Arbeidsgrupperapport, mars 2010
Virkemidler til verdiskapning, innovasjon og mangfold på matområdet
VSP mat etter 2010?
Utgitt av :
Landbruks- og matdepartementet
Trykk: Departementenes servicesenter - 03/10 - 150
MILJØMERKET Trykkeri 241-446
Arbeidsgrupperapport, mars 2010
Virkemidler til verdiskapning, innovasjon og mangfold på matområdet
VSP mat etter 2010?
1
1 Innledning ……… 3
1.1 Sammendrag ……… 4
Del 1- Verdiskapingsprogrammet for matproduksjon 2 Beskrivelse av Verdiskapingsprogrammet for matproduksjon (VSP mat) 6
2.1 Etablering av VSP mat ……… 6
2.2 Formål, mål og målgrupper ……… 6
2.3 Bevilgninger til programmet ……….. 7
2.4 Styring og forvaltning ……… 10
2.4.1 Programmets styrer og Faglig møtearena mat ………. 10
2.4.2 Landbruks- og matdepartementets oppdragsbrev til Innovasjon Norge ……... 10
2.4.3 Nasjonale strategier og regionale næringsstrategier ……… 11
2.4.4 Innovasjon Norges forvaltningsrutiner ………. 12
2.5 Programmets faser og handlingsområder ……….. 13
2.5.1 Tre faser ……… 13
2.5.2 Nyskaping og bedriftsutvikling ……… 14
2.5.3 Kompetanse ………... 14
2.5.4 Mobilisering ……….. 16
2.5.5 Vekstsatsing ………. 16
2.5.6 Andre handlingsområder ……… 17
2.6 Erfaringer og resultater fra VSP mat ……… 18
2.6.1 Evalueringene ………. 18
2.6.2 Riksrevisjonens gjennomgang ………. 19
3 Vurderinger av handlingsområdene i VSP mat ……….. 20
3.1 Nyskaping og bedriftsutvikling ……… 20
3.2 Kompetanse og nettverksprogram ……… 21
3.3 Mobilisering ……… 22
3.4 Vekstsatsing ……… 23
4 Vurderinger av organisering av VSP mat– styring og administrasjon 24 4.1 Politiske skifter som gir endringer i styringsstruktur og prioriteringer ……… 24
4.2 Innovasjon Norge sin forvaltning av programmet ……….. 25
4.3 Søknadsprosessen ……… 26
5 Analyse og vurderinger av indirekte effekter av VSP mat ………. 28
5.1 Økt interesse for matspesialiteter – VSP mat som katalysator ……… 28
5.2 VSP mat sin betydning for markedsretting av norsk matproduksjon ……….. 30
6 Andre virkemiddeler rettet mot VSP mat sin målgruppe ………. 31
6.1 De fylkesvise bygdeutviklingsmidlene (BU-midlene) ………. 31
6.2 Kompetanse ……… 32
6.3 Merkeordningene Beskyttede betegnelser og Spesialitet ……… 32
6.4 Markedstjenester i Stiftelsen KSL Matmerk ……….. 33
6.5 Mat- og naturinkubatorprogrammet ……… 34
7 EUs arbeid på tilsvarende områder ……… 35
7.1 Strategier og støtteordninger i EU ……… 35
7.1.1 Den felles landbrukspolitikkens bygdeutvikling – CAPs pilar 2 ……….. 35
7.1.2 Lisboa-strategien for EUs konkurranseevne, innovasjonskraft og vekst ………. 36
7.1.3 Geografisk beskyttede betegnelser og kvalitetsproduksjon ……….. 36
7.2 Innovasjon Norge sine hjemhentingsprosjekter ……… 37
2
Del 2 – Marked og muligheter
8 Markedstrender og utviklingstrekk i verdikjeden for matproduksjon …… 38
8.1 Forbrukstrender ………. 38
8.2 Utviklingstrekk i dagligvarehandel, storhusholdning, servicehandel og andre salgskanaler ……… 38
8.3 Rammebetingelser og utviklingstrekk i matproduksjonen ……… 39
9 Innovasjon og samarbeid gir muligheter for produksjon av matspesialiteter ……….. 41
9.1 Innovative matmiljøer, inkludert produsentsamarbeid, matklynger og clustere 41 9.1.1 Om innovasjon ………. 41
9.1.2 Innovasjonsteorier og innovative matmiljøer ……….. 41
9.1.2.1 Matclustere/klynger ……….. 43
9.1.2.2 Inkubatorer ……….. 43
9.1.2.3 ”Miniklynger” av matbedrifter og produsentnettverk ………. 43
9.2 Forsking som grunnlag for utviklingsprosesser i bedrifter ……… 44
9.3 Blågrønn samhandling og samarbeid i matproduksjon ……….. 45
9.4 Matkultur, reiseliv og omdømmebygging ……… 45
10 Behov for nye virkemidler til økt innovasjon og mangfold på matområdet 47 Del 3 – Anbefalinger 11 Anbefalinger om virkemidler for matbedrifter som bidrar til økt verdiskaping i landbruket ……… 51
11.1 Bedrifters behov er premisser for videreutvikling av virkemidlene ……….. 51
11.2.1 Prioriterte innsatsområder ………. 52
11. 2 Andre premisser for utvikling av virkemidler ……….. 55
11.3 ”Utviklingsprogram for matspesialiteter for norsk landbruk” - bedre målretting og større regionalt ansvar ……….. 56
11.3.1 Mål og målgrupper ………. 57
11.3.2 Styringsmodell og forvaltning ……… 57
11.3.3 Koordinering ……… 59
11.3.4 Finansiering ………. 59
11.4 Lokalmatprogrammet ……… 60
11.4.1 Strategiske prioriteringer ……….. 60
11.4.2 Forholdet til BU-midlene ……….. 61
11.4.3 Forvaltning ……….. 61
11.5 Kompetanse og regionale kompetansepunkt ………. 61
11.5.1 Strategiske prioriteringer ……… 61
11.5.2 Forvaltning og styring ……… 62
11.4.3 Prosjekt ”Markedstjenester for lokalmatprodusenter” ……….. 63
11.6 Omdømmebygging og profilering av norske matspesialiteter ………. 64
12 Forholdet til EØS-regelverket ………... 65
Vedlegg og referanser 66
3
”Støtten fra
Verdiskapingsprogrammet for matproduksjon har vært helt avgjørende for at vi har klart å utvikle og kommersialisere Odelia” Morten Hoff, daglig leder av Norsk Matraps BA.
1 Innledning
Verdiskapingsprogrammet for matproduksjon (VSP mat) ble etablert som et 10-årig program for perioden 2001-2010. Ved jordbruksforhandlingene 2009 ble partene enige om: ”En partssammensatt arbeidsgruppe bestående av LMD, Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Innovasjon Norge og leder for Faglig møtearena mat vil utarbeide en rapport med anbefalinger om hvordan satsingen på dette området kan videreføres etter at Verdiskapingsprogrammet for matproduksjon avsluttes i 2010. Rapporten skal behandles i Jordbruksoppgjøret 2010.”
Følgende mandat ble lagt til grunn for arbeidet: ”Det skal utarbeides en rapport med vurderinger og anbefalinger knyttet til utvikling av politikk og virkemidler som kan bidra til verdiskaping, innovasjon og mangfold på matområdet. Hovedmålgruppen for rapportens anbefalinger er primærprodusenter og små- og mellomstore næringsmiddelbedrifter.”
Programmet har siden oppstart i 2001 vært det viktigste økonomiske virkemiddelet for utvikling av småskala matproduksjon. Bakgrunnen for etableringen av programmet var hovedsakelig et behov for å bidra til et bredere næringsgrunnlag for primærprodusentene, skape alternativer og supplement til volumproduksjon og økt verdiskaping på gården.
Programmet var også et svar på at forbrukerne i økende grad etterlyste produktmangfold og lokal mat.
