjon uavhengig av samfunnsmessige og historiske sammenheng: Han absolutterer en bestemt relasjon mellom profes­

jonutøver og klient (Cain 1983 s 109). Derved gir også han inntrykk av at det finnes noen "egentlige" profesjoner selv om betingelsene for å oppnå slik status ikke lenger er til stede. En historisk forståelse av profesjonene er ikke å velge en bestemt fase i utviklingen som målestokk, men å forstå profesjonenes skiftende betydning.

Et forsøk på å skape definisjonsmessig klarhet, er lanseringen av distinksjoner mellom profesjonene. F.eks. skilles mellom profesjoner og semi-profesjon som omfatter yrker som f.eks. lærer, sykepleier, o.l. (Etzioni, 1973). Andre betegnelser som kvasi-profesjoner og

marginale profesjoner er også lansert (se f.eks. Johnson 1984 s 19).

Men heller ikke denne strategien er egnet fordi den forutsetter at profesjon er et allment og absolutt begrep. Den frie profesjonsutøver som yter tjenester i samhandlingen med sine klienter uten innblan­

ding fra utenforstående, har stort sett forsvunnet og blitt erstattet med offentlig eller privat ansatte profesjonsutøvere. Og selv de som driver privat praksis er underlagt offentlig regulering Ufr. Johnson, 1972). Men selv om distinksjonene ikke skaper terminologisk klarhet, kan de være et inntak til å forstå forholdet mellom profesjo­

ner innbyrdes og den relative makt og innflytelse den enkelte profesjon har. Kort sagt: distinksjonene gir grunnlag for å drøfte relative forskjeller mellom profesjonene.

Et historisk tilbakeblikk gir et perspektiv på utviklingen av det som gjeme kalles profesjonshierakiet, dvs. rangordningen mellom

yrkene. Det synes fremdeles å være forskjell i vurderingene av de

"gamle" profesjonene og de "nye" semi-profesjonene og kvasi­

profesjonene. Semi-profesjonene mangler det eksklusive preg av spesialkunnskap som f.eks. legeprofesjonen har, noe som bl.a.

kommer til uttrykk: i hvor lett den faglige utførelsen av arbeidet lar seg kontrollere av andre enn profesjonen selv. Når en ser bort fra ekstremtilfeller, er det f.eks. kun en lege som kan etterprøve en leges arbeid faglig eller bedømme hva som er forsvarlig legearbeid (§ 49 i legeloven oppretter riktignok et legeråd med jurist som leder). Selv om spesialkunnskapens prestisje kan variere, er nok likevel det et sterkere maktmiddel enn statlig skjerming. Myndighetene har direkte kontroll over rammevilkårene for profesjonene og denned muligheter til cl endre betingelsene raskere enn respekten for spesialkunnskapen endrer seg.

Profesjonalisering og profesjonalisme

Ovenfor har vi pekt på ulike historiske perioder i det som kan kalles yrkenes profesjonalisering, dvs. etablering av yrket som profesjon.

Leger, advokater og prester var først ute, deretter kom tannleger, arkitekter og sivilingeniører som ble profesjonalisert på begynnelsen av dette århundret. Senere har andre yrker søkt status som profesjon.

En må imidlertid ikke la seg forlede av den tilsynelatende rettlinjede utviklingen. Framveksten av profesjoner er ingen rettlinjet utviklings­

prosess. Det er ikke slik at yrkene etableres som profesjon når en viss tid har gått, og det er ikke slik at alle profesjoner beholder den status de en gang har oppnådd. Det er snakk om både

profesjonalise­

ring og avprofesjonalisering.

Det kan være nyttig å supplere profesjonalisering med begrepet profesjonalisme. Profesjonalisering kan sies å angå de ytre trekk: ved yrket og i hvilken grad yrket befester sin posisjon over tid, mens

profesjonalisme har å gjøre med yrkesutøverens holdning til yrket.

Vi skal ta utgangspunkt i en typologi utviklet av Richard H. Hal1.3 Profesjonalisering spesifiseres i følgende 4 punkter (Hall 1968 s 92-93):4

1. Etablering av heltidsyrke som svar på bestemte behov i sam­

funnet

2. Utviklingen av spesialkunnskap og opprettelse av institusjoner som formidler spesialkunnskapen

3. Dannelsen av sammenslutninger (profesjonsorganisasjoner) som avgrenser oppgavene og eliminerer ufaglærte yrkesutøvere 4. Utviklingen av yrkesetikk

Profesjonalisme består ifølge samme forfatter, av følgende elementer:

1. Profesjonsorganisasjonen brukes som primært referansepunkt for ideer og som grunnlag for vurderinger

2. Tro på tjenester for publikum (eller klientellet) 3. Tro på selvregulering og kollegial kontroll

4. Opplevelse av kall i forhold til arbeidsfeltet basert hovedsaklig på sosiopsykologiske belønninger

5. Et sterk ønske om uavhengighet eller rett til å utøve personlig skjønn og treffe individuelle beslutninger

3: Typologien er et uttrykk for forsøkene på å fmne profesjonskjennetegn og har derfor de svakheter vi har påpekt. Men for å få fram forskjellene mellom profesjona­

lisering og profesjonalisme, er typologien god nok.

