Rapport fra utredningsprosessen

(1)

1 Utredningsutvalget for mulig bygging av ny kommune bestående av Fredrikstad, Hvaler og Råde kommuner

Rapport fra

utredningsprosessen

Eirikur Ingolfsson

Bygging av ny

kommune

(2)

2 Innhold

1. Sammendrag ... 3

2. Innledning – utvalgets arbeid ... 4

3. Overordnede mål for kommunereformen ... 6

4. Samfunnsutvikling ... 8

5. Demokratiutvikling ... 14

6. Tjenestetilbudet og interkommunalt samarbeid ... 22

7. Myndighetsutøvelse... 26

8. Økonomi og økonomiforvaltning ... 27

9. Oppsummering av fordeler og ulemper ... 32

(3)

3 1. Sammendrag

Fredrikstad, Hvaler og Råde kommuner har siden høsten 2014 utredet mulige sammenslåinger av kommunene i Nedre Glomma regionen i forbindelse med regjerningens kommunereform. Arbeidet følger en mal fra Fylkesmannen som deler prosessen i tre hovedfaser.

I fase 1 utarbeidet kommunene en utredning av kommunenes «robusthet» i et langsiktig perspektiv.

Robusthet drøftes i lys av kommunens fire hovedroller (tjenesteyter, myndighetsutøver, samfunnsutvikler, demokratisk arena) og i lys av økonomisk soliditet.

I fase 2 har kommunene oppnevnt et utvalg for å utrede fordeler og ulemper med sammenslåing.

Denne rapport oppsummerer utvalgets arbeid frem til 1. mars 2016 Rapporten er delt inn i de fem hovedtemaer som utvalget har diskutert:

 Samfunnsutviklingen

 Demokratiutviklingen

 Utvikling av tjenestetilbudet og interkommunale selskap

 Myndighetsutøvelse

 Økonomi og økonomiforvaltning

I hvert kapittel er det oppsummering av bakgrunnsinformasjonen som utvalget fikk tilsendt/presentert for hvert møte, samt utvalgets generelle diskusjon om temaet.

Til slutt oppsummeres i egen tabell diskusjonene og innspill fra rådmennene som framkom i møtene.

Den viser både muligheter/fordeler og utfordringer/ulemper ved å bygge en ny kommune. Siste kapitlet samler alle fordeler/ulemper i en samlet liste.

Utvalget har kommet frem til at det er (på alle områdene) flere fordeler og muligheter enn ulemper De fleste ulempene vil man kunne løse gjennom politiske forhandlinger og avbøtende tiltak.

Utvalget har med bakgrunn i dette utredningsarbeidet ikke konkludert med sammenslåing eller ikke, men det har utarbeidet en felles plattform for eventuell bygging av ny kommune.

(4)

4 2. Innledning – utvalgets arbeid

Fredrikstad, Hvaler og Råde kommuner har siden høsten 2014 utredet mulige sammenslåinger av kommunene i Nedre Glomma-regionen i forbindelse med regjerningens kommunereform.

I perioden desember 2014 til april 2016 gjennomførte kommunenes administrasjoner en grundig analyse av den enkelte kommunes «robusthet», så kalte fase 1-rapporter.

I fase 2 ble det etablert et politisk utredningsutvalg som skulle vurdere de viktigste prinsippene for en eventuell sammenslåing. Utvalget skal levere en rapport/utredning som skal ligge til grunn for

politisk behandling i de involverte kommunene.

Utredningsutvalget består av tre representanter fra hver av kommunene, ordfører og representant for posisjon og opposisjon.

Fra Fredrikstad:

Jon-Ivar Nygård (ordfører (Ap)), Atle Ottesen (Ap) og Truls Velgaard (H) Fra Hvaler:

Eivind N. Borge (Ordfører (FrP)), Kim Erik Ballovare (H) og Mona Vauger (Ap) Fra Råde:

Rene Rafshol (ordfører (H)), Fredrikke Stensrød (FrP) (til 11. desember) Kjersti Bakker (FrP) (fra 11. desember) Jarle Tranøy (Ap)

Utredningen ledes av administrativ styringsgruppe som består av rådmennene i hver kommune: Ole Petter Finess (Fredrikstad), Dag W. Eriksen (Hvaler) og Morten Svagård (Råde).

Observatører fra fagforeningene:

Anne Lisbeth Kristiansen (Fagforbundet Fredrikstad), Arild Larsen (Utdanningsforbundet Fredrikstad), Wenche Wroldsen (Fagforbundet Hvaler), Anne Otterbekk (Fagforbundet Råde).

Organisering av prosjektet

Politisk utredningsutvalg

3 fra hver kommune Administrativ styringsgruppe

Rådmenn

Ressursgruppe

Fredrikstad

Prosessleder/sekretær

Kommunikasjon

Infoansvarlig, tre kommuner

WSP Norge

Observatører

Fagforeninger

(5)

5

Ekstern prosessleder, WSP Norge (ved Eirikur Ingolfsson og Bjørn Larsen), har bistått styringsgruppen i forberedelser av møtene, ledelse av diskusjoner og seminarer, samt referat- og rapportskriving.

Utredningsutvalgets mandat er å diskutere den overordnede politikken, og skal i første omgang konkludere med om det er grunnlag for å skape en ny kommune sammen eller ei. Utvalget skal diskutere saker som må avklares før en søknad sendes, slik som politisk organisering, lokaldemokrati, overordnet administrativ organisering, barnehager, skolestruktur, helsetjenester, infrastruktur, hvor tjenestene til innbyggerne skal leveres fra, og så videre.

Utvalget har holdt 7 møter og i tillegg har det vært to felles halvdags seminarer for formannskapene i de tre kommunene (I Råde utvalg for kommunestruktur). Utvalget har invitert gjester til å holde innledninger og svare på spørsmål:

1. Resultat fra innbyggerundersøkelser, ved Henrik Høidal, Opinion (etter første møte) 2. Presentasjon av lokalsamfunnsmodellen i Fredrikstad, ved Rolf Petter Heidenstrøm,

Fredrikstad kommune

3. Nytt inntektssystem for kommunene, ved Sigmund Engdal, KS

4. Erfaringer fra sammenslåingsprosesser, ved Bjarne Sommerstad ordfører i Andebu og Eirik Unaas ordfører i Eidsberg

5. Regionreformen, ved Harald Horne, KS.

I tillegg hadde følgende korte innlegg på felles formannskapsseminar:

Fagforeningene: ved Anne Otterbeck (Råde) Wenche Wroldsen (Hvaler) og Anne Lisbeth Kristiansen (Fredrikstad)

Tora Klevås (kommunikasjonsansvarlig Hvaler) om innbyggerundersøkelser og prosesser med innbyggerinvolvering

Kjell Arne Græsdal (Fredrikstad næringsforening) om næringslivets synspunkter Kim Erik Ballovare (H-Hvaler) og Ruth Iren Grimstad (Sp- Råde) om lokalpolitikernes perspektiv.

Den administrative styringsgruppen har hatt møter nesten hver uke for å forberede utvalgsmøtene og i tillegg har gruppen hatt møter med kommunikasjonsansvarlige og fagforeningene.

Utredningsutvalget har kommet frem til en felles plattform for bygging av ny kommune. Denne rapport følger i hovedtrekk plattformens struktur og skal gi utfyllende informasjon og bakgrunn.

(6)

6 3. Overordnede mål for kommunereformen

Stortinget har sluttet seg til følgende overordnede mål for reformen som vil være førende for kommunens arbeid:

• Gode og likeverdig tjenester til innbyggerne

• Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling

• Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner

• Styrket lokaldemokrati

10 kriterier for å oppnå dette:

1. Tilstrekkelig kapasitet

Kommunene må ha en tilstrekkelig kapasitet både faglig og administrativt for å kunne løse oppgavene på en effektiv og god måte.

2. Relevant kompetanse

I tillegg til tilstrekkelig kapasitet, er også relevant kompetanse avgjørende for å sikre sterke fagmiljøer og en god administrasjon.

3. Tilstrekkelig distanse

Kommunene må ha en slik størrelse at det er tilstrekkelig distanse mellom saksbehandler og innbyggerne. Dette for å sikre likebehandling og at det ikke tas utenforliggende hensyn i myndighetsutøvelsen, samt at innbyggerne sikres de rettigheter de har etter loven.

4. Effektiv tjenesteproduksjon

Større kommuner vil legge bedre til rett for økt rammestyring fra statens side og dermed økt mulighet for å tilpasse tjenestetilbudet til lokale forhold. Større kommuner kan gi bedre utnyttelse av potensielle stordriftsfordeler.

