Frihetsberøvelse av
medfølgende barn i medhold av utlendingsloven § 106 (1) b
Legalitetsprinsippet i et barneperspektiv
Kandidatnummer: 755 Leveringsfrist: 25.04.17 Antall ord: 15 817
i Innholdsfortegnelse
1 INNLEDNING ... 1
1.1 Tema og problemstilling ... 1
1.2 Temaets aktualitet ... 2
1.3 Avgrensninger og fremstillingen videre ... 4
2 METODISKE SPØRSMÅL ... 5
2.1 Oversikt over rettskildebildet ... 5
2.2 Grunnlovens legalitetskrav og hensynet til barnets beste ... 5
2.2.1 Grunnlovstolkning ... 5
2.2.2 Grunnlovens legalitetsprinsipp ... 7
2.2.3 Barnets beste som en rett, et tolkningsprinsipp og en prosedyreregel ... 7
2.3 Internasjonale menneskerettighetskonvensjoner som nasjonal lov ... 8
2.3.1 Anvendelse og tolkning ... 8
2.3.2 Nærmere om konvensjonsorganenes praksis ... 9
3 DE UNDERLIGGENDE HENSYN – RETTSIKKERHET OG BARNETS BESTE VED FRIHETSINNGREP ... 11
3.1 Innledning ... 11
3.2 Legalitetsprinsippet som en rettsikkerhetsgaranti ... 12
3.3 Inngrep i den grunnleggende retten til personlig frihet ... 14
3.4 Hensynet til barnets beste ved frihetsberøvelser ... 15
4 LEGALITETSPRINSIPPETS KRAV TIL LOVHJEMMELEN FOR FRIHETSBERØVELSE AV MEDFØLGENDE BARN ... 17
4.1 Innledning ... 17
4.2 Legalitetsprinsippets klarhetskrav ved frihetsberøvelse av barn ... 17
4.2.1 Klarhetskravets relativisering ... 17
4.2.2 Lovskravet ved frihetsberøvelser ... 19
4.2.3 Hensynet til barnets beste ved fastleggelsen av klarhetskravet ... 22
4.3 Er utlendingsloven § 106 (1) b «særlig klar og presis»? ... 26
4.3.1 Innledning ... 26
4.3.2 Vilkåret «utlending» ... 26
4.3.3 Vilkåret om unndragelsesfare ... 31
4.3.4 Kort om konsekvensene av manglende lovhjemmel ... 33
4.4 Barn som selvstendige rettssubjekt ... 35
4.5 Lovforslaget i lys av klarhetskravet ... 38
ii
5 OPPSUMMERING OG AVSLUTTENDE BEMERKNINGER ... 40 6 LITTERATURLISTE ... 43
1 1 Innledning
1.1 Tema og problemstilling
I Norge blir flere barnefamilier pågrepet og fengslet for å sikre en tvangsretur til hjemlandet etter at familiemedlemmene har fått avslag på asyl. Myndighetene benytter seg av hjemmelen i utlendingsloven (utl.) § 106 første ledd bokstav b første punktum, som sier at en «utlending»
kan pågripes og fengsles når «det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen vil unn- dra seg iverksettingen av et vedtak som innebærer at utlendingen plikter å forlate riket.»1 Tema for denne oppgaven er menneskerettighetenes lovskrav i forbindelse med pågripelse og fengsling av såkalte «medfølgende barn»: barn som pågripes og fengsles sammen med sine foreldre eller andre omsorgspersoner.
I motsetning til pågripelse og fengsling i en strafferettslig sammenheng, der ingen barn under 15 år blir utsatt for slike tvangsmidler idet de ikke anses for å ha skyldevne, er det ingen nedre aldersgrense for pågripelse og fengsling i utlendingsloven.2 Dette har ført til at barn i alle ald- re berøves friheten som et ledd i den statlige innvandringskontrollen. Frihetsberøvelse av barn etter utlendingsloven skjer i all hovedsak sammen med foreldrene.3 I 2016 var 145 barn inn- satt på Politiets utlendingsinternat på Trandum, og av disse satt 17 barn lenger enn 3 døgn på internatet.4
Selv om pågripelse og fengsling etter utlendingsloven er forvaltningsrettslige tvangsmidler vil de i en menneskerettslig sammenheng utgjøre «frihetsberøvelser». De begrensningene som oppstilles for frihetsberøvelser i Grunnloven og etter internasjonale menneskerettskonvensjo- ner vil derfor også gjelde for en pågripelse og fengsling etter utl. § 106.5
En frihetsberøvelse krever hjemmel i lov. Det menneskerettslige legalitetskravet (legalitets- prinsippet) stiller imidlertid ikke bare et krav om at det må finnes en lovbestemmelse som gir adgang til frihetsberøvelse. Legalitetskravet stiller også visse kvalitative krav til lovgrunnla- get, herunder et klarhetskrav. Flere har derfor hevdet at utlendingsloven ikke gir tilstrekkelig
1 Lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her.
2 Se lov 20. mai 2005 nr. 28 om straff (straffeloven) § 20 første ledd bokstav a.
3 Høringsnotat (2016) s. 42.
4 Høringsnotat (2016) s. 60.
5 Grl. §§ 113 og 94, EMK artikkel 5, SP artikkel 9 og BK artikkel 37 setter viktige skranker for inngrep i den personlige frihet.
2
hjemmel for pågripelse og fengsling av medfølgende barn.6 I desember 2016 sendte Justis- og beredskapsdepartementet ut et lovforslag på høring hvor det fremkommer at «det ikke [er] gitt regler i utlendingsloven som eksplisitt regulerer denne situasjonen».7 Justisdepartementet me- ner derfor at «det er ønskelig med et tydeligere regelverk på dette punkt».8
Oppgavens problemstilling er om legalitetsprinsippet vil påvirke tolkningen av utl. § 106 førs- te ledd bokstav b første punktum, slik at loven likevel ikke hjemler pågripelse og fengsling av medfølgende barn. Det kan for det første problematiseres om det er tilstrekkelig med et gene- relt lovgrunnlag som viser til at en «utlending» kan pågripes og fengsles, uten at det fremgår uttrykkelig at også barn kan berøves friheten. For det andre kan det stilles spørsmål ved om dagens praksis, der medfølgende barn pågripes og fengsles på grunnlag av en vurdering av foreldrenes unndragelsesfare, har tilstrekkelig hjemmel i lov.9
I tillegg til å vurdere den nåværende lovhjemmelen i utlendingsloven vil jeg også se på Justis- departementets nye lovforslag i høringsnotatet fra 19. desember 2016, ettersom en lovendring formodentlig er rett rundt hjørnet. Hovedfokuset i oppgaven vil imidlertid være på rettstil- standen de lege lata, altså en vurdering av gjeldende rett.
1.2 Temaets aktualitet
Tvangsinternering av asylbarn og utenlandske barnefamilier har de siste årene fått stor opp- merksomhet både nasjonalt og internasjonalt. Praksisen har møtt sterk kritikk, særlig på bak- grunn av de dokumenterte skadevirkningene som en frihetsberøvelse av barn kan medføre. I en rapport til FNs generalforsamling fra 2015 understreket FNs spesialrapportør mot tortur at:
«Even very short periods of detention can undermine a child´s psychological and physical well-being and compromise cognitive development. Children deprived of lib- erty are at a heightened risk of suffering depression and anxiety, and frequently exhibit symptoms consistent with post-traumatic stress disorder. Reports on the effects of de- priving children of liberty have found higher rates of suicide and self-harm, mental disorder and development problems.»10
6 Husabø (2012) s. 40, NOAS (2015) s. 23.
7 Høringsnotat (2016) s. 42.
8 Høringsnotat (2016) s. 42.
9 Høringsnotat (2016) s. 58, Ot.prp.nr.75 (2006-2007) s. 346.
10 Méndez (2015) avsnitt 16.
3
Flere ekspertorganer i FN har uttrykkelig bedt nasjonale myndigheter om å slutte å plassere barn og barnefamilier i «immigration detention», og har samtidig slått fast at internering av barn sammen med foreldre aldri er til barnets beste.11
Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) avsa i juli 2016 fem dommer mot franske myndigheter vedrørende fengsling av barn sammen med foreldrene sine, i påvente av utsendelse.12 EMD kom i samtlige saker frem til at fengslingen utgjorde en krenkelse av EMK artikkel 3 om forbudet mot tortur og umenneskelig behandling. Selv om interneringssentrene var tilpasset barnefamilier fant EMD at den gjentakende og samlede psykiske belastningen av en innestengelse på sentrene utover en kort periode kunne ha en skadelig virkning på små barn.
