Når sikkerheten er viktigst
Beskyttelse av landets kritiske infrastrukturer og kritiske samfunnsfunksjoner
Innstilling fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 29. oktober 2004.
Avgitt til Justis- og politidepartementet 5. april 2006.
Departementenes servicesenter Informasjonsforvaltning
Oslo 2006
Lobo Media AS
offentlig utvalg for å utrede sikring av landets kritiske infrastruktur.
Utvalgets utredning ble ferdigstilt 31. mars 2006. Utvalget legger med dette frem sin utredning. Samtlige av utvalgets anbefalinger er enstem
mige.
Oslo, 5. april 2006 Sven Ullring
leder
Gerd Bjørhovde Toril Hofshagen Jon Lea
Einar Ellingsen Grethe Høiland Anne M. Reinsnes
Kåre Petter Hagen Willy Jensen Bjørn Tørmo
Dagfinn Buset Sekretariatsleder Bjørn Nilsen Øyvind Mandt Kjetil Sørli
menter med detaljerte planer om å sprenge kraftstasjoner, rørledninger og linjemaster. Det var også fotografier av 11 norske kraftanlegg. Doku
mentene kunne tyde på at det var drevet målrettet sabotasjetrening mot 35 norske kraftanlegg. Av disse var 19 nevnt ved navn, og var blant de største og mest sentrale i den norske kraftforsyningen. Det var også laget en oversikt over samkjøringen av all elektrisk kraft i Norge og med over
føringslinjene til Sverige markert. Til og med en overføringslinje som ennå ikke var bygget i 1979, var inntegnet. Dette tydet på at den eller de som hadde utarbeidet disse dokumentene, hadde detaljkunnskap og til- gang til opplysninger som ikke var vanlig kjent.
Tore Bjørgo. Norske dammer – i hvilken grad er de sannsynlige terror- og sabotasjemål?
Revidert utgave, april 2003. Norsk Utenrikspolitiske Institutt.
Isstormen i Canada
I januar 1998 mistet 1,4 millioner kunder i Quebéc (Canada) strømmen etter hvert som området ble rammet av en kraftig isstorm. Kombinasjo
nen av underkjølt regn og kraftig vind gjorde at infrastrukturen iset ned, og mange kraftlinjer falt som følge av belastningen[...]. Selv om det lyktes kraftselskapet i området å gjenopprette forsyningen til de største bruker
gruppene innen én uke, opplevde en del kunder strømbrudd i opptil én måned. [...] Normalt samfunnsliv gikk [...] i stå. Økonomien stoppet opp, og folk kom seg ikke på jobb. Det oppstod problemer med oppbevaring og tilberedning av mat, hygiene og tilgang på kontanter. Om lag 10 % av befolkningen, i stor grad eldre og uføre, trengte hjelp som følge av kraft
bruddet. Primært gjaldt dette innkvartering og pleie. Det oppstod store forstyrrelser i tilgangen på arbeidskraft. En av årsakene var at folk holdt seg hjemme for å ta vare på familien i stedet for å gå på jobb.
Håvard Fridheim, Janne Hagen og Stein Henriksen. En sårbar kraftforsyning Sluttrapport etter BAS3. FFI/RAPPORT-2001/02381.
Del I Utvalgets utredning... 13 3.2 Rikets sikkerhet og vitale nasjonale
interesser ... 34
1 Sammendrag ... 15 3.3 Risiko ... 35
1.1 Kapittelinnhold ... 15 3.4 Sårbarhet ... 35
1.2 Utvalgets anbefalinger ... 17 3.5 Trussel ... 36
1.2.1 Utvalgets anbefalinger i kapittel 5 – 3.6 Samfunnssikkerhet ... 36
Ansvar for beskyttelse av kritisk infra- 3.7 Totalforsvar og sivilt-militært sam struktur og kritiske samfunnsfunk- arbeid ... 37
sjoner ... 17 3.8 Beredskap og forebygging ... 38
1.2.2 Utvalgets anbefalinger i kapittel 6 – 3.9 Befolkningens trygghetsfølelse ... 38
Virkemidler ... 19 3.10
Safety
ogSecurity
– på norsk ... 381.2.3 Utvalgets anbefalinger i kapittel 7 – Sikkerhetsloven og den forebyggende 4 Sikkerhetsutfordringer ... 40
sikkerhetstjenesten ... 20 4.1 Nye sikkerhetspolitiske utfordringer 40 1.2.4 Utvalgets anbefalinger i kapittel 8 – 4.2 Sikkerhetsutfordringer – kritisk infra- Ivaretakelse av sikkerhets- og bered- struktur og kritiske samfunnsfunk skapshensyn ved omreguleringer og sjoner ... 41
omorganiseringer ... 21 4.2.1 Klimaendringer/naturkatastrofer .... 41
1.2.5 Utvalgets anbefalinger i kapittel 9 – 4.2.2 Aldring i kritisk infrastruktur ... 42
Offentlig eierskap ... 21 4.2.3 Terrorisme og organisert kriminalitet 43 1.2.6 Utvalgets anbefalinger i kapittel 10 – 4.2.4 Omorganisering, omregulering og Kartlegging av kritisk infrastruktur og bortsetting ... 43
sektorvise anbefalinger ... 22 4.2.5 Globalisering ... 44
1.2.6.1 Elektronisk kommunikasjon ... 22 4.2.6 Elektronisk kommunikasjon ... 44
1.2.6.2 Satellittbasert kritisk infrastruktur ... 23 4.2.6.1 Angrep på datanettverk ... 45
1.2.6.3 Kraft ... 23 4.2.7 Etterretningsvirksomhet ... 46
1.2.6.4 Vann og avløp ... 24 4.2.8 Gjensidige avhengigheter ... 46
1.2.6.5 Olje og gass ... 25 4.3 Sentrale aktører og deres rapportering 1.2.6.6 Transport ... 25 om sikkerhetsutfordringene ... 46
1.2.7 Utvalgets anbefalinger i kapittel 11 – Kartlegging av kritiske samfunnsfunk- 5 Ansvar for beskyttelse av kritisk sjoner og sektorvise anbefalinger ... 25 infrastruktur og kritiske 1.2.7.1 Bank og finans ... 25 samfunnsfunksjoner ... 49
1.2.7.2 Matforsyning ... 25 5.1 Myndighetsansvar fordelt på 1.2.7.3 Helse-, sosial- og trygdetjenester ... 25 sektorer ... 49
1.2.7.4 Politi ... 26 5.2 Utviklingen av Justis- og politi 1.2.7.5 Nød- og redningstjeneste ... 26 departementets samordningsrolle .... 51
1.2.7.6 Kriseledelse ... 26 5.3 Privat sektors samfunnsansvar ... 53
1.2.8 Utvalgets anbefalinger i kapittel 13 – 5.3.1 Ivaretakelse av samfunnsansvar ... 54
Forskning og utredning ... 28 5.3.2 Samarbeid på tvers av offentlig og privat sektor ... 55
2 Oppnevning, mandat og arbeid ... 29 5.4 Utvalgets anbefalinger ... 56
2.1 Oppnevning og sammensetning av 5.4.1 Forslag knyttet til tydeliggjøring av utvalget ... 29 Justis- og politidepartementets rolle 56 2.2 Mandat ... 29 5.4.2 Forslag knyttet til tydeliggjøring av 2.3 Arbeidsmetode ... 30 nasjonale mål/akseptnivå ... 57
5.4.3 Forslag knyttet til forholdet mellom 3 Sentrale begreper ... 32 NSM, PST og DSB ... 57
3.1 Kritisk infrastruktur og kritiske sam- 5.4.4 Forslag knyttet til prinsipper for god funnsfunksjoner ... 32 sikkerhetskultur ... 58
6.1.2 Konsesjoner ... 61 7.4 Om forholdet til andre lover og
6.1.3 Enerett- og monopolordninger ... 61 (sektorvise) bestemmelser ... 80
6.2 Organisatoriske virkemidler - 7.5 Utvalgets anbefalinger ... 81
tilsynsorganer ... 61 7.5.1 Forslag knyttet til objektsikkerhet .... 81
6.3 Økonomiske virkemidler ... 61 7.5.2 Forslag knyttet til sikkerhetslovens 6.3.1 Avgifter og gebyrer ... 61 virkeområde ... 82
6.3.2 Kjøp av tjenester - tilskudd ... 62 7.5.2.1 Virksomhetsklarering med hjemmel 6.4 Pedagogiske virkemidler ... 62 i sikkerhetsloven ... 83
6.5 Eierstyring ... 62
6.5.1 Kontroll med eierstyring ... 63 8 Ivaretakelse av sikkerhets- og 6.6 Utvalgets anbefalinger ... 63 beredskapshensyn ved omregu 6.6.1 Forslag knyttet til lovregulering ... 63 leringer og omorganiseringer
... 84
6.6.1.1 Forslag knyttet til generell lov om 8.1 Drivkreftene bak omregulering og beredskap ... 64 privatisering ... 84
6.6.1.2 Behovet for å se næringslivets rolle 8.1.1 Knappe offentlige budsjetter og stadig under ett ... 66 økende etterspørsel etter offentlige 6.6.1.3 Forslag knyttet til revisjon av sivil tjenester ... 84
forsvarsloven ... 66 8.1.2 Den teknologiske utvikling ... 84
6.6.1.4 Forslag knyttet til forsyningsloven . 67 8.1.3 Internasjonalisering og globalisering. 85 6.6.1.5 Forslag knyttet til plan- og bygnings 8.2 Hensynet til sikkerhet og beredskap 85 loven ... 67 8.3 Virkemiddelbruk for ivaretakelse av 6.6.2 Forslag knyttet til tilsynsvirksomhet 68 sikkerhet og beredskap i omregu 6.6.3 Forslag knyttet til etablering av lerings- og omorganiseringsprosesser 86 tilskuddsordning ... 69 8.4 Finansiering av beredskapstiltak ... 86
