Norges NDC – I tråd med Parisavtalens hovedformål?
En virkemiddelanalyse av Norges tiltak for å oppfylle Norges nasjonalt fastsatte bidrag og forpliktelser etter Parisavtalen.
Kandidatnummer: 619 Leveringsfrist: 25.11.2020 Levert: 14.11.2020
Antall ord: 17 658
2 Forord
Denne masteravhandlingen er skrevet som avslutning på min master i rettsvitenskap.
Avhandlingen er et selvstendig arbeid som har krevd tid, prøving, feiling og tårer for et sensitivt vesen som meg.
Det har vært utrolig givende og ikke minst utfordrende å få studere jus ved Universitetet i Oslo, etter å ha tatt de første årene ved andre universiteter som Universitetet i Bergen. Jeg har lært langt mer enn jeg noen gang kunne sett for meg, og utviklet meg både faglig og personlig. I løpet av fem år har jeg møtt så mange ulike mennesker, fantastiske på ulike måter. I disse forordene vil jeg gjerne takke min veileder for en utrolig lærerik reise gjennom internasjonalt miljø og klimarett. Takket være henne valgte jeg å ta en profil innen naturressurser og miljø, hvor viktigheten av jussen har blitt tatt opp til et helt annet nivå i globale sammenhenger. Jeg føler meg mer motivert enn noen gang, og gleder meg til å benytte ervervet kunnskap i praksis etter endt studium. Jeg ønsker også å takke familie, kjæreste og venner for å ha holdt ut med meg, enda jeg tidvis har forsvunnet fra
«jordens overflate» for å fordype meg i ulike juridiske emner.
Tusen takk.
3 Innholdsfortegnelse
FORORD ... 2
INNHOLDSFORTEGNELSE ... 3
1. INTRODUKSJON ... 4
1.1GLOBAL ØKNING AV MENNESKESKAPTE KLIMAGASSUTSLIPP ... 4
1.2AVHANDLINGENS VITENSKAPELIGE BAKGRUNN ... 5
1.3JURIDISK METODE ... 7
1.3.1 Avhandlingens rettskildebilde og avgrensninger ... 7
1.3.2 En deskriptiv og en normativ analyse ... 7
1.4FORKORTELSER ... 8
2. PARISAVTALEN ... 9
2.1PARISAVTALENS HOVEDFORMÅL ... 10
2.2DEFINISJONER OG MIDLER MOT MÅLET ... 11
2.3FREMGANGSMÅTER FOR OPPFYLLELSE ... 12
2.4SPEKULASJONER I FAKTISK MÅLOPPNÅELSE ... 17
2.5NASJONALT FASTSATTE BIDRAG (NDC) ... 18
2.5.1 Norges INDC ... 19
2.5.2 Norges nye NDC ... 21
2.6ER NORGES BIDRAG «TILSTREKKELIG»? ... 22
2.6.2 Om NDC-en tilsvarer Norges høyest mulige ambisjonsnivå ... 26
3. NORGES VIRKEMIDLER FOR Å OPPNÅ FORPLIKTELSENE ETTER PARISAVTALEN ... 32
3.1DEFINISJON AV VIRKEMIDLER ... 32
3.2FORURENSNING- OG KLIMALOVGIVNING I NORGE ... 33
3.2.1 Forurensningsloven ... 33
3.2.2 Klimakvoteloven ... 33
3.3NORGES KLIMAMÅL (KLIMALOVEN) ... 34
3.4ER KLIMALOVEN EGNET SOM VIRKEMIDDEL FOR OPPFYLLELSE AV PARISAVTALEN? ... 36
3.4.1 Et behov for fleksibilitet eller forpliktelse? ... 36
3.4.2 Klimaloven i praksis ... 38
4. NORGES VIRKEMIDLER ETTER SAMARBEID MED EU ... 41
4.1EØS-AVTALEN ... 42
4.2NORGES SAMARBEIDSAVTALE MED EU OM Å REDUSERE UTSLIPPSKUTT ... 43
4.2.2 Ikke-kvotepliktige sektorer ... 45
4.2.3 Skog- og arealbrukssektor ... 47
4.4OM NORGES SAMARBEID MED EU MEDFØRE ET ØKT ROM FOR HØYERE AMBISJONER ... 49
4.4.1 Nasjonale satsningsområder ... 54
5. OPPSUMMERING OG KONKLUSJON ... 56
6. NØKKELBEGREPER ... 58
REFERANSELISTE ... 60
4 1. Introduksjon
1.1 Global økning av menneskeskapte klimagassutslipp
De tre siste tiårene har vært varmere enn noen foregående tiår.1 År 2020 ligger an til å bli det varmeste året målt på verdensbasis siden målingene startet i moderne tid. Karbondioksid (CO2) metan og lystgass er de tre viktigste menneskeskapte klimagassene.2 Disse påvirker global oppvarming i samsvar med naturlige klimagasser, tungmetaller, forsurende stoffer og miljøgifter, som hver for seg påvirker miljøet på ulike måter. Samlet utgjør de en trussel for økt global oppvarming og ødeleggelse av klimatiske leveområder for både mennesker og natur.
51,8 milliarder tonn CO2-ekvivalenter ble globalt sluppet ut i 2018, tilsvarende mer enn en fordobling i forhold til 1970, og en økning på gjennomsnittlig 1,5 % pr. år.3 Økningen i 2018 var på 2 %, og det er ingen antydning til at utslipp av globale klimagasser har nådd sin utslippstopp. Av bare CO2-ekvivalenter ble det globalt sluppet ut 36,6 milliarder tonn, som er en firedobling av utslipp siden 1960 hvor det ble sluppet ut 9,3 milliarder tonn.4 CO2-utslipp fra fossilt brensel utgjør hele 72 % av det totale utslippet.5 Disse tallene er bare minstebetraktninger av antatt klimagassutslipp, da de ekskluderer utslipp fra endret arealbruk.
I 2019 ble det sluppet ut klimagasser tilsvarende 50,3 millioner tonn CO2-ekvivalenter i Norge.6 Som en følge av nedgang i transportsektoren og veitrafikken, er utslippsreduksjonene i Norge på 3,4 % tilsvarende 1,7 millioner CO2-ekvivalenter lavere enn i 2018, hvor Norge slapp ut 52,04 millioner-tonn CO2-ekvivalenter. CO2 er også i Norge den største kilden til klimagassutslipp, som i 2019 utgjorde 84 % av de totale utslippene. CO2 er den klimagassen som med høy sannsynlighet har størst prosentandel menneskeskapte utslipp, og har alene bidratt med en økning på 19% siden 1990.7 Norges viktigste utslippskilder er olje- og gassutvinning, industri, transport- og veitrafikksektoren. Ved siden av dette kommer mindre prosentandeler fra jordbruk, avfall og oppvarming av bygg.8
1 Watts(2020)
2 SSB(2008)
3 SSB, Miljødirektoratet(2020)
4 Future Earth, WCRP(2019)
5 Future Earth, WCRP(2019)
6 SSB(2020)
7 SSB(2020)
8 SSB(2020)
5
1.2 Avhandlingens vitenskapelige bakgrunn
FNs klimapanel (IPCC) er et vitenskapelig organ som utfører vidtrekkende sammenfatninger og vurderinger av en rekke vitenskapelige informasjonskilder, for å fastlegge kunnskapsstatus om klimaet til enhver tid, og gi relevant politisk beslutningsgrunnlag til beslutningstakere. I 2014 kom deres femte rapport (AR5)9, som fastsetter et overblikk på global vitenskap om klimaendringene og følgene dette vil ha for det globale klimasystemet. Rapporten fastsetter at det er svært sannsynlig at minst halvparten av drivhusgassene kommer fra menneskelig aktivitet, som med høy sannsynlighet har medført en økning i ekstremvær. Både i form av kulde- og varmerekorder som igjen medfører en økt risiko for sykloner, hetebølger med påfølgende tørke, skogbranner og oversvømmelse.10 Klimaendringer medfører endringer i naturlige klimatiske leveområder til lands og til vanns. Dette påvirker både natur, dyr og mennesker globalt.11
I oktober 2018 publiserte IPCC spesialrapporten om 1,5ºC global oppvarming12. Spesialrapporten fastsetter at dersom global oppvarming skal holdes under 1,5ºC, må CO2- utslipp reduseres med 45 % fra nå og frem til 2030, med påfølgende reduksjoner og negative utslipp for å oppnå netto null CO2-utslipp innen 2050.13 For å holde global oppvarming under 2ºC må utslippene kuttes med 25 % innen 2030, for å oppnå netto null CO2-utslipp rundt 2075.14 Spesialrapporten fastsetter at det er behov for en slik reduksjon for å unngå globale fatale konsekvenser av klimaendringene som skaper en risiko for jordens vegetasjon og klima, som vil påvirke menneskers helse og levevilkårene for dyr, fugler og fisk. CO2-utslipp utgjør en stor andel av verdens totale utslipp. Fjerning av CO2-utslipp kan derfor utgjøre en nøkkelrolle i kampen mot klimaendringene. For det første medfører et økende CO2-innhold i atmosfæren at varmetapet fra jordoverflaten og opp i verdensrommet avtar.15 Dette medfører global oppvarming, med andre ord økt temperatur både i atmosfæren, i havet og på landområder. CO2 må anses som den viktigste menneskeskapte klimagassen som tilføres atmosfæren. Dette som en følge av at CO2-utslipp har en langtidsvirkning på jorden. Det vil si at utslippene som skjer i dag vil påvirke jordens klima i minst tusen år fremover. Derfor er det
9 Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC),(2014)
10 IPCC(2014), SPM1.5, pkt.1.4
11 IPCC(2014), SPM1.5, pkt.1.4
12 Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), (2018)
13 IPCC(2018) SR15 executive summary
14 IPCC(2018) SR15 executive summary
15 Drange(2018)
6
svært viktig med reduksjon av CO2-utslipp for å unngå langvarige klimaendringer, som vil kunne påvirke mer enn 30 menneskegenerasjoner frem i tid16. Havet dekker 71 % av jordens overflate17, og har tatt opp mer enn 90 % av CO2-utslippet, som en følge av at CO2 kan løses opp i vann. Desto større andel CO2-utslipp i atmosfæren, desto høyere andel CO2 absorberes i havet som medfører at havets pH-verdi faller.18 Dette omtales som forsuring. Forsuringen medfører at havets organismer påvirkes og gradvis vil få økende problemer med å overleve.19 I dag er dette fenomenet målbart i alle verdenshav som en følge av CO2-utslipp som følge av kull, olje og gass. Forbrenning av fossile brensler, som er hovedårsaken til CO2-utslipp, medfører i tillegg luftforurensing som gir helseproblemer for mennesker.20
Summen av de ovenfor nevnte forhold setter CO2 i en særstilling for menneskeskapt klimaendring, som påvirker lokale, nasjonale og globale forhold.21 Dette er bakgrunnen for Parisavtalens hovedformål, som er å holde global gjennomsnittstemperatur under 2ºC sammenlignet med førindustrielt-nivå, og tilstrebe en begrenset temperaturøkning til 1,5ºC.