Motstanden mot praksisen har vært stor også i Norge. Sivilombudsmannen har konkludert med at utlendingsinternatet på Trandum ikke er et egnet sted for barn.13 Barneombudet, Redd Barna og NOAS (Norsk organisasjon for asylsøkere) har etterlyst alternativer til frihetsberø- velse, og har videre påpekt at lovverket ikke ivaretar barns rettsikkerhet godt nok.14 I tillegg har flere profilerte politikere uttalt på prinsipielt grunnlag at barn ikke hører hjemme i det som oppfattes som et fengsel.15 Regjeringen ønsker likevel å beholde muligheten til å pågripe og fengsle barn etter utlendingsloven, men har på bakgrunn av den massive kritikken foreslått enkelte endringer i loven. Det vil dermed være opp til Stortinget å ta endelig stilling til praksi- sen og hvordan den eventuelt skal lovreguleres for fremtiden.
Samtidig med den politiske debatten verserer det en sak i det norske rettssystemet om fengs- ling av en barnefamilie i medhold av utlendingsloven.16 Barnefamilien som har saksøkt staten har blant annet anført at fengslingen etter utl. § 106 var i strid med legalitetsprinsippet, forbu- det mot tortur og umenneskelig behandling, og diskrimineringsforbudet. Domstolsbehand- lingen av saken kan bidra til å gi en rettsavklaring på området.
Frihetsberøvelse av medfølgende barn reiser følgelig flere prinsipielle rettsspørsmål, og det er tydelig at det kommer til å skje en form for rettsutvikling på dette feltet i nær fremtid. Av hen- syn til oppgavens omfang vil fokuset i oppgaven som nevnt være på lovhjemmelen for fri-
11 FNs Høykommissær for menneskerettigheter (2016), FNs Barnekomité (2012) avsnitt 78.
12 A.B and Others v. France, A.M and Others v. France, R.C and V.C v. France, R.K and Others v. France, R.M and Others v. France.
13 Sivilombudsmannens forebyggingsenhet (2015) s. 3.
14 Barneombudet (2015), Foss (Aftenposten, 2016), NOAS (2015) kapittel 6.
15 Lilleås (Nettavisen, 2014), Foss (Aftenposten, 2016).
16 TOSLO-2014-177803.
4
hetsberøvelse av medfølgende barn, og hvilke krav som stilles til denne etter menneskerettig- hetene i Grunnloven og enkelte av de internasjonale menneskerettskonvensjonene som er inn- tatt i menneskerettsloven (mrl.).17
1.3 Avgrensninger og fremstillingen videre
Menneskerettighetene oppstiller tre grunnleggende krav for at noen skal kunne berøves frihe- ten: et formålskrav, et legalitetskrav og et proporsjonalitetskrav.18 Vilkårene er kumulative, noe som innebærer at alle de tre vilkårene må være oppfylt dersom frihetsberøvelse skal kun- ne benyttes. I denne oppgaven skal jeg bare ta for meg det menneskerettslige legalitetskravet ved frihetsberøvelser, og se på kravet i et barneperspektiv.
Spørsmålet om innvandringsregulerende hensyn kan legitimere frihetsberøvelser av barn, og spørsmålet om frihetsberøvelser av barn kan være proporsjonale inngrep, er også omdiskuter- te spørsmål. En forutsetning for behandlingen av legalitetskravet er at det i utgangspunktet er adgang til å berøve barn friheten på grunnlag av en innvandringskontroll. FNs Høykommissær for menneskerettigheter og FNs Barnekomité (med flere) har nylig tatt til orde for at barne- konvensjonen ikke kan tillegges en slik tolkning, og at konvensjonen kun helt unntaksvis åp- ner opp for frihetsberøvelse av barn.19 I oppgaven kommer jeg imidlertid ikke til å ta stilling til verken formålskravet eller proporsjonalitetskravet, men forutsetter i det følgende at en fri- hetsberøvelse av barn i en migrasjonskontekst i utgangspunktet kan tillates dersom de andre vilkårene er oppfylt.
Videre dekker oppgavens tema den mest praktiske situasjonen hvor mindreårige asylbarn blir frihetsberøvet etter utlendingsloven: i følge med foreldre og i tilknytning til en unndragelses- fare ved iverksettelsen av et avslag på asyl.
Det avgrenses derfor mot frihetsberøvelser av enslige mindreårige asylbarn, og pågripelse og fengsling på annet grunnlag enn utl. § 106 første ledd bokstav b første punktum. Dette inne- bærer også en avgrensning mot grunnlaget i utl. § 106 første ledd bokstav b annet punktum,
17 Lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i nors rett.
18 De tre kravene er kommet til uttrykk på litt ulik måte i de forskjellige menneskerettighetsbestemmelsene.
Grl. § 94 (1) oppstiller et lovskrav og et krav om nødvendighet og forholdsmessighet. I EMK art. 5 er formå- lene eksplisitt og uttømmende regulert i bestemmelsens første ledd bokstav a-f, mens hjemmelskravet er ut- trykt to steder i bestemmelsen. Proporsjonalitetskravet følger av EMDs praksis men er mindre strengt i ut- lendingssaker etter bokstav f, se bl.a. Saadi v. the United Kingdom avsnitt 72. I SP art. 9 er det et lovskrav og et forbud mot vilkårlighet som bl.a. innebærer et krav til nødvendighet og proporsjonalitet, jf. FNs Men- neskerettighetskomités General Comment No. 35 (2014) avsnitt 18. BK art.37 (b) inneholder også et lovkrav i tillegg til en mer barnesensitiv tilnærming til kravet om nødvendighet og proporsjonalitet.
19 FNs høykommissær for menneskerettigheter (2016) og FNs Barnekomités Report of the 2012 Day of Gene- ral Discussion avsnitt 78.
5
som gjelder der det er «vesentlig fare for at utlendingen vil unndra seg iverksettingen av et vedtak som innebærer at utlendingen skal overføres til et annet europeisk land i medhold av Dublin-samarbeidet».
Når det gjelder den videre fremstillingen i oppgaven, vil jeg aller først i kapittel 2 og 3 gi en oversikt over rettskildebildet, de særegne metodiske spørsmålene som problemstillingen rei- ser, samt hensynene som ligger bak legalitetskravet ved frihetsberøvelse av barn.
Kapittel 4 er oppgavens hoveddel. Jeg vil i dette kapitlet først fastlegge innholdet i det men- neskerettslige legalitetskravet ved frihetsberøvelse av barn – hvor klar lovhjemmelen må være. Deretter vil jeg vurdere om dagens lovhjemmel oppfyller dette klarhetskravet, før jeg så vurderer Justisdepartementets nylig fremsatte lovendringsforslag. Avslutningsvis vil jeg i ka- pittel 5 komme med en oppsummering og noen avsluttende bemerkninger.
2 Metodiske spørsmål
2.1 Oversikt over rettskildebildet
I oppgaven skal hjemmelen for pågripelse og fengsling av medfølgende barn i utlendingslo- ven vurderes opp mot menneskerettighetenes legalitetskrav. Legalitetsprinsippet kommer til uttrykk på generelt grunnlag i Grunnloven (Grl.) § 113, og for frihetsberøvelser spesielt i Grl.
§ 94. For frihetsberøvelser følger det videre et lovskrav av Den europeiske menneskerettskon- vensjonen (EMK) artikkel 5, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 9 og FNs konvensjon om barnets rettigheter (BK) artikkel 37 bokstav b. Barn er også mennes- kerettslig beskyttet av prinsippet om at «barnets beste» skal være et grunnleggende hensyn ved alle avgjørelser, jf. Grl. § 104 annet ledd og BK artikkel 3 nr. 1.
Fortolkningen av menneskerettighetene i Grunnloven og de internasjonale konvensjonene skiller seg fra alminnelig lovtolkning på enkelte punkter. Det vil derfor være nødvendig å gjø- re rede for den rettslige metoden som brukes for å fastlegge innholdet i grunnlovs- og konven- sjonsbestemmelsene. Jeg vil også komme inn på hvordan legalitetsprinsippets klarhetskrav vil bli fastsatt, og betydningen av det særegne barnerettslige tolkningsprinsippet som følger av Grl. § 104 annet ledd og BK artikkel 3 nr. 1.
2.2 Grunnlovens legalitetskrav og hensynet til barnets beste
2.2.1 Grunnlovstolkning
I 2014 fikk Grunnloven en ny menneskerettighetskatalog hvor det er inntatt flere bestemmel- ser som har betydning for oppgavens problemstilling. Målet med revisjonen av menneskeret-
6
tighetene i Grunnloven var å styrke menneskerettighetenes stilling i norsk rett ved å gi sentra- le menneskerettigheter Grunnlovs rang.20
Grunnloven er rangert som den øverste rettskilden i norsk rett. Grunnloven er lex superior, noe som innebærer at den ved motstrid vil gå foran andre rettskilder av lavere rang.21 Formel- le lover som er vedtatt av Stortinget, herunder utlendingsloven, må derfor være i samsvar med de krav som Grunnloven setter.