6.6.4 Forslag knyttet til offentlige innkjøp 71 8.5 Utvalgets anbefalinger ... 86
6.6.5 Forslag knyttet til bruk av standarder 8.5.1 Forslag knyttet til innføring av kon og standardiserte metoder ... 71 trollpunkter ved omreguleringer og 6.6.6 Forslag knyttet til samarbeid og omorganiseringer ... 86
informasjonsdeling ... 72 8.5.2 Forslag knyttet til å holde sikkerhets- og beredskapsmessige oppgaver som 7 Sikkerhetsloven og den fore- en integrert del av virksomheten ... 88
byggende sikkerhetstjenesten .... 75 8.5.3 Forslag knyttet til sammefallende 7.1 Bakgrunn for Lov om forebyggende omstillinger i en sektor ... 88
sikkerhetstjeneste ... 75
7.1.1 Lovens formål. Ansvar og utførelse . 75 9 Offentlig eierskap ... 89
7.1.2 Hva er forebyggende sikkerhets 9.1 Utøvelse av det statlige eierskap ... 89
arbeid? ... 76 9.1.1 De konstitusjonelle forhold ... 89
7.1.3 Rikets sikkerhet og vitale nasjonale 9.1.1.1 Forvaltningen av det statlige eier sikkerhetsinteresser ... 76 skapet ... 89
7.2 Om lovens virkeområde ... 76 9.1.1.2 Stortingets kontroll av det statlige 7.2.1 Har loven et tilstrekkelig virkeområde eierskapet ... 89
i dag? ... 77 9.1.1.3 Regjeringens forvaltning av eier 7.2.2 Privatrettslige virksomheter som er skapet ... 90
omfattet av sikkerhetsloven ... 77 9.1.1.4 Rolledelingen Regjering – Storting i 7.3 De sentrale elementene som utgjør eiersaker ... 90
virkemidlene i loven ... 77 9.1.2 Praktisk eierutøvelse – Beskrivelse 7.3.1 Personellsikkerhet ... 78 av arbeidet rettet mot selskapene ... 90
7.3.2 Hvem kan det kreves sikkerhets 9.1.2.1 Generelt ... 90
klarering for? ... 78 9.1.2.2 Valg av styre ... 91
7.3.3 Forskrift om informasjonssikkerhet 79 9.1.2.3 Avkastningskrav og utbyttepolitikk .. 91
9.4 Eierskap til kritisk infrastruktur ... 93
9.5 Eiermessig skille eller integrasjon mellom forvaltning av kritisk infra struktur og konkurransevirksomhet? 95 9.6 Forholdet mellom regulering og eierskap som virkemiddel ... 96
9.7 Utvalgets anbefalinger ... 97
10 Kartlegging av kritiske infrastruk turer og sektorvise anbefalinger . 99 10.1 Elektronisk kommunikasjon ... 99
10.1.1 Overordnet beskrivelse av infra struktur og samfunnsfunksjon ... 100
10.1.2 Særskilt om Internett ... 100
10.1.2.1 Sårbarheter ... 101
10.1.3 Beskrivelse av eierforhold og organi sering ... 102
10.1.4 Utvalgets vurderinger og anbefalinger knyttet til virkemidlene ... 103
10.1.4.1 Eierskap som virkemiddel ... 103
10.1.4.2 Regulatoriske virkemidler ... 104
10.1.4.3 Økonomiske virkemidler ... 109
10.1.5 Nødnettet ... 109
10.2 Satellittbasert kritisk infrastruktur ... 111
10.2.1 Overordnet beskrivelse av infra struktur og samfunnsfunksjon ... 111
10.2.2 Utvalgets vurderinger knyttet til virkemidlene ... 113
10.3 Kraft ... 113
10.3.1 Overordnet beskrivelse av infra struktur og samfunnsfunksjon ... 114
10.3.2 Beskrivelse av eierforhold og organise- ring. ... 115
10.3.2.1 Produksjon (kraftverkene) ... 115
10.3.2.2 Distribusjon ... 116
10.3.2.3 Omsetning ... 116
10.3.2.4 Privat eierskap ... 116
10.3.2.5 Vertikal integrering ... 116
10.3.3 Utvalgets vurderinger og anbefalinger knyttet til virkemidlene ... 117
10.3.3.1 Eierskap som virkemiddel ... 117
10.3.3.2 Regulatoriske virkemidler ... 119
10.3.3.3 Økonomiske virkemidler ... 120
10.4 Vann og avløp (VA) ... 120
10.4.1 Overordnet beskrivelse av infra struktur og samfunnsfunksjon ... 121
10.4.2 Beskrivelse av eierforhold og organisering ... 122
10.4.3 Utvalgets vurderinger og anbefalinger knyttet til virkemidlene 123 10.4.3.1 Eierskap som virkemiddel ... 123
10.4.3.2 Regulatoriske virkemidler ... 124
struktur og samfunnsfunksjon ... 127
10.5.2 Beskrivelse av eierforhold og organisering ... 127
10.5.2.1 Produksjon og omsetning ... 127
10.5.2.2 Transmisjon ... 129
10.5.3 Nye bruksområder for gass i Norge 129 10.5.4 Utvalgets vurderinger og anbefalinger knyttet til virkemidlene 129 10.5.4.1 Eierskap som virkemiddel ... 129
10.5.4.2 Regulatoriske virkemidler ... 130
10.5.4.3 Økonomiske virkemidler ... 131
10.6 Transport ... 131
10.6.1 Overordnet beskrivelse av infra struktur og samfunnsfunksjon ... 132
10.6.2 Beskrivelse av eierforhold og organisering ... 132
10.6.3 Utvalgets vurderinger og anbefa linger ... 134
11 Kartlegging av kritiske samfunns funksjoner og sektorvise anbefalinger ... 136
11.1 Bank og finans ... 136
11.1.1 Beskrivelse av samfunnsfunksjonen 136 11.1.2 Beskrivelse av eierforhold og orga nisering ... 138
11.1.3 Utvalgets vurderinger og anbefa linger ... 139
11.2 Matforsyning ... 140
11.2.1 Beskrivelse av samfunnsfunksjonen 140 11.2.2 Beskrivelse av eierforhold og organisering ... 141
11.2.3 Utvalgets vurderinger og anbefa linger ... 141
11.3 Helse, sosial og trygdetjenester ... 142
11.3.1 Beskrivelse av samfunnsfunksjonen 142 11.3.2 Beskrivelse av eierforhold og organisering ... 143
11.3.3 Utvalgets vurderinger og anbefa linger ... 144
11.4 Politi ... 144
11.4.1 Beskrivelse av samfunnsfunksjonen 144 11.4.2 Organisering ... 145
11.4.3 Utvalgets vurderinger og anbefa linger ... 145
11.5 Nød- og redningstjeneste ... 146
11.5.1 Beskrivelse av samfunnsfunksjonen 146 11.5.2 Organiseringen av nød- og rednings tjenestene ... 148
11.5.3 Utvalgets vurderinger og anbefa linger ... 149
ved ekstraordinære hendelser. ... 149
11.6 Kriseledelse ... 149
11.6.1 Beskrivelse av samfunnsfunksjonen 149 11.6.2 Nasjonal kriseledelse ... 150
11.6.2.1 Behovet for nasjonal kriseledelse .... 150
11.6.2.2 Beskrivelse av ansvarsforhold og organisering ... 150
11.6.2.3 Beredskapsutvalget ... 151
11.6.2.4 Kontaktgruppen ... 151
11.6.2.5 Kriseledelse ved terror- og sabotasje situasjoner ... 151
11.6.3 Regional kriseledelse og regionalt sikkerhetsarbeid ... 153
11.6.4 Lokal kriseledelse og lokalt sikker hetsarbeid ... 154
11.6.4.1 Kommunen som myndighet ... 154
11.6.4.2 Kommunen som tjenesteyter ... 154
11.6.4.3 Kommunen som samfunnsaktør ... 154
11.6.4.4 Kommunens rolle ved kriser ... 155
11.6.4.5 Kriseforebyggende arbeid og bered skap i kommunene ... 155
11.6.5 Utvalgets vurderinger og anbefa linger ... 156
11.6.5.1 Forslag knyttet til kriseledelsesappa ratet ... 156
11.6.5.2 Forslag knyttet til trossamfunnenes rolle i forebygging og håndtering av kriser ... 157
11.6.5.3 Forslag knyttet til varsling av befolkningen ... 158
12 Beskyttelse av kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner i andre land ... 159
12.1 USA ... 159
12.2 Canada ... 161
12.3 Sverige ... 162
12.4 Tyskland ... 163
12.5 Nederland ... 164
12.6 Storbritannia ... 165
12.7 Sveits ... 166
12.8 Singapore ... 167
12.9 EU – European Programme for Critical Infrastructure Protection - EPCIP ... 169
12.10 NATO ... 169
13 Forsknings- og utrednings aktiviteter ... 170
13.1 Sårbarhetsutvalgets utredning ... 170
13.2 Pågående og avsluttede aktiviteter .. 170
Forsvarets forskningsinstitutts mandat ... 172
13.3.2 Forslag knyttet til forskningspro grammet SAMRISK ... 172
13.3.3 Forslag om å gi prioritet til sikkerhet og beredskap i forskningsprogrammer ved Norges forskningsråd ... 173
13.3.4 Forslag knyttet til Konsortium for forskning på terrorisme og inter nasjonal kriminalitet ... 173
13.3.5 Forslag knyttet til forskning på gjen sidige avhengigheter i kritisk infra struktur ... 173
14 Økonomiske og administrative konsekvenser ... 175
14.1 Generelt ... 175
14.1.1 Balansering av kostnader ... 175
