Klima- og miljødepartementet
Høringsnotat
27. oktober 2017
Forslag til endringer i forskrift om fremmede organismer
Innhold
1. Innledning ... 3
2. Etablering av tillatelsesordning for innførsel av amerikansk hummer ... 3
2.1. Bakgrunnen for forslaget ... 3
2.2. Nærmere om den økologiske risikoen ved amerikansk hummer ... 4
2.2.1 Om amerikansk hummer og hvilket naturmangfold som påvirkes av amerikansk hummer ... 4
2.2.2 Tilstanden til europeisk hummer og negative påvirkningsfaktorer ... 5
2.2.3 Særlig om amerikansk hummers påvirkning på europeisk hummer ... 7
Generelt om problemet med fremmede skadelige organismer ... 7
Risikovurderinger av amerikansk hummer ... 7
Funn av amerikansk hummer utenfor dens naturlige leveområder ... 9
Hybridisering med europeisk hummer ... 11
Konkurranse med europeisk hummer ... 12
Spredning av sykdom til europeisk hummer ... 13
2.2.4 Oppsummering ... 14
2.3. Vurdering av ulike løsninger og departementets forslag ... 15
2.4. Forholdet til internasjonale forpliktelser ... 19
2.5. Konsekvenser av forslaget ... 20
3. Endring av dispensasjonsbestemmelsen i forskriften § 31 ... 21
3.1. Bakgrunnen for forslaget ... 21
3.2. Vurdering av ulike løsninger og departementets forslag ... 22
Vilkåret "viktige samfunnsmessige hensyn" ... 22
Vilkåret "ikke er i strid med forskriftens formål" ... 23
"Kan" ... 24
3.3. Konsekvenser av forslaget ... 25
4. Tydeliggjøring av vurderingstemaet for søknader om tillatelse ... 26
Vedlegg I – forslag til endringsforskrift ... 27
1. Innledning
Klima- og miljødepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i forskrift 19.
juni 2015 nr. 716 om fremmede organismer.
Forskrift om fremmede organismer er gitt med hjemmel i naturmangfoldloven, og trådte i kraft 1. januar 2016. Formålet med forskriften er å hindre innførsel, utsetting og spredning av fremmede organismer som medfører, eller kan medføre, uheldige følger for naturmangfoldet.
På grunn av fare for konkurranse og hybridisering med vår naturlig hjemmehørende art europeisk hummer (Homarus gammarus) har amerikansk hummer (Homarus americanus) ifølge vitenskapelige risikovurderinger høy økologisk risiko. Det ble derfor vedtatt et forbud mot innførsel, utsetting og omsetning av levende amerikansk hummer i forskriften, men med en dispensasjonsadgang. Risikovurderingene påviser også fare for spredning av sykdommer og parasitter. Sykdom har ikke hatt utslagsgivende betydning for at amerikansk hummer har fått kategorien svært høy økologisk risiko av Artsdatabanken.
Endringsforslaget innebærer for det første at dagens forbud mot innførsel av levende
amerikansk hummer erstattes med forskriftens generelle krav om tillatelse. Slik tillatelse kan gis på strenge vilkår. Forskriftens forbud mot omsetning og utsetting av levende amerikansk hummer videreføres.
Videre foreslår departementet en endring i forskriftens dispensasjonsbestemmelse i § 31, som i all hovedsak innebærer at kun ett av de to vilkårene for dispensasjon må være oppfylt for å kunne gi dispensasjon, og ikke begge som i dag.
Endringene foreslås med bakgrunn i departementets erfaringer med en dispensasjonssak om innførsel av levende amerikansk hummer. Saken er nærmere omtalt under.
Departementet foreslår også at forskriftens § 15 tredje ledd, som angir vurderingstemaet for søknader om innførsel og utsetting og øvre terskel for å kunne gi tillatelse, flyttes til
forskriftens §§ 6 og 10 som er de bestemmelsene som oppstiller krav om tillatelse for innførsel og utsetting. Disse endringene innebærer ingen realitetsendring, men foreslås for å tydeliggjøre hva som er vurderingstemaet for søknader om innførsel og utsetting og øvre terskel for å kunne gi tillatelse etter forskriften.