Overholdelsen av hovedformålet er viktig for å unngå at vippepunkter overgås, som innebærer en rask overgang fra et system til en annen tilstand. Med andre ord en stor omveltning som ikke kan reverseres igjen.22 Spesialrapporten fastsetter at medlemslandene må utføre drastiske tiltak med umiddelbar iverksettelse for å klare å stoppe utviklingen av de økende klimagassutslippene globalt.23 Raske reduksjoner kan oppnås gjennom bedret energieffektivitet og flerdobling av andeler energikilder med lave eller null klimagassutslipp.
Eksempler på dette er kjernekraft, produksjon med karbonfangst og lagring, og fornybar energi.
I de samlede globale klimagassutslippene bidrar Norge med drøyt en promille med utslipp fra norsk territorium. Likevel er Norge et av verden rikeste land hvor rikdommen er basert på bruken av fossile brensler.24 Dette medfører at Norges bidrag til CO2-utslipp er betydningsfullt selv om utslippet ikke kan anses stort i global sammenheng.25 De fleste klimagassutslipp vil ha innvirkning langt utenfor området de faktisk blir sluppet ut. Et av flere spørsmål som vil bli vurdert i løpet av avhandlingen er hvorvidt industriland som Norge må ta
16 Drange(2018)
17 IPCC(2019) Startup-box
18 IPCC(2019)
19 Drange(2018)
20 Drange(2018)
21 Drange(2018)
22 IPCC(2018)
23 SSB, Miljødirektoratet(2020)
24 SSB, Miljødirektoratet(2020)
25 Drange(2018)
7
et større ansvar enn faktisk utslipp innenfor nasjonale rammer. Bekjempelsen mot klimaendringene er et internasjonalt anliggende hvor alle verdens parter må bidra i lys av ulike nasjonale omstendigheter26, som utgjør deres «høyest mulige ambisjonsnivå (HPA)» for oppnåelsen av deres internasjonale forpliktelser. I det følgende skal viktigheten av Parisavtalen i en slik kontekst vektlegges, hvor fokuset vil være om Norge bidrar med sitt høyeste mulige ambisjonsnivå for oppfyllelsen av Parisavtalens hovedformål. Herunder vil Norges samarbeidsavtale med EU om felles oppfyllelse bli presentert, etterfulgt av Norges nasjonale virkemidler for oppnåelsen.
1.3 Juridisk metode
1.3.1 Avhandlingens rettskildebilde og avgrensninger
Avhandlingen tar for seg miljøproblemer som er av internasjonal karakter. Det vil tilsi problemer som må løses av verdens stater i fellesskap. Som en følge av et stort rettskildebilde vil det ses hen til relevante kilder etter folkeretten, som har betydning for og som omhandler Norges rettigheter og forpliktelser til å bevare klimaet.27 Avhandlingens fokus følger av Norges forpliktelser og landets høyest mulige ambisjonsnivå for å oppfylle Parisavtalens hovedformål.
Det er kun utvalgte artikler med relevans for Parisavtalens hovedformål som vil bli belyst, hvor drøftelsen vil foregå på et overordnet nivå med utgangspunkt i Parisavtalens Art. 2.1(a). Norges høyest mulige ambisjonsnivå vil vurderes i korthet på bakgrunn av kvalitativ argumentasjon, da en kvantitativ tilnærming til målsetningene vil måtte ta for seg politikk i større grad, og faller utenfor avhandlingens juridiske karakter. En vurdering av Parisavtalens artikler på et detaljnivå vil ikke finne sted som en følge av avhandlingens omfang og tidsbegrensninger.
1.3.2 En deskriptiv og en normativ analyse
Avhandlingen vil bestå av en redegjørelse for gjeldende regler og virkemidler. Deretter vil disse reglene og virkemidlene forløpende bli analysert i forhold til om disse er egnet til å oppfylle Norges forpliktelser etter Parisavtalen, og om disse utgjør Norges høyest mulige ambisjonsnivå. Kun de fremste regulatoriske virkemidlene som benyttes for å oppnå Norges nasjonale bidrag (NDC) til Parisavtalen, for sektorene gass og energi, transport og mobilitet,
26 Parisavtalen(2015) Art.4.1. Redegjørelser kommer i avsnitt 2.2.
27 Store norske leksikon(2017)
8
samt industri vil bli vektlagt. Alle virkemidler vil ikke nevnes eller vurderes som en følge av avhandlingens begrensede omfang. Som en følge av IPCCs fokus på CO2 vil denne klimagassen være i fokus, og andre klimagasser vil derfor kun kort redegjøres for.
1.4 Forkortelser
§ BECCS – “Bioenergy with Carbon Capture and Storage”
§ BNP – “Brutto Nasjonalprodukt pr. innbygger»
§ CO2 – «Karbondioksid»
§ CBDR-RC - «Common But Differentiated Responsibilities and Respective Capabilities”
§ CCS – “Carbon Capture and Storage”
§ CDR – “Carbon Dioxide Removals”
§ EU-ETS – «EU Emission Trading System»
§ HPA – “Highest possible ambitions”
§ IPCC – “Intergovernmental Panel on Climate Change”
§ NDC – «Nationally Determined Contributions»
§ UNFCCC – «United Nations Framework Convention on Climate Change”
§ UN/FN – “United Nations/Forente Nasjoner”
9 2. Parisavtalen
Parisavtalen ble vedtatt 12.12.2015 av 195 land under klimatoppmøtet i Paris (COP21) under FNs Klimakonvensjon (UNFCCC)28, og anses som en historisk enighet om å styrke den globale responsen på truslene som følger av klimaendringene. Norge ratifiserte avtalen 22.04.2016. Avtalen trådte i kraft 4. november samme år. Norge har ved å ratifisere avtalen, godtatt dens innhold og juridisk bindende forpliktelser. I tillegg til avtalens juridisk bindende bestemmelser fastsetter avtalen «soft law» som ikke anses som rettslig bindende, men som oppfordrer til å ta holdepunktene i avtalen med i betraktning når beslutninger tas innenfor hver enkelt stats jurisdiksjon. Begrepene «should», «encouraged» og «invited» er benyttet som oppmuntrende ord. Dette gjelder også avtalens forord som er vektig i form av å være retningsgivende og sterkt anbefalende for avtalens parter. Her fremgår det blant annet at partene erkjenner behovet for en effektiv og trinnvis respons på klimaendringenes trusler, basert på best tilgjengelig vitenskapelig kunnskap. Ikke minst så erkjenner partene at klimaendringene er et felles anliggende for menneskeheten.