14.2 Forslag som gjelder regulatoriske virkemidler ... 176
14.2.1 Forslag om å utarbeide en generell, sektorovergripende lov om bered skap ... 176
14.2.2 Forslag knyttet til sikkerhetsloven ... 176
14.2.3 Forslaget om lovbestemt offentlig eierskap i vann- og avløpssektoren ... 176
14.3 Forslag angående krav til teleopera tører ... 177
14.4 Forslag som gjelder organisatoriske virkemidler ... 177
14.5 Forslag som gjelder økonomiske virkemidler ... 177
14.5.1 Forslag om en økonomisk tilskudds ordning ... 177
14.5.2 Forslag knyttet til forskning og utredning ... 177
Litteraturliste ... 178
Møteliste... 181
Forkortelser... 183
Del II Vedlegg... 185
Vedlegg 1 Hva er kritisk infrastruktur? ... 187
2 Notat – om definisjonen av kritisk infrastruktur ... 197
3 Sårbarhet i kritisk infrastruktur – utfordringer ... 203
5 Sikkerhet - Safety/Security ... 226 6 Risikobildet ... 231 7 Oppfølgingen av sårbarhetsutvalgets
forslag ... 244 8 Statlige styringsvirkemidler-
Sikkerhet og beredskap... 254 9 Rammeverk for gjennomføring av
risiko og sårbarhetsanalyser av
samfunnskritisk infrastruktur ... 262
sikkerheten ... 282 12 Notat 2005-056 Kritisk infrastruktur
og offentlig eierskap... 289 13 Tabell over ytre etater (direktorater
og tilsyn) som har ansvar for sikker
het som en del av sin virksomhet ... 315 Vedlegg 1-12 er skrevet på oppdrag fra infra
strukturutvalget.
Utvalgets utredning
Kapittel 1
Sammendrag
Utbygging av ulike infrastrukturer og samfunns
funksjoner var en forutsetning for fremveksten av det moderne velstandssamfunnet i etterkrigstiden.
Samfunnet ble etter hvert svært avhengig av de ulike infrastrukturene og samfunnsfunksjonene.
Trusselen fra den kalde krigen la rammen for sik
kerhetstiltakene. Etter den kalde krigen ble utfor
ming og bruk av infrastrukturene og samfunnsfunk
sjonene først og fremst drevet frem av markedskref
ter, teknologisk utvikling og et ønske om effektiv og økonomisk drift. Etter hvert og delvis parallelt med dette økte bevisstheten om samfunnets teknolo
giske avhengighet, og begrepet «et sårbart sam
funn» ble etablert med utgivelsen av sårbarhetsut
valgets rapport i 2000.1 En del av sårbarhetsutval
gets anbefalinger ble fulgt opp, og bidro på den måten til å styrke samfunnet sikkerhets- og bered
skapsarbeid.
Utfordringer knyttet til «et sårbart samfunn» er like aktuelle i dag som i 2000. «Nye» sikkerhetsut
fordringer som terrorisme og konsekvenser av kli
maendringer berører samfunnet som helhet, og er særskilte utfordringer for sikkerheten i virksom
heter som har ansvar for kritiske infrastrukturer og kritiske samfunnsfunksjoner. Disse virksomhe
tene må ha evne til å håndtere både nye og gamle sikkerhetsutfordringer, enten disse skyldes utilsik
tede eller tilsiktede uønskede hendelser.
Samfunnets raske endringstakt og høye krav til inntjening og produksjon, gjør at det er viktig å ha evne til å omstille seg til nye faglige, teknologiske og organisatoriske krav i en virksomhet. Samtidig må evnen til omstilling ikke bare avgrense seg til disse forholdene. Like viktig er det å ivareta hensy
net til sikkerhet ved omstillinger. Virksomheter med en god sikkerhetskultur vil evne å ta inn over seg slike forhold. For politiske myndigheter er det viktig å sikre at summen av ulike omstillinger på tvers eller innenfor en sektor ikke reduserer den samlede sikkerheten for samfunnet.
Offentlig eierskap som virkemiddel for å sikre kritiske infrastrukturer og kritiske samfunnsfunk
sjoner må vurderes konkret innenfor hver enkelt
NOU 2000:24 Et sårbart samfunn. Ufordringer for sikkerhets
og beredskapsarbeidet i samfunnet.
virksomhet og sektor. Valg av eierskap må skje på grunnlag av en helhetsvurdering der ønskelighe
ten av offentlig kontroll veies opp mot eventuelle bedriftsøkonomiske fordeler ved privat eierskap.
Hensynet til samfunnsmessig sikkerhet og bered
skap må veie tungt for infrastrukturer og sam
funnsfunksjoner som har karakter av å være kri
tiske.
Norge er i det daglige preget av god sikkerhet.
Vi er vant til at de aller viktigste varene og tjenestene blir levert som forventet, og de er som regel trygge å forholde seg til. Det er etablert beredskap for å håndtere de fleste uønskede situasjonene som opp
står. Samfunnets evne til å håndtere dagligdagse ulykker og uhell er også god. Likevel gjør høy kom
pleksitet i og stor avhengighet av kritiske infrastruk
turer og kritiske samfunnsfunksjoner det vanskelig å forutse hva som kan gå galt, og hvilke konsekven
ser det kan få hvis noe svikter. I et slikt perspektiv vil konsekvensen av svikt måtte vektlegges mer enn sannsynligheten. Tiltak for å sikre kritiske infra
strukturer og kritiske samfunnsfunksjoner krever derfor grundig behandling og høy prioritet. Offent
lige myndigheter må stille tydelige krav, føre effek
tive tilsyn og sikre god beredskap. Samtidig må den enkelte bedrift være bevisst sitt ansvar for sikkerhe
ten. Ikke minst har også hver enkelt av oss et ansvar for å være forberedt på avbrudd i forsyningen av vik
tige tjenester og varer. Beskyttelse av kritiske infra
strukturer og kritiske samfunnsfunksjoner handler om å ivareta samfunnets grunnleggende behov og befolkningens trygghetsfølelse.
1.1 Kapittelinnhold
Utvalgets utredning består av to deler. Del 1 er utvalgets hovedrapport og kan leses uavhengig av Del 2. Del 2 inneholder utfyllende vedlegg til hovedrapporten.
Kapittel 2
Utvalget har hatt som mandat å kartlegge virksom
heter som har betydning for rikets sikkerhet og vitale nasjonale interesser, det vil si kartlegge kri
tiske infrastrukturer og kritiske samfunnsfunksjo
1
ner. Videre har utvalget hatt som mandat å kart
legge og vurdere virkemidler for sikring av landets kritiske infrastrukturer og kritiske samfunnsfunk
sjoner. I mandatet fremgår det også at utvalget skal vurdere alle virksomheter med ansvar for kritiske infrastrukturer, men må spesielt se på de virksom
heter som ikke er eiet eller kontrollert av det offent
lige. Videre at utvalget skal vurdere offentlig eier
skap knyttet til kritiske infrastrukturer og kritiske samfunnsfunksjoner samt utrede konsekvensene av forslagene.
Kapittel 3
En viktig innledende oppgave for utvalget var å iden
tifisere kritisk infrastruktur. Dette er gjort ved å utar
beide en definisjon og ett sett med retningslinjer. Til sammen har disse lagt til rette for en skjønnsmessig vurdering av hva som er kritisk infrastruktur.
Definisjonen av kritisk infrastruktur er:
Kritisk infrastruktur er de anlegg og systemer som er helt nødvendige for å opprettholde sam
funnets kritiske funksjoner som igjen dekker sam
funnets grunnleggende behov og befolkningens trygghetsfølelse.
Til sammen er dette med på å understøtte rikets sikkerhet og landets vitale nasjonale interesser.
For begrepsmessig å konkretisere kritisk infra
struktur, skiller utvalget mellom kritisk infrastruk
tur og kritiske samfunnsfunksjoner. En presis til
nærming til hva kritisk infrastruktur er, innebærer
Tabell 1.1
Kritisk infrastruktur Kritiske samfunnsfunk
sjoner
Elektrisk kraft Bank og finans Elektronisk kommu- Matforsyning nikasjon
Vann og avløp Helse-, sosial- og trygdetjenester
Transport Politi
Olje og gass Nød- og redningstjeneste Satellittbasert infra- Kriseledelse
struktur
Storting og Regjering Domstolene
Forsvar
Miljøovervåkning Renovasjon
å identifisere både kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner. Tabell 1.1 viser en oversikt over hva utvalget har vurdert til å være kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner.