I den perioden programmet har virket har antall småskala matprodusenter og mangfoldet av matspesialiteter, som mat med lokal identitet, økt betydelig. Det er etablert flere nye salgskanaler og mange matfestivaler. Media og forbrukerne blir stadig mer opptatt av norske matspesialiteter og matkultur. Både dagligvarehandelen og reiselivet satser nå på å tilby matopplevelser til sine kunder.
VSP mat har vært en positiv drivkraft i denne utviklingen.
Som en del av grunnlaget for rapporten er det gjennomført en nasjonal erfaringskonferanse og tre regionale idédugnader (Tromsø, Bergen og Lillehammer). Oppsummering fra disse er vedlegg til rapporten.
Rapporten består av tre deler. Den første delen er en gjennomgang og oppsummering av arbeidet og erfaringene med VSP mat, en grundigere vurdering av indirekte effekter av programmet, samt en beskrivelse av tilsvarende strategier og virkemidler i EU. Den andre delen omhandler utfordringer og muligheter for produksjon av matspesialiteter. De to første delene fører frem til del tre som er anbefalinger om hvordan virkemidlene og forvaltningen av disse bør innrettes fra 2011.
Arbeidsgruppen har bestått av Anne Marie Glosli (Landbruks- og matdepartementet), Per Harald Agerup (Norges Bondelag), John Petter Løvstad (Norsk Bonde- og Småbrukarlag), Per Roskifte (leder for Faglig møtearena mat) og Inger Solberg (Innovasjon Norge). Sekretariatet har bestått av Silje Johnson (Landbruks- og matdepartementet), Arne Folkestad (Innovasjon Norge), Knut Saxebøl (Innovasjon Norge) og Elin Hjortland (Innovasjon Norge).
4 1.1 Sammendrag
VSP mat ble etablert i 2001 som en følge av Stortingets behandling av St. meld. 19 (1999-2000) ”Om landbruks- og matpolitikken”. Formålet med programmet er å skape mer innovasjon og større mangfold på matområdet, samt høyere verdiskaping gjennom å stimulere til økt utnyttelse av markedsmulighetene både innenfor primærproduksjon og foredling. VSP mat er forankret i jordbruksavtalen og forvaltes av Innovasjon Norge på oppdrag fra Landbruks- og matdepartementet (LMD). Når programmet avsluttes i 2010 er det bevilget vel 825 mill. kr til innovasjon og mangfold på matområdet. Hovedmålgruppene for programmet har i hele perioden vært primærprodusenter og næringsmiddelbedrifter i et økonomisk eller organisatorisk samarbeid med primærprodusentene. De bedriftsrettede tjenestene som har blitt utviklet i programmet er økonomisk støtte og tilbud om kompetanseutvikling. I tillegg har programmet satset på en rekke bedriftsovergripende tiltak som støtte til matfestivaler, utvikling av nye markedskanaler og mobilisering.
VSP mat har ved å yte støtte til bedrifter og til ulike former for mobiliserende tiltak bidratt til et større matmangfold. I enkelte tilfeller kan også utvikling av produkter, bedrifter og produsentsammenslutninger være av betydning for hele lokalsamfunn. Eksempler på dette er Rakfisk fra Valdres og den store interessen for Rakfiskfestivalen, og Rørosmat SA sin betydning for Rørosregionens sterke posisjon som mat- og reiselivsdestinasjon.
Det er foretatt flere store evalueringer av VSP mat. Disse er i all hovedsak positive til resultatene av programmet. Midtveisevalueringen i 2006 viste at programmet hadde bidratt til 677 nye produkter, om lag 560 produktinnovasjoner og etablering av 118 nye bedrifter. 60 prosent av bedriftene som hadde fått støtte fra programmet rapporterte om økt omsetning, reduserte kostnader eller begge deler.
Arbeidsgruppen sin vurdering av programmet er basert på evalueringene og innspill fra aktører som har bidratt til oppsummering av erfaringene med VSP mat. Spesielt legges det vekt på innspill som har kommet i forbindelse med den nasjonale erfaringskonferansen 24. september 2009, og de regionale idédugnadene i Tromsø, Bergen og Lillehammer. Arbeidsgruppen mener at erfaringene fra VSP mat viser at valg av handlingsområder har vært riktig, og at de ulike områdene har vært godt tilpasset behovene til bedriftene. VSP mat har også vært et viktig stimuleringstiltak for å få oppmerksomheten rundt et norsk matmangfold og mat med opprinnelse og identitet. De siste ti årene har interesse for matspesialiteter og småskala matproduksjon økt. Dette gir grunnlag for et voksende tilbud av norske matspesialiteter og det gir småskala matprodusenter mulighet til økt konkurranseevne og økt lønnsomhet. Dette er viktig for norsk landbruksproduksjon, som på grunn av endrede rammevilkår har et økende behov for å finne nye og alternative måter å skaffe inntekter på.
Erfaringer fra VSP mat og innspill fra en rekke bedrifter og virkemiddelaktører viser at det fortsatt er behov for en nasjonal satsing med en regional forankring og forvalting av de ulike tilbudene.
Arbeidsgruppen anbefaler at det etableres et Utviklingsprogram for matspesialiteter fra norsk landbruk. Programmet bør videreutvikle, tydeliggjøre og målrette tilbudene som i dag er en del av VSP mat. Utviklingsprogrammet bør i større grad legge vekt på å styrke regionale produsentnettverk som inngår forpliktende samarbeid om utvikling av produkter, merkevarer og kommersialisering av disse. Tilbud til kompetanseutvikling bør videreutvikles og det bør etableres en satsing på markedstjenester som kan bistå i arbeidet med markedsadgang og salg. Arbeidsgruppen anbefaler også en samordnet satsing på omdømmebygging.
5
Utviklingsprogrammet for matspesialiteter fra norsk landbruk foreslås innrettet i tre hoveddeler:
1. ”Lokalmatprogrammet” som inneholder økonomiske virkemidler til primærprodusenter, små og mellomstore næringsmiddelbedrifter og produsentsammenslutninger.
2. Kompetansetilbud i form av kompetansepunkt (K-punkt) og et tilbud om markedstjenester til lokalmatprodusenter.
3. Omdømmebygging for norsk matkultur, norske matspesialiteter og mat og reiseliv.
Hovedmålet for Utviklingsprogrammet for matspesialiteter fra norsk landbruk bør være økt verdiskaping i primærproduksjonen gjennom å bidra til utvikling, produksjon, kommersialisering og salg av norske matspesialiteter.
Målgruppen for Utviklingsprogrammet for matspesialiteter fra norsk landbruk er bønder (råvareleverandører og gardsmatprodusenter), små og mellomstore næringsmiddelbedrifter og forpliktende produsentsammenslutninger med hovedmål å utvikle lokale matspesialiteter, samt reiselivsbedrifter som har utviklingsprosjekter i samarbeid med lokalmatprodusenter.
Det anbefales at det etableres en egen styringsgruppe bestående av LMD, Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukerlag, Fylkesmannen og Fylkeskommunen. Rollen til styringsgruppen bør være å sikre at programmet utvikles og styres i henhold til føringene som gis i jordbruksavtalen.
Styringsgruppen behandler prinsipielle spørsmål av overordnet og strategisk karakter samt bedriver resultatkontroll.
Utviklingsprogrammet bør, som VSP mat, være et nasjonalt program med en regional forvaltingsmodell. Dette for å sikre at de nasjonale målene nås, samt en god samordning av de ulike tiltakene og et likeverdig tilbud til bedriftene.
Det legges vekt på at Utviklingsprogrammet får en regional og lokal forankring. Beslutninger om bedriftsstøtte må fattes regionalt og kompetansetilbudene må utvikles ut i fra regionale behov.
Utviklingsprogrammet for matspesialiteter fra norsk landbruk må inngå i fylkenes strategier og legge til rette for at fylkeskommunen kan videreutvikle og styrke sin rolle som utviklingsaktør på landbruksområdet. Dette er en viktig oppfølging av forvaltningsreformen.