Parisavtalens ble skapt med et håp om at dens struktur, kombinert med tiltak for åpenhet, gjennomgang og rapportering kan oppmuntre til progressive og ambisiøse bidrag fra medlemslandene for å oppfylle avtalens langsiktige hovedformål. Hvilket er å holde global oppvarming til vel under 2ºC, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1.5ºC over førindustrielt nivå29,. Parisavtalens struktur kan utgjøre en nøkkelforskjell fra tidligere klimaavtaler og bidra til en høyere sannsynlighet for oppfyllelse. FNs klimakonvensjon fra 1992 (UNFCCC) og Kyotoprotokoll forpliktet kun de utviklede landene til å bidra med fastsatte utslippsreduksjoner30. Globale utslipp har økt frem til 2020, Kyotoprotokollens utløpsår, og har medført forsinkelser og økning i global oppvarming som legger større press for nye internasjonale klimaendringstiltak. Herunder på Parisavtalens gjennomføringsevne.
Parisavtalen forplikter, til forskjell fra Kyotoprotokollen, at alle ratifiserte medlemsland bidrar med utslippsreduksjoner. Den baserer seg på å oppfylle Parisavtalens hovedformål med nasjonalt bestemte bidrag (NDC) for bekjempelsen av de globale klimaendringene.
28 Decision 1/CP.21 (2015)
29 Sands, et al. (2018) s.322
30 Voigt og Ferreira (2016) 5(1-2)
10
NDC-ene skal gjenspeile rettferdighet31, og reflektere prinsippet om et felles men differensiert ansvar og respektive muligheter, sett i lys av ulike nasjonale omstendigheter32. Partene forpliktes til å sende inn nye og mer ambisiøse bidrag i lys av dette hvert femte år33. Parisavtalen har et rammeverk som skaper rom for partenes nasjonale omstendigheter og utvikling av disse, da den forutsetter videre forhandlinger og løpende styring fra og med 202034. For å ikke gjenta tidligere forsinkelser i klimatiltak har avtalen i større grad vektlagt tilpasningstiltak, klimafinansiering og spørsmål om tap og skade.
2.1 Parisavtalens hovedformål
Parisavtalens artikkel (art.) 2 fastsetter avtalens målsettinger, som er utformet som en forsterket gjennomføring av FNs Klimakonvensjon, inkludert konvensjonens målsetting om å forhindre menneskeskapt utslipp som påvirker klimasystemet.35 Art. 2.1(a) er utgangspunktet for avtalens langsiktige målsetting. Bestemmelsen fastsetter hovedformålet om å begrense global oppvarming til vel under 2ºC, og tilstrebe begrensning av temperaturøkningen til 1.5ºC sammenlignet med førindustrielle nivå i anerkjennelse av at dette vil redusere risikoene og effektene forbundet med klimaendringene. Målsettingen representerer en historisk enighet ettersom det er implementert et konkret hovedformål i en internasjonal bindende avtale.
Resterende bestemmelser i Art. 2 fastsetter vel så viktige forpliktelser for partenes tilpasning for å gjennomføre en utvikling som krever lavkarbonløsninger og tilpassede finansieringsnivåer.36 Parisavtalens hovedformål er i tråd med vitenskapelig dokumentasjon, herunder FNs klimapanel AR5, og spesialrapporten om global oppvarming til 1,5ºC. Den anerkjenner at et slikt temperaturtak på økt global oppvarming vil medføre en betydelig reduksjon av risikoene som vil følge av klimaendringene. FNs klimapanel utarbeidet spesialrapporten om 1,5ºC global oppvarming etter invitasjon om redegjørelsen for effekt og måloppnåelse av Parisavtalens hovedformål under COP21. Rapporten fastsetter at gjennomsnittstemperaturen på jordens overflate har økt omtrent 1ºC siden førindustriell tid, og med dagens utslippstak vil temperaturen øke med rundt 0,2ºC per tiår. Dersom verdens land ikke utfører drastiske tiltak, vil verden allerede være 1,5 ºC varmere mellom 2030 og 2052, og
31 Parisavtalen (2015)Art.4.1
32 Parisavtalen (2015)Forordet og art.2.2
33 Parisavtalen (2015)Art.4.9
34 Sands m.fl.(2018)s.322
35 Sands m.fl.(2018)s.320-321
36 Sands m.fl.(2018)s.320-321
11
fortsatt være økende.37 Ved å begrense den globale oppvarmingen til 1,5ºC istedenfor 2ºC vil verden med sikkerhet unngå katastrofale følger av klimaendringene, som nevnt innledningsvis.
2.2 Definisjoner og midler mot målet
Art 2.1(a) må leses i sammenheng med art. 4.1 som gir en videre veiledning for oppnåelsen av det langsiktige hovedformålet. Art. 4.1 består av to komponenter for å oppnå hovedformålet38, hvor medlemslandene for det første forpliktes til å oppnå toppunktet for utslipp av klimagasser «as soon as possible». Utviklingsland er gitt en større margin enn utviklede land for å nå dette toppunktet. Den andre komponenten forplikter partene deretter til å utføre reduksjoner og tiltak for å fjerne mengder med klimagasser som er nødvendig for å oppnå en balanse mellom menneskeskapt utslipp fra kilder, lagring og utslippskutt av klimagasser.39 Dette tilsvarer oppnåelsen av global netto-nullutslipp, som vil medføre klimanøytralitet40. IPCCs definerer klimanøytralitet slik:
“Consept of a state in which human activities result in no net effect on the climate system”41.
Muligheten for å balansere klimautslipp med klimautslipp opptak og fjerning vil være nødvendig for bekjempelse av klimaendringene, da flere klimagasser er svært vanskelig eller umulig å eliminere. Global netto-nullutslipp skal oppnås etter medlemslandenes «Equity».42 Dette betyr at partenes bidrag skal utgjøre deres høyest mulige ambisjon basert på en rettferdig fordeling. Den må fastsettes etter prinsippet om partenes felles, men differensierte ansvar og respektive muligheter, i lys av ulike nasjonale omstendigheter (CBDR-RC).43 Denne siste frasen «i lys av respektive nasjonale muligheter» er vedtatt for å gi avtalen en mer fleksibel gjennomføringsevne, og gir som nevnt forpliktelser til både utviklings- og utviklede medlemsland.44 Parisavtalen struktur viderefører «differensieringen» av ansvaret, som vil bety at industriland bør gå foran ved å påta seg absolutte mål for utslippsreduksjoner- og målsettinger som dekker hele økonomien.45 Hvordan denne rettferdige ansvarsfordelingen skal fastsettes er imidlertid opp til hvert enkelt medlemsland når de selv vurderer hva som anses
37 IPCC(2018)SR1.5, C.1
38 Sands m.fl.(2018)s.320-321
39 Parisavtalen(2015)Art. 4.1
40 Se pkt.1.1.1
41 IPCC(2018)SR1.5 «Glossary»
42 Parisavtalen(2015), Art.2.2
43 Parisavtalen(2015) Art.4.19, jf. art.2.2
44 Sands m.fl.(2018)s.321
45 Parisavtalen(2015) Art.4.4
12
som deres høyest mulige ambisjon, fastsatt i deres nasjonale bidrag til oppfyllelsen av Parisavtalens hovedformål.46 Om denne vurderingen faktisk utgjør en rettferdig og høyest mulig ambisjon er imidlertid spørsmålet. Etter en redegjørelse av hva som er nødvendig for å oppnå global klimanøytralitet og overholdelse av Parisavtalens hovedformål, vil det redegjøres for om Norges bidrag reflekterer deres høyest mulige ambisjon i lys av CBDR-RC.
2.3 Fremgangsmåter for oppfyllelse
Oppnåelsen av klimanøytralitet vil avhenge av beregning av hindringer og bekjempelse av disse. Eksempelvis mangel på globalt samarbeid, mangel på ressurser som behøves for iverksettelse av tiltak og styringsmekanismer for implementering, og transformasjon i arealbruk.47 Som en følge av tidligere forsinkelser i internasjonale klimatiltak, vil behovet for utslippsreduksjoner og fjerning av CO2 øke i takt med hvor lang tid verden bruker på å komme i gang med klimatiltakene. Internasjonalt samarbeid, slik som Parisavtalen, er nødvendig for å lykkes og for å styrke den institusjonelle kapasiteten til nasjonale og regionale myndigheter.