5. Økonomisk soliditet

En viktig forutsetning for at kommunene skal kunne tilby sine innbyggere gode velferdstjenester er at kommunene har god kontroll på økonomien og kan håndtere uforutsette hendelser. Kommuner med sunn økonomi, som sørger for å ha et økonomisk handlingsrom, kan i større grad håndtere uforutsette hendelser uten at det får direkte konsekvenser for tjenestetilbudet til innbyggerne.

6. Valgfrihet

Innbyggerne vil i større grad kreve flere valgalternativer innenfor tjenestene.

7. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder

Kommunene må ha en inndeling som er mest mulig funksjonell for de områder det er nødvendig å se i sammenheng for å sikre helhetlige løsninger, særlig på areal- og transportområdet.

8. Høy politisk deltakelse

Det er viktig å ha et aktivt lokaldemokrati med valgmuligheter både i forbindelse med stemmegivningen og at innbyggerne har mulighet til å få sin stemme hørt mellom valgene.

(7)

7

9. Lokal politisk styring

Det er avgjørende for lokal politisk styring at den kommunale administrasjonen har nødvendig kompetanse og kapasitet til å utarbeide gode beslutningsgrunnlag for de folkevalgte. Kommunene bør ha mulighet for en hensiktsmessig lokal organisering og prioritering, og ikke være nødt til å organisere sin tjenesteproduksjon i interkommunale ordninger for å levere lovpålagte velferdstjenester.

10. Lokal identitet

Det er to dimensjoner spiller inn på dette området, og som kommunene bør vurdere i spørsmålet om sammenslåing: opplevd tilknytning til et område og felles identitet med andre områder.

Utvalgets diskusjoner har omfattet alle disse kriterier og rapporten oppsummer muligheter/fordeler ved sammenslåing, samt ulemper/utfordringer. Utredningsarbeidet viser at på alle de 4

målområdene vil en sammenslåing av de tre kommunen gi flere (og større) fordeler og muligheter enn utfordringer/ulemper. De aller fleste utfordringene vil man kunne løse gjennom kriterier og vilkår som vedtas av de tre kommunene om en ønsker å søke om en sammenslåing.

(8)

8 4. Samfunnsutvikling

Samfunnsutviklingen danner et bakteppe for prosessen. Hvordan vil samfunnet regionalt, nasjonalt og globalt, endre seg? Hvordan kan kommunen best tjene innbyggerne i fremtiden?

Globale trender påvirker samfunnsutviklingen og endringene skjer stadig fortere:

 Globalisering, urbanisering og demografiske endringer som tilflytting, eldrebølgen og innvandring skaper nye utfordringer for kommunene.

 Digitaliseringen og annen teknologiutvikling skaper endring på mange samfunnsområder, noen i form av nye muligheter, andre i form av nye trusler.

 Klimaendringer stiller nye krav til kommunene og forutsetter bl.a. omfattende regionalt samarbeid

Nasjonale og regionale trender påvirker også kommunenes rammevilkår:

 Svikt i oljeinntektene på kort og lang sikt bidrar til trangere rammevilkår og økt konkurranse mellom regionene

 Kommune- og regionstrukturen er i endring, over 100

kommuner er i forhandlinger om sammenslåing, derav mange kommuner i Østfold

 Nedre Glommaregionen konkurrerer med mange byregioner rundt Oslofjorden (se bilde). Flere av disse er i

sammenslåingsprosesser. Dette kan svekke vår innflytelse i regionale og nasjonale prosesser.

Regionene konkurrerer om

arbeidsplasser, kloke hoder og kapital.

Det er derfor viktig at regionen fremstår som attraktiv for både bosetting og næringsetablering. Vi ønsker alle vekstkraft i næringslivet for derav å opprettholde og utvikle offentlig tjenestetilbud.

Dette øker betydningen av samarbeid og nettverksbygging og viktigheten av sterke kompetansemiljøer.

Alle kommunene har hatt

befolkningsvekst og netto innflytting i mange år.

Mange kommuner er i forhandlinger om sammenslåing. I Østfold kan det bety at det blir nesten ingen småkommuner igjen. Fredrikstad er den 6. største kommunen i Norge og har deltatt i

storbyenes samarbeid på mang områder. Utviklingen i sammenslåingsprosesser, spesielt i øst og sør-

(9)

9

Norge, kan føre til at Fredrikstad ikke lenger blir blant de ti største kommunene i Norge.

Fakta om en ny kommune

En ny kommune vil ha 496 km2 areal, derav 478,3 km2 landareal og 18,2 km2 ferskvann. En sammenslått kommune vil ha om lag 30 tettsteder.

Innbyggertallet i den ny kommune vil være ca. 90.000. I følge SSB sine befolkningsprognoser og framskrivinger (de såkalte MMMM alternativ) vil dette øke til 112.500 i 2040. (Se vedlegg for demografisk sammensetning og utvikling)

Forholdsvis sterk vekst i andel eldre innbyggere «eldrebølgen» skaper utfordringer for alle kommunene. I løp av 20-25 år vil antall innbyggere over 80 år mer enn dobles. Dette skaper utfordringer for alle kommunene, men Hvaler har den største utfordringen av de tre.

60000 65000 70000 75000 80000 85000 90000 95000 100000 105000 110000 115000 120000

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040

Befolkningsutvikling (MMMM)

Fredrikstad Hvaler Råde

(10)

10

Den nye kommune vil ha variert næringsliv, både

innen primær-, sekundær- og tertiernæringene.

Både internasjonal flyplass og havn vil ligge i kommunen.

Det er mange positive effekter og muligheter, knyttet til sammenslåing, men få områder hvor det er potensielle interessemotsetninger.

Samfunnsutviklingen går også i retning av nettverksorganisering. Nettverkene dannes mellom private og offentlige aktører, frivillige organisasjoner, nasjonale og internasjonale kontakter. Deltakelse i nettverksaktiviteter krever ressurser og gir også mye tilbake.

Næringslivet har uttrykt ønsker om større regioner. Selv om kommunegrensene har liten betydning for enkelte bedrifter, vil

næringsutvikling i en region kreve en løfteevne som de mindre kommunene ikke har. Større kommuner bidrar til etablering av

hovedkontorfunksjoner, som igjen skaper positive ringvirkninger for nærings- og

arbeidsplassutvikling.

Regional planlegging blir stadig mer omfattende og komplisert. Direktorater og etater har bygget opp tunge fagmiljøer og det er en utfordring for kommunen å kunne stille med tilsvarende kompetanse i forhandlinger om løsninger.

En sammenslåing av kommunen vil forenkle helhetlig planlegging gjennom felles planverk og større planområder. Større fagmiljøer vil gi den nye kommunen større faglig tyngde og kapasitet som er nødvendig for å kunne styre utviklingen selv.

Formålet med kommunereformen er å skape robuste kommuner som skal være i stand til å håndtere fremtidens velferdsoppgaver på en god måte. Utredningsutvalget tror at kommunene har bedre forutsetninger for å løse fleste disse utfordringene i fellesskap enn hver for seg.

(11)

11 Muligheter/fordeler og utfordringer/ulemper

Samfunnsområde Muligheter/Fordeler Utfordringer/Ulemper

Overordnet planlegging og samfunnsutvikling

• Mer robuste fagmiljøer -> mer innovasjonskraft innen

samfunnsutviklingen

• Større tyngde overfor regionale aktører (ØFK, SVV, FM)

• Større bredde og kvalitet i samspillet med næringslivet

• Lettere å få til omdømmebygging for hele området i samspill med koordinert næringsliv -> sette oss på kartet!

• Det utvikles en overordnet politikk for samfunnsutvikling (areal, bolig, næring)

• Bolig- og næringsutviklere drar nytte av ett planverk, regelverk, en politikk Arealforvaltning • Ingen kunstige grenser som forhindrer

helhetlig planlegging.

• Større enhet med mer helhetlig

arealplanlegging vil kunne bidra til å styrke posisjonen som en reell avlaster til Oslo- regionen

• Større og mindre sårbart kompetansemiljø innen arealplanlegging

• Kan medføre større grad av fortetning rundt eksisterende sentra (mindre spredt utbygging)

Boligbygging • Klimavennlig/bærekraftig

fortettingspolitikk knyttet opp mot gode kraftfulle lokalsamfunn er lettere å gjennomføre med en hånd på rattet.

• Kommunen blir ikke spilt ut mot hverandre av boligutviklere.