Arbeidsgruppen mener at det er viktig raskt å igangsette arbeidet med å videreutvikle virkemidlene til innovasjon og mangfold på matområdet.
6
DEL 1 – Verdiskapingsprogrammet for matproduksjon
2 Beskrivelse av Verdiskapingsprogrammet for matproduksjon
2.1 Etablering av Verdiskapingsprogrammet for matproduksjon
Verdiskapingsprogrammet for matproduksjon (VSP mat) ble etablert i 2001 som en følge av Stortingets behandling av St. meld. 19 (1999-2000) ”Om landbruks- og matpolitikken”. I Næringskomiteens Innst. S. nr. 167 (1999-2000) heter det:
”Komiteen mener at det bør settes i verk et verdiskapingsprogram for norsk matproduksjon. Siktemålet er høyere verdiskaping gjennom å utnytte markedsmulighetene bedre både innenfor primærproduksjon og foredling……….. Komiteen mener det bør etableres et program for verdiskaping med en tidshorisont på 10 år”.
Landbruksdepartementet fulgte opp innstillingen i jordbruksoppgjøret, jfr. Innst. nr. 82 (1999-2000) og Innst. nr. 219 (1999-2000) og etablerte VSP mat. Programmet ble definert som en videreføring av Konkurransestrategier for norsk mat (KOSTRAT)1. Finansieringen ble lagt til Landbrukets Utviklingsfond (LUF) under Jordbruksavtalen.
Rapporten ”Verdiskapingsprogrammet for matproduksjon – et program for innovasjon og mangfold på matområdet” av 3.1.2001ble utarbeidet som grunnlag for etablering av VSP mat. Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) fikk i oppgave å forvalte programmet. Landbruksdepartementet oppnevnte en styringsgruppe, bestående av blant annet avtalepartene, for arbeidet med utvikling av programmet og en referansegruppe med representanter fra næringsmiddelindustri og andre aktører i verdikjeden for mat. SND var sekretariat for programmet.
2.2 Formål, mål og målgrupper
Formålet med programmet er høyere verdiskaping gjennom å stimulere til økt utnyttelse av markedsmulighetene både innenfor primærproduksjon og foredling.
Hovedmålet er å skape mer innovasjon og større mangfold på matområdet og viktige delmål for programmet er:
å øke produksjonen, omsetningen og forbruk av spesialiserte matvarer
å øke kvalitet, mangfold og valgmuligheter i matvaretilbudet
å øke omsetning av norske jordbruksråvarer
å øke verdiskaping i primærproduksjonen gjennom økt utnyttelse av markedsmulighetene
De viktigste målgruppene for programmet har i hele perioden vært primærprodusenter og næringsmiddelbedrifter i et økonomisk eller organisatorisk samarbeid med primærprodusentene. Dette er først og fremst næringsmiddelbedrifter som produserer matspesialiteter som det er høy
1KOSTRAT ble etablert i 1992 og som besto av Merkeordningen Godt Norsk ved Stiftelsen Matmerk, Kvalitetssystem i landbruket (KSL), Eksportprogrammet for landbruksbaserte produkter ved Norges Eksportråd, Konsulent- og
nettverksprogrammet ved Matforsk og Offentlige strategier.
7
betalingsvillighet for i markedet. Målgruppene har også variert noe i løpet av programperioden. I de siste årene har blant annet reiselivsbedrifter som satser på å omsette mat med lokal identitet og lokalmat blitt definert som en målgruppe. Dette forutsetter at bedriften samarbeider med en eller flere primærprodusenter. Alle prosjekter skal føre til økt verdiskaping for bonden (primærleddet) og innebære et samarbeid mellom flere aktører.
I følge programdokumentet skulle målet nås gjennom å arbeide på seks handlingsområder hvor tre ble prioritert i programmets fase 1. Dette var ”Nyskaping og bedriftsutvikling”, ”Kompetanse” og
”Mobilisering og nettverk”. Prioritering av handlingsområder har variert i løpet av programperioden avhengig av politiske prioriteringer og signaler.
2.3 Bevilgninger til programmet
Rammene for Verdiskapingsprogrammet for matproduksjon blir fastsatt i jordbruksoppgjøret og finansiert over Landbrukets utviklingsfond (LUF)2. Da programmet ble etablert i 2001, var intensjonen at det skulle bevilges 100 mill. kr årlig. Når programmet avsluttes i 2010, er det bevilget vel 825 mill.
kr til innovasjon og mangfold på matområdet.
VSP mat er et nasjonalt program og programmidlene fordeles ikke ut til fylkene slik tilfelle er med de fylkesvise bygdeutviklingsmidlene. Etterspørselen har dermed vært avgjørende for bevilgninger, og fylkesvis forbruk har variert ut ifra den rådende etterspørsel. I midtveisevalueringen framkommer det at nettopp dette oppleves som positivt, da det gir en fleksibilitet som i større grad imøtekommer behovet for finansiering av ”modne” prosjekt, uavhengig av lokalisering og fylkesfordelte rammer.
Tabell 1 viser rammebevilgningen i mill. kr fra St. prp. nr. 1, statsbudsjettet, til VSP mat og KOTRAT, inkl Kvalitetssystem i landbruket, KSL.
I 2001 var samlet bevilgning til programmet på 100 mill. kr, av dette inngikk 50 mill. kr fra KOSTRAT. Senere i programperioden ble Eksportprogrammet i KOSTRAT avsluttet,
Senter for produktutvikling i næringsmiddelindustrien (SPIN) ble lagt ned og støtten til Stiftelsen Matmerk ble tatt ut av programmet og etablert som en egen bevilgning over jordbruksavtalen.
Nettverksprogrammet i regi av Matforsk og Offentlige strategier, administrert av LMD, har blitt gjennomført som en del av VSP mat i hele programperioden.
Fra 2005 ble KOSTRAT med unntak av KSL tatt inn som en del av VSP mat. Dette medførte at Innovasjon Norge fikk ansvar for å innvilge støtte til Matmerk. KSL Matmerk ble etablert i 2007 og ble da finansiert med en egen tilskuddsordning uavhengig av VSP mat.
Tabell 1, rammebevilgninger fra St prp nr 1 i mill. kr (OBS! ikke juster mht Stortinges behandling)
2I 2004-2006 var VSP mat og KOSTRAT (med unntak av KSL) ikke en del av jordbruksavtalen
år VSP mat KOSTRAT sum
2001 50 69 119
2002 90 60 150
2003 95 50 145
2004 95 45,5 140,5
2005 114,6 20 134,6
2006 105 20 125
KSL Matmerk
2007 76 42 118
2008 67 42 109
2009 67 38 105
2010 67 46 113
SUM 827 429 1256
8
Tabell 2 viser den delen av VSP mat som Innovasjon Norge forvalter.
År
Handlingsområde 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Sum 2003‐9
Sum 2001‐9
Kompetanse 32 39 21 54 29 22 31 229
Mobilisering 11 6 5 5 1 9 6 44
Nyskaping 57 51 67 46 29 37 44 331
SUM 36 103 100 95 93 105 59 68 81 604
740 Tabell 2, bevilgningene 2001 – 2009 fordelt på år og handlingsområder (mill. kr), eks. administrasjonskostnader (32 mill.kr)
Fra 2001 til 2009 ble det innvilget i alt 740 mill. kr til de ulike handlingsområdene i programmet.
Beløpet for 2006 inkluderer bevilgning på 14 mill. kroner gitt til Matmerk. Tabellen viser videre at bruken av midler falt kraftig fra 2006 til 2007. Det skyldes flere forhold. Rent finansielt sank rammebevilgningen fra 105 mill. kr til 76 mill. kr, hvorav 20 mill. kr kan tilskrives at midlene til Matmerk ikke lenger ble tatt av VSP mat sin ramme. De resterende 9 mill. kr var et kutt i rammen. I årene før, spesielt i 2004, ble det gitt signaler om at mobilisering skulle nedprioriteres til fordel for satsing på eksisterende bedrifter. Satsing på annen ny næringsaktivitet som for eksempel bioenergi og Inn på tunet kan ha bidratt til at antall nye søknader om støtte fra VSP mat gikk ned. Tabellen viser også at etterspørselen etter midler har tatt seg noe opp igjen de siste tre årene.