For å begrense oppvarmingen til 1,5°C innenfor rammene av bærekraftig utvikling, vil det være behov en rekke tiltak for utslippsreduksjoner og tilpasning i alle sektorer og nivåer.48 Siden 1970 har det globalt vært to hovedkilder for utslipp av CO2.49 Rundt 70 % av utslippene kommer fra fossile brensler og fra sementproduksjon, og rundt 30 % fra endrede arealbruk og avskoging.50 Bevaring av økosystemer som skog og annen landvegetasjon er av stor viktighet, fordi dette tar opp CO2 fra atmosfæren. Det er antatt at rundt 29 % av menneskeskapte utslipp siden 1970 er tatt opp av økosystemer, og rundt 28 % er tatt opp i havet. Resterende 43 % blir akkumulert i atmosfæren og bidrar til en økt global oppvarming. Dette er en av årsakene til at bruk av arealer og bevaring av økosystemer er av stor viktighet. Global oppvarming kan eksempelvis medføre at havene våre forsures og øker i temperatur, som vil kunne medføre at det kan ta opp mindre andeler CO2 i fremtiden. Global oppvarming kan også medføre større andel skogbranner og endring i klimasyklusen globalt, som vil kunne føre til hetebølger og tørke.51 For å oppnå en begrensning til 1,5ºC global oppvarming kreves det blant annet raskt og dyptgående dekarborisering av global energiforsyning. Eksempelvis et bytte fra fossile brensler til produksjon av fornybar energi, men også innsats for implementering av
46 Parisavtalen(2015) Art.4.2 jf. Art.3
47IPCC(2018)SP1.5, 2.3.1, 2.3.2
48 IPCC(2018)SP1.5, C1
49 IPCC(2014)AR5 1.2.2, figur 1.5
50 IPCC(2014)AR5 1.2.2, figur 1.5
51 IPCC(2014) AR5 1.2.2, Figur 1.5
13
utslippsreduksjoner utenfor energisektor de neste ti årene.52 Det kreves betydelig endringer i investeringsmønstre verden over, og ny-teknologiske løsninger for fjerning av CO2-utslipp fra atmosfæren (negative utslipp), som må benyttes i stor skala før midten av dette århundret53. For å oppnå disse endringene kreves det en dyptgående transformasjon av systemer på tvers av sektorer som energi, industri, landforvaltning, infrastruktur og mobilitet. Dersom negative utslipp ikke benyttes, vil oppnåelse av 1,5ºC begrenset global oppvarming kreve nullutslipp av CO2 i løpet av de neste 10-20 årene.54 Derfor er Parisavtalen avhengig av at tiltak for negative utslipp, ved siden av utslippsreduksjoner, skjer raskt og dyptgående. Valg og utforming av virkemidler er av stor betydning for om verdens land lykkes med å begrense klimagassutslippene. Virkemidlene vil være mest effektive dersom de innføres på tvers av landegrenser i flest mulig land verden over.55
IPCC fastsetter i deres spesialrapport at det kreves en oppnåelse av 45 % reduksjon fra 2010 nivåer i menneskeskapt CO2-utslipp innen 2030, med deretter ytterligere reduksjoner for å oppnå global netto-null utslipp rundt 2050. 56 I tillegg vil det være nødvendig å redusere andre klimagasser med 35 % sammenlignet med 2010 verdier. Det vil ikke være behov for at andre klimagasser enn CO2 oppnår netto-null utslipp, for oppnåelsen av globale netto-nullutslipp innen 205057. Men oppnåelse av globale netto-nullutslipp vil likevel avhenge av kutt også fra andre klimagasser, særlig metan.58 Dette vil imidlertid trolig komme som en naturlig følge av CO2-reduksjoner, da utslipp av CO2 også medfører utslipp av andre klimagasser. En slik tolkning gir mening i lys av at IPCC fokuserer på oppnåelsen av karbonnøytralitet som et middel mot målet om oppnåelse av klimanøytralitet.59 Dette er en metode som med høy sannsynlighet medfører ingen eller begrenset overskridelse av 1,5ºC-målet.60 Som nevnt under redegjørelsen for globale utslipp, regnes CO2 som den viktigste menneskeskapte klimagassen som bidrar med hele 73 % av globale utslipp, og hele 84 % av Norges totale utslipp.
Sammenlagt utgjør CO2 rundt to tredjedeler av menneskeskapte klimagasser, og er følgelig den klimagassen som bidrar til mest menneskeskapte klimaendringer.61 Norges viktigste kilde til utslipp følger av utvinning og brenning av olje- og gass. Brenning av slike fossile brensler vil
52 UNEP(2019) 4.2.1
53 UNEP(2019) 4.2.1
54 IPCC(2014) AR5, Chp.6
55 UNEP(2019) 4.2.1
56 IPCC(2018) SPM C.1.2
57 IPCC(2018) SR1.5C, Figur SPM.3b.
58 IPCC(2018) SR1.5C, Figur SPM.3b.
59 IPCC(2018) SR1.5 Cross-Chapter box 11 pkt.4
60 IPCC(2018) SPM C.1
61 SSB, Miljødirektoratet (2020)
14
alltid medføre CO2-utslipp, og det er derfor naturlig at Norge vil ha et større behov for utslippsreduksjoner av CO2, og at andre klimagasser kan bli fjernet som en del av prosessen.
Utslippene i Norge har sunket med 2,3 % siden 1990-nivåer, men dette som en følge av reduksjon av andre klimagasser enn CO2. CO2-utslipp har økt med hele 19 % siden 1990 frem til 2019. For å kunne overholde Parisavtalens hovedformål er det dermed viktig at fremtidige utslippsreduksjoner retter seg inn mot CO2. For Norges del burde derfor fokuset ligge mot oppnåelse av karbonnøytralitet for å bidra mest mulig for oppfyllelsen av Parisavtalen. Den resterende del av avhandlingen vil dreie seg om IPCCs fastsettelse av behovet for å oppnå 45
% reduksjon av CO2-utslipp for oppnåelsen av klimanøytralitet, og hvordan Norge kan bidra med dette gjennom deres nasjonale bidrag og generelle forpliktelser etter Parisavtalen.
15
I spesialrapporten fastsetter IPCC fire ulike fremgangsmåter hvor disse med høy sannsynlighet vil medføre oppnåelse av karbonnøytralitet, og dermed overholde Parisavtalens hovedformål om å begrense global oppvarming til 1,5ºC62.
Fire ulike modeller / fremgangsmåter hentet fra IPPC sin spesialrapport om 1,5ºC global oppvarming for å oppnå Parisavtalens hovedformål. 63
62 IPCC(2018) SPM C.1
63 IPCC(2018) SP1.5C, Figure SPM.3b.
16
Fremgangsmåter som medfører en begrensning av global oppvarming til 1,5ºC benytter Carbon Dioxide Removals (CDR) i en eller annen grad for å nøytralisere utslipp, og oppnå netto-nullutslipp fra utslippskilder.64 Metodene veksler mellom bruk av bioenergi sammen med karbonlagring (BECCS), og fjerning i jordbruk, skogbruk og annen arealbruk som bevaring av skog og andre økosystemer (AFOLU), som de mest brukte CDR-metodene for oppnåelsen av hovedformålet. Benyttelse av biodrivstoff er ansett som betydelig i oppnåelse av hovedformålet.65 Variasjonene i hastighet og omfang av oppnåelse følger av ulik forventede utgangspunkter. Eksempelvis i energiforbruk og arealbruk, fremtidige antagelser om samfunnsøkonomisk utvikling, inkludert medlemslandets befolknings- og økonomiske vekst.
Modellen gir dermed en god illustrasjon de globale forskjellene som vil påvirke oppfyllelsen av netto-nullutslipp av CO2. Derfor burde oppnåelsen av hovedformålet i hovedsak avhenge av tiltak som resulterer i mindre produksjon av CO2, og i mindre grad av CDR. Dette som en følge av at CDR-distribusjon i stor grad fortsatt er uprøvd, og avhengighet av ny teknologi vil innebære en stor risiko for forsinkelser det ikke er tid til. Imidlertid kan det være at det ikke er andre muligheter enn å benytte ny-teknologi for oppnåelsen av hovedformålet.