• Sosial boligbygging overfor ulike

behovstrengende grupper enklere å få til;

• Raskere kunne tilby nye boløsninger; et mer fleksibelt boligtilbud.

• Gjøre grep for å styrke konkurransen mellom utbyggere

• Boligbyggerne kan lettere operere i et større område pga samme planverk, regelverk og administrasjon

• Mer robust fagmiljø

• Valg av boligprosjekter som realiseres.

• Lokalisering av boliger for ulike brukergrupper (disse vil vi ikke ha hos oss).

Næringsutvikling • Redusert press på dyrka mark.

Større fleksibilitet ift lokalisering av ulike næringsarealer og funksjoner (flere salgsargumenter overfor potensielle etablere)

• Rett næring på rett plass/koble opp mot egnet infrastruktur – god

samfunnsøkonomi og redusert transportarbeid

• Søndagshandel?

• Intern politisk dragkamp om

lokalisering/ fordeling av nye arbeidsplasser/

bedriftsetableringer (blir ikke helt borte)

(12)

12

• Tilknytning til E6 for de bransjer som trenger det, tilsvarende for havn

• Vertskapsfunksjon (næringsvert) og næringsavdeling med større kapasitet og høy kompetanse

• Større økonomisk bærekraft til å kjøpe opp gamle næringseiendommer og vitalisere de.

• Aktiv næringsforening med etablerte og velfungerende kanal mot

kommuneledelsen.

• Lettere å drive leverandørutvikling.

• Opinionsmisnøye knyttet til fordeling av aktivitet

• Kan over tid medføre flytting av

næringsvirksomhet (utnytte evt klyngetendenser)

Landbruk • Mindre press på landbruksareal/dyrka mark; større muligheter for å velge byggegrunn på fjell

• Mulighet for en mer differensiert jordvernpolitikk?

• Sterkt faglig miljø i Fredrikstad innenfor hele landbruksfeltet (jord og skog)

• Landbruksnæring vil kunne bli en mer integrert del i næringsarbeidet.

• Lengre avstand til fagmiljø

Kystsonen, arealforvaltning

• En helhetlig kystsoneforvaltning (lik politikk for vern, hytteutbygging,

tilgjengelighet for friluftsliv, forurensning)

• Samordnet politikk for næringsutvikling i kystsonen; en mer integrert del av næringsarbeidet.

• Samordnet/felles skjærgårdstjeneste?

• Styrket faglig miljø innenfor kystsoneforvaltning

• Felles bestemmelser for hyttestørrelse, påbygg etc.

Transport/

samferdsel

• Større kommune vil kunne legge større press på ØFK knyttet til kollektivtilbud

• Større slagkraft for prioritering av fv 108 og 110

• Utvikling av Råde stasjon; påvirke lokalisering; tilknytning til ny fv 110 og kollektivtrafikk

• En større enhet vil kunne utøve mer innflytelse/sterkere posisjonering for å utløse midler til felles prosjekter

• Bedre ressursstyring (byggegrunn, dyrkamark, natur-/friluftsområder)

• Bedre kapasitetsutnyttelse av sosial og teknisk infrastruktur

• Større mulighet for kostnadseffektiv utbygging av off./kommunal infrastruktur

• Fredrikstad er forpliktet opp mot Bypakka

• Behov for ny ATP

Tettstedsutvikling • Lokalsamfunnene/lokalsentrene i hele enheten vil få en tydeligere rolle. Spesielt sekundærsentraene.

• God tettstedsutvikling utenfor bysentrum nødvendig for å ta ut vekstpotensialet.

(13)

13

• Lokalsamfunnsmodellen kan og bør utvikles for å ivareta og videreutvikle lokal identitet og tilhørighet.

• Videreføring av boplikt kan bidra til å skape levende lokalsamfunn

Opplevelsesnæring Felles

reiselivsselskap

• Koordinere markedsføring av ulike tilbud/lage pakkeløsninger

• Større tyngde i utvikling av kulturbasert opplevelsesnæring og av regionen som attraktiv cruisedestinasjon

• Norges største hyttekommune; gir markedsmuligheter for handel, tjeneste og opplevelsesnæring

• Felles merkevarebygging av lokale produkter og steder som kan kobles mot reiseliv og opplevelsesnæringer. Kan bidra til styrket felles identitetsfølelse/

tilhørighet til regionen

(14)

14 5. Demokratiutvikling

Utvalget diskuterte følgende temaer:

• Hva la regjeringen til grunn for vurderingene av den demokratiske arenaen?

• Hva kjennetegner de ulike demokratiske arenaene i de tre kommunene?

• Modeller for lokalt engasjement og lokalsamfunnsutvikling

• Politisk organisering i dag, i en ny kommune og mulige overgangsordninger

• Fredrikstad sin modell for lokalsamfunnsutvikling i dag (og hva kan den bli til)!

Hva la regjeringen til grunn for vurderingene av den demokratiske arenaen?

I kommunereformen har regjeringen lagt følge til grunn for vurdering av den demokratiske arenaen:

• Betydningsfulle oppgaver og rammestyring

• Lokal politisk styring

• Levende lokalt folkestyre

• Aktiv lokal politisk arena

Kriteriene for å vurdere dette er:

Høy politisk deltakelse

• Aktivt lokaldemokrati

• Mulighet til å få sin stemme hørt mellom valgene Lokal politisk styring

• Den kommunale administrasjonen har nødvendig kompetanse og kapasitet til å utarbeide gode beslutningsgrunnlag for de folkevalgte.

• Mulighet for en hensiktsmessig lokal organisering og prioritering - unngå organisering i interkommunale ordninger for å levere lovpålagte velferdstjenester.

Lokal identitet

• Opplevd tilknytning til et område

• Felles identitet med andre områder.

• Antakelsen om at noe av innbyggernes følelse av nærhet til politiske og administrative beslutningsorganer vil bli redusert ved større kommuner.

• En slik opplevelse vil kunne bli forsterket dersom dagens politiske og administrative system ikke tilpasses nye forutsetninger.

Hva kjennetegner de ulike demokratiske arenaene i de tre kommunene?

Alle kommunene er organisert etter «formannskapsmodellen» med formannskap og faste

hovedutvalg. Men alle kommunene har tilpasset den modellen, slik at i praksis er forskjellene ganske store.

Alle kommunene har en del råd og utvalg i tillegg til hovedutvalgene, spesielt Fredrikstad. Hvaler har kun to hovedutvalg men utvalgsstrukturen i Fredrikstad og Råder er ganske lik. Men i Fredrikstad har utvalgene større myndighet f.eks. i behandling av budsjett og innstillinger til bystyret, enn i Råde, hvor det er kun formannskapet og kommunestyret som behandler budsjettet.

(15)

15

Råde har en gjennomgående representasjon i utvalgene, og med få unntak er det regelen i

Fredrikstad og Hvaler også.

Følgende bilde viser den overordnede struktur i kommunene og antall representanter i kommunestyre, formannskap og hovedutvalg:

Utvalget diskuterte forskjellen på de demokratiske arenaene i kommunene (frikjøp, profesjonalitet og lange/korte avstander)

 Fredrikstad har frikjøp som tilsvarer ca. 5 heltidsstillinger for ordfører, varaordfører og hovedutvalgsledere, samt tilsvarende ca. 5 stillinger for partiene. Hvert parti får min. 20%

frikjøp for gruppeleder, slik at alle partiene kan ha tilstedeværelse en dag i uken.

 Sammenlignet med kommuner av tilsvarende størrelse er graden av frikjøp ikke stor.

 Hvaler har økt sine frikjøp til å dekke varaordfører på deltid og litt til utvalgsledere.

 Råde har en tilsvarende ordning som Hvaler.

Når det gjelder avstand mellom innbyggere og politikere er det noen forskjeller på grunn av ulik størrelse på kommunene, men i alle kommunene er politikerne godt tilgjengelige for innbyggerne og man søker aktivt lokal kunnskap i saksbehandlingen, også i Fredrikstad.

Forskjellene i politisk organisering i de tre kommunene er så pass store at en sammenslåing vil medføre vesentlige endringer.

Folkevalgtrollen i en ny kommune

Utvalget diskuterte hvordan en eventuell sammenslåing kunne påvirke folkevalgtrollen (spesielt i de mindre kommunene):

• Hva kjennetegner folkevalgtrollen i dag?

• Styringsrollen – Ombudsrollen – Arbeidsgiverrollen

• Kommunestyrets delegering til rådmann

• Hvordan drives lokalpolitisk styring?