For å fastlegge innholdet i en grunnlovsbestemmelse må Grunnloven tolkes. Prinsipielt vil grunnlovstolkning være det samme som tolkning av ordinær lovgivning, men Grunnloven har visse særtrekk som kan gi enkelte utslag ved tolkningen.22 Grunnloven skal blant annet funge- re i ulike tidsepoker, noe som innebærer at bestemmelsene vil kunne skifte innhold i tråd med samfunnsutviklingen.23 Grunnlovsbestemmelsene har likevel en kjerne som ikke kan være gjenstand for en dynamisk tolkning, og dette gjelder særlig for Grunnlovens rettighetsbe- stemmelser.24
Utgangspunktet er at Grunnloven skal tolkes autonomt og dermed uavhengig av folkeretten.25 Likevel vil tolkningen av de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene kunne utgjøre et tungtveiende moment ved tolkningen av Grunnlovens rettighetsvern.26 De nasjonale men- neskerettighetene har en «sterk internasjonal forankring», og er en del av en «vestlig, demo- kratisk kulturarv».27 De kan dermed ikke tolkes helt isolert fra de internasjonale menneskeret- tighetene. I Rt. 2015 s. 93 fremholdt førstvoterende likheten mellom Grunnloven § 102, SP artikkel 17 og EMK artikkel 8 og la til grunn at bestemmelsen i Grunnloven måtte tolkes i lys av de folkerettslige forbildene. Tilsvarende må antas å gjelde for de øvrige grunnlovsbestem- melsene som er utformet etter mønster av internasjonale konvensjonsbestemmelser.
Dersom det samme menneskerettslige vernet følger av bestemmelser både i Grunnloven og menneskerettsloven, må det i utgangspunktet avgjøres hvilken bestemmelse som gir den en- kelte det beste vernet. Når man skal fastslå hvilket vern individet faktisk har legges mennes- kerettighetsbestemmelsen med det beste vernet til grunn.28
20 Dokument 16 (2011-2012) s. 18.
21 Eckhoff (2001) s. 349.
22 Kierulf (2013) s. 430.
23 Dokument 16 (2011-2012) s. 86-87.
24 Dokument 16 (2011-2012) s. 87.
25 Smith (2015) s. 363.
26 Dokument 16 (2011-2012) s. 87.
27 Dokument 16 (2011-2012) s. 87.
28 Høgberg (2016) s. 105.
7 2.2.2 Grunnlovens legalitetsprinsipp
Legalitetsprinsippet kommer til uttrykk i to av Grunnlovens menneskerettighetsbestemmelser.
Det alminnelige legalitetsprinsippet i norsk rett fremgår nå av Grl. § 113, hvor det står at
«[m]yndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov» (mine uthevinger). Et- tersom frihetsberøvelser utgjør et særlig sterkt myndighetsinngrep er disse regulert særskilt i en egen grunnlovsbestemmelse. Grl. § 94 første ledd lyder: «[i]ngen må fengsles eller berøves friheten på annen måte uten i lovbestemte tilfeller og på den måte som lovene foreskriver»
(mine uthevinger).
Som nevnt innledningsvis stiller legalitetsprinsippet et klarhetskrav til inngrepshjemler. Dette klarhetskravet er etter Høyesterettspraksis relativt, og ved sterkere inngrep kreves det en kla- rere lovhjemmel. Ved fastleggelsen av legalitetsprinsippets klarhetskrav vil det derfor ha be- tydning at inngrepet er en frihetsberøvelse, og at det er barn som berøves friheten.
I samsvar med denne relativiseringen vil klarhetskravet fastlegges på bakgrunn av det særlige lovskravet ved frihetsberøvelser og barnets beste som et grunnleggende hensyn. Grunnlovens legalitetsprinsipp må tolkes i lys av Norges internasjonale menneskerettighetsforpliktelser, og på denne måten vil man få en vurderingsnorm som legger det beste menneskerettslige vernet til grunn.
2.2.3 Barnets beste som en rett, et tolkningsprinsipp og en prosedyreregel
Etter grunnlovsreformen i 2014 ble det inntatt en egen bestemmelse om barns menneskeret- tigheter i Grunnloven for å styrke barns rettsstilling.29 Det fremgår av Grl. § 104 annet ledd at
«[v]ed handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn». Regelen har sin parallell i BK artikkel 3 nr. 1, hvor det står at «[i]n all actions con- cerning children, whether undertaken by public social welfare institutions, courts of law, ad- ministrative authorities or legislative bodies, the best interest of the child shall be a primary consideration». Grunnloven § 104 annet ledd ble utformet etter mønster av BK artikkel 3 nr. 1 for å kunne trekke veksler på internasjonal tolkningspraksis.30 Som Høyesterett gav uttrykk for i Rt. 2015 s. 93 vil FNs Barnekomités General Comment No. 14 være «et naturlig ut- gangspunkt ved tolkningen av artikkel 3 nr. 1 – og dermed også ved tolkningen av Grunnlo- ven § 104 annet ledd» (avsnitt 64).
29 Innst. 186 S (2013-2014) punkt 2.1.10.
30 Rt. 2015 s. 94 avsnitt 64, jf. Dokument 16 (2011-2012) s. 192.
8
FNs Barnekomité har fastslått at «barnets beste» i BK artikkel 3 nr. 1 er et tredelt konsept. I tillegg til å utgjøre en selvstendig rettighet, er barnets beste også er et grunnleggende tolk- ningsprinsipp og en prosedyreregel.31 Som et tolkningsprinsipp gir barnets beste preferanse for «the interpretation which most effectively serves the child´s best interests».32 Denne for- ståelsen av BK artikkel 3 nr. 1 som tolkningsprinsipp vil på bakgrunn av førstvoterendes ut- talelser i Rt. 2015 s. 93 også kunne virke inn på den tilsvarende regelen i Grl. § 104 annet ledd. Et viktig metodisk spørsmål for oppgaven er hvilken betydning det barnerettslige tolk- ningsprinsippet i BK artikkel 3 nr. 1 og Grl. § 104 annet ledd vil ha ved fastsettelsen av legali- tetsprinsippets klarhetskrav. I punkt 4.2.3 vil jeg vurdere om legalitetsprinsippet i et barneper- spektiv innebærer et enda strengere krav til utformingen og tolkningen av lovhjemmelen for frihetsberøvelse av barn enn hva som er tilfelle for frihetsberøvelse av voksne.
2.3 Internasjonale menneskerettighetskonvensjoner som nasjonal lov
2.3.1 Anvendelse og tolkning
EMK, SP og BK er gjennom menneskerettsloven inkorporert i norsk rett, se mrl. § 2. Lovens
§ 3 fastsetter at bestemmelsene i konvensjonene skal gå foran bestemmelser i annen lovgiv- ning ved motstrid. Forrangsbestemmelsen må ses i sammenheng med lovens formål om å styrke menneskerettighetenes stilling i norsk rett, jf. mrl. § 1. Utlendingslovens regler om bruk av pågripelse og fengsling må derfor også være i samsvar med de krav som de aktuelle konvensjonsbestemmelsene fastsetter.
Barn er rettighetssubjekter etter både EMK, SP og BK. Menneskerettighetene i EMK og SP gjelder «everyone», et begrep som naturlig nok også omfatter barn. BK gjelder derimot ute- lukkende for barn, og et barn er etter konvensjonens artikkel 1 definert som ethvert menneske under 18 år. Barn nyter således et dobbelt menneskerettslig vern gjennom de generelle kon- vensjonene og gjennom de spesielle reglene i BK.33
Ved fortolkningen av internasjonale menneskerettighetskonvensjoner legges den folkerettslige metodelære til grunn.34 Wien-konvensjonen av 1969 artikkel 31 til 33 gir retningslinjer for tolkningen av internasjonale konvensjoner så fremt det ikke er utviklet egne fortolkningsreg- ler i tilknytning til den enkelte konvensjonen. Norge er ikke konvensjonspart men bestemmel- sene er ansett for å være en kodifisering av folkerettslig sedvanerett.35
31 FNs Barnekomités General Comment No. 14 (2013) avsnitt 6.
32 FNs Barnekomités General Comment No. 14 (2013) avsnitt 6.
33 Havre (2014) s. 361.
34 Høstmælingen (2012) s. 90.
35 Ruud (2011) s. 89.
9
Utgangspunktet ved tolkningen tas i den naturlige språklige forståelsen av konvensjonsteks- ten, jf. Wien-konvensjonen artikkel 31 nr. 1. Begrepene i enkelte menneskerettighetskonven- sjoner vil imidlertid være autonome i den forstand at konvensjonens gjennomføringsorgan utvikler en selvstendig begrepsbruk.36 Dette er blant annet tilfellet for begrepet «frihetsberø- velse» i EMK og SP som må forstås uavhengig av nasjonale betegnelser.37
Konvensjonstolkning er også preget av en formålsrettet tolkningsstil. Det fremgår av Wien- konvensjonen artikkel 31 nr. 1 at konvensjonsbestemmelsene må tolkes i lys av konvensjo- nens formål. For BK har dette gitt seg utslag i en særlig fortolkningsregel der konvensjonsbe- stemmelsene må tolkes i lys av konvensjonens fire grunnprinsipper. 38 Hensynet til barnets beste vil derfor, som et av grunnprinsippene i BK, kunne ha betydning for forståelsen av lovs- kravet i BK artikkel 37 bokstav b.