IPCC har fastsatt hva som kreves for å oppnå netto-null utslipp samt hvilke konsekvenser dette vil medføre dersom partene mislykkes. Overordnet må globale menneskeskapte CO2-utslipp reduseres med 45 % innen 2030 sammenlignet med nivåer fra 2010, før det deretter utføres ytterligere reduksjoner, for å oppnå globale netto-null CO2-utslipp innen 2050.66 Eksempelvis må industrisektorens CO2-utslipp være 70-85 prosent lavere sammenlignet med 2010 nivåer, og fornybar energi må produsere nærmere 70-85 prosent av all nødvendig elektrisitet innen 2050. IPCC har ved å lage illustrasjoner som ovenfor67, vist ulike fremgangsmåter for å oppnå karbonnøytralitet til tross for påvirkning av nasjonale omstendigheter. Imidlertid er det ingen krav, verken fra Parisavtalen eller IPCC, om hvordan klimanøytralitet skal oppnås. Parisavtalens artikkel 4.2 fastsetter partenes forpliktelse til å sende inn deres «National Determined Contribution» (NDC). Formålet er at partenes samlede innsats skal utgjøre utslippsreduksjoner som samsvarer med IPCCs rapportberegninger og funn for å oppnå hovedformålet med avtalen, om en temperaturbegrensning på ønsket 1,5ºC maksimalt 2ºC. FN har definert oppnåelsen av klimanøytralitet som en tresteget prosess i deres Climate Neutral Now-initiativ. For det første skal aktørene måle egne klimafotavtrykk. Deretter
64 IPCC(2018) SR1.5, 2.5.3
65 SSB, Miljødirektoratet (2020)
66 IPCC(2018) SR15 executive summary
67 IPCC(2018) SP1.5C, Figur SPM.3b.
17
skal de redusere utslipp, for så å kompensere for restutslippene man nasjonalt ikke klarer å begrense68. I Norges egen Regjering er klimanøytralitets-begrepet definert ulikt minst 13 ganger i ulike regjeringsdokumenter.69 Selve kjernen i klimanøytralitet er klar. Det må foreligge en balanse i menneskeskapt utslipp mot menneskeskapt fjerning av CO2-utslipp. Det viser seg imidlertid at selve spørsmålet og definisjonen av hvordan opptak og utslippskutt skal oppnås er mindre klar. Ulike definisjoner for opptak bærer med seg store forskjeller i politikken for fastsettelse om og hvordan målet skal nås, og virkemidlene som skal benyttes.70 Et åpenbart mål for Regjeringen bør være å redusere usikkerheten rundt oppnåelsen av klimanøytralitet.
Hvordan reduksjonstiltakene skal gjennomføres, skal det etter en redegjørelse av Norges NDC vises at det er opp til hver enkelt part og deres nasjonale omstendigheter.
2.4 Spekulasjoner i faktisk måloppnåelse
I den siste tiden har det vært store spekulasjoner om hvorvidt Parisavtalen kan oppfylles dersom store utslippskjemper som USA trekker seg ut av avtalen. Denne forbedrede strukturen tilfører verdi og større sjanse for måloppnåelse i form av at også utviklingsland kan gå i lederskap og utgjøre en stor forskjell i klimagassutslipp globalt. Et eksempel på dette er Kina som ligger i verdenstoppen for utslipp av CO2 med hele 28 % av verdens globale CO2-utslipp71. Kina har tidligere ikke har vært forpliktet til å utføre utslippsreduksjoner. Kina uttalte i september 2020 at de skal oppnå netto nullutslipp av CO2 innen 206072. Kina er ikke bare på verdenstoppen for utslipp av CO2 som en følge av fossile brensler, men også verdens fremste innenfor internasjonale energimarkeder. Deres handling vil derfor ha en svært viktig rolle og kunne vise vei for hvordan resterende medlemsland av Parisavtalen vil handle. Det skal imidlertid vise seg at medlemslandenes NDC-er fortsatt har et kritisk gap mellom ambisjonsnivået som er nødvendig for å oppfylle Parisavtalens hovedformål. Det gjenstår å se om de nye NDC-ene er ambisiøse nok for å unngå overskridelse av hovedformålet med påfølgende globale ødeleggelser som et resultat.73 I denne avhandlingen vil fokuset være på Norges NDC.
68 UNCCC(2015)
69 Bjørndal(2018)
70 Bjørndal(2018)
71 Klimavakten, Global Carbon Budget(2019)
72 Speare-Cole(2020)
73 Sands m.fl.(2018)s. 334-335.
18 2.5 Nasjonalt fastsatte bidrag (NDC74)
Parisavtalen er veiledet av prinsippene i Klimakonvensjonen, og er en videreføring av blant annet «Equity» som skal gjenspeile rettferdighet, og prinsippet om et felles, men differensiert ansvar og respektive muligheter75. Imidlertid skal prinsippene nå reflekteres i lys av medlemslandenes ulike nasjonale omstendigheter(CBDR-RC).76 Parisavtalens hovedvirkemiddel for å oppnå klimanøytralitet er medlemslandenes forpliktelse til å sende inn nasjonalt fastsatte bidrag.77 IPCC fastsetter i sin spesialrapport om 1,5ºC global oppvarming at det foreligger en høy enighet om at NDC-ene er viktige for ønsket global respons, som en nødvendighet for oppfyllelsen av Parisavtalens hovedformål.78 Dette bidraget skal som en følge av prinsippene til enhver tid utgjøre partens høyest mulige ambisjon for å oppnå reduksjon i klimagasser.79 Den nye frasen «i lys av ulike nasjonale muligheter» tilfører et nytt dynamisk element til differensieringen, som gjør de globale bidragene til Parisavtalen fleksible og nyanserte. Under forhandlingene av Parisavtalen var nettopp «applicable to all» en av de punktene som ble drøftet helt til sluttfasen av forhandlingene.80 I motsetning til Parisavtalens forgjenger Kyotoprotokollen defineres ikke utviklingsland eller utviklede land, selv om det fremdeles forventes at industriland skal ta en større andel av det totale behovet for utslippsreduksjoner.81 Det er denne fordelingen som historisk har vært årsaken til forsinkelser i klimatiltakene, da fastsettelsen av hva som utgjør en rettferdig fordeling har vært gjenstand for diskusjon helt siden 1990-tallet.
Tilnærmingen til prinsippet har med Parisavtalen endret seg slik at differensieringen tar utgangspunkt i landenes respektive ansvar, i lys av landets spesifikke muligheter og evner for å tjene formålet med avtalen.82 Dette skal reflekteres i landenes langsiktige mål. Alle medlemsland er forventet å bidra med noe, så lenge dette utgjør deres høyest mulige ambisjon basert på prinsippet CBDR-RC.83 Herunder skal landene basere deres nasjonale bidrag etter egne omstendigheter som økonomisk kapasitet, populasjon og geografiske aspekter som immaterielle verdier. Samt menneskelige og tekniske evner for oppfyllelse.84 Dette vil si at
74 National Determined Contributions
75 Parisavtalen(2015) forordet og art.2.2
76 CBDR-RC
77 Parisavtalen(2015)Art 4.1
78 IPCC(2018) SR1.5. Chp4. Cross-chapter box 11
79 Parisavtalen(2015)Art. 4.3
80 COP17/CMP7
81 Parisavtalen (2015)Art.4.4
82 Sands, mfl. (2018) s.334-335.
83 Parisavtalen(2015)Art.4.3
84 Sands, mfl.(2018) s. 334-335.
19
Parisavtalens effektivitet som en global respons på klimaendringene avhenger av medlemslandenes deltagelse. Som igjen avhenger av landenes egne vurderinger av hva som utgjør et rettferdig og riktig bidrag i lys av nasjonale respektive omstendigheter.85 Medlemslandenes ambisjon og suksessive progresjon vil dermed kunne være svært forskjellige, men forventes at de skal være ambisiøse, og ha progresjon over tid i lys av hvert enkelt medlemslands egne utgangspunkter. Dette gjør det enklere for alle å bidra i «dugnaden»
mot klimaendringene. Eksempelvis bør Norge som et industriland gå foran ved å påta seg absolutte mål som dekker hele økonomien, og øke sin innsats over tid.86
Innmelding av partenes nasjonalt fastsatte bidrag skal skje hvert femte år87, og skal inneholde opplysninger som gir klarhet, transparens og forståelse.88 Partene forpliktes til å foreta en transparent, fullstendig og nøyaktig redegjørelse av egne utslipp og opptak som bakgrunn for fastsettelsen av deres høyest mulige ambisjon, som skal fastsettes i landets NDC.