• I en storkommune: av kommunestyre og lokalsamfunnsutvalg?

• I en mindre kommune: av kommunestyret selv?

Påstand:

Fredrikstad: Storby med mye frikjøp, profesjonalitet og større avstander

(16)

16

Hvaler / Råde: Liten kommune med mindre frikjøp, korte avstander, habilitetsutfordringer og kommunestyret som «lokalsamfunnsutvalg»

Folkevalgtrollen er tredelt:

• Styringsrollen – lederskap, styring og kontroll

• Sette dagsorden

• Ta beslutninger og følge opp

• Fordele ansvar

• Etterprøve resultatene

• Ombudsrollen – tale innbyggernes sak

• Som velgere, brukere, skatteytere, produsenter/frivillige

• Arbeidsgiverrollen

• Arbeidsgiveransvar

• Arbeidsgiverpolitikk

• Evne til å rekruttere, utvikle og beholde medarbeidere

• Evne til utvikling og nyskaping

Utvalget var ikke enstemmig i hvordan en sammenslåing ville påvirke folkevalgtrollen og lokalpolitisk styring, men forskjellene mellom kommunene er mindre i praksis enn de kan se ut til å være «på papiret». Det er ikke mindre demokrati i større kommuner, men det er likevel forskjell. Det har vært kortere avstand mellom politikere og innbyggere i de små kommunene, men dagens

kommunikasjonsteknologi og sosiale medier gir mer lik tilgang til politikere i store og små kommuner.

Det var stor enighet i utvalget om at det var viktig å finne en god løsning for å ivareta lokalt

engasjement og politisk deltakelse i lokalsamfunnet. Det ble lagt frem mange mulige løsninger (bl.a.

utvikling av lokalsamfunnsutvalgene, bydelsorganisering, ombudsrolle, med mer), men utvikling av disse ble overlatt til videre prosess, eventuelle forhandlinger og fellesnemd.

Modeller for lokalt engasjement og lokalsamfunnsutvikling

Nærdemokratiske ordninger kan grovt deles inn i tre hovedkategorier:

1. Frivillige organisasjoner med et bestemt geografisk nedslagsfelt

2. Foreningsbasert lokalutvalgsmodell (Lokalsamfunnsordningen i Fredrikstad er en versjon av dette)

3. Organ med delegert beslutningskompetanse (avgjørelsesmyndighet) og tjenesteansvar.

Eksempler på dette er bydelsutvalgene i Oslo.

Bydelsutvalgene i Oslo har ansvar for planlegging og oppfølging av de desentraliserte kommunale oppgavene, dvs. å forvalte, ivareta og drive sosial-, eldre-, barne- og ungdoms- og

primærhelsetjenesten i bydelen. Bydelsutvalget skal også føre tilsyn og kontroll med bydelsadministrasjonen og tjenestene som utføres der.

(17)

17 Lokalsamfunnsordningen i Fredrikstad

Utvalget fikk presentert hvordan lokalsamfunnsordningen i Fredrikstad er organisert og hvordan den har utviklet seg over tid.

Målsetningene for lokalsamfunnsordningen er:

 Målet var å skape flere møteplasser for folk som hadde lyst og evne til å utvikle lokalsamfunnet sitt,

 At den frivillige sektoren skulle få bedre kontakt med kommunal organisasjon og planlegging.

 Å reformere tankemåte og kultur i kommunen, herunder utvikle tverrsektoriell struktur og arbeidsmåte.

 Å utvikle områdebasert planlegging og drift

 Å stimulere det enkelte lokalsamfunn og utvide kontakten med kommunen gjennom økonomisk hjelp til lokalsamfunnstiltak.

Ordningen er i stadig utvikling og er også tilpasset forholdene i hvert lokalsamfunn. Samfunnet er i stadig endring og bl.a. har de som driver med lokalsamfunnsutviklingen i Fredrikstad registrert

(18)

18

endringer i folks holdninger til frivillighet, det er mindre solidaritet og større fokus på rettigheter og

«shopping» av tilbud, som man får informasjon om gjennom sine nettverk.

Arbeidet blir også mer preget at enkeltoppgaver, enn permanente organisasjoner.

I dag står ordningen ovenfor en del viktige spørsmål bl. a. om organisering og samspillet med organisasjoner, samt hvordan inkludere innvandrerbefolkningen i større grad.

Det er viktig at utvalgene har en reell innflytelse på utviklingen av lokalsamfunnet. Deltakende budsjettering hvor innbyggerne får bestemme detaljbruken av midler innenfor en gitt ramme, er blitt utprøvd med gode resultater.

Lokalsamfunnsordningen kan være et godt verktøy for å ivareta lokal identitet, tilhørighet og innflytelse på lokale forhold. Det krever sannsynligvis videre utvikling av ordningen. En av utfordringene som må vurderes nærmere er hvorvidt og eventuelt hvordan forholdet mellom lokalsamfunnsutvalgene og bystyret kan formaliseres.

Politisk organisering i dag, i en ny kommune og mulige overgangsordninger

Utvalget diskuterte mulig politisk organisering i en ny kommune. Det første spørsmålet er hvor stort skal et nytt kommunestyre/bystyre være? Sammenligning med kommuner med 70.000-130.000 innbyggere viser at de fleste kommunen har 0,6-0,7 kommunestyrerepresentanter pr. 1000 innbyggere, de største kommunen har noe færre. Tabellen viser eksempler fa 6 store kommuner samt Hvaler og Råde.

Det fremgår av tabellen at de mindre kommunene, Hvaler og Råde har mye færre innbyggere bak hver kommunestyrerepresentanter enn de større kommunene. Erfaring fra andre

sammenslåingsprosesser viser at det nye kommunestyret får som regel en størrelse som ligger nære størrelsen på kommunestyret i den største kommunen før sammenslåingen.

En sammenslått kommune vil få ca. 90.000 innbyggere. Et forholdstall på 0,6-0,7 representanter pr.

1000 innbyggere ville gi 54-63 representanter i et nytt kommunestyre.

Utvalget fikk presentert et forslag med følgende sammensetning:

 Bystyre med 61 representanter (0,68 pr. 1000 innbyggere)

 Formannskap med 15 medlemmer (1/4 av antall bystyremedlemmer)

 Hovedutvalg med 11 medlemmer

Dette betyr en betydelig reduksjon i samlet antall representanter fra de tre kommuene (53+21+27=101)

(19)

19

Bildet nedenfor viser en mulig srtørrelse og sammensetning av et bystyre, formannskap og

hovedutvalg.

Det kan være aktuelt å vurdere andre hovedutvalg, for eksempel å opprette (enten permanent eller som overgangsordning) et utvalg for «by- og samfunnsutvikling» (ref. SAS-kommune) som bl.a.

danner bindeledd mellom bystyret og lokalsamfunnsutvalgene.

På samme måte kan det være aktuelt å se på oppgavene og eventuelt myndigheten til lokalsamfunnsutvalgene.

(20)

20

Den partipolitiske sammensetningen er forskjellig i alle tre kommunene:

Fredrikstad Råde Hvaler

Pos Opp Pos Opp Pos Opp

Ap 26 6 7

H 9 9 5

FrP 7 5 6

Sp 2 3 1

KrP 2 2

MDG 2 1 1

V 2 1

SV 1

1

PP 1

Bym 1

Kommunesammenslåing vil medføre endringer i representasjon fra partier og de enkelte kommuner (kommunedeler). Det er først og fremst de politiske partiene som gjennom sine

nominasjonsprosesser må ivareta representasjon fra hele kommunen.

Erfaringer fra andre sammenslåingsprosesser tilsier at kommuner som slår seg sammen med større bykommuner har fått god representasjon i forhold til folketallet i de nye kommunene.

En eventuell utvidelse av kommunestyret i en overgangsperiode, kan bidra til å gi de mindre kommunene god representasjon.

Fellesnemda

I en overgangsfase vil det være aktuelt å oppnevne en fellesnemda for å lede utvikling av politisk og administrativ organisering av kommune.

Muligheter og utfordringer

Muligheter Utfordringer

Betydningsfulle oppgaver og rammestyring

Politikernes styringsrolle blir styrket Større mulighet til å påta seg nye oppgaver (f.eks. i forbindelse med regionreform)

Mindre politisk detaljstyring

Lokal politisk styring Bedre kompetanse og kapasitet til å utarbeide gode beslutningsgrunnlag Større mulighet til å løse oppgaver i egen regi (fremfor interkommunalt samarbeid)

Sikre lokalkunnskap i beslutningsprosessene Sikre investeringer i de gamle kommunene

Levende lokalt folkestyre

Lettere å oppnå gjennomgående representasjon og finne gode kandidater til alle verv.