Utvalget har ikke eksplisitt vurdert de kritiske samfunnsfunksjonene som står i kursiv.
Utvalget understreker at listen over de kritiske infrastrukturene og kritiske samfunnsfunksjonene ikke er ment å være en endelig og objektiv liste.
Det er fordi en liste av nødvendighet vil måtte utar
beides med et formål. Formålet med utvalgets liste er å vurdere overordnede virkemidler for å sikre kritisk infrastruktur og samfunnskritiske funksjo
ner. Listen er derfor av overordnet karakter. Kapit
tel 3 har også en gjennomgang av sentrale begre
per knyttet til beskyttelse av kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner.
Kapittel 4
Kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjo
ner står overfor en rekke sikkerhetsutfordringer.
Det gjelder både overfor tilsiktede og utilsiktede uønskede hendelser. Utvalget har sett nærmere på følgende sikkerhetsutfordringer: Klimaendringer og naturkatastrofer, aldring i kritisk infrastruktur, terrorisme og organisert kriminalitet, omorganise
ring, omregulering og bortsetting, globalisering, sikkerhetsutfordringer knyttet til elektronisk kom
munikasjon, etterretningsvirksomhet og gjensi
dige avhengigheter.
Kapittel 5
Ansvarsprinsippet står sentralt for håndtering av ulike sikkerhetsutfordringer i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner. Utvalget drøfter myndighetsansvar fordelt på sektorer, Justis- og politidepartementets samordningsrolle, privat sek
tors samfunnsansvar, herunder ivaretakelse av samfunnsansvar, og samarbeid mellom offentlige og private aktører.
Kapittel 6
Ulike virkemidler kan iverksettes for å ivareta god sikkerhet i kritisk infrastruktur og kritiske sam
funnsfunksjoner. Utvalget drøfter overordnet ulike virkemidler slik som juridiske, eksempelvis gjen
nom lover, forskrifter, konsesjoner, lisenser, prisre
guleringer. Videre drøftes organisatoriske virkemid
ler, eksempelvis utskilling av kommersielle enheter, selskapsdannelser og etablering av tilsynsorganer.
Utvalget drøfter også økonomiske virkemidler, for eksempel tilskudd, kjøp av varer og tjenester, skat
ter og avgifter. Også pedagogiske virkemidler samt virkemidler knyttet til eierskap blir drøftet.
Kapittel 7
Sikkerhetsloven har som formål å redusere risiko for sikkerhetstrusler som følge av spionasje, sabo
tasje og terrorhandlinger gjennom forebyggende defensive tiltak. Disse tiltakene gjennomføres i det alt vesentlige i virksomhetene lokalt, gjennom utvelgelse av informasjon og objekter som trenger beskyttelse ut fra en vurdering av deres betydning for rikets sikkerhet og selvstendighet og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser. Utvalget beskriver formålet med loven og ulike utfordringer knyttet til sikkerhetslovens virkeområde og forhol
det til andre lover og sektorvise bestemmelser.
Kapittel 8
Ulike drivkrefter har ligget bak omorganiseringer og omreguleringer av virksomheter som kan sies å være en del av kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner. Utvalget drøfter overordnet hvordan hensynet til sikkerhet og beredskap er ivaretatt. Drøftingene blir sett i lys av knappe offentlige budsjetter og stadig økende etterspørsel etter offentlige tjenester, den teknologiske utviklin
gen, internasjonalisering og globalisering.
Kapittel 9
Det store innslaget av offentlig eierskap i norsk økonomi har vært motivert ut fra verdimaksime
rende mål og andre samfunnsmessige mål på sen
tralt og sektorpolitisk nivå. Utvalget drøfter offent
lig eierskap som virkemiddel for ivaretakelse av sikkerhet og beredskap i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner.
Kapittel 10 og 11
Det fremgår av utvalgets mandat at utvalget skal kartlegge virksomheter som antas å ha betydning for rikets sikkerhet og vitale nasjonale interesser.
Med dette som bakgrunn har utvalget tolket man
datet til å omfatte en kartlegging av kritisk infra
struktur og kritiske samfunnsfunksjoner. I kapittel 3 blir kritisk infrastruktur og kritiske samfunns
funksjoner identifisert. I kapittel 10 og 11 begrun
ner utvalget hvorfor disse er kritiske, i tillegg til å gi en overordnet beskrivelse samt beskrivelser av eierforhold og organisering.
Kapittel 12
I kapittel 12 redegjøres det for arbeidet med å beskytte kritisk infrastruktur og kritiske sam
funnsfunksjoner i USA, Canada, Sverige, Tyskland, Nederland, Storbritannia, Sveits, Singapore samt i EU og NATO.
Kapittel 13
Forskning og utredning gir viktige innspill til arbei
det med å beskytte kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner. Fremstillingen i dette kapit
telet er ikke en uttømmende redegjørelse, men skal bidra til å gi et overblikk over relevant fors
kning og utredning på området.
Kapittel 14
Kapittelet inneholder en vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag.
1.2 Utvalgets anbefalinger
Kapittel 2, 3, 4 og 14 er i hovedsak av drøftende og redegjørende karakter. Utvalgets anbefalinger er gjort i kapittel 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 og 13.
Samtlige av utvalgets anbefalinger er enstem
mige.
1.2.1 Utvalgets anbefalinger i kapittel 5 – Ansvar for beskyttelse av kritisk infrastruktur og kritiske samfunns
funksjoner
Forslag knyttet til tydeliggjøring av Justis- og politidepartementets rolle
Utvalget mener at Justis- og politidepartementet på mange måter er innrettet til å være det «sikkerhets
departement» som sårbarhetsutvalget foreslo.
Utvalget vil påpeke viktigheten av å tydelig
gjøre Justis- og politidepartementets rolle og ansvar for kritisk infrastruktur og kritiske sam
funnsfunksjoner, samt viktigheten av å prioritere denne delen av departementets generelle ansvar for samfunnets sivile sikkerhet og beredskap.
Dette innebærer at departementet må innta en tydeligere koordinerende rolle for å påse at hensy
net til rikets sikkerhet og vitale nasjonale interes
ser blir ivaretatt på tvers av sektorene. Dette er ikke minst viktig for å unngå uklarheter på depar
tementalt nivå og gi klare signaler med hensyn til mål og akseptnivå knyttet til sikkerhet og bered
skap.
Utvalget mener at viktige koordineringsoppga
ver for Justis- og politidepartementet vil være å:
– Være rådgivende myndighet i spørsmål knyttet til sikkerhet og beredskap i kritisk infrastruk
tur og kritiske samfunnsfunksjoner.
– Være pådriver og tilrettelegger for samarbeid og informasjonsdeling mellom virksomheter med ansvar for kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner.
– Etablere og videreutvikle oversikt over kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner i Norge, gjennom en felles metode og system for utpeking og klassifisering av kritisk infrastruk
tur og kritiske samfunnsfunksjoner.
– Bidra til koordinering mellom arenaer for sam
arbeid og informasjonsdeling knyttet til kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner.
– Systematisere og koordinere trussel-, risiko- og sårbarhetsinformasjon knyttet til kritisk infra
struktur og kritiske samfunnsfunksjoner, her- under å etablere et system for innhenting og for
midling av relevant informasjon. Dette må skje på basis av informasjon fra andre myndigheter og i samarbeid med de andre fagdepartementene.
– Kunne opptre som nasjonalt kontaktpunkt og nasjonal representant ved internasjonalt samar
beid knyttet til beskyttelse av kritisk infrastruk
tur og kritiske samfunnsfunksjoner.
– Ta initiativ til avklaring av ansvarsforhold i de tilfeller dette ikke er gjort eller ansvarsforhol
dene synes uklare.
– Gjennom et samarbeid med aktuelle myndighe
ter, utarbeide felles målsetninger og strategier knyttet til kritisk infrastruktur og kritiske sam
funnsfunksjoner.
– Frembringe tverrsektorielle problemstillinger eller forslag uten en bestemt ansvarlig adressat.
– Koordinere igangsettingen og oppfølgingen av tverrsektoriell forskningsaktivitet innen sikker
het og beredskap, herunder BAS-studiene og SAMRISK.
Forslag knyttet til tydeliggjøring av nasjonale mål/
akseptnivå
1. Det må innarbeides som premiss i aktørenes ri
siko- og sårbarhetsanalyser at risiko mot og sårbarheten innen kritisk infrastruktur og kri
tiske samfunnsfunksjoner er i sterk utvikling.
Det er viktig at gjeldende risikovurderinger gjennomgås med sikte på at det er tatt tilstrek
kelig høyde for usikkerhet om risiko og sårbar
het («føre var» - prinsipp).
2. Justis- og politidepartementet bør gi nærmere retningslinjer for gjennomføring av risiko- og sårbarhetsanalyser innenfor de ulike sekto
rene. Det bør på sikt undersøkes om at sik
ringsnivået innen de ulike sektorene er godt nok samordnet, særlig med tanke på gjensidig avhengighet mellom sektorene.