Rapportering av status for målsetningene i bidraget må sendes inn annethvert år fra og med 2023.89 Medlemslandenes bidrag skal benyttes som grunnlag for globale gjennomganger, for å vurdere oppnåelsen av avtalens hovedformål. Likevel, kan ikke selve innholdet i NDC-ene anses å være rettslig bindende for medlemslandene. Partene skal ta sikte på å nå sine egne fastsatte mål gjennom nasjonale reduksjonstiltak.90 Medlemslandene er således forpliktet til å sende inn sine høyest mulige ambisiøse bidrag, men landet er ikke rettslig forpliktet til å oppnå dette. Parisavtalen gir en mulighet for samarbeid for oppnåelsen av klimanøytralitet etter art.
6. Denne muligheten er for å «gi rom for høyere ambisjoner» i partens egne utslippsreduksjons- og tilpasningsmuligheter, og for å fremme miljøintegritet og bærekraftig utvikling.
2.5.1 Norges INDC
Under FNs klimakonferanse i 201191 ble det enighet om en fremtidig forhandling av Parisavtalen92. Som grunnlag for avtalen ble det vedtatt at alle inviterte parter skulle sende inn deres indikative bidrag som forpliktelse til avtalen, som senere skulle utgjøre partenes NDC ved ratifisering av avtalen.93 I første kvartal 2015 sendte Norge inn en indikativ forpliktelse om
85 Voigt, Ferreira (2016) s.60
86 Parisavtalen(2015) Art. 4.4
87 Decision 1/CP.21
88 Parisavtalen(2015)Art 4.8, 4.9 og 3/CMA.1
89 FN-sambandet(2020)
90 Parisavtalen(2015) Art. 4.1
91 COP17
92 Meld.St.21(2011-2012)
93 COP19(2013) og COP20(2014)
20
minst 40 % utslippsreduksjon i 2030 sammenliknet med 1990. Dette målet skulle bli til et utslippsbudsjett som dekket perioden 2021-2030.94 Norge uttrykte et ønske om å oppfylle ambisjonen gjennom et klimasamarbeid med EU. Ideen om en felles oppfyllelse av utslippsmålene ble presentert i forbindelse med inngåelsen av Parisavtalen. Stortinget vedtok derfor enstemmig den 25. mars 2015 at Norge ville gå i dialog med EU om en felles avtale for oppfyllelse av målet om 40 % utslippsreduksjon sammenlignet med 1990-nivå.95 Dette innebar at den norske regjeringen ville arbeide for en intensjonsavtale med EU om en felles oppfyllelse av klimaavtalen frem mot klimakonferansen i Paris desember 2015. Intensjonen med avtalen var at Norge skulle bidra med gjennomføring av utslippsreduksjoner på 43 prosent sammenlignet med 2005 verdier, innenfor EUs kvotesystem. Utslippsreduksjonene i ikke- kvotepliktig sektor skulle fastsettes på lik linje med sammenlignbare EU-land.96 Norges bidrag om 40 prosent utslippsreduksjon innen 2030 skulle uansett, til tross for om felles løsning førte frem eller ikke, være Norges indikative bidrag. Denne målsetningen ble fastsatt som Norges første NDC da Norge ratifiserte avtalen 20.06.2016.
En full implementering av de innsendte NDC-ene på dette tidspunkt, forventes å resultere i globale klimagassutslipp som vil medføre en temperaturøkning mellom 2,9-3,4ºC over førindustrielle nivåer innen 2100, med en sannsynlighet høyere enn 66 %.97 Dersom de allerede fastsatte NDC-ene likevel skulle vært suksessfulle, hadde dette krevd et stort behov for raskere og dypere utslippsreduksjoner utover 2030, samt betydelig høyere kostnader og innsats for å oppnå negative utslipp.98 En full implementering av de fastsatte NDC-ene vil derfor medføre en overskridelse av Parisavtalens hovedformål. Dette forventes selv om bidragene skulle blitt supplert med svært ambisiøs økning om avbøting på nasjonale utslipp etter 2030.99 Den første NDC-en kan dermed ikke anses å være tilstrekkelig. Spørsmålet er om partenes nye NDC-er er tilstrekkelige i form av å utgjøre Norges høyest mulige ambisjonsnivå, og om disse målsettingene har blitt fastsatt «rettferdig» i lys av Norges respektive ansvar og nasjonale omstendigheter.
94 Klima- og Miljødepartementet(2015)
95 Innst.401S(2018-2019)
96 Innst.401S(2018-2019)
97 IPCC(2018)SR1.5,Cross-chapter box 11
98 IPCC, 2018SR1.5 Box 11
99IPCC, 2018SR1.5 Box 11
21 2.5.2 Norges nye NDC
Norge sendte inn sitt første nasjonalt bestemte bidrag for oppnåelsen av klimanøytralitet innen 2030 i 2016. Partene skal innen 2020 sende inn nye nasjonalt bestemte bidrag, og gjenta dette med fem års intervaller i henhold til Parisavtalens Art. 4.9100, før tidsperioden 2021-2030 trer i kraft. De nasjonale bidragene som sendes inn i 2020 vil utgjøre utgangspunktet for Parisavtalens funksjon i kampen mot klimaendringene. Den 7. februar 2020 sendte Norge inn sitt forsterkede klimamål som avtalens første vestlige land.101 Norges nye ambisiøse mål er å redusere utslippene med minst 50 prosent, og opp mot 55 prosent innen 2030, sammenlignet med 1990-nivå.102 Norge ønsker å ta en lederrolle med å kutte utslipp både nasjonalt og internasjonalt, men ønsker fortsatt å oppfylle utslippsforpliktelsen i tett samarbeid med EU. Samarbeidet er nå oppfylt i en avtale med Island og EU som vil bli redegjort for i punkt 3.3.103
Norges nye NDC er mer detaljert og innholdsrik enn NDC-en fra 2015, hvor informasjon for å skape klarhet, gjennomsiktighet og forståelse for det nye nasjonale bidraget er forsøkt forklart i NDC-ens vedlegg i tråd med Decision 4/CMA.1. Av vedlegget følger det at målsetningen er fastsatt i lys av nasjonale omstendigheter. Vedlegget har en oversikt med de ulike forholdene som er vektlagt. Blant annet styringssystemer, nasjonale menneskerettigheter, overganger til nye tiltak og forhold, matsikkerhet og likestilling med mer. Veiledningen i Vedlegget etterspør videre hvordan medlemslandet har vurdert avsnitt 31 bokstav a og b i COP21, som krever at partene i forbindelse med innsendingen av deres NDC skal redegjøre for menneskeskapte utslipp og fjerning i samsvar med IPCC metoder og beregninger.
Regjeringen svarer på bokstav a ved å henvise til Norges «National Inventory Report 2019104 (NIR)» og dens ulike vedlegg, og henviser her til at NIR beskriver kildene vurdert som
«ubetydelige» og rapporter som «ikke estimert». Det henvises videre til NIR for begrunnelse av denne ekskluderingen av IPCC-metoder og beregninger for sannsynlig utslippsnivåer, som er nødvendig å fjerne fra atmosfæren.105
100 Decision 1/COP21 para.23/24(2016)
101 Update of Norway`s nationally determined contribution (NDC) (2020)
102 NDC(2020)
103 Protocol 31 to the EEA Agreement(2019)
104 Norwegian Environment Agency (NEA), Statistics Norway, Norwegian Institute of Bioeconomy Research(2019)
105 NDC(2020)
22
Bokstav b krever fastsettelse av utgangspunkt for beregningene og fastsettelsen av målsettingene som følger av NDC-en. Dette er redegjort for i vedlegget hvor det fremkommer at bidraget dekker hele Norges økonomi, og målsettingen gjelder derfor alle sektorer og klimagasser, i tråd med Parisavtalens anbefaling etter art. 4.4. Som utgangspunkt for målsettingen fastsettes referanseåret 1990. Vedlegget nevner videre Norges planleggingsprosess, hvor Lov om Klimamål 2016 nevnes som et av de første stegene mot oppfyllelsen av avtalen. Norges planlagte samarbeidsavtale med EU presenteres deretter, hvor Norge fortsatt planlegger oppfyllelse ved delaktighet i EUs klimarammeverk bestående av tre pilarer106. I NDC-en uttrykkes det at mer informasjon om Norges samarbeidsavtale med EU vil bli gitt når dette er klarlagt. Parisavtalens art.6 gir medlemslandene mulighet for samarbeid om oppnåelsen av klimanøytralitet, forutsatt at dette samarbeidet gir rom for høyere ambisjoner i partenes egne utslippsreduksjons- og tilpasningsmuligheter for å fremme bærekraftig utvikling og miljøintegritet. I NDC-en nevnes spesielt økonomiske målingsmetoder og virkemidler som kvotesystemer, skatter og avgifter. I tillegg planlegger Norge å benytte seg av lavutslippsteknologi, som karbonlagring og lagringsteknologi, i tillegg til elektriske kjøretøy som virkemidler i klimapolitikken. Avslutningsvis presenteres Norges deltagelse i EUs klimapolitikk, med EUs tre pilarer som underordnede virkemidler.107
Dette bidraget og forpliktelsen til å oppnå målene om utslippskutt gjelder i perioden fra 1. januar 2021 til 31. desember 2030, og er hevdet basert på FNs klimapanel sin vitenskapelige dokumentasjon, herunder AR5 og spesialrapporten om 1,5°C.108 Dette skal i det følgende vurderes om Norges målsetning er i samsvar med Parisavtalens Art. 2.1(a) og tilsvarer Norges høyeste ambisjonsnivå.