Aktivitetsområde 2001-2009
Administrasjon 32 Int Grüne Woche (IN-andel) 16
Kompetanse 31 Mat- og reiselivsprosjekter 13
Matmerk 14 Distribusjon 35 PU-nettverk 45 Festivaler 18 Kompetansenettverket 92
Regionale matprosjekter 26 Bondens Marked 12
Mobiliseringsprosjekter 27 Hotell- og restaurantprosjekter 4
Mattrygghetsprosjekter 4
Utredninger 2 Eksportprogrammet 9 Konferanser 3 Bokprosjekter 1 Evalueringer 2 Sum 386
Tabell 3 Oversikt bedriftsovergripende bevilgninger (mill. kr) fordelt på aktivitetsområdet i perioden 2001‐2009
Tabell 3 viser at det er brukt betydelige midler til bedriftsovergripende prosjekter, beløpet utgjør ca 50 prosent av det totale beløpet som er bevilget over VSP mat. Det er bl.a. bevilget 92 mill. kr til kompetansenettverket. I tillegg er det bevilget vel 30 mill. kr til andre typer kompetanseprosjekter, 45 mill. kr til PU-nettverket, ca. 35 mill. kr til prosjekter med distribusjon og markedsadgang som hovedelement, vel 25 mill. kr til regionale matprosjekter og vel 30 mill. kr samlet til matfestivaler og
9
Bondens marked. Administrasjonskostnadene til Innovasjon Norge har belastet programmet med 32 mill. kr i perioden.
Tabell 4 viser hvordan støtten fra programmet har variert i forhold til styringsmodell og målgrupper.
Beslutningssted
Administrasjon sentralt
SND/INs ordinære beslutningssystem
Hovedstyre SND
2001-2002 2003
Styringsmodell Programstyre I Programstyre II Administrativ styring
Faglig møtearena mat
År 2001 2002 2003 2004.1 2004.2 2005.1 2005.2 2006 2007 2008 2009 SUM Målgruppe
Primærprod 23,1 19,9 20,2 20 12,8 4,5 4,5 105,0 Gardsmatprod 6,3 3,7 1,8 2 1,1 3,6 9,1 27,6 Næringsmiddelbedr 27,7 35,6 42,2 31,8 15,1 18,6 10,8 181,8 Reiseliv 1,4 1,4 5,2 2,8 0,8 2,8 3,5 17,9 Andre 42,1 36,1 23,6 48,4 30 39,1 52,6 271,9
Tabell 4, bevilgninger (i mill. kr) til målgrupper og styringsformen for programmet.
Forklaring til styringsmodell:
2001-2002: programstyre I
2003- desember 2004: programstyre II
Desember 2004 – april 2005: administrativ styring etter signaler gitt av LMD3 Mai 2005- > faglig møtearena mat
Av tekniske årsaker er det ikke mulig å få målgruppefordeling for 2001-2002, d.v.s. at samlet innvilget beløp er høyre enn i tabell 4, jamfør tabell 2. Inntrykket er likevel at andelen av midler til primær- og gardsmatprodusenter i 2001-2002 var minst like høy som for 2003-2005. Årsaken til at andelen av midler til primærprodusenter sank i 2008-2009 er dels at mobiliseringen var nedprioritert og dels at etterspørselen sank som følge av at mange bønder satset på annen ny næringsaktivitet. Andelen
”Andre”, som inneholder mange av de tiltakene som står i tabell 3, har variert noe fra år til år. Dette skyldes i hovedsak at bevilgningene til kompetansenettverket ikke har blitt foretatt årlig; i 2006 ble det gitt bevilgning både til 2006 og 2007, mens det i 2008 ikke ble bevilget noe.
3Det siste møtet i programstyre II var i Hemsedal ultimo juni 2004. Det var planlagt møte i programstyret 1.12.04, men det ble annullert. I oppdragsbrevet for 2005 fra LMD ble styringsformen endret fra Programstyre til Faglig møtearena mat. Første møte i mørearenaen var ultimo april 2005.
10 2.4 Styring og forvaltning
Styringssignaler fra LMD til Innovasjon Norge gis i form av årlige oppdragsbrev basert på Stortingets budsjettvedtak og jordbruksforhandlingene. Videre er LMDs nasjonale strategier og halvårsmøter mellom LMD og Innovasjon Norge viktig for utviklingen av programmet. Innovasjon Norge rapporterer årlig til LMD med statistikk som viser innvilget beløp fordelt på fylker, tilsagnsmottaker og handlingsområder.
2.4.1 Programmets styrer og Faglig møtearena mat
I oppdragsbrev til SND av 15.1.01 oppnevnte Landbruksdepartementet en styringsgruppe for VSP mat som sammen med SND skulle være ansvarlig for gjennomføring av programmet. Styringsgruppens ansvarsområder var:
utvikle og konkretisere programmets strategier
foreta overordnede prioriteringer mht innsatsområder, målgrupper eller andre forhold
påse at programmets aktiviteter er i samsvar med mål og strategier
uttale seg om prinsipielle saker og større prosjektsøknader
revidere handlingsplanen
bidra til aktiv kommunikasjon
Styringsmodellene for programmet har variert gjennom programperioden. Fra starten ble det lagt vekt på at aktørene i hele verdikjeden for mat, fra primærprodusent til forbruker, skulle delta i utforming og gjennomføring av programmet. Det resulterte i en styringsmodell med et bredt sammensatt styre som behandlet og ga sin tilrådning i prinsipielle saker og saker av betydelig størrelse. Fra 2003 fastsatte Landbruksdepartementet endringer i styrets oppgaver og finansieringen av programmet. Styret ble endret fra å være rådgivende i enkeltsaker til i større grad å gi råd og styringssignaler på strategi og innretning.
Faglig møtearena for mat ble etablert som en oppfølging av strategien ”Landbruk mer enn landbruk”, og avløste styret i 2005/06. Faglig møtearena mat, som har representanter fra hele verdikjeden for mat, har i oppgave å bidra til strategisk utvikling av programmet. Det avholdes møter 2-3 ganger i året.
2.4.2 Landbruks- og matdepartementets oppdragsbrev til Innovasjon Norge LMD utarbeider årlige oppdragsbrev med bevilgninger og styringssignaler til Innovasjon Norge.
Oppdragsbrevene omfatter hele porteføljen av virkemidler som Innovasjon Norge forvalter på vegne av LMD. Styringssignalene er basert på resultatet av jordbruksforhandlingene, samt de nasjonale strategiene for næringsutvikling.
Følgende områder har blitt vektlagt ved forvaltning av VSP mat:
Innovasjon Norge må gi klare retningslinjer om bruken av midlene til distriktskontorene, samt styrke koordinering og oversikt over aktiviteter og prosjekter både innenfor den nasjonale næringsutviklingsstrategiens sentrale satsingsområder, og innenfor LMDs matpolitiske strategi (2008 - 2010) ”Smaken av Norge”.
Innovasjon Norge skal, sammen med Fylkesmannen og ande regionale utviklingsaktører, jobbe aktivt for å fremme næringsutvikling på matområdet.
Innovasjon Norge skal påse at støtte blir gitt i henhold til internasjonale regler om statsstøtte.
11
2.4.3 Nasjonale strategier og regionale næringsstrategier
Programdokumentet fra 2001 var retningsgivende for utformingen av VSP mat, samt for de første årene av programmet.