Sammenliknet med hva som er tilfelle ved tolkningen av norske lovbestemmelser har forar- beider en langt mer beskjeden rolle ved konvensjonstolkning. I henhold til Wien- konvensjonen artikkel 32 regnes forarbeider bare som «et supplerende middel» ved tolk- ningen av konvensjoner, og kun under visse forutsetninger som for eksempel der konven- sjonsteksten er vag eller flertydig. Konvensjonenes forarbeider vil dermed bare refereres til helt unntaksvis i denne oppgaven.
Et sentralt spørsmål ved tolkningen av de ulike menneskerettighetskonvensjonene er hvilken vekt praksis fra de internasjonale håndhevingsorganene skal ha. Konvensjonsorganenes prak- sis består av alt fra dommer og uttalelser i individklagesaker, til mer generelle kommentarer og anbefalinger og avsluttende merknader til statenes rapporter.39 Spørsmålet drøftes særskilt nedenfor i punkt 2.3.2
2.3.2 Nærmere om konvensjonsorganenes praksis
Både EMK, SP og BK har etablert egne gjennomføringsorganer for å sikre at konvensjonssta- tene overholder sine konvensjonsforpliktelser. EMD, FNs Menneskerettighetskomité og FNs Barnekomité overvåker statenes etterlevelse av henholdsvis EMK, SP og BK.
EMD kan etter EMK artikkel 46 avsi bindende avgjørelser som konvensjonsstatene er forplik- tet til å rette seg etter dersom de er part i saken. Avgjørelser der Norge ikke har vært part er
36 Høstmælingen (2012) s. 94.
37 Møse (2002) s. 241.
38 Kvalø (2016) s. 24.
39 Strand (2015) s. 96.
10
imidlertid ikke rettslig bindende for Norge. EMDs avgjørelser har likevel stor betydning for tolkningen av EMK. Høyesterett har ved flere anledninger fremhevet at norske domstoler må følge samme metode som EMD ved tolkningen av konvensjonen.40 EMD legger selv stor vekt på tidligere uttalte rettsoppfatninger, til tross for at domstolen ikke anser seg for å være for- melt bundet av tidligere avgjørelser.41 Praksis fra EMD må derfor tillegges betydelig vekt ved tolkningen av EMK.
I senere tid har EMD ved flere tilfeller trukket inn BK og prinsippet om barnets beste som en del av fortolkningen av EMK.42 EMD er imidlertid ikke det overvåkingsorganet som forvalter BK og man kan derfor ikke legge til grunn at EMDs praksis alltid vil være i samsvar med BKs krav. Av samme grunn kan domstolens uttalelser om forståelsen av BK heller ikke ha like stor vekt som tilsvarende tolkningsuttalelser om EMK.
Både FNs Menneskerettskomité og FNs Barnekomité håndhever SP og BK gjennom å gi utta- lelser på grunnlag av periodiske rapporteringer fra konvensjonsstatene, mellomstatlige klager og individklager.43 Komiteene kan også avgi generelle kommentarer om tolkningen av kon- vensjonene og anbefalinger for konvensjonsstatenes videre etterlevelse av konvensjonsfor- pliktelsene.44 Norge har tiltrådt tilleggsprotokollen om individuell klagerett under SP men ikke under BK. Barn i Norge har derfor ikke, per dags dato, mulighet til å klage på rettighets- brudd til FNs Barnekomité.
I oppgaven er det særlig komiteenes generelle kommentarer som vil bli trukket inn i tolk- ningen av de aktuelle konvensjonsbestemmelsene. FN-komiteenes uttalelser, generelle kom- mentarer og anbefalinger er ikke rettslig bindende for konvensjonsstatene.45 De vil likevel kunne ha stor vekt ved tolkningen av konvensjonsbestemmelsene.46 Høyesterett har i flere avgjørelser uttalt at konvensjonstolkninger som er foretatt av FNs Menneskerettskomité må ha
«betydelig vekt som rettskilde».47 De eksplisitte uttalelsene til Høyesterett har først og fremst vært rettet mot FNs Menneskerettskomités uttalelser i individklagesaker, men det er nærlig- gende å anta at komiteenes generelle kommentarer også vil måtte ha betydelig vekt. Høyeste- retts uttalelse i Rt. 2015 s. 93 avsnitt 64 om at FNs Barnekomités General Comment No. 14
40 Rt. 2000 s. 996, Rt. 2005 s. 833 avsnitt 45.
41 Skoghøy (2016) s. 2.
42 Se f.eks. Popov v. France avsnitt 139 til 141 og Jeunesse v. the Netherlands GC avsnitt 109.
43 Se SP art. 40 og 41, BK art. 44, SPs første tilleggsprotokoll, BKs tredje tilleggsprotokoll.
44 Se SP art. 40 nr. 4, BK art. 45 (d).
45 Meld. St. 39 (2015-2016) s. 12.
46 Ot.prp.nr. 93 (2008-2009) punkt 6.4.
47 Rt. 2008 s. 1764 avsnitt 81, Rt. 2015 s. 1142 avsnitt 31.
11
vil være et naturlig utgangspunkt ved tolkningen av BK artikkel 3 nr. 1, trekker klart i den retningen. I forarbeidene til menneskerettsloven er det dessuten fremhevet at «det overordna mål [er] at norsk rettspraksis i størst mogeleg grad samsvarer med den til ei kvar tid gjeldande internasjonale tolkningspraksis».48 Dette gir en tydelig indikasjon på at FN-organenes praksis må tillegges stor vekt ved konvensjonstolkningen. Vekten vil imidlertid være avhengig av hvor klart kommentaren gir uttrykk for konvensjonsorganets forståelse av partenes konven- sjonsforpliktelser, herunder om det er en tolkningsuttalelse eller en anbefaling om en optimal praksis.49
Ved tolkningen av BK vil også de øvrige FN-konvensjonene med tilhørende praksis kunne være relevante rettskilder i den grad de har tjent som inspirasjon for barnekonvensjonens be- stemmelser.50 I følge barnekonvensjonens forarbeider bygger artikkel 37 bokstav b på SP ar- tikkel 9 nr. 1.51 Siden det er sparsomt med tolkningspraksis i tilknytning til lovskravet i BK artikkel 37 bokstav b vil det derfor være naturlig å se hen til lovskravet etter SP artikkel 9 for veiledning.
3 De underliggende hensyn – rettsikkerhet og barnets beste ved frihetsinngrep
3.1 Innledning
I dette kapittelet skal jeg gjøre rede for de hensynene som vil gjøre seg gjeldende både ved fastleggelsen av legalitetsprinsippets klarhetskrav og ved tolkningen av den aktuelle bestem- melsen i utlendingsloven i lys av klarhetskravet.
Av særlig betydning er de rettssikkerhetshensynene som ligger bak legalitetsprinsippet. At frihetsberøvelser er et sterkt myndighetsinngrep vil også virke inn, ettersom legalitetsprinsip- pet er relativt sett i forhold til inngrepets styrke. I tillegg vil barns særlige sårbarhet komme inn som et sentralt hensyn, siden dette vil medføre at inngrepet blir enda sterkere.
Et av utlendingslovens uttalte formål er å ivareta utlendingers rettsikkerhet, jf. utl. § 1 annet ledd. Samtidig skal loven legge til rette for en effektiv utlendingskontroll, jf. utl. § 1 første ledd. Det er her myndighetenes behov for tvangsmidler kan komme inn. At frihetsberøvelsen har en innvandringsregulerende hensikt vil imidlertid ikke ha betydning for legalitetsprinsip-
48 Innst.O nr. 51 (1998-1999) punkt 8.
49 Rt. 2009 s. 1261 avsnitt 44.
50 Kvalø (2016) s. 24.
51 Detrick (1999) s. 629.
12
pets krav til lovhjemmelen. Frihetsberøvelsens formål kan ha en innvirkning på nødvendighe- ten og forholdsmessigheten av inngrepet, men kan ikke gjøre legalitetskravet lempeligere.