2.6 Er Norges bidrag «tilstrekkelig»?
Spørsmålet er imidlertid om Norges nasjonale bidrag er «tilstrekkelig» for å oppnå klimanøytralitet etter Parisavtalen. IPCC fastsetter i sin spesialrapport om 1,5°C global oppvarming at det er et behov for en styrket ambisjon langt utover nivået som rår over de første innsendte NDC-ene.109 IPCC fastsetter at verden globalt må redusere CO2-utslipp med 45 % sammenlignet med 2010 verdier innen 2030, dersom en skal oppnå globale netto-null CO2-
106 Se pkt.4.2
107 Se pkt.3.3.
108 NDC(2020) Annex
109 IPCC(2018)SR1.5, Box 11
23
utslipp og dermed overholde Parisavtalens hovedformål innen 2050. For å imøtekomme hovedformålene fastsetter IPCC at det må foretas viktige avveininger av klimarisikoer som forsinkelser og hindringer dersom oppnåelse skal være mulig.
Norges nye nasjonale bidrag utgjør en målsetning om minst 50 %, og opp mot 55 % utslippskutt innen 2030, sammenlignet med 1990-nivåer.110 Til forskjell fra IPCC er referansepunktet fastsatt etter 1990 verdier fremfor 2010 verdier. Norge har tatt utgangspunkt i nasjonale utslippstall, som medlemslandene forpliktes til etter Parisavtalens art. 4.2. 50 % utslippsreduksjoner basert på 1990-nivå vil utgjøre ca. 25,75 millioner-tonn CO2-ekvivalenter innen 2030, mens 45% reduksjon basert på 2010 verdier vil utgjøre 30 millioner-tonn CO# ekvivalenter. En differanse på 4,78 millioner-tonn CO2-ekvivalenter.111 Imidlertid fastsetter IPCC 45% utslippsreduksjoner av ren CO2-utslipp. Dersom Norge hadde redusert 50% CO2
sammenlignet med 1990-nivå ville dette utgjort en reduksjon på 17 millioner-tonn CO2 innen 2030, mens 45% reduksjon sammenlignet med 2010-nivå ville utgjort 24,2 millioner-tonn CO2112. En differanse på 7,20 millioner tonn CO2 kun som en følge av ulike referansepunkter, selv ved en mindre prosentandel reduksjon.113 Ved å benytte seg av CO2-ekvivalenter kan dette tale for at Norge må redusere mindre andeler CO2, enn hva som rent faktisk kreves for oppnåelsen av global klimanøytralitet etter IPCC spesialrapport. Utslippsreduksjoner basert på IPCC beregningsmetode ville generelt medført høyere utslippsreduksjoner innen 2030. Dette taler for at Norge ikke baserer sine utslippsreduksjoner på «best tilgjengelige vitenskapelig kunnskap som følger av Parisavtalens Art.4.1.
110 NDC(2020)Annex
111 Mine beregninger.
112 CO2-referanseverdier fra Drange(2018) «Norske CO2-utslipp»
113 Mine beregninger.
24
Modifisert diagram hentet fra Climate Action Tracker (CAT) sine vurderinger av Norges nasjonale bidrag. 114
Stolpene i diagrammet illustrerer globale temperaturøkninger ved ulike tiltak for utslippsreduksjoner. Ønsket nivå er at alle verdens NDC-er skal oppnå mindre utslipp enn gult nivå. Norge har hatt utslippsreduksjoner på kun 3 % i perioden 1990-2010. Med de politiske føringer som har vært, og som nå ligger til grunn tilsier den blå heltrukne linjen at Norge vil lande på rødt nivå innen 2030. Videre illustrert grafen hvordan de politiske føringene og reglementet til Norge burde vært for å oppnå sine klimaforpliktelser. For å nå fastsatt NDC kan det pekes på at Norge burde hatt politikk og regelverk som førte til at man kunne følge en utvikling tilsvarende den blå stiplede pilen i grafen. Den røde stiplede pilen tilsier hva som hadde vært nødvendig dersom Norge hadde tatt sin rettferdige del av oppnåelsen, og vært en såkalt «rollemodell». Begge deler kan, basert på historiske utslipp og norsk politikk, anses som umulig, da dette vil kreve enorme tiltak med snarlig tiltredelse.115 CAT vurderer derfor Norge sin NDC som utilstrekkelig.
Målsetningene kan uansett anses som «tomme ord» dersom medlemslandene ikke lever ut målsetningene sine. Som nevnt, har Norges CO2-utslipp økt kraftig siden 1990, hvor 30 % av økningen skyldes fossile brensler som olje- og gass.116 Selv uten olje og gass har Norges CO2-utslipp økt med 12%. I 2017 hadde norske utslipp en reduksjon på 1,7 %. Dette ble omtalt
114 Climate Analytics, NewClimate Institute(2020). Graf hentet og modifisert med to ekstra utviklingsbaner 24.oktober 2020.
115 NewClimate Institute(2020)
116 Drange(2018)
25
som «drastisk» av regjeringen.117 I 2018 skal Norge ha redusert de totale utslippene sine med 3,4 % som en følge av nedgang i transport og veitrafikk. Biodrivstoff regnes som den viktigste årsak for dette. Norge anser biodrivstoff som nullutslipp, som en følge av henvisninger til IPCC regelverk. Imidlertid forutsetter IPCC sitt bruk av biodrivstoff at dette kommer av rester og avfall fra næringsmiddelindustri, skog eller landbruk. Det viser seg at halvparten av Norges biodrivstoff i 2017 kom fra palmeolje, og at bruken fortsetter å øke. Skal biodrivstoff være klimavennlig og medføre netto nullutslipp kan ikke produksjonen av dette medføre fjerning av viktig regnskog som kan lagre store mengder CO2. Istedenfor medfører bruk av dermed biodrivstoff avskoging og utslipp av CO2 fra andre verdensdeler enn Norge. Dette vil si at biodrivstoff med høy produksjonsutslipp ikke kan medføre netto nullutslipp av CO2. Dermot viser studier at biodrivstoff kan medføre høyere klimamedvirkning enn fossildiesel selv om biodiesel i landet som forbruker produktet regnes som netto nullutslipp.118 Klimavirkningen av biodrivstoff er svært omdiskutert, og det faktum at Norge baserer sine utslipp på dette er urovekkende. Dette taler for at de fremlagte nasjonale utslippene ikke gir et reelt bilde av hva som faktisk foreligger. Nedgangen basert på det ovenfor nevnte er for liten til å fastslå en sikker nedgang. Usikkerheten i beregningene må også anses som uheldig da usikkerhetsmomentene ikke vektlegges i SSBs nasjonale utslippstall.119
Det kan stilles spørsmålstegn om Norge er gjennomsiktige og klare i sine begrunnelser og metoder ved fastsettelsen av deres NDC. Samt om regjeringen vektlegger mulige klimarisikoer som kan hindre eller forsinke gjennomførelse i deres tiltak. Oppnåelsen av netto- null CO2-utslipp avhenger av at usikkerheten av den geofysiske responsen holder seg minimal.
Klimaendringene vil kunne komme overraskende, og klimarelaterte tiltak krever store og raske omveltninger for å oppnå temperaturhovedformålet. Minimal geofysisk respons vil tilsi at hindringer som en følge av klimarelaterte tiltak må holde seg minimale. Dette krever strategier og planlegging slik at myndighetene klarer å håndtere risikoer som kan oppstå, og som kan forsinke prosessen. Dette innebærer et behov for sterkere og raskere kortsiktige tiltak, og forbedrede langsiktige ambisjoner for utslippskutt. Mange forhold skaper variasjoner og usikkerhetsmomenter i NDC-enes samlede effekter. Dette som en følge av landenes variasjon iblant annet BNP og befolkningsvekst, usikkerhet i utslipp historisk sett, bruk av biodrivstoffer
117 Drange(2018)
118 Drange,(2018)
119 Drange(2018)
26
samt hvordan landene definerer målene sine og hva det tas utgangspunkt i. I mange lands NDC- er utgjør det også store variasjoner i hvordan landarealer estimeres for utslippsberegningene.