I 2004/2005 utarbeidet LMD en nasjonal strategi for næringsutvikling ”Landbruk mer enn landbruk”
der hovedmålet for landbruksrelatert næringsutvikling ble definert som ”økt lønnsomhet med utgangspunkt i landbrukets og bygdenes ressurser”. Fem hovedstrategier ble lagt til grunn som gjennomgående for alle tema knyttet til næringsutviklingsarbeid på LMDs område:
1) å ta i bruk mangfoldet av menneskelige og materielle ressurser for å utvikle ny næringsvirksomhet
2) markedsorientert innovasjon og gode innovasjonssystemer 3) effektivisering
4) entreprenørskap
5) kompetanseutvikling og forskning
Denne strategien ble etterfulgt av ”Ta landet i bruk!” Landbruks- og matdepartementets strategi for næringsutvikling 2007-2009. Hovedstrategien som ble lagt til grunn var ”Videreutvikle eksisterende og skape ny næringsvirksomhet med økt lønnsomhet, ved å ta i bruk mangfoldet av landbrukets menneskelige og materielle ressurser”. Strategien besto av følgende sektorovergripende elementer:
likestilling og rekruttering, markedsorientering og nettverks- og kompetansebygging.
Den nasjonale matstrategien ”Smaken av Norge” ble lansert i 2008. Bakgrunnen for strategien var at LMD så behov for en bedre koordinering og samhandling innen landbruks- og matpolitikken.
Matpolitikken defineres bredt som næringspolitikk, forbrukerpolitikk, helse- og ernæringspolitikk, miljøpolitikk og reiseliv. Følgende strategier ble lagt til grunn:
Strategi 1: Bidra til at regjeringens målsettinger om trygg mat og god plantehelse, dyrehelse, dyrevelferd, forbrukerretting og næringspolitikk oppnås gjennom et riktig valg av landbruks- og matpolitiske tiltak.
Strategi 2: Styrke helheten i landbruks- og matpolitikken.
Strategi 3: Stimulere til utvikling av nye produkter og konkurransedyktige matbedrifter, samt styrking av norsk matkultur.
Strategi 4: Fremme utvikling av merkeordninger, kvalitet og kvalitetssystemer, samt tilgjengelighet, markedspåvirkning og profilering av norsk mat.
Strategi 5: Bevisst bruk av forbrukerinvolvering og forbrukerinformasjon som strategi for utvikling av matpolitikken.
Strategi 6: Utvikle LMD som et departement for hele matproduksjonskjeden.
Det er også utarbeidet flere handlingsplaner for områder innen landbruks- og matpolitikken.
Handlingsplanene foreslår konkrete tiltak for å nå politiske målsetninger. Av handlingsplaner som har betydning for forvaltningen av VSP mat kan nevnes:
Handlingsplan for innlandsfiske (2006)
Økonomisk, agronomisk - økologisk! Handlingsplan for å nå målet om 15 prosent økologisk produksjon og forbruk i 2015 (2009)
Handlingsplan for forbrukerretting av matpolitikken (2004)
12
I jordbruksavtalen for 2004 ble det vedtatt at hvert fylke skulle utvikle regionale næringsstrategier.
Dette innebar blant annet at det regionale nivået fikk økt handlingsrom til å utforme en strategi for landbruksrelatert næringsutvikling, tilpasset de utfordringer og muligheter som vurderes spesielt viktige i eget fylke. Fylkesmannen ble tillagt ansvaret for å koordinere arbeidet med de regionale næringsstrategiene, i samarbeid med det regionale partnerskapet (blant annet Innovasjon Norge, fylkeskommune og næringsorganisasjoner) og andre interessenter.
2.4.4 Innovasjon Norges forvaltningsrutiner
Da SND fikk i oppgave å forvalte programmet, ble det etablert et programsekretariat som skulle lede arbeidet med å utvikle og koordinere programmet. SNDs ordinære fullmaktsstruktur ble lagt til grunn for bevilgninger fra programmets rammer. I tråd med disse, ble større prosjektsøknader og prinsipielle saker behandlet i SNDs hovedstyre. I øvrige saker ble bevilgningsfullmakten delegert til administrasjonen ved hovedkontoret som delegerte videre til distriktskontorene. Til forskjell fra SND sine beslutningsrutiner skulle alle saker som var til behandling ved distriktskontorene i Innovasjon Norge, forelegges sekretariatet, og man måtte bli enige om innstilling før beslutning.
I 2003 ble beslutningsrutinene for VSP mat harmonisert med rutinene som gjaldt for SNDs øvrige finansierings- og programvirksomhet. Det vil si at det ikke lengre var krav om å ta opp sakene med sekretariatet. Retningslinjene ble videreført da SND gikk inn i det nyetablerte Innovasjon Norge fra 1. januar 2004. Dette ble nedfelt i et eget policynotat. Policydokumentet for VSP mat er en del av Innovasjon Norges policy for forvaltning av virkemidlene, og blir justert hvert år ut i fra signaler blant annet fra LMD sitt oppdragsbrev til Innovasjon Norge. Dokumentet blir vedtatt av ledelsen i Innovasjon Norge, og er et sentralt dokument for saksbehandling i Innovasjon Norge. Policyene er detaljerte og gir et klart bilde av de endringer som har kommet i løpet av de årene programmet har eksistert.
I den nyetablerte vekstsatsingen drøftes og vurderes søknader i en nyopprettet prosjektgruppe bestående av ansatte i Innovasjon Norge. Gruppen har i oppgave å sørge for en enhetlig behandling av søknadene. I tillegg til vekstsaker tar gruppen også opp saker av større og prinsipiell betydning som gjelder praktiseringen av programmets policy.
Innovasjon Norge har etablert et matnettverk som består av de ansvarlige saksbehandlerne på matområdet i Innovasjon Norge og hos Fylkesmannens landbruksavdeling (FMLA). Nettverket har i hele programperioden deltatt på samlinger der blant annet endringer og presiseringer i forhold til styrende dokumenter har blitt diskutert. I tillegg er seminarer og møter med næringen viktige arenaer for læring og videreutvikling.
13 2.5 Programmets faser og handlingsområder
Kapittelet gir en beskrivelse av det faglige innholdet i programmet, og de endringer som har skjedd i løpet av de ni årene programmet har virket.
2.5.1 Tre faser
Programmet har hatt tre faser med følgende periodiske inndeling: fase 1: 2001-2002, fase 2: 2003- 2005, fase 3: 2006-2010.
I fase 1 hadde programmet seks handlingsområder:
1. Nyskaping og bedriftsutvikling 2. Distribusjon og markedskanaler 3. Kompetanse
4. Mobilisering og nettverk
5. Merkeordninger for beskyttede produktnavn og særpreg 6. Andre offentlige rammebetingelser.
Fase 1 skulle prioritere handlingsområdene 1, 3 og 4, men aktiviteten i denne perioden var økende og alle områdene ble utviklet videre.
I brev datert 28.4.03 fra LD til styret blir oppgaver presisert og det blir bestilt innspill til strategi for fase 2. I styrets svar til departementet blir det foreslått endringer fra tidligere strategi for programmet.
Hovedmålet for fase 2 beskrives som: ”Legge til rette for utvikling og produksjon av norske matvarer med styrket konkurranseevne og/eller bedret lønnsomhet både for primærprodusenten og resten av verdikjeden.” I dette ligger:
Utvikling av produkter med høy kvalitet som markedet er villig til å betale for
Økt verdiskaping i hele verdikjede inklusiv rasjonalisering og effektivisering
Økt fokus på ”business”
Kravet om forpliktende samarbeid mellom primærprodusenter som målgruppe, og kravet til foredlingsbedrifter om økonomisk eller organisatorisk samarbeid med primærprodusenter ble fjernet.