4: Typologien for profesjonalisering er typisk for tradisjonen som forstår profes­

jonalisering som en prosess som gjennomløper identiske faser. Caplow og Willensky er to av de fremste representanter for tradisjonen.

En kunne tro at det var en sterk positiv sammenheng mellom ytre trekk ved yrket og yrkesutøvernes holdninger. Hall undersøker om det er en slik sammenheng, men flnner at disse to aspektene ikke nødvendigvis samsvarer. Yrker som er relativt sterkt profesjonalisert, kan ha ganske svak profesjonalisme. Og han flnner at det omvendte også kan være tilfellet: Svake profesjoner kan preges av sterk profesjonalisme.

Grunnene til at det er en s^ammenheng mellom profesjonalisering og profesjonalisme kan være flere, men en rimelig antakelse er at profesjonalisme kan være en strategi for å etablere yrket som profesjon. Med andre ord ytrer profesjonalismen seg ikke som en yrkesmoral eller yrkesidentitet, men som en strategi for profesjonali­

sering. Når så yrket har etablert posisjonen som profesjon, svekkes kampen om aksept og dermed også den åpne og utadvendte profesjonalismen. Å oppnå legitimitet som profesjon, er det samme som å komme i en maktposisjon både vis-a-vis andre yrkesgrupper og i forhold til lokale og sentrale myndigheter, og i forhold til ledelse og administrasjon på eget arbeidssted.

Posisjonen som "profesjon" er imidlertid ikke noe som vinnes en gang for alle: Skiftende betingelser og forhold kan føre til press mot profesjonen - noe som i litteraturen omtales som deprofesjonalisering eller proletarisering. Slike endringer i yrkets posisjon kan bl.a.

medføre at profesjonalismen ikke er like sterk i alle yrker og at den kan variere over tid. I stabile tider kan profesjonaHsmen være svak, mens den styrkes i tider hvor presset mot profesjonen oppleves som sterkere. Det kan bety at profesjonene er minst innstilt på forandring og fornyelse i tider når dette er mest påkrevet. Og det kan bety at det er sterkest profesjonalisme og motstand mot endringer i de tjenester som det er viktigst å endre. Likeså kan det være at profesjonalismen er sterk i organisasjoner hvor flere profesjoner skal

tO

samarbeide, i tilfeller hvor det oppstår uklarhet om grensene for arbeidsdelingen mellom profesjonene (f.eks. på et sykehus).5

Profesjonalisering slik det er beskrevet i Scotts fire punkter, vil bety et relativt sterkt yrkesmonopol. Sammenholdes dette med at forutsetningene for å etablere et yrkesmonopol ikke er til stede i samme grad som tidligere, kan en som Terry Johnson påpeke paradokset at profesjonalisering har blitt et yrkesideal i et samfunn der mulighetene for realisering av idealet blir stadig mindre (1984 s 19). Profesjonalismen, slik den er beskrevet i punktene ovenfor, mister derved sitt grunnlag og kan lett bli mer en strategi i den fagpolitiske kampen om anerkjennelse, enn en garanti for faglig arbeid av god kvalitet. Dobbeltheten i profesjonalismen (yrkesetikk/­

identitet eller fagpolitisk strategi) har gitt næring til profesjons­

kritikken og gjenfinnes f.eks. i argumenter om at profesjonenes altruisme i praksis viser seg å være egeninteresse, 0.l.6

Å etablere yrket som profesjon i betydningen å skaffe statlig beskyttelse, er som nevnt et anglo-amerikansk fenomen. Profesjonali - sme - eller profesjonsbygging - er derfor ikke uten grunn blitt betegnet som "den britiske syke" (Forces og Glover 1978). Selv om relasjonen mellom staten og profesjonene kan være konstant over tid, kan relasjonen anta nokså ulike fonner. Hva slags statlig beskyttelse et yrke oppnår er avhengig av en rekke konkrete omstendigheter.