I Norges NDC følger det at målsetningen er fastsatt i lys av nasjonale omstendigheter.
Norge henviser til NIR120 for begrunnelsen og beregningsmåte, og om dette er utført i samsvar med IPCCs anbefalte metoder. Av NIR følger det at Norge har benyttet seg av IPCCs «Good Practice Guidance»121 på to ulike nivåer, hvor nivå 2 inkluderer usikkerheter i vurderingen.
Som en følge av det ovenfor nevnte om Norges utslippskutt de siste årene, vil bruk av disse tallene kunne medføre feilkilder tilknyttet de nasjonale utslippsverdiene. I NIR anslår norske myndigheter at nøyaktigheten med 90% sannsynlighet anslås til å være ± 3 % årlige CO2- verdier, med samme nøyaktighet for langtidsendringen av CO2-utslippene siden 1990. Med 3
% årlig usikkerhet i utslippsverdiene må Norges samlede CO2-utslipp anslagsvis avta med 0,9 millioner tonn årlig for å opprettholde en nedgang med 68 % sannsynlighet, og med 1,9 millioner tonn (mt) CO2 årlig dersom det skal foreligge en «sikker» nedgang med 95 % sannsynlighet. Rapportert nedgang mellom 2016-2017 utgjorde 0,8 millioner tonn, og kunne dermed ikke kunne anses som sannsynlig.122
Delkonkusjonen er at Norges bidrag ikke kan anses tilstrekkelig for oppnåelsen av Parisavtalen. Dette som en følge av usikkerhetsmomentene som ligger til grunn for de siste årenes utslippsreduksjoner, og Norges historiske utslippsreduksjoner og klimapolitikk. Lite tyder på at Norge vil foreta øvrige drastiske utslippsreduksjoner eller fjerning som likevel vil medføre at NDC utgjør deres høyest mulige ambisjon. Avgjørende vil imidlertid være de kommende års tiltak for utslippsreduksjoner og fjerning av CO2.
2.6.2 Om NDC-en tilsvarer Norges høyest mulige ambisjonsnivå
Oppnåelsen av klimanøytralitet er et globalt anliggende123. IPCC krever oppnåelse netto nullutslipp av CO2 globalt innen 2050, som krever totalt 45 % reduksjon av utslipp innen 2030. Parisavtalen forplikter medlemslandene til å oppnå utslippsreduksjoner på eget territorium, og dette medfører isolert sett at Norge med sin målsetting kan ha sjanse for å overholde sine forpliktelser. Imidlertid viderefører også Parisavtalen prinsippene om «Equity»
120 NEA(2019)
121 IPCC(2001)
122 NEA(2019)
123 Parisavtalen(2015)Forordet
27
og CBDR, og fastsetter at medlemslandenes bidrag skal fastsettes og oppnås i lys av ulike nasjonale omstendigheter. Dette er innført i Art. 4.3 for at alle medlemsland skal gjøre sitt beste for å bidra til at hovedformålet overholdes. Det er svært få land, byer, regioner eller bedrifter i verden som faktisk har mulighet til å implementere IPCCs anbefalinger om utslippsreduksjoner for å oppnå Parisavtalens hovedformål.124 For å styrke den globale responsen er det svært viktig at alle medlemsland som har mulighet, øker deres ambisjonsnivå betraktelig over hva som er
«nødvendig» for dem nasjonalt. Spørsmålet er om Norges bidrag er ambisiøst nok, i lys av CBDR-RC.
Norge som industriland bør i en slik sammenheng ta ledelsen globalt, dersom Art. 4.4.
og videreføringen av prinsippet om «differensiering» skal ha en betydning. Bakgrunnen for en slik uttalelse følger av at det kun er en av Europas trettiseks stater som har større prosentvis økning av CO2-utslipp enn Norge. Norge har et ansvar som en av verdens største distributør av olje- og gass. Dette er også hovedårsaken til Norges økning av klimautslipp siden 1990125. Selv uten økningen av utslipp fra norsk petroleumssektor, vil Norge fortsatt ligge på syvende plass.
Sammenlignet med andre lignende europeiske land kan Finland, Danmark og Sverige til sammenligning vise en nedgang av CO2 utslipp siden 1990 med henholdsvis 22 %, 38 % og 23 %. Norge er imidlertid ikke så verst, dersom en sammenligner årlig utslipp hvor både Finland og Sverige hadde tilsvarende CO2-utslipp i 2016, mens Danmark hadde 20% lavere enn øvrige land. I det store bildet kan det argumenteres for at Norges utslipp utgjør en minimal del av det globale utslippet, hvor det bare i Europa finnes land som Russland med 37 ganger Norges utslipp. I en slik sammenheng benyttes utslipp pr innbygger (UPI) som måleparameter.
Sammenlignet med våre naboland har Norge 7% høyere UPI enn Finland, 37% høyere UPI enn Danmark og hele 92% høyere UPI enn Sverige. Selv om Norges totale utslipp av CO2 i 2018 kan virke beskjedent mot det globale utslippet av CO2 på 36,6 milliarder tonn i 2018, utgjorde Norges utslipp av CO2 pr innbygger 8,3 millioner tonn.126 Det er langt over gjennomsnittet, særlig for de 28 EU-statene.127
124 IPCC(2018)SR1.5, pkt.4.4.1
125SSB(2019)
126 SSB, Miljødirektoratet(2020)
127 Drange(2018)
28 2.6.3 Norges forbruks- og produksjonsutslipp
I denne sammenheng kan det være aktuelt å vurdere om land som Norge burde tatt ansvar for deres forbruk- og produksjonsutslipp, og lagt ved dette i beregningen av utslippsreduksjonene. Forbruksutslipp er utslipp som «flyttes» til andre land med eksport og import. I dag regnes ikke utslipp som slippes ut utenfor Norges geografiske grenser som vårt ansvar128. Klimagassutslipp tar ikke hensyn til at verdenshandelen medfører eksport og import av varer på tvers av geografiske grenser.129 Hvor mye som vil være nødvendig å kutte per medlemsland for å oppnå globalt netto-null utslipp av CO2 i en rettferdig fordeling, vil derfor vanskeliggjøres. Utslipp som opprinnelig utvinnes og selges fra Norge, slik som olje- og gass, men som brukes og skaper utslipp i andre land, vil ikke bli medregnet i Norges utslipp. Norges eksporterte fossile ressurser blir medregnet på utslippsberegningene til landet som benytter dette til produksjon av eksempelvis varer og energi. Kun 10 % av utslippene som følger av norsk-utvunnet olje- og gass slippes ut i Norge.130 I perioden mellom 1971 til 2015 utgjorde utslipp av CO2 innen norsk jurisdiksjon ca. 1,7 gigatonn. I samme periode var eksportert utslipp CO2 16 gigatonn.131 Det er beregnet at dette tallet kan doble seg med forventede utgivelser av oljelisenser, som ikke ser ut til å stoppe med det første. Dette medfører av Norges karbonfotavtrykk er betydelig høyere enn hva som fremkommer av det nasjonale utslippsregnskapet.132 Norge er fjerde største eksportør av olje- og gass i verden, og UPI verdens nest største eksportør. Tiltak på norsk sokkel, som elektrifisering og mindre bruk av olje nasjonalt, vil derfor bedre Norges egne statistikker, men trolig utgjøre en marginal påvirkning på klimaet globalt.133 Norge har også industri og påvirkningskraft for bruk av landarealer og produksjon utenfor egne grenser, som skaper og utløser store mengder klimagasser.134 Så kalt produksjonsutslipp, som omfatter Norges produksjonen av blant annet palmeolje til biodrivstoff og andre produkter, soya og kaffe som fjerner en av verdens største lagringskilder for karbon - regnskogen. Dette ved siden av en mangedobling av vareimport av eksempelvis biler, mobiler og klær som produserer etter Norges etterspørsel.135 Det er omdiskutert om og hvordan dette skal håndteres dersom dette skal medregnes i forpliktelsene om utslippskutt for oppnåelsen av Parisavtalen.
128 SSB(2015)
129 SSB(2015)
130 Andrew(2020)
131 Andrew(2020)
132 Drange(2018)
133 Drange(2018)
134 Drange(2018)
135 Thoring(2016)