Entreprenører ble tatt inn som ny målgruppe. Handlingsområdene ble også omdefinert til følgende:
1. Analyser og videreutvikling av programmet
2. Markedskanaler: Fremme mangfoldet av markedskanaler 3. Innovasjon: Øke matnæringens endringsvilje og kraft 4. Kompetanse
5. Merkevarebygging
6. Produktutvikling og kvalitetssikring
I tilbakemelding4 til styret mente departementet at den nye strategien ga en nødvendig korrigering av kurs i retning av å satse mer på lønnsomme bedrifter og marked. Videre mente departementet at det fortsatt var viktig å støtte mikro, små og mellomstore bedrifter i arbeidet med å utvikle og produsere produkter av høy kvalitet for et betalingsvillig marked. Dette for å sikre bondens andel av verdiskapingen. Det ble også lagt vekt på en helkjedetenking og bedre samordning av de ulike satsingene på næringsutvikling i landbrukssektoren.
4 brev av 25.2.2004 fra Landbruksdepartementet til Innovasjon Norge
14
I fase 3 har de viktigste handlingsområdene vært nyskaping, bedriftsutvikling, kompetanseutvikling, og mobilisering. I tillegg har programmet hatt satsingsområder som markedsadgang, merkeordninger og en egen vekstsatsing fra 2009.
2.5.2 Nyskaping og bedriftsutvikling
Programmet tilbyr primærprodusenter, næringsmiddelbedrifter og andre som defineres til å være i programmets målgruppe, ulike former for finansiell støtte. Den finansielle støtten kan benyttes til nødvendige utviklingstiltak i bedriftene. I hovedsak er det snakk om ”myke” investeringer i form av kompetansetilførsel (ledelse, økonomi, salg/markedsføring m.m.), produktutvikling og markedsførings-, salgs- og distribusjonsaktiviteter. I de tilfeller det er gitt støtte til bedrifter som ikke har vært direkte tilknyttet gårdsbruk har det vært forutsatt at støttemottaker kan dokumentere verdiskapingseffekten for primærprodusentene. Unntaksvis blir det gitt støtte til fysiske investeringer hvis disse er en helt nødvendig del av bedriftens satsing. Ved støtte til utviklingsprosesser i bedrifter der det er behov for konsulentbistand gis tilskuddet til matprodusenten, for på den måten å gjøre det mulig å hente inn ekstern hjelp. Det har i den sammenheng, unntaksvis, blitt gitt noe støtte direkte til konsulenter som har bistått bedriftene i utviklingsprosesser.
2.5.3 Kompetanse
I en tidlig fase av programmet ble det etablert et Kompetansenettverk for småskala matproduksjon bestående av fem kompetansenav. Navene, som dekker fem regioner, er Bioforsk Nord (Planteforsk) for Nord-Norge, Mære landbruksskole for Midt-Norge, Sogn Jord- og hagebrukskole for Vestlandet, Nofima Mat (Norconserv) for Sør/Sør-Vestlandet, Nofima Mat (Matforsk) for Østlandet. Nofima Mat på Ås fikk et nasjonalt koordineringsansvar for kompetansenettverket.
Målgruppen for kompetansenettverket er små matbedrifter med mindre enn 10 ansatte og hovedmålet er å utnytte og koordinere matfaglig kompetansemiljøer over hele landet, med sikte på å øke verdiskapingen hos småskala matprodusenter.
Fra 2007 har navene hatt regionale styrer bestående av aktører som representerer det regionale partnerskapet (Innovasjon Norge, Fylkesmannen, Fylkeskommunen, næringsorganisasjoner m.fl.) fra fylkene de dekker. Styret vedtar handlingsplaner for sine områder. Den nye styringsformen ble etablert for å sikre regional koordinering og bruk av navene (ref ”Kompetansenettverket for småskala matproduksjons – evaluering av nettverkets virksomhet 2002-2004” Telemarksforskning 227/2005).
Handlingsplanene viser hvordan kompetansenavene i samarbeid med de regionale styrene planlegger å nå hovedmålene for sin region i det kommende året. Planene inneholder en rekke kompetansetiltak både innen matfaglige og forretningsmessige temaer.
Navene utarbeider kurs, seminarer, nettverk, studieturer og hospiteringsløsninger tilpasset brukernes behov. Et annet tilbud fra kompetansenettverket er Besøksordningen. I Besøksordningen får bedriftene et gratis besøk av en aktuell rådgiver innenfor den bransje man vil starte. Bedriften får tilbud om rådgivning og en enkel analyse for å kartlegge dagens situasjon, potensial og behov. Rådgiveren skal også kunne vise vei til andre kompetansemiljøer og anbefale eventuelle oppfølgingsprosjekter basert på erfaringene fra besøket. Videre arbeider kompetansenettverket med utprøving av mentorordninger for småskala næringsmiddelbedrifter.
15
I kompetansesatsingen inngår også Nettverksprogrammet for næringsmiddelindustrien (PU-nettverk).
PU-nettverket har siden oppstart blitt administrert av Nofima Mat. Målgruppen for Nettverksprogrammet er bedrifter fra 20 til 200 ansatte innen landbruksbasert matindustri og leverandører til matindustrien. Det har ved ulike anledninger også vært med bedrifter under 20 ansatte, men det har da vært bedrifter i vekst. Siden programmets oppstart har det blitt gjennomført ca 90 nettverk, hvert nettverk med 5–10 deltakende bedrifter som jobber med en felles problemstilling relatert til produktutvikling. Nettverkene er ofte knyttet til et spesielt faglig tema, som f eks bruk av bygg i bakevarer eller bedre skjæremetoder i kjøttbransjen.
I forbindelse med VSP mat sin satsing på vekstbedrifter er det under utprøving en videreutvikling av FRAM-nettverkene5 til et FRAM-mat.
Innovasjon Norge bistår Mattilsynet med kompetanseheving i forbindelse med deres arbeid med småskala matprodusenter. Bakgrunnen for arbeidet er Norges implementering av EU's hygienedirektiv. Implementeringen av hygienedirektivet innebar at ansvaret for trygg mat ble lagt til den enkelte bedrift. Mattilsynet skal føre tilsyn med matbedrifter med utgangspunkt i kvalitetssikrede nasjonale retningslinjer, ”guidelines”, de tidligere bransjestandardene. På bakgrunn av dette ble det utarbeidet kompetansetiltak rettet mot kjøttsektoren og meieribaserte produksjoner og et omfattende opplæringsprosjekt. Opplæringsprosjektet besto av to deler; lære i utlandet hvordan EU-land praktiserte implementeringen av hygienedirektivet og tilsynsarbeidet i den forbindelse, og utvikling av et opplegg hvor tilsynsansvarlige i Mattilsynet fikk nødvendig og tilstrekkelig opplæring i tilsynsarbeidet med småskala matprodusenter.
Det har også vært et krav til etablerere og bedrifter som har fått støtte fra programmet at kompetanseutvikling skal prioriteres, spesielt kompetanse om matvaretrygghet og marked. Følgende er relatert til kompetanse i Innovasjon Norges policy:
Alle søknader skal vurderes mht om prosjekteiere / søker har den nødvendige erfaring og kunnskap (kompetanse).
Alle søknader bør derfor inneholde en oversikt over den kompetanse bedriften/prosjektet trenger ut fra prosjektets ambisjon. Alle sider ved bedriftens virksomhet skal vurderes: bl.a.
økonomi, finansiering, markedskunnskap, ledelse.
Mangler bedriften kompetanse, skal det fremgå hva bedriften vil gjøre for å rette opp kompetansegapet. Tiltakene kan dels være rettet mot prosjektleder, men kan også innebære engasjement av styreleder eller -medlemmer med viktig kompetanse. Kompetansesatsingen kan også være en del av en forstudie.
For perioden 2001-2009 er det bevilget om lag 45 mill. kr til PU-nettverket og 92 mill. kr til kompetansenavene.
5FRAM er et kompetansetilbud innen bedriftsutvikling, ledelse og strategi. FRAM retter seg mot små og mellomstore bedrifter i alle bransjer. Målet er å øke konkurransekraft og inntjening gjennom strategi- og lønnsomhetsutvikling.
16 2.5.4 Mobilisering
Mobilisering har vært et prioritert satsingsområde helt fra programmet startet opp i 2001. Det har blitt gjennomført landsdekkende mobiliseringsprosjekter i regi av Innovasjon Norge.