Mindre rom for «lokale

særinteresser» f. eks bygdelister Lengre avstand mellom innbyggere og politikere

(21)

21

Aktiv lokal politisk

arena

Utvikle lokalsamfunnsordningen for å ivareta identitet

Vurdere bydelsutvalg for økt innflytelse

Økt valgdeltakelse (Fredrikstad, Råde)

Sikre lokal innflytelse på nærmiljøet Opprettholde høy valgdeltakelse (Hvaler)

Overgangsordninger (midlertidig) Frikjøp av politikere Bydelsutvalg

(22)

22 6. Tjenestetilbudet og interkommunalt samarbeid

Tjenestetilbudet er det område som opptar de fleste innbyggerne. Utvalget kom tidlig frem til at en sammenslåing vil ikke føre til geografiske endringer i tilbudet. Sykehjem, skoler og barnehager vil bli drevet som før, men i enkelte tilfeller vil f.eks. nærskoleprinsippet kunne føre til en kortere skolevei over en tidligere kommunegrense.

Det er viktig at både plattformen for bygging av ny kommune og informasjon om prosessen gir et klart signal om at det ikke er planlagt noen endringer i prinsippet om at innbyggerne i hovedsak skal få dekket sine behov for kommunale basistjenester der de bor, og at en rasjonell, effektiv og publikumsrettet tjenesteproduksjon opprettholdes lokalt innenfor de fleste tjenesteområdene.

Innbyggernes rettigheter blir ikke berørt av en sammenslåing.

Samtidig som man opprettholder tjenestetilbudet er det viktig å bruke sammenslåingen som mulighet til å styrke fagmiljøer. Dette vil kunne føre til samlokalisering av slike miljøer.

Utvalget er enig i at til tross for samlokalisering av fagmiljøer bør man legge vekt på å opprettholde lokale arbeidsplasser og finne hensiktsmessige funksjoner for rådhusene i Råde og på Hvaler.

Alle kommunene har utfordringer knyttet til eldrebølgen og andre demografiske endringer. En større kommune gir mer fleksibilitet for å møte fremtidig behov for utbygging av sykehjem/eldreboliger.

Vedlikehold av eiendommer er også en felles utfordring. En ny kommune vil måtte lage en ny felles plan for vedlikehold.

Jevnt over er det ikke store forskjeller på den enkelte tjenesten mellom kommunene. Likevel vil en sammenslåing kunne drive en harmonisering av tilbudene, slik at alle innbyggere opplever et likt tjenestetilbud.

Sammenslåing av fagmiljøer og harmonisering av tjenester skaper bedre muligheter for å sammenligne og lære av hverandre og utvalget uttrykte en ambisjon om at harmonisering av tjenestene burde skje på høysete kvalitetsnivå.

I Fase 1 rapporten har Råde beskrevet en del utfordringer knyttet til tjenesteutviklingen:

 Mulighetene til å kunne tilby sterke fagmiljøer

 Være stor nok til spesialisering

 Være stor nok til å ha juridisk kompetanse innen tjenestetildeling

 Kunne tilby flere tjenester og bedre kvalitet

 Økt behov for mer samordnede tjenester

Disse utfordringer gjelder i stor grad også for Hvaler. En sammenslåing av kommunene vil gi de mindre kommunene mye bedre forutsetninger til å møte disse utfordringer.

Regionreformen som skjer samtidig med kommunereformen, vil kunne tilføre kommunene flere tjenesteoppgaver, f.eks. nærpoliti eller tannhelsetjeneste. En større kommune vil ha bedre muligheter til å ta over slike tjenester.

Mange av kommunenes tjenester er (bos)stedbundne og disse vil ikke bli endret ved en sammenslåingen.

Skolestruktur

Nåværende skolestruktur opprettholdes slik at skoleplasseringene er som i dag.

Opptaksområder i en ny kommune bør følge nærskoleprinsippet og optimaliseres.

(23)

23 Barnehager

Den nye kommunen bør ha full barnehagedekning der familiene skal tilbys barnehageplass med utgangspunkt i der de bor. Nye barnehager kan tilpasses befolkningsveksten slik at nærhet til tjenestene og effektiv drift sikres. Andelen offentlige barnehager i forhold til private barnehager i Råde og på Hvaler vil i tiden etter sammenslåing søkes opprettholdt slik den er i dag.

Helse og velferd

Helse og velferdstilbudet skal ivareta nærhet til tjenestene for innbyggerne veid opp mot behov for spesialisering innenfor enkelte områder.

Sykehjemsplasser, omsorgsboliger og bo- og servicesenter vil tilbys nærmest mulig der folk bor, for å sikre nærhet til tjenestene og lokal identitet. Hjemmehjelp kan tilbys med et naturlig geografisk utgangspunkt for å sikre en best mulig hjemmehjelpstjeneste

Spesialistfunksjoner kan derimot samlokaliseres for å bygge sterkere fagmiljøer med relevant kompetanse. Det er ønskelig å gi helsestasjonstjenester og legetjenester fra lokale helsestasjoner i Fredrikstad, Hvaler og Råde der hvor det er hensiktsmessig. Legevakt på kveld, natt og helg videreføres med basis i legevakten i Fredrikstad.

Frivillighet, lag og foreninger

Frivillighet er en grunnpilar i kommunen, og både lag, foreninger og privatpersoner skal stimuleres til frivillighet. Kommunens lag og foreninger bør sikres støtte slik at lokal aktivitet opprettholdes på samme nivå eller forsterkes i hele kommunen.

Kultur, bibliotek og lokale servicekontor

Kulturen skal ivaretas gjennom at det skal være bemannede bibliotekfilialer i Hvaler og Råde.

Bibliotekene i Fredrikstad, Hvaler og Råde bør ivaretas som informasjonspunkt, samlingssted og arena for kulturutvikling.

Det er ønskelig at det i tilknytning til disse opprettes servicekontor. Hvilke tjenester som skal utføres i servicekontorene avklares av fellesnemnda. Det er også muligheter til å gjøre flere tjenester

nettbaserte.

Kulturaktiviteter for barn og ungdom (herunder fritidsklubber og kulturskoletilbud) bør tilrettelegges slik at de stimulerer til god lokalsamfunnsutvikling i hele kommunen.

NAV

Publikumsnære tiltak fra den kommunale NAV-tjenester i Fredrikstad, Hvaler og Råde bør opprettholdes i tråd med dagens struktur.

Kompetanse og tjenesteproduksjon

For å sikre optimal ressursutnyttelse, trygg myndighetsutøvelse og gode tjenester er det viktig å rekruttere, videreutvikle og beholde relevant og tilstrekkelig kapasitet og kompetanse innenfor alle tjenesteområder.

(24)

24

En større kommune vil ha bedre muligheter til å utvikle spesialistfunksjoner og tyngre fagmiljøer, men for å gi et realistisk bilde av mulighetene kreves det omfattende prosesser. Det er naturlig at man i sammenslåingsprosessen gjør en kompetansekartlegging og lager en plan for

kompetanseutvikling.

Muligheter/fordeler og utfordringer/ulemper

Muligheter Utfordringer

Kvalitet • Bruke de beste miljøene til å heve kvaliteten hos de andre – harmonisere på høyeste nivå.

• Bedre samordning av tjenestene

Kapasitet • Mindre sårbarhet når

kompetansemiljøene blir større

• Større brukergrunnlag for dekke faste

investeringskostnader

• Flere enheter gir økt fleksibilitet

Kompetanse • Bedre muligheter for utvikling av sterke kompetansemiljøer

• Bedre muligheter til rekruttering

• Bedre muligheter til spesialisering

• Sentraliserte

kompetansemiljøer kan miste lokalkunnskap

Effektivitet • Større eninger gir ofte stordriftsfordeler

• Bruke gevinster av

effektivisering til å forbedre tjenestene

• Mulig å redusere

administrasjonskostnader over tid

• Større tjenesteområde kan være kostnadsdrivende

Valgfrihet • Bredere tilbud for de mindre kommunene

• Lettere å utvikle nye tilbud og tjenester, men større

brukergrunnlag

• Noen av de nye tilbudene vil kun være tilgjengelige sentralt.