3.2 Legalitetsprinsippet som en rettsikkerhetsgaranti
Legalitetsprinsippet kan særlig begrunnes i to hensyn: hensynet til demokrati og hensynet til rettsikkerhet.52 Tradisjonelt springer legalitetsprinsippet ut av tanken om folkesuverenitet, idet det er folket selv som gjennom sine folkevalgte representanter på Stortinget fastsetter i hvil- ken grad forvaltningen kan gripe inn overfor dem.53 Ideen om samfunnskontrakten er også trukket inn som en begrunnelse for kravet om at makthaverne bare kan styre over borgerne med hjemmel i lov.54 Folket har gjennom samfunnskontrakten gitt avkall på sin frihet og un- derkastet seg statsmakten, men bare i den grad maktutøvelsen skjer i tråd med lovgivningen gitt av folkeflertallets representanter.55
Som et rettssikkerhetsprinsipp henger lovskravet nært sammen med rettstatsideen og maktfor- delingslæren. Rettstatens grunntanke er at staten skal være bundet av loven.56 En rettstat «hvi- ler på rett, ikke på makt eller på vilkårlighet».57 Videre innebærer maktfordelingslæren at det er Stortinget som fastsetter de generelle betingelsene for inngrep, mens domstolene kontrolle- rer at betingelsene er til stede i det konkrete tilfellet.58 Verken forvaltningen eller domstolene kan utøve myndighet uten et klarsignal fra lovgiver.59
I oppgaven er det rettssikkerhetshensynet som har størst betydning ved anvendelsen av legali- tetsprinsippet. Man benytter seg gjerne av begrepene «borgerne» og «folket» i forbindelse med legalitetsprinsippets demokratiske begrunnelse. Men som en rettsikkerhetsgaranti er det klart at det ikke bare er norske statsborgere som er beskyttet av legalitetsprinsippet. Også en utlending som oppholder seg i landet vil kunne påberope seg legalitetskravet.60
Begrepet «rettsikkerhet» er noe upresist. I sin kjerne er rettsikkerhet knyttet til krav om at
«enkeltindividet skal være beskyttet mot overgrep og vilkårlighet fra myndighetenes side, samtidig som vedkommende skal ha mulighet til å forutberegne sin rettsstilling og forsvare
52 Helset (1998) s. 123.
53 Smith (2015) s. 227, Graver (2015) s. 81.
54 Dokument 16 (2011-2012) s. 248.
55 Dokument 16 (2011-2012) s. 247.
56 Helset (1998) s. 119.
57 Boe (1998) s. 52.
58 Aall (2015) s. 118.
59 All (2015) s. 119.
60 Andenæs (2004) s. 168.
13
sine rettslige interesser».61 I angloamerikansk rettstradisjon er legalitetsprinsippet en del av det ulovfestede og sammensatte «Rule of law»-prinsippet. 62 «Rule of law» er også et prinsipp som ligger bak hele EMK.63
En side av rettsikkerhetsbegrepet er at innholdet i myndighetenes avgjørelse skal være retts- riktig. En rettsriktig avgjørelse kan sikres gjennom materielle regler (om avgjørelsens inn- hold), prosessuelle regler (om saksbehandlingen) og personelle regler (om hvem som kan tref- fe beslutningen).64 Man kan dermed skille mellom materiell og prosessuell rettsikkerhet.65 Den materielle rettsikkerheten dreier seg om avgjørelsens innhold, mens den prosessuelle rettsikkerheten gjelder fremgangsmåten når beslutninger treffes.66 Innenfor begge kategoriene finnes det flere ulike rettsikkerhetsgarantier, som er garantier eller virkemidler for at rettsik- kerhetsidealene skal kunne realiseres.67 Legalitetsprinsippet er som en del av det materielle rettsikkerhetsbegrepet en helt sentral rettsikkerhetsgaranti mot myndighetsmisbruk.
En frihetsberøvelse er et inngrep som må ha hjemmel i lov, og det er denne inngrepshjemme- len som angir rammene for hva som er et rettmessig inngrep.68 I tillegg til å sette skranker for myndighetenes maktutøvelse har legalitetsprinsippet en viktig side mot hensynet til forutbe- regnelighet for enkeltindividet; «et inngrep skal ikke ramme som lyn fra klar himmel».69 For at individet skal ha mulighet til å forutberegne sin rettsstilling og dermed innrette seg etter og forsvare seg mot inngrep, er det en forutsetning at inngrepet skjer innenfor de rettslige ram- mene som lovhjemmelen oppstiller.70 Rettsikkerheten ivaretas derfor best gjennom presise og tilgjengelige lover. Hensynet til forutberegnelighet har gitt seg utslag i et klarhetskrav som jeg vil utdype nærmere i kapittel 4. Dette klarhetskravet vil ha betydning både ved utformingen av og tolkningen av loven. Hvilke hensyn som kan tilsi et strengt klarhetskrav skal jeg imid- lertid se nærmere på i de to påfølgende punktene, henholdsvis alvorlighetsgraden av inngrepet og hensynet til barnets beste.
61 NOU 2009:15 s. 60.
62 Helset (1998) s. 119.
63 Abdolkhani and Karimnia v. Turkey avsnitt 130.
64 Bendiksen (2014) s. 26.
65 NOU 2009:15 s. 60.
66 Haugli (2010) s. 48.
67 Haugli (2010) s. 48.
68 NOU 2009:15 s. 60.
69 Aall (2015) s. 119.
70 NOU 2009:15 s. 61.
14
3.3 Inngrep i den grunnleggende retten til personlig frihet
Retten til personlig frihet er en fundamental rettighet som hører hjemme i rettstatens kjerne.71 Den fremgår uttrykkelig av både EMK artikkel 5 og SP artikkel 9, og følger indirekte av ver- net i Grl. § 94 og BK artikkel 37. I EMK artikkel 5 nr. 1 og SP artikkel 9 nr. 1 står det at
«[e]veryone has the right to liberty and security of person». Rettighetens sentrale posisjon har sammenheng med at frihetsberøvelser er et av de tyngste inngrepene som staten kan gjøre overfor sine borgere.72 Retten til personlig frihet er en forutsetning for utøvelsen av en lang rekke av andre menneskerettigheter.73 Den som er berøvet friheten vil også være mer utsatt for andre former for menneskerettighetsbrudd, slik som tortur og umenneskelig behandling.
På bakgrunn av at en frihetsberøvelse vil være et stort inngrep i den grunnleggende retten til personlig frihet, må det kunne stilles strenge rettssikkerhetsmessige krav til lovgrunnlaget.
Alvorlighetsgraden av inngrepet må derfor få betydning for legalitetsprinsippets innhold.
Hvor alvorlig inngrepet er kan belyses gjennom å se på hva en frihetsberøvelse i medhold av utl. § 106 vil innebære i praksis. Når et medfølgende barn blir pågrepet i medhold av utl. § 106 første ledd bokstav b første punktum skal barnet anbringes til et utlendingsinternat, jf. utl.
§ 107 første ledd. Politiets utlendingsinternat på Trandum er det eneste utlendingsinternatet i Norge, og blir drevet av Politiets utlendingsenhet.74 Utlendinger kan unntaksvis plasseres i kriminalomsorgens anstalter, men barnefamilier skal aldri plasseres i arrestlokaler eller i et ordinært fengsel.75 Pågripelsen er en innledende og foreløpig frihetsberøvelse.76 Dersom poli- tiet ønsker å beholde det pågrepne barnet på utlendingsinternatet må barnet «snarest mulig og senest dagen etter pågripelsen» fremstilles for tingretten med begjæring om fengsling, jf. utl.
§ 106 tredje og fjerde ledd.
For å understreke intensiteten i inngrepet og alvorligheten av en frihetsberøvelse etter utl. § 106, vil jeg i avsnittene nedenfor vise til enkelte funn og vurderinger som Sivilombudsman- nens forebyggingsenhet mot tortur og umenneskelig behandling ved frihetsberøvelse gjorde seg i forbindelse med et uvarslet besøk til utlendingsinternatet på Trandum i mai 2015.
Utlendingsinternatet på Trandum har generelt et strengt sikkerhetsregime.77 Internatet er inng- jerdet med høye gjerder med piggtråd på toppen og området er kameraovervåket. Sikkerhets-
71 Smith (2015) s. 414.
72 Lorenzen (2011) s. 285.
73 Lorenzen (2011) s. 285.
74 Ot.prp.nr. 28 (2006-2007) s. 7, Øyen (2013) s. 29.
75 Meld.St. 27 (2011-2012) s. 89.
76 Øyen (2016) s. 183.