3. Det bør utvikles et forpliktende program for regelmessige risiko- og sårbarhetsanalyser til
knyttet kritisk infrastruktur og kritiske sam
funnsfunksjoner. Dette antas også å være en viktig betingelse for at Justis- og politideparte
mentet skal kunne presentere faste redegjørel
ser for Regjering og Storting om sikkerhets- og beredskapsnivået i samfunnet. Ved å etablere et system med regelmessige samlede fremstil
linger av risiko, sårbarhet og sivile beskyttel
sesbehov, som igjen kobles til de regelmessige forsvarsanalysene, skapes et:
– Grunnlag for tverrsektorielle avveininger innenfor det sivile samfunnssikkerhetsfeltet.
– Grunnlag for en risikobasert prioritering av Forsvarets støtte til det sivile samfunn.
– Grunnlag for en helhetlig analyse og poli
tikk for det sivile og militære sikkerhetsar
beid.
Forslag knyttet til forholdet mellom NSM, PST og DSB
Utvalget mener at Justis- og politidepartementet gjennom en koordinert styring av Politiets sikker
hetstjeneste (PST), Nasjonal Sikkerhetsmyndig
het (NSM) og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), kan legge forholdene til rette for bedre brukertilpasning og faglige synergieffek
ter, samt bidra til å tydeliggjøre ansvarsforholdene mellom direktoratene.
Utvalget viser til ansvarsdelingen mellom Jus- tis- og politidepartementet og Forsvarsdeparte
mentet hva gjelder de faglige rapporteringslinjene til NSM, og understreker at dette ikke må begrense Justis- og politidepartementets mulighe
ter til å se NSMs myndighetsutøvelse i sivil sektor i sammenheng med det øvrige sivile sikkerhets- og beredskapsarbeidet. Utvalget stiller spørsmål ved hvorvidt det i praksis er mulig å skille klart mellom etatsstyringsansvar og faglig ansvar.
Forslag knyttet til prinsipper for god sikkerhetskultur Utvalget har utarbeidet et sett med prinsipper for å oppnå en god sikkerhetskultur i en virksomhet. De er:
1. Godt lederskap og god virksomhetsstyring må påse at sikkerhets- og beredskapstiltakene føl
ges opp av alle innenfor organisasjonen. Sikker
hets- og beredskapsarbeidet må ha høy status innenfor organisasjonen, og understøttes av alle.
2. Sikkerhet og beredskap bør inngå som en inte
grert del av virksomhetens drift og må omfatte både fysiske og IT-relaterte tiltak.
3. Sikkerhets- og beredskapstiltakene må baseres på trussel-, risiko- og sårbarhetsinformasjon og vurderes som en del av virksomhetens risik
ostyring. I denne forbindelse bør virksomhe
ten ha system for jevnlige evalueringer og opp
dateringer av sikkerhets- og beredskapsnivået.
Dette forutsetter at virksomheten setter seg mål eller standarder for sikkerhets- og bered
skapsarbeidet.
4. Virksomheten bør ha system for kompetanse
bygging innen sikkerhet og beredskap, her- under kursing, trening og øvelsesaktiviteter.
5. Virksomheten bør ha system for deling av rele
vant informasjon, både internt og eksternt.
6. Det bør systematisk opprettholdes fullstendige lister over roller og ansvar innenfor organisa
sjonen.
7. Virksomheten bør ha planer for å opprettholde drift gjennom tiltak som kan iverksettes ved økt trusselnivå, tiltak som kan iverksettes for å håndtere og redusere konsekvensene av alvor
lige uønskede situasjoner og tiltak som kan gjenopprette normal drift etter en slik hendelse.
Utvalget vil anbefale at det utarbeides en informa
sjonshåndbok hvor det fremgår hva de ulike myn
dighetsorganene kan tilby av råd og veiledning knyttet til sikkerhet og beredskap. Denne informa
sjonshåndboken bør utarbeides i nært samarbeid med næringslivet.
1.2.2 Utvalgets anbefalinger i kapittel 6 – Virkemidler
Forslag knyttet til lovregulering
Utvalget påpeker mangler ved dagens regulerings
ordninger og gir forslag til en generell lov om beredskap for å sikre kritisk infrastruktur og kri
tiske samfunnsfunksjoner. Det er viktig å få til en så rask og smidig gjennomføring av kravene som mulig, og viser at videre fremdrift kan ses i sam
menheng med utredning fra en arbeidsgruppe under ledelse av Justis- og politdepartementet som har levert forslag til ny lov om sivilforsvar, sivile beskyttelsetiltak og beredskapsplikt. Forslaget innebærer krav til risiko- og sårbarhetsanalyser, drifts- og leveransesikkerhet, beredskapsplaner, informasjonsdeling og samarbeid, tilsyn og sank
sjonsmuligheter.
Forslag knyttet til tilsynsvirksomhet
Utvalget er generelt opptatt av at ansvarsforhol
dene knyttet til sikkerhet og beredskap i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner er
avklart, ikke minst at dette er ryddig når det gjelder forholdet mellom tilsynsorgan og tilsynsobjekt.
Utvalget tror det kan være uheldig at et depar
tement både innehar det faglige ansvar for et sek
tortilsyn samtidig som departementet er eier av virksomheter som dette sektortilsynet fører tilsyn med innenfor sektoren. Etter utvalgets mening er det også et spørsmål om alle sektortilsynene i til
strekkelig grad har tilpasset ressursbruken i for- hold til endringer i sikkerhetssituasjonen. Utvalget er opptatt av betydningen av at tilsynene i sin virk
somhet finner en god balanse når det gjelder å måle og fange opp forbedringsbehov i virksomhe
tenes samlede risikohåndtering, dvs. alt fra små uhell og ulykker med stor sannsynlighet og over til store sammenbrudd og katastrofer med liten sann
synlighet.
Med bakgrunn i ovennevnte vil utvalget anbe
fale at tilsynsvirksomheten på området kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner utre
des nærmere. Formålet med en slik utredning bør være å sikre at tilsynsvirksomheten på dette områ
det er mest mulig mål- og resultatorientert i for- hold til sikkerhets- og beredskapsbehovene.
Utvalget vil anbefale at det i denne sammenheng vurderes en samordning av tilsynsvirksomheten og en prinsipiell drøfting av forholdet mellom til
syn som ivaretar overordnede interesser og tilsyn som ivaretar sektorinteresser (horisontale vs. ver
tikale tilsyn).
Dernest anbefaler utvalget at det utarbeides en nasjonal strategi for tilsynsvirksomheten knyttet til sikring av kritisk infrastruktur og kritiske sam
funnsfunksjoner.
Forslag knyttet til etablering av tilskuddsordning Utvalget mener at det er behov for en statlig til
skuddsordning. Ordningen må være rettet mot til
tak som klart faller utenfor virksomhetenes eget ansvar og som anses nødvendig av hensyn til rikets sikkerhet og vitale nasjonal interesser. En til
skuddsordning vil bøte på mangler i dagens sys
tem gjennom:
– Å sikre at tverrsektorielle tiltak uten en hoved
interessent blir igangsatt og fulgt opp.
– Å bidra til å finansiere den statlige delen i en ri
sikofordeling mellom offentlige og private in
teressenter.
– Å finansiere nødvendige sektorovergripende tiltak og følge opp sektorovergripende infra
strukturer.
– Å ivareta et helhetlig perspektiv og følge opp til
tak ut i fra både hensynet til sikkerhet mot vill
lede og ikke-villede uønskede hendelser.
Forslag knyttet til offentlige innkjøp
Etter utvalgets mening bør det være et krav at det ved offentlige innkjøp skal vurderes sikkerhets- og beredskapsmessige konsekvenser ved bortfall av de varer og tjenester som leveres. Det må her- under også stilles krav til sikkerhet og beredskap i forhold til underleverandører.
Forslag knyttet til bruk av standarder og standardiserte metoder
Utvalget anbefaler at det etableres et forprosjekt som beskriver nærmere hvordan standarder kan bidra til sikring av kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner i Norge. I denne sammen
heng vil det være viktig å delta aktivt i forhold til internasjonalt standardiseringsarbeid. Arbeidet bør i størst mulig grad bidra til å forenkle oppføl
gingen av regelverk på området, og dette forutset
ter at myndighetene må bidra aktivt i forhold til å definere mål, rammer og nivå på sikkerhetstilstan
den for slike standarder.
Forslag knyttet til samarbeid og informasjonsdeling Utvalget anbefaler en styrking av samarbeid og informasjonsdeling knyttet til sikkerhet og bered
skap, særlig mellom virksomheter med ansvar for kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjo
ner. Dette gjelder både innenfor, og på tvers av, offentlig og privat sektor. Utvalget vil også under
streke viktigheten av bransjesamarbeid på dette området, herunder den viktige rollen organisasjo
nene kan spille i dette arbeidet.
Utvalget anbefaler at det etableres et tettere og mer forpliktende samarbeid mellom de sentrale myndighetene med ansvar for overordnede trus
sel-, risiko og sårbarhetsvurderinger. Dette samar
beidet må i det minste inkludere Politiets sikker
hetstjeneste (PST), Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB). Det kan tenkes ulike løsninger for samarbeid og informasjonsformidling, alt etter hvor viktig informasjonen er eller hvor mye det haster med å formidle den.