Objektivitet • Større avstand bidrar til større objektivitet, f.eks. innen barnevern

• Kan medføre mindre lokalkunnskap Utviklingsmuligheter • Større muligheter til å utvikle

og ta i bruk teknologi f.eks. i eldreomsorg og grunnskolen

• Endringsprosesser (sammenslåing) skaper muligheter for nyskaping

(25)

25 Interkommunalt samarbeid.

Mange av de tjenester som kommunene gir innbyggerne i dag løses i samarbeid mellom flere kommuner. Fredrikstad er stor nok til å kunne drive egenproduksjon på de fleste områder, men Hvaler kjøper mange tjenester av Fredrikstad og Råde løser veldig mange oppgaver gjennom samarbeid med andre kommuner i Mosseregionen.

En av hoved målsetningene med kommunereformen er økt lokal politisk styring, Det vil si mulighet for en hensiktsmessig lokal organisering og prioritering og unngå organisering i interkommunale ordninger for å levere lovpålagte velferdstjenester.

En sammenslått kommune vil fjerne behov for alle samarbeidsavtalene mellom Hvaler og Fredrikstad og gi innbyggere og politikere på Hvaler en mer direkte styringsmulighet over tjenestene.

En sammenslått kommune vil også dekke de fleste av Rådes behov, men på grunn av avtaler med selskap i Mosseregionen vil det ta litt tid å integrere tjenestene i Råde.

For fullstendig oversikt over avtaler og interkommunalt samarbeid vises til vedlegg og Fase 1 rapportene.

Muligheter/fordeler og utfordringer/ulemper

Muligheter/fordeler Utfordringer/ulemper Lokal politisk

styring

• Flere tjenester drives i eget regi, som gir sterkere muligheter for lokal politisk styring

• Harmonisering av priser og gebyrer

Effektivitet • Enklere avtaleverk og administrasjon

• Harmonisering av tilbud

• Mindre ressursbruk på interkommunalt samarbeid

• Drift av to forskjellige systemer (i en periode)

Overgang til ny ordning

• Sammenslåing gir mulighet for nye løsninger/Nyskaping

• Krever forhandlinger

• Medfører kostnad

(26)

26 7. Myndighetsutøvelse

Myndighetsutøvelse handler om å gi innbyggerne rettigheter og pålegge plikter. Utvalget diskuterte spesielt to forhold knyttet til dette:

• Hvordan sikre tilstrekkelig juridisk kompetanse på alle områder av rettighetslovgivningen?

• Hvordan håndtere «omstendigheter som kan så tvil om saksbehandlers/beslutningstagers upartiskhet»?

Det blir stadig større fokus på rettigheter knyttet til tjenestetilbudet og det stiller nye krav til juridisk kompetanse i kommunene. En stor kommune har bedre muligheter til å bygge kompetansemiljøer, fremfor å kjøpe disse tjenester. Men erfaringen viser at til og med kommune på størrelse med Fredrikstad må kjøpe spesialisttjenester.

Habilitet er et gjennomgående tema, kan være en større utfordring i små kommuner, det er lettere å finne flere å spille på i store kommuner, men det er større fare for at lokalkunnskapen blir mindre.

Konklusjonen blir at en større kommune gir bedre muligheter til å sikre kompetanse og habilitet i myndighetsutøvelsen, men det er ikke snakk om store forskjeller. Den nye kommunen blir uansett ikke stor nok til å kunne dekke alle kompetanseområder i eget regi.

Fordeler og ulemper

Fordeler Ulemper

Juridisk kompetanse

•

Større miljøer gir faglig bredde

•

Større miljøer mer attraktive for rekruttering

•

Større miljøer gir mer fleksibilitet

Habilitet

•

Større miljøer gir flere å

spille på, lettere å unngå

habilitetsproblemer

(27)

27 8. Økonomi og økonomiforvaltning

Målt per innbygger er de økonomiske nøkkeltallene for ganske like i Fredrikstad og Råde, men Hvaler skiller seg ut med annen inntektsstruktur og høyere inntekter pr. innbygger.

Hvaler har større andel av inntektene fra Salgs- og leieinntekter og

eiendomsskatt, en de to andre kommunene. Hvaler får også mindre overføringer på grunn av at inntekten ligger over gjennomsnittet for

kommunene i Norge. Det betyr at ved eventuell sammenslåing vil de andre kommunene miste utjevnings- overføringer.

Til tross for det er langsiktig gjeld

ganske lik i Hvaler og Råde, og alle kommunen har høy langsiktig gjeld sammenlignet med kommunene i Norge.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Korrigerte brutto driftsutgifter Netto driftsutgifter Brutto driftinntekter Frie inntekter Netto driftsresultat

Nøkkeltall i kroner pr. innbygger 2014

Råde Hvaler Fredrikstad

(28)

28

En sammenslåing av disse tre kommuner vil ikke medføre vesentlige endringer i

kommuneøkonomien, på kort sikt, men noen effektiviseringsgevinster vil være sannsynlige på sikt.

Resultatet vil også være avhengig av det nye inntektssystemet for kommunene.

Men selv om det blir små endringer på brutto nivå, vil en sammenslåing kreve harmonisering av avgifter og ikke minst eiendomsskatt (%-nivå og grunnlag).

 Handlingsplanen skal legges fram med et positivt netto driftsresultat hvert år med avsetning til fond og egenkapitalfinansiering av investeringer.

 Budsjett og handlingsplan skal bygge på en realistisk vurdering av inntekter og utgifter.

 I vurdering av investeringer skal det være fokus på investeringsvolum og finansiering i henhold til en bevisst holdning til disponering av framtidige frie inntekter i forhold til økte renter og avdrag.

Ny inntektsmodell for kommunene

Regjeringen har presentert forslag til nytt inntektssystem for kommunene. Forslaget er ute på høring og det er en del usikkerheter rundt endelig utforming og hva det betyr for kommunene.

Inntektsmodellen består av fire typer tilskudd, knyttet til sammenslåingen:

• Utgiftsutjevning – Ny kostnadsnøkkel

• Strukturkriterium – Basistilskudd blir avhengig av bosettingsmønster

• Regionalpolitiske tilskudd

• Engangsinsentiver

Utgiftsutjevningen er basert på en kostnadsnøkkel som er revidert i den nye modellen. Isolert sett vil denne gi et positivt utslag for alle tre kommunene. Bildet viser endringen i kroner pr innbygger i et utvalg av Østfoldkommuner:

Hvaler skiller seg fra de to andre kommunen ved at inntektsnivået liger over gjennomsnittet for kommuner i Norge. Det betyr at de andre kommunene får reduserte overføringer ved en eventuell sammenslåing.

Alle kommuner mottar et basistilskudd som er det samme for alle kommuner. I det nye forslaget innføres et strukturkriterium som graderer tilskuddet utfra bosettingsmønster i kommunene. Det er presenter tre nivåer på strukturkriteriet. Det endelige tilskudd er både avhengig av hvilket nivå blir valgt og hvordan den endelige kommunestrukturen blir i Norge. Det er derfor veldig usikkert hva som

139 614

309 169 528

110 497

24

-812

186 184

-1 000 -500 0 500 1 000

(29)

29

blir det endelige resultatet. KS har laget en modell, basert på sannsynlige forutsetninger om hvordan dette kriterium vil slå ut.

I utgangspunktet vil bortfall av basistilskudd for to kommuner og endring i strukturkriteriet bety et inntektstap på ca. 19 millioner kroner:

Dette inntektstap kompenseres med et inndelingstilskudd. Inndelingstilskuddet er avhengig av om sammenslåingen skjer innen 1 juli 2016 (søknad sendes før den dato), eller om sammenslåingen skjer senere. Ved (søknad om) sammenslåing før 1. juli vil årlig inndelingstilskudd de første 15 årene etter sammenslåing være ca 26.4 millioner krone, men ved sammenslåing etter 1. juni vil tilskuddet kun utgjøre ca 8,4 millioner kroner.

Det har derfor stor betydning å søke om sammenslåing før 1. juli 2016, hvis man har tenkt å søke i det hele tatt.

Engangsinsentivene består av 40 millioner kroner i reformstøtte for å dekke kostnader ved sammenslåingen og et fast tilskudd 10 millioner kroner pr kommune, i alt 70 millioner kroner.