Norges Bondelag og Norsk Bonde- og Småbrukarlag har også gjennomført flerårige landsomfattende mobiliseringsprosjekter finansiert over programmet. I programmets fase 3 har mobilisering blitt prioritert ned til fordel for satsing på bl.a. markedsadgang og vekstbedrifter. Det blir fortsatt i en viss grad gitt støtte til denne type mobilisering, men da i et tett samarbeid med Fylkesmannen.
Innenfor handlingsområdet mobilisering inngår også ulike former for markedstiltak, som bl.a.
Bondens marked, matfestivaler, støtte til interesseorganisasjoner og bedriftsnettverk. Dette er bedriftsovergripende satsinger og prosjekter som har en mobiliserende effekt. Totalt har ca. 8 prosent av støtten fra programmet gått til organisasjoner som jobber med næringsutvikling, landsdekkende interesseorganisasjoner og næringsorganisasjoner, 4 prosent til festivaler, markedsplasser etc., 3 prosent til forskning og utviklingsprosjekter og 3 prosent til prosjekter i regi av fylkesmenn/
kommuner. Det er viktig å merke seg at det meste av aktivitetene under disse prosjektene er rettet mot målgruppen og kommer primærprodusentene til gode i form av bl.a. kurs, individuell rådgivning og oppfølging.
2.5.5 Vekstsatsing
I 2008/2009 ble det utviklet et eget tjenestetilbud til små matbedrifter med vekstpotensial. I handlingsområdet ”Vekstbedrifter” tilbyr Innovasjon Norge bedrifter ulike tjenester rettet mot kompetanseutvikling og rådgiving innenfor områder som er av betydning i en vekstfase, samt økonomisk støtte. Det legges også vekt på tiltak for å bedre produktenes adgang til større markeder.
Bedriftenes finansieringsbehov blir ofte løst ved at kundeansvarlige i Innovasjon Norge setter sammen virkemidler som er tilpasset bedriftens behov for finansieringsløsning for det enkelte prosjekt. Dette kan for eksempel være kombinasjoner av nyetablert VSP mat vekst, Innovasjon Norges risikolån og Innovasjon Norges driftkredittgaranti.
Det er en forutsetning for støtte over denne ordningen at bedriften har en målsetting om å øke omsetningen med minst 30 prosent over en 3-årsperiode. I tillegg bør bedriften:
sysselsette minimum ett årsverk
omsette for minimum 1 mill. kr per år
Som en del av vekstsatsingen prøves det nå ut en mentorordning for å styrke bedriftens administrative kompetanse. Det er også startet opp en pilot, Fram-Mat i Oppland og Hedmark, der kompetanse- og forretningsutviklingsprogrammet FRAM testes ut. Her tilbys både matfaglige og bedriftsfaglige tema.
Innovasjon Norge vil bruke resultatene fra piloten til å vurdere hvordan FRAM-tilbudet kan benyttes i en ny matsatsing. Videre stimuleres kompetansenavene til å vektlegge vekstbedriftene i sitt arbeid.
17 2.5.6 Andre handlingsområder
Distribusjon og markedskanaler var fra starten et område hvor man bevilget midler til pilotprosjekter som hadde som mål å utvikle effektive markedskanaler mellom småskala matprodusenter og butikker, storhusholdning eller reiselivsbransjen. Det er i hele prosjektperioden vært gitt støtte til slike prosjekter, både regionale og nasjonale.
Merkeordningen Beskyttede betegnelser ble utviklet i den perioden programmet startet opp (se kap 6.3). LMD har i hele programperioden lagt vekt på at VSP mat skulle prioritere søkere og merkebrukere av denne ordningen.
Offentlige Rammebetingelser har blitt prioritert i to perioder. I Næringskomiteens innstilling, S. nr.
167 (1999-2000) heter det: ”Komiteen vil understreke at behovet for kartlegging og fjerning av
"flaskehalser" for å få til nyskaping bør være en viktig strategi for å øke verdiskapingen i matforedling og salg. Det lokale næringsmiddeltilsynet bør i tillegg til kontrollfunksjonen bli mer etablererrettet og få et veiledningsansvar for småskalaprodusenter knyttet til utviklingen av gode produksjonsprosesser og produksjonslokaler.”
Som oppfølging av dette ble det utarbeidet en egen SND-rapport nr. 02 2003 ”Flaskehalser og etableringsbarrierer for mindre matbedrifter - en handlingsplan for å fremme nyskaping og få frem flere matbedrifter” i 2003. Rapporten identifiserte fremtredende flaskehalser som bidro til å hindre oppstart og drift av mindre matbedrifter og den foreslo samarbeidskonstellasjoner som kunne bidra til å gjøre bedriftsetablering mer tilrettelagt. Av forslag var:
tiltak til stimulering av effektive markeds- og distribusjonskanaler
utfordre kjedene med hensyn til markedsutvikling
satsing på kompetansenettverkene for småskala matbedrifter
innhente mer kunnskap om markedet
satse på merkeordninger for matspesialiteter
mobilisering
såkornkapital
kompetansebygging og forenkling av regelverk i Mattilsynet
skilting til gårdmatbedrifter
satsing på et koordinert og løsningsorientert offentlig apparat De aller fleste tiltakene er fulgt opp i VSP mat.
Resultat av arbeidet med å få skilting til gårdmatbedrifter
18 2.6 Erfaringer og resultater fra VSP mat
Under følger en oversikt over kjente, det vil si evaluerte, resultater og erfaringer fra programmet.
2.6.1 Evalueringene
Det er gjennomført flere store evalueringer av VSP mat. Det er Innovasjon Norge som har vært oppdragsgiver for evalueringene og evaluator er innhentet ved anbudskonkurranse. I tillegg vil det bli gjort en sluttevaluering av programmet i 2011. Evalueringene er en viktig dokumentasjon på resultater av programmet.
Følgende evalueringer er foretatt av hele eller deler av programmet:
”Matprogram med næringsverdi – evaluering av bedriftsrettede prosjekter i Verdiskapingsprogrammet for matproduksjon og Nettverksprogrammet” NILF 2009
”Verdiskapingsprogrammet for matproduksjon – en midtveisevaluering” Østlandsforskning 12/2006
”Kompetansenettverket for småskala matproduksjons – evaluering av nettverkets virksomhet 2002-2004” Telemarksforskning 227/2005
”Følgeevaluering av Verdiskapingsprogrammet for matproduksjon” SNF 50/2002
”Evaluering av Konkurransestrategien for norsk mat (KOSTRAT)” ECON 8/02
Generelt viser evalueringene at programmet har stimulert til økt produktinnovasjon, økt samarbeid i verdikjeden og etablering av både flere arbeidsplasser og bedrifter. Som eksempel kan nevnes at midtveisevalueringen i 2006 viste at programmet hadde bidratt til 677 nye produkter, om lag 560 produktinnovasjoner og etablering av 118 nye bedrifter. 8 av 10 bedrifter sier de med VSP mat har fått tilbud som ikke eksisterte tidligere, og 60 prosent av bedriftene som hadde fått støtte fra programmet hadde fått økt omsetning, reduserte kostnader eller begge deler. Evalueringen til NILF, som tok utgangspunkt i de bedriftsrettede midlene i perioden 2001-2007, viser at primær- og gårdsmatprodusenter hadde mottatt flest prosjekttilsagn og en betydelig andel av midlene (41 prosent).
Samtidig gir ikke evalueringene et godt svar på de konkrete økonomiske effektene av hvert enkelt tilsagn. Det er også vert å merke seg at det kan være tilfeller, spesielt i oppstartsfasen av et prosjekt, at primærprodusenter og småskala matbedrifter ikke tar ut lønn eller registrerer arbeidsforbruk. Dette viser at det er utfordrende å starte opp og få lønnsomhet i nye bedrifter.
Midtveisevalueringen viser at det er store regionale forskjeller i forhold til etablering av bedrifter.