F.eks. førte framveksten av velferdsstaten til en kobling mellom yrkesgruppene i helse-, sosial- og utdanningssektoren og det offentlige. Velferdsstaten som institusjonelt byggverk, har således gitt bestemte yrker ert spesiell posisjon. Det er grunn til å merke at

5: Dette står ikke i motstrid til påstander om, og dokumentasjon av, at det ikke finnes noen profesjonskamp. Poenget er at profesjonalismen aktiveres først når f.eks.

den etablerte arbeidsdeling eller oppnådde rettigheter utfordres.

6: Jfr. Ivan Illich som hevder at når profesjonene hevder at de ivaretar klientenes behov eller klientenes beste, så er det falske argumenter (1977).

det er profesjonene som inngår i dette institusjonelle arrangementet, som i de senere årene har blitt utsatt for mest kritikk:.

Profesjonenes anseelse i samfunnet

"Profesjon" har - siden ordet dukket opp i Europa på lS00-tallet - hatt ulike betydninger og assosiasjoner. Det har hatt vide og snevre betydninger og det har blitt forbundet med prestisje og status, men også med det motsatte. Den språklige flertydigheten viser til de motstridende følelser og holdninger som profesjoner møtes med. Det er således ikke bare uklarheter i språket - det har å gjøre med hvordan ulike yrker blir oppfattet og vurdert. Når diskusjonen for og mot "profesjoner" blusser opp fra tid til annen, har argumentene på begge sider en lang tradisjon å støtte seg til.

Også blant samfunnsforskerne finner vi en splittelse i synet på profesjonene. Fram til 1960-tallet var det dominerende synet overveiende positivt: Profesjonene ble ansett for å være bærere av

"samfunnets kulturelle tradisjon, dets vedlikehold og videreutvikling"

slik sosiologen Talcott Parsons fonnulerte det (Parsons 1968). Og ikke nok med det: Utviklingen av profesjonene ble tatt som et tegn på framveksten av en uegennytting kultur som omfonnet samfunnet på en mer grunnleggende måte enn kapitalistiske og sosialistiske organisasjonsfonner. Dette ble hevdet bl.a. av T. H. MarshalI som mente at profesjonalismens innhold var klientens velferd og ikke profesjonsutøverens egeninteresse ( 1939).

Disse analysene blir ofte kritisert ved å vise til at profesjonell praksis synes å være nokså fjern fra idealene. Murray, Dingwall og Eekelaar hevder imidlertid at en slik kritikk bommer fordi Parsons og Marshali ikke gjør krav på å beskrive hvordan profesjonsutøverne faktisk arbeider (1983 s 198). Deres analyser er beskrivelser av profesjonenes verdi- eller legitimasjonsgrunnlag, et grunnlag som

profesjonene påberoper seg i kampen for anerkjennelse. Profesjons­

kritikken kan derfor ikke uten videre sies å stride mot hovedtyngden i profesjonslitteraturen før 1960. De uttrykker snarere en vektlegging av andre sider ved profesjonene.

På 1 960-tallet skjedde et stemningsskifte i det intellektuelle miljøet. Mens samfunnsforskerne tidligere hadde vektlagt de positive sidene ved profesjonene framfor svakhetene ved dem, ble det nå omvendt: Søkelyset ble rettet mot profesjonenes makt, yrkesmonopo­

let, deres klientskapende evne, osv. Kort sagt: Profesjonenes politiske, kulturelle og økonomiske innflytelse ble analysert i forhold til mulige negative konsekvenser. Og det ble rettet kritisk søkelys mot hva profesjonene "gjorde" med sine klienter. Profesjonskritikken kom også fra profesjonsutøvere selv. Stanley Cohen f.eks. fram­

holder at de mest energiske angrepene på profesjonalismen kom fra de profesjonelle. Likevel, profesjonene har siden 1 960-årene i mange tilfeller greid å styrke sitt monopol og evnen til å gjøre folk avhengig av seg (Cohen, 1985). Men selv om denne typen profes­

jonskritikk ikke synes å ha noen særlige effekter, var den et grunnlag som 1980-tallets profesjonskritikk kunne bygge på. I lys av den økonomiske krisen ble nye sider ved profesjonene trukket fram og kritisert. Spesielt ble det rettet søkelys mot hindringene som profesjonene skaper i omstillinger og omorganiseringer, og det ble reist tvil om profesjonelt arbeid virket slik det skulle. Thomas Mathisen argumenterer for at "den nye" profesjonskritikken har tatt opp i seg elementer fra 60- og 70-årene og trukket konklusjoner som står nokså fjernt fra de tidlige profesjonskritikernes syn. Den faglige kritikk av profesjoner, profesjonalisering og profesjonalisme ble en legitimering for innsparing og nedskjæring (Mathiesen, 1 983 s 83).

Stanley Cohen er inne på det s^anune når han viser til at desentralise­

ring, anti-profesjonalisme og privatisering finner støtte i nokså ulike