77 Sivilombudsmannen (2015).
15
rutinene tilsvarer dem i kriminalomsorgen, med rutiner for inn- og utlåsning, romundersøkel- ser og visitasjoner etter besøk. Internatet fremstår derfor i stor grad som et alminnelig fengsel, men det er en tilrettelagt avdeling hvor familier med mindreårige barn blir plassert. Angående den tilrettelagte avdelingen har Sivilombudsmannen uttalt:
«Det er gjort en betydelig innsats fra internatets side for å tilpasse de fysiske omgivel- sene slik at barna skal gis så verdige rammer som mulig. Likevel fremstår utlendings- internatet ikke som et egnet oppholdssted for barn og unge».78
Som en begrunnelse for denne konklusjonen ble det vist til at miljøet var preget av stress og uro, samt at det hadde vært en del hendelser, inkluderte større opptøyer, som hadde medført knusing av inventar, selvskading, selvmordsforsøk og maktanvendelse. Ved to anledninger hadde også barn vært vitne til at foreldrene hadde skadet seg selv.79 I rapporten ble det frem- hevet at «et slikt bomiljø fremstår ikke som et tilfredsstillende psykososialt miljø for barn».80 Besøksrapporten til Sivilombudsmannens viser at et inngrep i barns frihet er alvorlig selv om behandlingen og forholdene på internatet er lagt til rette for barn. Dette må ses i sammenheng med barns særlige sårbarhet og risikoen for fysiske og psykiske skadevirkninger som FNs spesialrapportør mot tortur fremhevet i sin rapport til FNs generalforsamling.81 Barn står i så måte i en særstilling når det gjelder behovet for beskyttelse.
3.4 Hensynet til barnets beste ved frihetsberøvelser
Barns avhengighetsstilling og generelle sårbarhet har resultert i retten til at barnets beste skal vektlegges som et grunnleggende hensyn i alle avgjørelser som berører barn, jf. Grl. § 104 annet ledd og BK artikkel 3 nr. 1. Både Grl. § 104 annet ledd og BK artikkel 3 nr. 1 gir barn en rett til å få vurdert hva som er best for barnet, og en rett til at barnets beste skal tillegges vekt som et grunnleggende hensyn ved avveiningen mot andre interesser når en avgjørelse skal treffes. 82
BK artikkel 3 nr. 1 gir uttrykk for en av barnekonvensjonens grunnleggende verdier, og er utpekt av FNs Barnekomité som ett av konvensjonens fire grunnprinsipper.83 Barnas rettighet utløser en tilsvarende plikt for statene, og ordene «shall be» gir uttrykk for en sterk rettslig
78 Sivilombudsmannen (2015) s. 29.
79 Sivilombudsmannen (2015) s. 3.
80 Sivilombudsmannen (2015) s. 29.
81 Méndez (2015) avsnitt 16.
82 Haugli (2016) s. 53.
83 FNs Barnekomités General Comment No. 14 (2013) avsnitt 1.
16
forpliktelse.84 Det er ikke opp til myndighetenes skjønn om de skal vurdere barnets beste og om de skal tillegge barnets beste vekt som et grunnleggende hensyn.85 Denne klare vektleg- gingen av barns interesser er begrunnet i barns spesielle situasjon sammenlignet med voksne når det gjelder selvstendighet, modenhet, rettslig status og muligheten for å bli hørt.86
Barnekonvensjonen inneholder selv ingen definisjon av begrepet «barnets beste». Siden be- grepet skal kunne anvendes for alle barn, i alle aldre, i nær sagt alle sammenhenger over hele verden, vil begrepet vanskelig kunne ha et entydig og klart definerbart innhold.87 Innholdet må derfor avgjøres fra sak til sak, og er således fleksibelt og tilpasningsdyktig.88 Selv om ret- tigheten går ut på «barnets beste» vil rettssubjektet «barn» ikke nødvendigvis bare være barn som individuelle individer, men også barn generelt eller som gruppe.89 «Barnets beste» må dermed forstås både som en kollektiv og individuell rettighet, og dette må få betydning for fastleggelsen av innholdet. 90 For kollektive beslutninger må barnets beste vurderes generelt.91 På bakgrunn av alvorlighetsgraden av inngrepet og de potensielle skadevirkningene en fri- hetsberøvelse kan ha for barns helse og utvikling, vil barnets beste på et generelt grunnlag utvilsomt være at barn ikke berøves friheten. Flere FN-organer har uttrykkelig slått fast at
«immigration detention is never in the best interests of the child».92 En frihetsberøvelse vil i seg selv være et sterkt inngrep. En frihetsberøvelse av et barn vil gjøre inngrepet enda mer tyngende objektivt sett.93 Når inngrepets styrke får betydning for legalitetskravets innhold, må hensynet til barnet også ha en innvirkning på kravet til lovhjemmelen.
84 FNs Barnekomités General Comment No. 14 (2013) avsnitt 36.
85 FNs Barnekomités General Comment No. 14 (2013) avsnitt 36.
86 FNs Barnekomités General Comment No. 14 (2013) avsnitt 37.
87 Haugli (2016) s. 52.
88 FNs Barnekomités General Comment No. 14 (2013) avsnitt 32.
89 FNs Barnekomités General Comment No. 14 (2013) avsnitt 23.
90 FNs Barnekomités General Comment No. 14 (2013) avsnitt 23.
91 FNs Barnekomités General Comment No. 14 (2013) avsnitt 23.
92 FNs Høykommissær for menneskerettigheter (2016).
93 Havre (2015) s. 211.
17
4 Legalitetsprinsippets krav til lovhjemmelen for frihetsberøvelse av medfølgende barn
4.1 Innledning
I dette kapittelet skal jeg først fastsette legalitetsprinsippets krav til lovhjemmelen for frihets- berøvelse av medfølgende barn, og deretter vurdere den någjeldende og den foreslåtte lov- hjemmelen i utlendingsloven i lys av dette kravet.
Hvilke menneskerettslige krav som stilles til lovhjemmelen for frihetsberøvelse av medføl- gende barn skal jeg gjøre rede for i punkt 4.2. Etter at legalitetsprinsippets klarhetskrav er fastlagt skal jeg i punkt 4.3 vurdere om dagens lovhjemmel for frihetsberøvelse av medføl- gende barn oppfyller dette kravet. I punk 4.5 vil jeg vurdere om Justisdepartementets nye lov- forslag oppfyller legalitetsprinsippets klarhetskrav. Praksisen med pågripelse og fengsling av medfølgende barn kan imidlertid føre med seg et spørsmål om barn blir behandlet som selv- stendige rettssubjekt i tråd med barnekonvensjonens grunnsyn. Ettersom dette også kan ha betydning for utformingen av regelverket vil jeg knytte noen kommentarer til denne problem- stillingen i punkt 4.4.
4.2 Legalitetsprinsippets klarhetskrav ved frihetsberøvelse av barn
4.2.1 Klarhetskravets relativisering
I Grunnloven § 113 er det fastslått at «[m]yndighetenes inngrep må ha grunnlag i lov». Det alminnelige legalitetsprinsippet som nå kommer til uttrykk i Grunnloven har blitt utviklet gjennom rettspraksis som en ulovfestet lære, og det er antatt at prinsippet har vært av konsti- tusjonell rang.94 Grunnlovfestingen er derfor ikke ment å innebære noen endring av rettstil- standen, og tidligere praksis vedrørende tolkningen av legalitetsprinsippet vil derfor ha sam- me relevans som før.95
Etter den tradisjonelle læren som Grl. § 113 bygger på er utgangspunktet at myndighetenes inngrep overfor borgerne må være positivt regulert i Stortingets lovgivning eller i forskrift gitt i medhold av lovgivningen, det såkalte «materielle eller positivt formulerte legalitetsprinsip- pet».96 Lovhjemmel er i prinsippet nødvendig uten hensyn til om inngrepet er stort eller lite.97
94 Dokument 16 (2011-2012) s. 246.
95 Innst. 186 S (2013-2014) s. 8, Dokument 16 (2011-2012) s. 249.
96 Dokument 16 (2011-2012) s. 246-247.
97 Smith (2015) s. 231.
18
Det er imidlertid ikke tilstrekkelig at det foreligger en generell lovhjemmel som gir adgang til frihetsberøvelse for at inngrepet skal ha «grunnlag i lov». For å avgjøre om det enkelte inng- rep har «grunnlag i lov» må lovhjemmelen tolkes. 98 Ved lovtolkningen kommer legalitets- prinsippets klarhetskrav inn.