Rogaland og Sør-Trøndelag er de fylkene som har flest prosjekter, mens det er lite aktivitet i Agder og de nordligste fylkene.
Både Innovasjon Norge sine kundeeffektundersøkelser og evalueringene viser at VSP mat har høy addisjonalitet, det vil si at en rekke aktiviteter på matområdet ikke ville ha blitt gjennomført uten støtte fra VSP mat.
Forvaltningsrutinene ble evaluert i Østlandsforskning sin midtveisevaluering fra 2006. I en spørreundersøkelse har Innovasjon Norge sine kundeansvarlige ved distriktskontorene og matkontakter fra FMLA pekt blant annet på følgende i forvaltningen av programmet:
Flere vurderer programmets innretning som for vid og udefinert, og at programmets retningslinjer er for vide og åpne for skjønnsmessige vurderinger.
19
Det er noe usikkerhet om hvordan programmet skal forstås og hvordan konkrete saker skal vurderes.
Ingen av informantene ønsker at midlene skal regionaliseres ved at det skal gis en fast årlig pott til hvert fylke.
I spørreundersøkelsen til matkontaktene svarte halvparten av respondentene at de hadde stor grad av samarbeid med Innovasjon Norge sentralt, mens den resterende halvparten hadde middels grad av samarbeid.
Fra flere informanter, både ved distriktskontorene og FMLA, etterlyses det informasjon om det som skjer på sentralt hold i programmet.
Om samarbeidet med andre forvaltningsaktører:
I spørreundersøkelsen som ble sendt til alle matkontaktene gikk det frem at halvparten av Innovasjon Norges matkontakter samarbeidet med FMLA i stor grad, mens den resterende halvparten hadde noe mer enn middels grad av samarbeid.
Av Innovasjon Norges matkontakter sier halvparten at de ikke har noe, eller bare liten grad, samarbeid med Matmerk.
Det er gjennomført egne evalueringer av Kompetansenettverket for småskala matproduksjons (navene) og Nettverksprogrammet for næringsmiddelindustrien (PU-nettverk). Kompetansenettverket ble blant annet evaluert av Telemarksforskning i 2005. I Østlandsforskning sin midtveisevaluering i 2006 kommer det, i intervju med Innovasjon Norge sine kundeansvarlige, frem at navene har bidratt positivt til et systematisert kompetansetilbud på matområdet. Samtidig mener flere at aktiviteten er for liten i de enkelte fylker og at Nofima Mat er lite tilgjengelig for bedriftene. I NILFs evaluering av PU- nettverk oppgir kun 12 prosent av deltagerne i programmet at endringene ikke ville ha kommet i stand uten deltakelse i programmet. 66 prosent av deltagerne har fått nye nettverksrelasjoner og 65 prosent har deltatt i andre tiltak for kompetanseutvikling som følge av deltakelsen (kurs/FoU). Samlet sett viser evalueringen at 84 prosent av deltakelsen mener det var verdt innsatsen i tid og ressurser.
2.6.2 Riksrevisjonens gjennomgang
Riksrevisjonen hadde en gjennomgang av programmet i 2007. I denne heter det blant annet:
”Den økte verdiskapingen i VSP-mat skal være for primærprodusentene. Et sentralt funn i undersøkelsen viser at LMD ikke har kjennskap til bedriftsøkonomiske resultater for primærprodusentene som har deltatt i VSP-ordningen. LMD har ikke tatt initiativ til å konkretisere om og på hvilken måte lønnsomhet skal vurderes for denne målgruppen ved behandling av søknadene. Det stilles derfor spørsmål om LMD i tilstrekkelig grad har etablert hensiktsmessige rapporteringssystemer for å generere styringsinformasjon om lønnsomheten for primærprodusentene i VSP-mat.”
Som oppfølging av deres konklusjoner ble det foretatt en egen evaluering av de økonomiske effektene av de bedriftsrettede virkemidlene i programmet i 2008/09. Evaluator (NILF) konkluderte med at evalueringer vanskelig kan gi et fullgodt svar på de konkrete økonomiske effektene av hvert enkelt tilsagn. Dersom man skal finne resultater på dette nivået, må det trolig gjøres følgeforskning av enkelte bedrifter over mange år. Resultater fra NILFs undersøkelse viser allikevel at det er positive lønnsomhetseffekter av tiltakene som har fått støtte, og at bøndene er relativt mer fornøyd med lønnsomhetseffektene enn andre støttemottagere.
20
3 Vurderinger av handlingsområdene i VSP mat
Vurderingene av resultatene av de ulike handlingsområdene er basert på evalueringene og innspill fra aktører som har vært involvert i arbeidet med utvikling av VSP mat etter 2010. Spesielt legges det vekt på innspill som har kommet i forbindelse med den nasjonale erfaringskonferansen 24. september 2009, og de regionale idédugnadene i Tromsø, Bergen og Lillehammer.
Det legges til grunn at det tar lang tid å utvike en matbedrift og å oppnå gode resultater. Resultatene vi ser i dag viser trolig ikke den samlede verdiskapingseffekten av programmet, i form av omsetningsvekst gjennom nye produkter, høyere priser, økt volum og nye arbeidsplasser. En oversikt over de endelige resultatene av programmet vil først kunne identifiseres flere år etter at programmet er avsluttet.
Følgende sentrale handlingsområder i programmet er vurdert: nyskaping og bedriftsutvikling, kompetanse- og nettverksprogram, mobilisering og vekstsatsningen. Arbeidsgruppen mener at erfaringene fra VSP mat viser at valg av handlingsområder har vært riktig, og at de ulike områdene har vært godt tilpasset behovene til bedriftene. Samtidig understrekes det at handlingsområdene, og antall handlingsområder, har vært i utvikling fra programmet startet opp.
3.1 Nyskaping og bedriftsutvikling
Innovasjon, det vil si utvikling og kommersialisering av nye produkter, prosesser og tjenester, skaper økte verdier for bedriftene. Handlingsområdet nyskaping og bedriftsutvikling skal bidra til å skape lønnsomme innovasjoner i nye, så vel som etablerte, landbruks- og næringsmiddelbedrifter.
Arbeidsgruppen viser til at det fremgår av NILFs evaluering at 61 prosent av støttemottakerne mener at støtten har vært viktig eller svært viktig for lønnsomheten. Lønnsomheten har kommet gjennom både økte priser (som skyldes i hovedsak produkter med særpreg og høy kvalitet) og økt salgsvolum.
Samlet sett må dette anses som et godt resultat for et program.
Arbeidsgruppen vil understreke at bedriftsrettet støtte til innovasjon er et viktig virkemiddel for å få til utvikling og verdiskaping. Det er samtidig nødvendig å være oppmerksom på faktorer som er av betydning for at bedriftsstøtte skal få en god effekt for mottaker. I notat ”Dypdykk i prosjekter som ikke lyktes” (vedlegg 1) fra NILF og Bygdeforskning har en dybdeundersøkelse blant bedrifter som enten har gått konkurs eller startet opp prosjekter som har mislykkes vist at følgende har vært av betydning for manglende suksess:
• prosjekteiers risiko ved å sette i gang prosjektet i mange tilfeller er relativt lav
• kun et mindretall har gjennomført egne markedsanalyser
• mangelfull kompetanse når det gjelder økonomi og regnskap, og dårlig budsjettering
• vekstbedrifter med stort kapitalbehov får fort likviditetsproblemer
• eksport er utfordrende og erfaringene viser at det er vanskelig å lykkes
• råvaretilgang vært en kritisk faktor, produksjoner som baserer seg på lokal råvare har utfordringer med logistikk, transport, og nok produsenter som ønsker å levere
• mangler ressurspersoner på salgs- og markedsføringsarbeid
Punktene over viser hvilke faktorer som bidrar til at prosjekter ikke lykkes. Dette er erfaringer som må tas i betraktning ved videre utvikling og forvaltning av virkemidler til innovasjon på matområdet.