Et slikt samarbeid kan for eksempel etableres innenfor rammene av Koordinerings- og rådgiv
ningsutvalget for etterretnings- og sikkerhetstje
nestene (KRU). Det kan vurderes en ordning med sekondering fra de aktuelle myndighetsorganene i KRUs permanente sekretariat. En annen løsning kan være å etablere et permanent samordningsor
gan på direktoratsnivå bestående av personell
som sekonderes fra NSM, DSB og PST. Det bør vurderes om organet skal forankres administra
tivt i et av de tre direktoratene. Det bør være et mål å se fysisk og logisk sikring av kritisk infra
struktur og kritiske samfunnsfunksjoner i sam
menheng. Representasjon fra andre samarbei
dende tjenester kan også vurderes, for eksempel Post- og teletilsynet, Norges vassdrags- og energi
direktorat, mv.
Det anbefales at det etableres møteplasser der offentlige og private virksomheter kan treffes for å drøfte hva det aktuelle trussel-, risiko- og sårbar
hetsbilde har å si for deltakerne, hvilke handlings
alternativer som kan og bør iverksettes, samt opp
følgingen av iverksatte tiltak. Utvalget har ikke vur
dert eksisterende møteplasser for denne typen samarbeid, men anbefaler at de tre etterretnings
og sikkerhetstjenestene samt DSB vurderer dette sammen.
1.2.3 Utvalgets anbefalinger i kapittel 7 – Sikkerhetsloven og den forebyggende sikkerhetstjenesten
Forslag knyttet til objektsikkerhet
Utvalget anbefaler at nødvendige endringer i sik
kerhetsloven som gjelder objektsikkerhet bør gjennomføres, og at arbeidet med å gi utfyllende forskriftsbestemmelser på dette området samt utvikle standarder og standardiserte metoder bør gjennomføres.
Utvalget mener at identifisering av hvilke pri
vate virksomheter som bør omfattes av sikkerhets
loven må skje gjennom en prosess med et samar
beid mellom virksomhetene, deres organisasjoner og myndighetene. Utgangspunktet for dette vil være risiko- og sårbarhetsanalyser som eventuelt vil avdekke mulige skjermingsverdige objekter i virksomhetens besittelse.
Utvalget vil foreslå at det i sikkerhetsloven og forskiftene til denne loven gis utfyllende bestem
melser om objektsikkerhet.
Forslag knyttet til sikkerhetslovens virkeområde Utvalget mener et dokumentert behov for å tilvirke skjermingsverdig informasjon i seg selv kan være et grunnlag for å gjøre loven gjeldende for den aktuelle virksomheten.
Utvalget anbefaler at sikkerhetslovens virke
område utvides ved enkeltvedtak i samsvar med dagens regulering, og at Justis- og politideparte
mentet har denne fullmakten.
1.2.4 Utvalgets anbefalinger i kapittel 8 – Ivaretakelse av sikkerhets- og bered
skapshensyn ved omreguleringer og omorganiseringer
Forslag knyttet til bruk av liste over kontrollpunkter ved omreguleringer og omorganiseringer
Utvalget har utarbeidet en liste over kontrollpunk
ter for hvilke hensyn som må tas ved omregulerin
ger og omorganiseringer av offentlig virksomhet.
Listen gjengis i kapittel 8.
Forslag knyttet til sammefallende omstillinger i en sektor
Etter det utvalget har grunn til å tro, blir sikkerhe
ten ikke alltid ivaretatt tilfredsstillende ved omstil
linger. Statens Havarikommisjon for transport har vist til det samme for luftfartssektoren når de skri
ver at: «[...] operatørers og luftfartsmyndigheters prosesser for å ivareta sikkerheten ved innføring av endringer og omstillingsprosesser inneholder en rekke forhold som bør forbedres før de kan sies å være tilstrekkelige for dette formålet.»2 Utvalget ønsker å understreke at sikkerhetshensyn må iva
retas under omstillingsprosesser i kritisk infra
struktur og kritiske samfunnsfunksjoner.
Utvalget ønsker videre å peke på at omstillin
ger i tilsynsorganer kan føre til at evnen til å utføre tilsyn blir redusert i en periode. Det vil derfor etter utvalgets mening være uheldig å omstille et tilsyns
organ samtidig som sentrale operatører i samme sektor omstilles. Det vil kunne føre til en dobbelt svekkelse av sikkerheten. Utvalget anbefaler der- for at omstillinger i et tilsynsorgan ikke må falle sammen i tid med omstillinger hos sentrale opera
tører i samme sektor.
Forslag knyttet til å holde sikkerhets- og beredskaps
messige oppgaver som en integrert del av virksomheten
Utvalget anbefaler at sikkerhets- og beredskapsar
beid som knytter seg til kjerneoppgaver i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner hol
des som en integrert del av virksomheten. Det vil si at disse oppgavene ikke settes ut til andre virk
somheter.
1.2.5 Utvalgets anbefalinger i kapittel 9 – Offentlig eierskap
Behovet for sikring av kritisk infrastruktur og kri
tiske samfunnsfunksjoner er i utgangspunktet uav
2 SL RAP 35/2005. Flysikkerhet i norsk luftfart under omstil
lingsprosesser. Havarikommisjonen for sivil luftfart og jern
bane.
hengig av organiseringen av eierskapet til de underliggende systemer, installasjoner, anlegg og produksjonsfasiliteter. Spørsmålet er imidlertid om offentlig eierskap kan gjøre det enklere og i noen tilfelle kan være en forutsetning for at det offentlige på en tilfredsstillende måte skal kunne ivareta ansvaret for en intakt og velfungerende infrastruktur som anses som helt nødvendig for å opprettholde kritiske samfunnsfunksjoner, sam
funnets grunnleggende behov og befolkningen trygghetsfølelse.
Utvalget har festet seg ved tre ulike generiske trekk ved kritisk infrastruktur som kan tale for offentlig eierskap som den mest hensiktsmessige måten å ivareta det offentlige ansvaret på. Det er for det første en kritisk avhengighet av infrastruk
turen når det gjelder å opprettholde et tjenestetil
bud rettet mot tilfredsstillelse av grunnleggende behov. For det andre at det ikke finnes tjenlige alternativer som kan erstatte infrastrukturen om den skulle falle ut. Den blir dermed helt nødvendig for forsyningssikkerhet av kritiske tjenester og for opprettholdelse av samfunnskritiske funksjoner.
Disse to egenskapene, kritisk avhengighet og absolutt nødvendighet, som er to relaterte aspek
ter ved kritikalitetskriteriet, har som konsekvens at funksjonssvikt, uansett grunn, i verste fall vil kunne føre til katastrofale og i noen tilfelle irrepa
rable konsekvenser for individer og samfunn.
Siden det offentlige uansett eierskap vil sitte med sluttansvaret for å organisere reserveløsninger og oppretting i tilfelle slik funksjonssvikt, tilsier det at det offentlige også må ha full kontroll over bruk og vedlikehold av kritisk infrastruktur. En slik kon
troll sikres best ved offentlig eierskap. En tredje egenskap er tett kobling. Dette kan gjelde mellom ulike komponenter innenfor ett og samme system slik at svikt i én komponent fører til at hele syste
met svikter. En annen variant av tett kobling kan skyldes avhengighet mellom systemer slik at svikt i ett system, har negative virkninger for funksjona
liteten i andre systemer og at det dermed får sek
torovergripende konsekvenser. Tett kobling, enten det er innenfor et system eller mellom systemer, taler for sentralisert styring og nasjonal kontroll.
Begge deler sikres best ved offentlig eierskap.
Disse generiske trekkene ved kritisk infra
struktur er i varierende grad til stede innenfor flere samfunnssektorer. Utvalget mener at offentlig eier
skap som virkemiddel derfor må vurderes konkret innenfor hver enkelt virksomhet og sektor. Det er viktig at valg av eierskap skjer på grunnlag av en helhetsvurdering der ønskeligheten av offentlig kontroll veies opp mot eventuelle bedriftsøkono
miske fordeler ved privat eierskap. Utvalget vil
likevel understreke at ved denne avveiningen må hensynet til samfunnmessig sikkerhet og bered
skap veie tungt for infrastruktur som har karakter av å være kritisk (jf. kriteriene ovenfor).
1.2.6 Utvalgets anbefalinger i kapittel 10 – Kartlegging av kritisk infrastruktur og sektorvise anbefalinger
1.2.6.1 Elektronisk kommunikasjon Forslag knyttet til eierskap som virkemiddel
Standardmodellen i den vestlige verden var å orga
nisere telesektoren i vertikalt integrerte monopo
ler. Det som taler mot vertikalt skille mellom nett og nettbasert tjenesteproduksjon i dag, er tap av synergigevinster mellom oppstrøms- og ned
strømsvirksomheten.
Ikke i noen land det er naturlig å sammenligne seg med har det gamle «stamnettet», som utgjør kjernen i telesystemene mange steder, blitt løftet ut og organisert som statlig foretak i løpet av omor
ganiseringsprosessen.
Også for Norges del er utviklingen kommet så langt at den i praksis må betraktes som irreversi
bel. I de aller fleste land finner en derfor at de tidli
gere offentlige telemonopolene driver tjenestepro
duskjon i konkurranse med private operatører samtidig som de fortsatt kontrollerer de deler av nettet som antas å være naturlig monopol, og som konkurrerende aktører er avhengige av tilgang til.