Oppsummert (men med alle mulige forbehold om endringer i forutsetninger) så betyr dette:

• Sammenslåing vedtatt før 1.7.16

• Endring i rammetilskudd år 1-15 (15x6,85 millioner) = 103 millioner

• Endring i rammetilskudd år 16-19 = -25 millioner

• Engangstilskudd = 70 millioner

• SUM 148 millioner

Mulige økonomiske konsekvenser av å fatte vedtak om sammenslåing før 1.7.2016, 1000 kr

År 1-15: År 16 År 17 År 18 År 19 År 20 og utover

Endringer i inntektssystem (fast) -19 374 -19 374 -19 374 -19 374 -19 374 -19 374 Inndelingstilskudd 26 359 21 088 15 816 10 544 5 272 - Endret rammetilskudd ved å slå seg sammen 6 985 1 713 -3 559 -8 831 -14 103 -19 374 Eventuelle økonomiske konsekvenser av å fatte vedtak om sammenslåing senere (ordinære retningslinjer for inndelingstilskudd), 1000 kr

År 1-15: År 16 År 17 År 18 År 19 År 20 og utover

Endringer i inntektssystem (fast) -19 374 -19 374 -19 374 -19 374 -19 374 -19 374 Inndelingstilskudd 8 381 6 705 5 029 3 353 1 676 - Endret rammetilskudd ved å slå seg sammen -10 993 -12 669 -14 346 -16 022 -17 698 -19 374

Ny kommune

Sum for hva kommunene alene

får i nytt inntektsystem

Endring ved sammeslåing

Basistilskudd ny kommune 1 645 10 026 -8 381

Opphopningskriteriet 23 757 25 746 -1 989

Småkommunetilskudd 0 0 0

Distriktstilskudd Sør Norge 0 0 0

Nord-Norge tilskudd 0 0 0

Veksttilskudd 0 1 584 -1 584

Inntektsutjevning 244 935 252 355 -7 420

Endringer i inntektssystem (fast) -19 374

Endringer i rammetilskuddet før inndelingstilskudd:

(30)

30

• Sammenslåing senere

• Endring i rammetilskudd (15x-11 millioner) = - 165 millioner

• Endring i rammetilskudd år 16-19 = -61 millioner

• Engangstilskudd = 0

• SUM - 226 millioner

• Forskjell = 374 millioner over 20 år

Hva skjer hvis kommunene ikke slår seg sammen?

Det er bl. annet avhengig av hvliket nivå blir brukt på strukturkriteriet og hvordan

kommunestrukturen ser ut etter reformen. Men i utgangspunktet vil Fredrikstad komme positivt ut isolert sett, mens de andre kommunen vil komme dårligere ut enn i dag

.

Framtidige investeringsprosjekter

Dagens investeringsplaner i de tre kommunen skal gjelde til og med 2019. De største planlagte investeringene (i millioner kroner (m)) er som følger:

Hvaler

Tre investeringsknapper i vårt budsjett

 Sykehjem 25 plasser - 80 m i budsjettperioden

 Skole oppgradering - 60 m (15 m pr. år)

 Føringsvei (gang og sykkel) – usikkert fra 0-60/70 m i tillegg til det som legger på kommunalteknikk (80-90 m i året)

Fredrikstad

I handlingsplan 2016 – 2019 er det totalt vedtatt netto investeringer med i overkant av 3,3 milliarder kroner. Dette er finansieringsbehovet etter fradrag for direkte tilskudd på enkelt investeringer.

Investeringene deles i to grupper:

 Rammefinansierte investeringer med 1,9 milliarder kroner (noen hovedsatsinger):

-10 000 0 10 000 20 000 30 000 40 000

Netto resultat ved tre alternative "strukturnivåer"

25,4 km 16,5 km 13,3 km

(31)

31

o Helse og velferdsformål: utbygging og rehabilitering av sykehjem og

velfersteknolog.

o Utdanning og oppvekst: ombygging og kapasitetsutvidelser av eksisterende skolebygg.

o Kulturformål: ferdigstille innvendig svømmeanlegg i Kongstenhallen og vurdering/oppstart av arbeidet med Arena Fredrikstad.

o Tekniske tjenester: oppgradering av formålsbygg (blant annet inneklima, brannpålegg og standardheving av bygningsmassen) og infrastruktur og

samferdsel (blant annet utskifting av gatelys, gang- og sykkelveier).

 Selvfinansierende investeringer med i underkant av 1,5 milliarder kroner:

o Vann, avløp og renovasjon.

o Utvikling av bolig- og næringsarealer for salg.

o Oppfølging av boligstrategien – bolig sosial handlingsplan.

Råde

Planlagte investeringer i perioden 2016-2019:

 Skole/idrettshall 225 m

 VAR 20-30 m

 Boliger 10 m egenfinansiert

 Gang og sykkelveier 10 m

 Aktivitetshus 15 m

Muligheter og utfordringer

Muligheter Utfordringer

Sammenslåing før 1.7. 2016 reduserer negative effekter av nytt inntektssystem, spesielt for Hvaler og Råde.

Sammenslåing etter 1.7. 2016 (eller ikke i det hele tatt) gir lavere overføringer i det nye

inntektssystem Bruk av insentivmidler til

investeringer eller utviklingsprosjekter

Harmonisering av eiendomsskatt Harmonisering av avgifter

Mindre utjevning av inntekt for

Fredrikstad og Hvaler

(32)

32 9. Oppsummering av fordeler og ulemper

Nedenfor er oppsummering av de fordeler og ulemper som utvalget har kommet frem til ved eventuell sammenslåing av kommunene. De fleste ulempene vil kunne løses gjennom avbøtende tiltak og politiske forhandlinger om en felles plattform.

Samfunnsutvikling

Fordeler ved sammenslåing

Overordnet planlegging og samfunnsutvikling En større kommune

• får større tyngde overfor regionale aktører og etater (ØFK, SVV, FM)

• får mer robuste fagmiljøer som igjen gir mer innovasjonskraft innen samfunnsutviklingen

• får større bredde og kvalitet i samspillet med næringslivet

• får bedre muligheter til omdømmebygging for hele området i samspill med koordinert næringsliv -> sette oss på kartet!

• får bedre muligheter til å utvikle en overordnet politikk for samfunnsutvikling (areal, bolig, næring) og større gjennomføringsevne.

• Bolig- og næringsutviklere drar nytte av ett felles planverk, regelverk og politikk

Arealforvaltning

• Større enhet med mer helhetlig arealplanlegging vil kunne bidra til å styrke posisjonen som en reell avlaster til Oslo-regionen

• Større og mindre sårbart kompetansemiljø innen arealplanlegging Boligbygging

• Klimavennlig/bærekraftig fortettingspolitikk knyttet opp mot gode kraftfulle lokalsamfunn er lettere å gjennomføre med en hånd på rattet.

• Kommunene blir ikke spilt ut mot hverandre av boligutviklere.

• Sosial boligbygging overfor ulike behovstrengende grupper kan bli enklere å få til;

• Raskere kunne tilby nye boløsninger; et mer fleksibelt boligtilbud.

• Økt tyngde til å gjøre grep for å styrke konkurransen mellom utbyggere

• Boligbyggerne kan lettere operere i et større område pga samme planverk, regelverk og administrasjon

• Mer robust fagmiljø

Næringsutvikling

• Større fleksibilitet ift lokalisering av ulike næringsarealer og funksjoner (flere salgsargumenter) – god samfunnsøkonomi og redusert transportarbeid

• Redusert press på dyrka mark.

• Tilknytning til E6 for de bransjer som trenger det

• Større økonomisk bærekraft til å kjøpe opp gamle næringseiendommer og vitalisere de.

(33)

33

• Vertskapsfunksjon (næringsvert) og næringsavdeling med større kapasitet og høy kompetanse

• Aktiv næringsforening med etablerte og velfungerende kanal mot kommuneledelsen.

• Lettere å drive leverandørutvikling og inngå forsknings- og utviklingskontrakter med lokale næringsaktører pga større fagmiljø

Landbruk

• Mindre press på landbruks-areal/dyrka mark; større muligheter for å velge byggegrunn på fjell

• Mulighet for en mer differensiert jordvernpolitikk?

• Sterkt faglig miljø i Fredrikstad innenfor hele landbruksfeltet (jord og skog)

• Landbruksnæring vil kunne bli en mer integrert del i næringsarbeidet.

Kystsonevern, arealforvaltning

• En helhetlig kystsoneforvaltning (lik politikk for vern, hytteutbygging, tilgjengelighet for friluftsliv, forurensning)

• Samordnet politikk for næringsutvikling i kystsonen; en mer integrert del av næringsarbeidet.

• Samordnet/felles skjærgårdstjeneste?