I denne oppgaven blir spørsmålet hvilke kvalitative krav som må stilles til lovhjemmelen for pågripelse og fengsling av medfølgende barn – hvor klar må lovhjemmelen være.
Legalitetsprinsippets klarhetskrav kan både være et vektmoment i avveiningen mellom lovens ordlyd og andre rettskildefaktorer og et krav til lovtekstens utforming i seg selv.99 Klarhets- kravet vil som vektmoment sette en grense for hvor langt rettsanvenderen kan strekke tolk- ningen av en kompetansebestemmelse med henvisning til andre rettskildefaktorer som lovens forarbeider og rettspraksis.100 Samtidig vil klarhetskravet innebære et minstekrav til ordlydens presisjon før denne i det hele tatt kan utgjøre et utgangspunkt for en eventuell tolkning i lys av andre rettskildefaktorer.101
I rettspraksis har det skjedd en relativisering av hjemmelskravet; selv om man befinner seg på legalitetsprinsippets område kan kravet til klarhet i lovhjemmel variere.102 Høyesterett la i Rt.
1995 s. 530 (Fjordlaksdommen) opp til en sammensatt vurdering av hjemmelskravet og uttalte i den forbindelse at «kravet til lovhjemmel må nyanseres blant annet ut fra hvilket område en befinner seg på, arten av inngrepet, hvordan det rammer og hvor tyngende det er overfor den som rammes. Også andre rettskildefaktorer enn loven selv må etter omstendighetene kunne trekkes inn». Vurderingsnormen som førstvoterende stilte opp er gjentatt i en rekke høyeste- rettsavgjørelser.103
På bakgrunn av Høyesteretts nyansering av hjemmelskravet kan det være grunn til å stille krav om klarere hjemmel når inngrepet er stort.104 Vi befinner oss for det første på et rettsom- råde hvor politiet kan benytte seg av inngripende tvangsmidler. For det andre er det aktuelle inngrepet en frihetsberøvelse, som er et av de mest alvorlige inngrepene som en stat kan fore- ta seg overfor enkeltindivider. I tillegg rammer inngrepet barn. Barns særlige sårbarhet gjør at
98 Dokument 16 (2011-2012) s. 249.
99 Skjerdal (1998) s. 56.
100 Skjerdal (1998) s. 56.
101 Skjerdal (1998) s. 56.
102 Rt. 2001 s. 382.
103 Se f.eks. Rt. 1998 s. 929, Rt. 2001 s. 382 og Rt. 2006 s. 1382.
104 Smith (2015) s. 231.
19
en frihetsberøvelse, på objektivt grunnlag, blir enda mer tyngende overfor dem enn hva tilfelle er for voksne.105 Det kan også foreligge subjektive sårbarhetsbetingelser som kan gjøre inng- repet ekstra tyngende for det enkelte barnet.106 At medfølgende barn er sammen med foreld- rene sine kan muligens gjøre at frihetsberøvelsen ikke blir like tyngende som en frihetsberø- velse der barna blir atskilt fra voksne omsorgspersoner. Samtidig kan foreldrenes stress og uro påvirke barna på en svært negativ måte.107 Alle disse momentene taler dermed for et strengt klarhetskrav.
For å utdype klarhetskravet nærmere, vil jeg i de følgende to underpunktene se på det særlige lovskravet ved frihetsberøvelser og barnets beste som tolkningsprinsipp. Dette har sammen- heng med de to hovedmomentene som jeg har oppstilt for relativiseringen av legalitetsprin- sippet: 1) inngrepet er en frihetsberøvelse og 2) den frihetsberøvede er et barn.
4.2.2 Lovskravet ved frihetsberøvelser
Frihetsberøvelsers inngripende karakter har ført til at disse typene av inngrep er regulert i en egen bestemmelse i Grunnloven. Paragraf 94 har erstattet den tidligere § 99 som utelukkende gjaldt ved ordinær fengsling.108 Den nye grunnlovsbestemmelsen omhandler også andre for- mer for frihetsberøvelse, slik som pågripelse og fengsling etter utlendingsloven.109 Det frem- går av Grl. § 94 første punktum at «[i]ngen må fengsles eller berøves friheten på annen måte uten i lovbestemte tilfeller og på den måte som lovene foreskriver». Enhver som er berøvet friheten kan dermed kreve påvist en lovhjemmel og en foreskreven fremgangsmåte.110
Ettersom kravet til lovhjemmel allerede følger av det alminnelige legalitetsprinsippet må det kunne legges til grunn at Grl. § 94 krever en særlig klar lovhjemmel.111 Dette vil også sam- menfalle med relativiteten i det alminnelige legalitetsprinsippet, ettersom det ved frihetsberø- velser er tale om et sterkt inngrep i en grunnleggende rettighet. Menneskerettighetsutvalget har òg begrunnet behovet for bestemmelsen i Grunnlovens forarbeider med at det på disse områdene er et særlig lovskrav som tradisjonelt har vært forstått strengere enn legalitetsprin- sippet for øvrig.112 Som et eksempel gav Høyesterett så tidlig som i 1926 uttrykk for at en frihetsberøvelse krever hjemmel i en lovbestemmelse «som uttrykkelig tillater saadan».113
105 Havre (2015) s. 211.
106 Havre (2015) s. 286.
107 Se Sivilombudsmannens besøksrapport (2015) s. 29.
108 Dokument 16 (2011-2012) s. 113.
109 Dokument 16 (2011-2012) s. 113 og 116.
110 Aall (2015) s. 354.
111 Smith (2015) s. 414.
112 Dokument 16 (2011-2012) s. 250.
113 Rt. 1926 s. 767.
20
Som nevnt i kapittel 2 vil det også være naturlig å tolke Grl. § 94 i lys av grunnlovsbestem- melsens folkerettslige forbilder. Det må derfor kunne antas at lovskravet etter Grl. § 94 ligger tett opp mot kravene etter menneskerettskonvensjonene som har tjent som inspirasjonskilde ved utformingen av Grl. § 94.114
EMK artikkel 5 nr. 1, SP artikkel 9 nr. 1 og BK artikkel 37 bokstav b som Grl. § 94 bygger på, inneholder alle et lovskrav for frihetsberøvelser. Hovedfokuset i de følgende avsnittene vil imidlertid være på lovskravet etter EMK ettersom det er mest rettspraksis knyttet til dette kra- vet. Lovskravet etter SP artikkel 9 nr. 1 er også tilnærmet likt EMKs lovskrav, noe som jeg vil komme tilbake til etter behandlingen av EMKs krav.
Det fremgår av ordlyden i EMK artikkel 5 nr. 1 at en frihetsberøvelse må være «in accordance with a procededure prescribed by law» og den må etter bokstav f være «lawful». Det er der- med et dobbelt hjemmelskrav hvor enhver frihetsberøvelse må være lovlig og besluttet i sam- svar med en fremgangsmåte foreskrevet ved lov. Tilsvarende formuleringer finnes for lovs- kravet i flere av konvensjonens andre artikler. Et inngrep etter artikkel 8 nr. 2 må for eksem- pel være «in accordance with the law». Til tross for en noe ulik ordlyd skal lovskravet i de forskjellige konvensjonsbestemmelsene i utgangspunktet tolkes likt.115
Begrepet «law» skal etter EMDs praksis tolkes autonomt.116 Lovsbegrepet er materielt og ikke formelt i den forstand at «law» også omfatter uskreven rett i tillegg til formell lov.117 Men forutberegnelighetshensynet tilsier at inngrepet må ha hjemmel etter den nasjonale retten i det aktuelle landet.118 Etter Grl. §§ 113 og 94 krever en frihetsberøvelse hjemmel i formell lov.
At norske myndigheter har en hjemmel å vise til er imidlertid ikke i seg selv tilstrekkelig for at lovskravet i artikkel 5 skal kunne anses for å være oppfylt. Hjemmelen må også være i overenstemmelse med «the rule of law».119 Gjennom rettspraksis har EMD oppstilt to vilkår som følger av konvensjonens lovskrav.120 For det første må loven være allment tilgjengelig («adequately accessible»). For det andre må rettsregelen være utformet med tilstrekkelig pre- sisjon («formulated with sufficient precision») slik at individet med rimelig grad av sikkerhet
114 Dokument 16 (2011-2012) punkt 22.4.
115 Aall (2015) s. 118.
116 Aall (2015) s. 119.
117 The Sunday Times v. the United Kingdom avsnitt 47.
118 Strand (2015) s. 223, Aall (2015) s. 147-148.
119 Abdolkhani and Karimnia v. Turkey avsnitt 130, Amuur v. France avsnitt 50.
120 The Sunday Times v. the United Kingdom avsnitt 49.
21
kan forutberegne sin rettsstilling. EMK stiller dermed i likhet med det norske legalitetsprin- sippet et kvalitetskrav til hjemmelsgrunnlaget. For lovbestemmelsen om pågripelse og fengs- ling i utlendingsloven er det vilkåret om «sufficient precision» som kan problematiseres i henhold til EMK.