Når vertikal integrasjon er mest hensiktsmes
sig og nedstrømsmarkedet i tillegg er et konkur
ransemarked (slik som telesektoren), taler regula
torisk ryddighet for privat eierskap til den inte
grerte virksomheten. Ved dette unngår en mis
tanke om at myndighetene ikke klarer å etablere tilstrekkelig armlengde mellom sin eierrolle og regulatørrollen.
Utvalget mener at det i prinsippet ville være mest logisk med et klarere skille mellom samfunns
oppdraget knyttet til infrastrukturen på den ene siden og den kommersielle nettbaserte tjenestepro
duksjonen (nedstrømsvirksomheten) på den andre.
Etter utvalgets vurdering taler imidlertid de spesi
elle forholdene som knytter seg til denne sektoren for privat eierskap til den integrerte virksomheten.
Utvalget mener det er viktig at eierskap til infra
struktur som er kritisk for landet bør være under kontroll av norske eiere. Dette vil gjøre at norske interesser i størst mulig grad ligger til grunn for strategiske beslutninger. Om nødvendig bør dette sikres ved at det offentlige har tilstrekkelig eieran
deler i de aktuelle selskapene.
Forslag knyttet til nasjonal autonomi for elektroniske kommunikasjons- og nettjenester Dersom utviklingen i telemarkedet fortsetter uten at nasjonale reser veløsninger etableres, vil avhengigheten av utlandet øke. Det vil bli både ressurskrevende og vanskelig å etablere nødven
dige beredskapsløsninger, dersom dette utsettes ytterligere. Utvalget mener at når avtaler om nasjonale reser veløsninger er etablert, kan kravet om autonom drift av telesystemer slik det er utfor
met i forskriften i dag frafalles. Nødvendige lov
hjemler som sikrer slike reser veløsninger må være på plass.
Forslag knyttet til regulering av brukere av Internett Utvalget anbefaler følgende:
1. At alle Internettilbydere blir pålagt å levere sik
kerhetsprogramvare som en del av Internetta
bonnementet til privatpersoner.
2. At alle utstyrsleverandører av trådløse nett plik
ter å levere utstyret med tilfredsstillende sik
kerhetsinnstillinger og gode veiledninger på norsk.
3. At det i regi av Samferdselsdepartementet utre
des nærmere om:
a) alle, både privatpersoner og virksomheter, skal være pliktige til å benytte oppdatert sik
kerhetsprogramvare når de kobler seg til Internett.
b) Internettilbydere skal bli pålagt å kontrol
lere at alle deres kunder benytter seg av oppdatert sikkerhetsprogramvare, og hvilke inspeksjons- og sanksjonsmuligheter som er teknisk og økonomisk realistiske.
c) det kan utarbeides IKT-sikkerhetsstandar
der som alle virksomheter som knytter seg til Internett blir pålagt å følge.
Forslag knyttet til organiseringen av IT
sikkerhetsarbeidet
Utvalget anbefaler at antall fagdepartementer med overordnet ansvar for IT-sikkerhet bør reduseres, og ideelt sett mener utvalget at dette ansvaret bør ligge til ett departement. Utvalget vil foreslå en samordning av Samferdselsdepartementets og Fornyings- og administrasjonsdepartementets ansvar på dette fagområdet.
Forslag knyttet til økonomiske virkemidler
Utvalget mener kjøp av tjenester og tilskudd til spe
sielle oppgaver for sikring av kritisk infrastruktur vil være et nødvendig virkemiddel sammen med regulatoriske bestemmelser. Det vises i denne
sammenheng også til utvalgets forslag om en til
skuddsordning.
Forslag knyttet til nødnettet
Utvalget er sterkt opptatt av at utbyggingen av nød
nettet må fullføes slik det er planlagt og at nødven
dige bevilgninger tildeles.
1.2.6.2 Satellittbasert kritisk infrastruktur Generelle vurderinger
Innsikt i utvikling og drift av Galileosystemet opp
nås best gjennom aktiv og målrettet deltakelse i nedsatte komiteer og arbeidsgrupper samt faste staber innen EU og ESA3. Deltakelse gir dessuten mulighet til å påvirke løsninger.
Utvalget mener at Norge bør vurdere å slutte seg til PRS-delen4 av Galileo-systemet, siden sivile offentlige brukere ikke vil få tilgang til tilsvarende informasjon fra GPS i fremtiden og fordi Galileo PRS vil ha mer robuste signaler. Deltakelse i Gali
leo PRS krever statlige kontrollmekanismer.
Dersom Norge skulle få tildelt Galileo bakke
infrastruktur (på Svalbard) vil det være viktig å fast
sette hvilke lokale sikringstiltak som er nødvendig for å beskytte nettopp bakkeinfrastrukturen.
1.2.6.3 Kraft
Forslag knyttet til eierskap som virkemiddel
Statkraft AS ivaretar den konkurransebaserte pro
duksjonen av kraft (kraftverk), mens Statnett SF har ansvaret for sentralnettet som har karakter av naturlig monopol, og har dessuten det nasjonale systemansvaret. En kan derfor si at vi her har ver
tikal separasjon mellom enerettsvirksomheten som består i å forvalte det landsdekkende overfø
ringsnettet og konkurransevirksomheten i kraft
produksjon og -distribusjon til sluttbrukere.
I fravær av tilfredsstillende økonomiske og juri
diske reguleringsmekanismer for samfunnsøkono
misk riktige nettinvesteringer er eierskapet til Stat- nett SF sannsynligvis et egnet virkemiddel for å ivareta sikkerhetshensyn i kraftsystemet på lang sikt. De viktigste funksjonene i Statnett i det hense
ende er selve systemansvaret (den løpende sys
temdriften) og muligheten til både å fatte beslut
ninger om hvilke investeringer som skal gjøres, og finansiere investeringene selv. Det betyr likevel ikke at private (eller for den saks skyld kommu
nale) investeringer i overføringskapasitet i sentral
3 ESA, European Space Agency
4 PRS, Public Regulated Service
nettet bør utelukkes, men Statnett bør ha et hel
hetsansvar.
Ut fra sikkerhets- og beredskapshensyn er det vanskelig å se at det vil være noe å vinne på privati
sering av sentralnettet, siden det er mulig å kon
kurranseutsette enkeltfunksjoner om det skulle være ønskelig.
I og med at utvalget ikke anser distribusjons
nettet som fullt så kritisk som sentralnettet, er det grunn til å anta at argumentet for offentlig eierskap er svakere, men det er behov for supplerende vir
kemidler i form av kvalitetskrav, leverings- og til
knytningskrav, oppføling av forskrifter osv. Eventu
elt kan staten definere beredskapsbehov og sørge for tilstrekkelig finansiering via inntektsrammene eller statlige overføringer (i noen grad skjer dette allerede i dag gjennom beredskapsforskriften og inntektsrammereguleringen).
Forslag knyttet til hjemfall
Utvalget vil sterkt anbefale at hjemfallsinstituttet videreføres på en slik måte at dagens offentlige, nasjonale eierskap til kraftressursene på sikt ikke svekkes.
Forslag knyttet til strømrasjonering
Det er en kjent problemstilling at distribusjons
nettet i Norge (og i de fleste andre land) har en slik nettstruktur at det er svært vanskelig å priori
tere levering av strøm til enkeltvirksomheter under slike forhold. Utvalget mener likevel at myndighetene må arbeide for å finne frem til løs
ninger som kan ivareta dette behovet så langt som mulig.
Samtidig bør det vurderes hvordan det kan sik
res at kritiske samfunnsfunksjoner blir understøt
tet av reserveaggregater i større utstrekning enn hva som er tilfelle i dag. Det må muligens også vur
deres å stille krav om etablering av nødstrømsag
gregater for enkelte spesielt kritiske samfunns
funksjoner.
Forslag knyttet til regulatoriske virkemidler
Kraftsektoren er den sektoren som kanskje har kommet lengst med hensyn til innføring av regule
ringsmekanismer for sikring av den kritiske infra
strukturen. Utvalget mener at hensynet til sikker
het og nasjonale interesser i forbindelse med dere
guleringsprosessen innenfor denne sektoren er ivaretatt på en god måte.
Utvalget har imidlertid registrert at forholdet til sikkerhetsloven ikke er tilstrekkelig avklart hos flere av de store aktørene. Dette gjelder også for
Statkraft og Statnett. Heller ikke kommunalt eide aksjeselskaper er omfattet av sikkerhetsloven, og kan dermed ikke skjerme informasjon eller objek
ter i henhold til bestemmelsene i loven. De har hel
ler ikke hjemmel til å foreta sikkerhetsklarering av nøkkelpersonell i den utstrekning det anses for
målstjenlig.