• Styrket faglig miljø innenfor kystsoneforvaltning Transport, samferdsel

• Større kommune vil kunne legge større press på fylkeskommunen knyttet til kollektivtilbud

• Større slagkraft for prioritering av rv 110

• Utvikling av Råde stasjon; påvirke lokalisering; tilknytning til ny rv 110 og kollektivtrafikk

• En større enhet vil kunne utøve mer innflytelse/sterkere posisjonering for å utløse midler til felles prosjekter

• Bedre ressursstyring (byggegrunn, dyrkamark, natur-/friluftsområder)

• Bedre kapasitetsutnyttelse av sosial og teknisk infrastruktur

• Større mulighet for kostnadseffektiv utbygging av off./kommunal infrastruktur Tettstedsutvikling

• Lokalsamfunnene/lokalsentrene i hele enheten vil få en tydeligere rolle. Spesielt sekundærsentraene.

• Nødvendig for å ta ut vekstpotensialet.

• Lokalsamfunnsmodellen kan og bør utvikles for å ivareta og videreutvikle lokal identitet.

Opplevelsesnæring

• Koordinere markedsføring av ulike tilbud/lage pakkeløsninger

• Større tyngde i utvikling av kulturbasert opplevelsesnæring og av regionen som attraktiv cruisedestinasjon

• Norges største hyttekommune; gir markedsmuligheter for handel, tjeneste og opplevelsesnæring

(34)

34

• Felles merkevarebygging av lokale produkter og steder som kan kobles mot reiseliv og opplevelsesnæringer. Kan bidra til styrket felles identitetsfølelse/

tilhørighet til regionen

Ulemper ved sammenslåing

Arealforvaltning

• Kan medføre større grad av fortetning rundt eksisterende sentra (mindre spredt utbygging). Dette er imidlertid i samsvar med nasjonale og regionale føringer innen arealpolitikken.

Boligbygging

• Det kan bli uenighet om valg av boligprosjekter som realiseres.

• Kamp mot lokalisering av boliger for ulike brukergrupper (disse vil vi ikke ha hos oss).

Næringsutvikling

• Forskjellig holdning til søndagshandel

• Intern politisk dragkamp om lokalisering/fordeling av nye arbeidsplasser/

bedriftsetableringer (blir ikke helt borte)

• Opinionsmisnøye knyttet til fordeling av aktivitet

• Kan over tid medføre flytting av næringsvirksomhet (utnytte evt klyngetendenser) Landbruk

• Lengre fysisk avstand til fagmiljø Kystsonen, arealforvaltning

• Felles bestemmelser for hyttestørrelse, påbygg etc Transport/ samferdsel

• Fredrikstad er forpliktet opp mot Bypakka og det gir sterke føringer for investeringer

• Det blir behov for ny areal- og transportplan

Avbøtende tiltak bl.a.:

• Utvikling av ny kommuneplan og delplaner. Lage prosess med gode muligheter for innbyggernes medvirkning.

• Aktiv bruk av næringsfond for omdømme og kommunikasjonsprogram og økt innsats i næringsutviklingen.

• Fellesnemda og etter hvert nytt kommunestyre avklarer felles prinsipper og prioriteringer.

(35)

35 Demokratisk utvikling

Fordeler ved sammenslåing

Betydningsfulle oppgaver og rammestyring

• Politikernes styringsrolle blir styrket

• En større kommune har større mulighet til å påta seg nye oppgaver (f.eks. i forbindelse med regionreform)

Lokal politisk styring

• Det blir bedre kompetanse og kapasitet i administrasjonen til å utarbeide gode beslutningsgrunnlag for politikerne

• Det blir større mulighet til å løse oppgaver i eget regi (fremfor interkommunalt samarbeid)

Levende lokalt folkestyre

• Lettere å oppnå gjennomgående representasjon og finne gode kandidater til alle verv.

Aktiv lokal politisk arena

• Det er mulig å utvikle lokalsamfunnsordningen for å ivareta identitet

• Vurdere bydelsutvalg for økt innflytelse, eventuelt i en overgangsfase

• En ny og slagkraftig kommune kan bidra til økt valgdeltakelse (Fredrikstad, Råde)

Ulemper ved sammenslåing

Betydningsfulle oppgaver og rammestyring

• Det kan bli mindre politisk detaljstyring – som for noen oppleves negativt, men for andre positivt.

Lokal politisk styring

• Det kan bli vanskeligere å sikre lokalkunnskap i beslutningsprosessene

• Vanskelig å sikre investeringer i de gamle kommunene

Levende lokalt folkestyre

• Det blir mindre rom for «lokale særinteresser» f. eks bygdelister

• Det kan bli lengre avstand mellom innbyggere og politikere Aktiv lokal politisk arena

• Utfordring å sikre lokal innflytelse på nærmiljøet

• Utfordring å opprettholde høy valgdeltakelse (Hvaler)

(36)

36 Avbøtende tiltak bl.a.:

• Overgangsordninger for å sikre god representasjon fra de mindre kommunene

• Utvikling av lokalsamfunnsutvalgene

• Forsterket folkevalgteopplæring

Tjenesteproduksjon

Fordeler ved sammenslåing

• Bruke de beste miljøene til å heve kvaliteten hos de andre – harmonisere på høyeste nivå.

• Mindre sårbarhet når kompetansemiljøene blir større

• Større brukergrunnlag for dekke faste investeringskostnader

• Flere enheter gir økt fleksibilitet

• Bedre muligheter for utvikling av sterke kompetansemiljøer

• Bedre muligheter til rekruttering

• Bedre muligheter til spesialisering

• Større eninger gir ofte stordriftsfordeler

• Bruke gevinster av effektivisering til å forbedre tjenestene

• Mulig å redusere administrasjonskostnader over tid

• Bredere tilbud for de mindre kommunene

• Lettere å utvikle nye tilbud og tjenester, men større brukergrunnlag

• Større avstand bidrar til større objektivitet, f.eks. innen barnevern

• Større muligheter til å utvikle og ta i bruk teknologi f.eks. i eldreomsorg og grunnskolen

• Endringsprosesser (sammenslåing) skaper muligheter for nyskaping

Ulemper ved sammenslåing

• Sentraliserte kompetansemiljøer kan miste lokalkunnskap

• Større tjenesteområde kan være kostnadsdrivende

• Noen av de nye tilbudene vil kun være tilgjengelige sentralt.

• Kan medføre mindre lokalkunnskap

Interkommunale selskap

Fordeler ved sammenslåing

• Flere tjenester drives i eget regi, som gir sterkere muligheter for lokal politisk styring

• Enklere avtaleverk og administrasjon

• Harmonisering av tilbud

• Mindre ressursbruk på interkommunalt samarbeid

• Sammenslåing gir mulighet for nye løsninger/Nyskaping

Ulemper ved sammenslåing

• Harmonisering av priser og gebyrer

• Drift av to forskjellige systemer (i en periode)

(37)

37

• Overgang til ny organisering (Råde) krever forhandlinger og medfører kostnad

Avbøtende tiltak bl.a.:

• Nærhetsprinsippet legges til grunn for utvikling av tjenesteproduksjonen

• Bruke rådhusene i Råde og Hvaler som lokaler for fagmiljøer

• Avtale om opprettholdelse av tilbud i hele den ny kommune

Myndighetsutøvelse

Utvalget kom frem til disse fordeler, men så ingen direkte ulemper på dette område, ved eventuell sammenslåing:

• Større miljøer gir faglig bredde

• Større miljøer mer attraktive for rekruttering

• Større miljøer gir mer fleksibilitet

• Større miljøer gir flere å spille på, lettere å unngå habilitetsproblemer

Økonomisk robusthet

Fordeler ved sammenslåing

• Sammenslåing før 1.7. 2016 reduserer negative effekter av nytt inntektssystem, spesielt for Hvaler og Råde.

• Bruk av insentivmidler til investeringer eller utviklingsprosjekter

Ulemper ved sammenslåing

• Sammenslåing etter 1.7. 2016 (eller ikke i det hele tatt) gir lavere overføringer i det nye inntektssystem

• Sammenslåing vil føre til harmonisering av eiendomsskatt og kommunale avgifter, men det totale nivået på disse skal ikke bli endret gjennom prosessen med sammenslåing

• Mindre utjevning av inntekt for Fredrikstad og Hvaler

Avbøtende tiltak bl.a.:

• Harmonisering av eiendomsskatt og avgifter skal skje uten at totalnivåene på skatt og avgifter øker.

• Kostnadseffektiviseringsgevinster skal tas ut i form av bedre kommunale tjenester og lavere offentlige avgifter.