Kvalitetskravet er også etter EMK relativt med inngrepets karakter. Jo større inngrepet er, desto klarere hjemmel må kunne påvises.121 Inngrep i den personlige frihet kan være svært tyngende for den som rammes. Ved frihetsberøvelse er det derfor snakk om et skjerpet krav til forutsigbarhet sammenlignet med det som følger av lovskravet etter andre konvensjonsbe- stemmelser.122 Dette ble understreket av EMD i storkammerdommen Khlaifia and Others v.
Italy som omhandler frihetsberøvelse under EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav f. Domstolen frem- hever her at: «where deprivation of liberty is concerned, it is particularly important that the general principle of legal certainty be satisfied» (avsnitt 92). Lovhjemmelen må dermed være utformet på en slik måte at individene kan forstå hvilke fullmakter hjemmelen gir en offentlig myndighet.123
En nærmere utdyping av kvalitetskravet følger av den nevnte storkammerdommen, hvor EMD videre uttaler:
«It is therefore essential that the conditions for deprivation of liberty under domestic law be clearly defined and that the law itself be foreseeable in its application, so that it meets the standard of «lawfulness» set by the Convention, a standard which requires that all law be sufficiently accessible and precise to allow the person – if necessary with appropriate advice – to foresee, to a degree that is reasonable in the circumstanc- es, the consequences which a given action may entail.»124
Kvalitetskravet etter EMK artikkel 5 innebærer således et klarhetskrav hvor lovhjemmelen må være «tilstrekkelig presis» for å kunne ivareta hensynet til forutberegnelighet. Men selv om hensynet til forutberegnelighet er sentralt for enkeltindividets rettsikkerhet, stilles det ikke opp noe krav til absolutt klarhet og presisjon etter konvensjonen.125 På den ene siden skal sta- ten sikre at det ikke skjer vilkårlige eller tilfeldige inngrep, men på den annen side er det ikke alltid mulig, og i mange tilfeller heller ikke ønskelig, å formulere inngrepshjemler så presist at skjønnselementet forsvinner helt.126 En lovhjemmel for frihetsberøvelse kan derfor inneholde
121 Aall (2015) s. 123.
122 Bertelsen (2011) s. 102.
123 Bertelsen (2011) s. 102.
124 Khlaifia and Others v. Italy GC avsnitt 92.
125 The Sunday Times v. the United Kingdom avsnitt 49.
126 Lorenzen (2011) s. 30.
22
ord og begreper som åpner for en skjønnsmessig fortolkning og samtidig være konvensjons- messig.127
Kravet om tilstrekkelig presisjon må òg innfortolkes i lovskravet etter SP artikkel 9 nr. 1 og BK artikkel 37 bokstav b. SP artikkel 9 nr. 1 fastslår at «[n]o one shall be deprived of his li- berty except on such grounds and in accordance with such procedures as are established by law». FNs Menneskerettighetskomité har fremhevet at «[a]ny substantive ground for arrest or detention must be prescribed by law and should be defined with sufficient precision to avoid overly broad or arbitrary interpretation or application».128 Lovhjemmelen må dermed være utformet så presist at man unngår en alt for vid eller vilkårlig tolkning av hjemmelen. Det er naturlig å tolke uttalelsen fra FNs Menneskerettighetskomité slik at det heller ikke etter SP artikkel 9 er et krav om absolutt klarhet og presisjon.
Av BK artikkel 37 bokstav b fremgår det at «[n]o child shall be deprived of his liberty unlaw- fully… The arrest, detention or imprisonment of a child shall be in conformity with the law».
I følge barnekonvensjonens forarbeider bygger artikkel 37 bokstav b på SP artikkel 9 nr. 1.129 Selv om Barnekomiteen ikke har uttalt seg direkte om klarhetskravet i artikkel 37 bokstav b, er det nærliggende å tolke bestemmelsen i overensstemmelse med SP artikkel 9 nr. 1, slik at det også er et krav om tilstrekkelig presis lovhjemmel etter BK artikkel 37 bokstav b. I tillegg vil hensynet til barnets beste kunne komme inn som et tolkningsprinsipp ved fortolkningen av konvensjonsbestemmelsen, noe som jeg vil komme nærmere inn på i neste punkt.
Ved inngrep i den personlige frihet er menneskerettskonvensjonenes lovskrav tolket strengt.
Lovskravet inneholder et klarhetskrav som krever at vilkårene for en frihetsberøvelse skal fremgå klart og presist av loven. Klarhetskravet skal sikre en rimelig grad av forutberegnelig- het for enkeltindividet og hindre en vilkårlig anvendelse av loven. Det stilles likevel ikke noe krav om absolutt klarhet og presisjon. På bakgrunn av denne forståelsen av menneskeretts- konvensjonenes lovskrav må Grunnlovens legalitetsprinsipp oppstille et tilsvarende klarhets- krav ved inngrep i den personlige frihet. Ved frihetsberøvelser vil legalitetsprinsippet dermed stille krav om en «tilstrekkelig klar og presis» lovhjemmel.
4.2.3 Hensynet til barnets beste ved fastleggelsen av klarhetskravet
Det neste spørsmålet er hvilken betydning barneperspektivet vil ha for legalitetsprinsippets klarhetskrav.
127 Bertelsen (2011) s. 103.
128 FNs Menneskerettighetskomités General Comment No. 35 (2014) avsnitt 22.
129 Detrick (1999) s. 629.
23
Barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 lyder: «[i]n all actions concerning children, whether un- dertaken by public social welfare institutions, courts of law, administrative authorities or leg- islative bodies, the best interest of the child shall be a primary consideration» (mine uthev- inger). Hensynet til barnets beste er også løftet frem i Grl. § 104 annet ledd hvor det står at
«[v]ed handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn».
Ettersom barnets rettighet gjelder «in all actions concerning children» vil hensynet til barnets beste, etter en naturlig språklig forståelse av konvensjonsteksten, komme inn både ved utfor- mingen av loven og ved tolkningen av den. Forvaltningen, domstolene og de lovgivende or- ganene må vurdere hva som er til barnets beste og vektlegge det som et grunnleggende hensyn i sine avgjørelser. At hensynet skal være grunnleggende innebærer at det skal ha stor vekt:
«barnets interesser skal danne utgangspunktet, løftes spesielt frem og stå i forgrunnen».130 FNs Barnekomité har som nevnt gitt uttrykk for at «barnets beste», i tillegg til å være en sub- stansiell rettighet, også er «a fundamental, interpretative, legal principle».131 Barnekomiteen har i sin General Comment No. 14 uttalt at: «[i]f a legal provision is open to more than one interpretation, the interpretation which most effectively serves the child`s best interest should be chosen. The rights enshrined in the Convention and its Optional Protocols provide the framework for interpretation.»132 Som et tolkningsprinsipp vil hensynet til barnets beste gi preferanse på den tolkningen som mest effektivt tjener barnets beste. At barnets beste også må forstås som et tolkningsprinsipp taler for at dette hensynet kan komme inn ved tolkningen av legalitetsprinsippets klarhetskrav.
Ved en frihetsberøvelse er legalitetsprinsippets klarhetskrav strengt. Lovhjemmelen må være tilstrekkelig klar og presis slik at den kan gi en rimelig grad av forutberegnelighet for enkelt- individet. Dersom det skal være en realitet i BK artikkel 3 nr. 1 og Grl. § 104 annet ledd om at hensynet til barnets beste skal være et grunnleggende hensyn når det gjelder utformingen og tolkningen av lovverket, må det kreves et enda strengere klarhetskrav ved frihetsberøvelse av barn enn hva som normalt er tilfelle ved frihetsberøvelser. Hvis det stilles samme krav til lov- hjemmelens klarhet ved frihetsberøvelse av barn og voksne, vil ikke barnets særlige sårbar- hetsbetingelser ivaretas.
Verken Høyesterett eller Barnekomiteen har tatt direkte stilling til om «barnets beste» som tolkningsprinsipp kan tillegges et slikt innhold. En slik forståelse kan imidlertid tolkes ut fra
130 Rt. 2015 s. 93 avsnitt 65.
131 FNs Barnekomités General Comment No. 14 (2014) avsnitt 6 (a) og (b).
132 FNs Barnekomités General Comment No. 14 (2014) avsnitt 6 (b).