Forslag knyttet til økonomiske virkemidler
Analyser av nettselskapenes tilpasning til KILE5-ord
ningen tyder på at ordningen gir signaler som tas hensyn til i selskapenes beslutninger om investerin
ger og vedlikehold. Det er ikke gitt at ordningen gir tilstrekkelige virkemidler til at leveringskvaliteten og beredskapen holdes på et akseptabelt nivå. KILE er primært et langsiktig virkemiddel for å stimulere til investeringer og vedlikehold, og kan ha gode sam
funnsøkonomiske egenskaper med hensyn til leve
ringssikkerheten hvis ordningen er hensiktsmessig utformet. I denne sammenheng bør det vurderes hvorvidt inntektsrammereguleringen også kan bru
kes som middel for å sikre vedlikehold av nødvendig kompetanse og til å pålegge selskapene til enhver tid å holde oppdaterte kartdata over sine nett.
At reinvesterings- og vedlikeholdstakten i nett
selskapene har falt sterkt de senere årene – til et nivå som forutsetter en levetid på mer enn hundre år for komponenter i nettene – er sentrale forhold som etter utvalgets mening bør vies oppmerksom
het fra myndighetenes side.
1.2.6.4 Vann og avløp
Forslag knyttet til eierskap som virkemiddel
VA-sektoren er karakterisert ved at det er sterk synergi mellom selve infrastrukturvirksomheten (tekniske anlegg) og konkurransevirksomheten (leveranse av vann og borttransport av avløp), noe som taler for vertikal integrasjon av disse virksom
hetene.
VA-tjenestene fremstår derfor som naturlige monopolvirksomheter, og man vil ikke kunne oppnå reell konkurranse om slike tjenester, som normalt er det viktigste argumentet for privatise
ring. I valget mellom offentlig monopol og privat monopol er det således mye som taler for offentlig eierskap til VA-infrastrukturen.
Utvalget anbefaler at VA-virksomheten ut fra et sikkerhets- og beredskapsperspektiv skal være i offentlig eie. Det hersker noe usikkerhet med hen
syn til om det kan komme overnasjonale føringer når
5 KILE, Kvalitetsjusterte inntektsrammer ved ikke levert energi
det gjelder liberarlisering av VA-tjenestene. Utvalget vil derfor anbefale at offentlig eierskap til VA-infra
strukturen blir regulert gjennom lov i Norge. Kon
kurranseutsetting av driftsoppgaver samt organise- ring av VA-virksomheten i private andelslag må fort
satt være tillatt, forutsatt at hensynet til sikkerhet og beredskap blir tilfredsstillende ivaretatt.
Forslag knyttet til myndighetsoppfølging og koordinering
Utvalget anbefaler at det etableres en samord
ningsgruppe for vannsektoren, med en representa
tiv sammensetning, med tilstrekkelige ressurser og med mandat til blant annet å samordne arbeidet med regelverk og tilsyn, gjennomføre risikovurde
ringer, vurdere sikkerhetsnivå og kartlegge beho
vet for nødvendige tiltak.
Utvalget mener at Mattilsynet må trappe opp sitt arbeid som tilsyns- og godkjenningsmyndighet innen vannforsyning, for å sikre etterlevelse av kva
litets- og sikkerhetskrav. Mattilsynet må også sørge for en snarlig oppfølging av prioriterte tiltak i handlingsplanen for en sikrere vannforsyning.
Utvalget mener det er viktig at Mattilsynet føl
ger nøye med på utviklingen på laboratorieområ
det og går inn med statlige virkemidler dersom de beredskapsmessige hensyn innen vannforsynings
sektoren ikke blir godt nok ivaretatt i et fullt ut kon
kurranseeksponert marked.
Forslag knyttet til VA-organisering og kompetanse Utvalget mener at det bør gjennomføres en utred
ning om aktuelle incitamenter for å stimulere til mer robuste enheter innen VA-sektoren, herunder tiltak for å sikre nødvendig kompetanse. Utvalget foreslår at det som del av utredningen vurderes behov for en veiledende bransjestandard for kom
petanse- og bemanningsbehov i VA-sektoren. Det er også viktig å følge med på rekrutteringssituasjo
nen og løpende vurdere behovet for tiltak.
Forslag knyttet til beredskapsevne
Kriser i vannforsyningssektoren vil av natur normalt ha lokale virkninger og må håndteres av lokal krise
ledelse i kommuner, vannverk og Mattilsyn, eventu
elt i samarbeid med andre aktører. Utvalget mener at det vil være nyttig å få etablert en sentral krise
støtteenhet etter svensk modell, som kan rykke ut og bistå det enkelte vannverk i en krisesituasjon.
Utvalget mener at det bør gjøres en kartlegging av beredskapsevne og -behov innen avløpssekto
ren for å se om dagens håndtering er tilfredsstil
lende, eller om det er behov for å styrke innsatsen.
Forslag knyttet til økonomiske virkemidler
Utvalget vil advare mot at man forlater dagens selv
kostregime for VA-sektoren til fordel for en inn
tektsrammestyring, uten en grundig vurdering av hvilke konsekvenser det kan få for den langsiktige sikkerheten ved VA-tjenestene.
1.2.6.5 Olje og gass
Forslag knyttet til eierskap som virkemiddel
En betydelig del av petroleumsvirksomheten på den norske kontinentalsokkelen skjer i regi av aktører med privat og/eller utenlandsk eierskap.
Det er derfor uansett behov for et effektivt sikker
hetsregelverk med tilstrekkelige sanksjonsmulig
heter. En rekke slike virkemidler er tilgjengelige i dagens lovverk og forskrifter. Offentlig eierskap er i beste fall et partielt virkemiddel for å ivareta sik
kerhetshensyn, og vil være mindre viktig som vir
kemiddel dersom det generelle sikkerhetsregel
verket og håndhevingen av det fungerer godt nok.
Forslag knyttet til regulatoriske virkemidler
Utvalget mener at de regulatoriske virkemidlene som er tatt i bruk er gode bidrag også i forhold til å ivareta de sikkerhetshensyn og nasjonale interesser som skal vurderes i denne sammenheng. Utvalget mener imidlertid at det er behov for å vurdere til
synsvirksomheten på området for å avklare gråsoner.
Forslag knyttet til økonomiske virkemidler
Utvalget ser ikke behov for at staten skal gå inn med spesielle økonomiske virkemidler i forhold til å gjennomføre konkrete sikkerhetstiltak. Rettig
hetshaverne bør selv bekoste det som er nødven
dig for å oppfylle kravene i lover og forskrifter.
1.2.6.6 Transport
Tilgjengelige transportsystemer er vitalt for sam
funnets normale drift. Det tilsier at det offentlige utøver stor grad av kontroll over infrastrukturen.
Utvalget ønsker å peke på viktigheten av at de sik
kerhets- og beredskapsmessige funksjonene ikke løs
rives fra det ordinære driftsansvaret. God sikkerhet og beredskap oppnås kun ved at disse er integrert.
Innføringen av ISPS6-kravene kan innebære en uforholdsmessig stor økonomisk belastning på den enkelte havn, noe som tilsier at utgiftene til oppføl
ging av disse kravene må kunne finansieres gjen
nom offentlig-privat samarbeid. Det vises i denne
6 ISPS-koden, International Ship and Port Facility Code
sammenheng til utvalgets forslag knyttet til innfø
ring av en statlig tilskuddsordning, jf. kapittel 6.6.3.
Utvalget anbefaler at Samferdselsdepartemen
tet, Nærings- og handelsdepartementet, Fiskeri
og kystdepartementet og Justis- og politideparte
mentet samarbeider om å tydeliggjøre behovet for å velge den sikreste fremføringsveien og transport
grenen til virksomheter som har behov av trans
port av farlig gods.
1.2.7 Utvalgets anbefalinger i kapittel 11 – Kartlegging av kritiske samfunnsfunk
sjoner og sektorvise anbefalinger 1.2.7.1 Bank og finans
Utvalget har sett på tiltak som retter seg mot de kri
tiske infrastrukturene som de aller fleste kritiske samfunnsfunksjonene er avhengige av. Utvalget ønsker derfor å understreke viktigheten av at bank- og finanssektoren i sine ROS-analyser tar høyde for at de i stor grad er avhengig av ekstern infrastruktur for opprettholdelse av funksjonsdyk
tighet.
1.2.7.2 Matforsyning
Det er rimelig å forvente en viss robusthet i den enkelte husholdning, og at den enkelte må kunne klare seg selv noen dager før myndighetene iverk
setter tiltak. I forbindelse med årtusenskiftet, pro
duserte det daværende Direktoratet for sivilt beredskap en brosjyre med råd om hva hushold
ningene burde ha av matvarer og andre livsnød
vendigheter. Med etableringen av en ny nasjonal kriseweb ser utvalget det som naturlig at spørsmå
let om en slik brosjyre på nett blir vurdert.
Utvalget vil understreke viktigheten av å opp
rettholde en tilfredsstillende nasjonal matvarepro
duksjon ut fra et sikkerhetsperspektiv.
Utvalget anbefaler at det innenfor det formali
serte samarbeidet mellom Nærings- og handelsde
partementet og de største matvaredistributørene arbeides for å identifisere sårbarhet i kritisk infra
struktur som matforsyningen er avhengig av, slik at svakheter kan videreformidles til rette fagmyn
dighet og så langt som mulig minimaliseres.
1.2.7.3 Helse-, sosial- og trygdetjenester
Utvalget mener at sykehuseiere må være i dialog med leverandører av infrastruktur for å sørge for tilstrekkelig robuste leveranser og melde fra om at de skal være prioriterte brukere i forhold til gjen
oppretting ved bortfall av tjenesten. Sykehus må