2. Etablering av tillatelsesordning for innførsel av amerikansk hummer
2.1. Bakgrunnen for forslaget
Norges for tiden eneste store importør av levende amerikansk hummer søkte i april 2016 Miljødirektoratet om dispensasjon fra forbudet mot innførsel av levende amerikansk hummer.
Miljødirektoratet avslo søknaden, fordi direktoratet vurderte at dispensasjonsbestemmelsens vilkår om viktige samfunnsmessige hensyn ikke var oppfylt. Miljødirektoratet understreket samtidig at innførsel i dette tilfellet innebar svært liten risiko, fordi firmaet har iverksatt strenge tiltak for å hindre at levende amerikansk hummer slipper ut i norsk natur. Blant annet er firmaets anlegg rømningssikkert og all levende amerikansk hummer kokes slik at
hummeren med sikkerhet er død før den sendes videre fra firmaets lokaler.
Firmaet klaget vedtaket inn for Klima- og miljødepartementet, og klagen ble i desember 2016 endelig avgjort av Klima- og miljødepartementet. Departementet tok klagen til følge, og ga tillatelse på strenge vilkår. Departementet la vekt på at klager har iverksatt tiltak som innebærer at det er svært lav risiko ved innførsel. I en slik situasjon var det ikke faglig grunnlag for å nekte dispensasjon og også vilkåret om viktige samfunnsmessige hensyn var i dette tilfellet oppfylt.
Klagesaken viser at levende amerikansk hummer i enkelte tilfeller kan innføres med lav økologisk risiko gjennom iverksetting av strenge tiltak. Størstedelen av import av amerikansk hummer til Norge skjer fra Canada, og kanadiske myndigheter har også stilt spørsmål ved grunnlaget for det gjeldende forbudet.
Da en restriksjon ikke bør rekke lenger enn det faglig er behov for og det i slike tilfeller ikke vil være behov for et forbud mot innførsel, foreslår departementet at innførselsforbudet kombinert med en svært begrenset dispensasjonsadgang bør erstattes av en mindre inngripende regulering.
Hvis levende amerikansk hummer slipper ut i norske farvann, innebærer det svært høy økologisk risiko for europeisk hummer, se punkt 2.2. Departementet understreker derfor at et mindre inngripende tiltak enn innførselsforbud, må hindre utilsiktet utsetting, bevisst utsetting og rømning av levende amerikansk hummer like sikkert som etter gjeldende regulering.
2.2. Nærmere om den økologiske risikoen ved amerikansk hummer
2.2.1 Om amerikansk hummer og hvilket naturmangfold som påvirkes av amerikansk hummer
Amerikansk hummer forekommer naturlig langs kysten i det nordvestlige Atlanterhavet, fra North Carolina til New Foundland i Canada.1 Amerikansk hummer er funnet utenfor kysten av bl.a. Storbritannia, Irland, Danmark, Sverige og Norge. Flere av hummerne er funnet med merker etter strikk på klørne og har vært større individer enn det som er lovlig å omsette i Canada, noe som tyder på at hummerne er sluppet ut av mennesker og har overlevd over tid.
Ulikt europeisk hummer, som helst finnes på grunnere vann, finnes amerikansk hummer på både grunt og dypt vann fra strandsonen til dybder på rundt 40 meter. Om vinteren vandrer de dypere enn europeisk hummer, og er funnet ned til 700 meters dyp. Amerikansk hummer kan veie opptil 20 kg, og ha en kroppslengde på ca. 50 cm. Så store individer er imidlertid sjeldne i fiskeriene i dag. Temperaturen i dens naturlige utbredelsesområde ligger vanligvis mellom 5 og 20° C, men den kan overleve temperaturer fra -1 til 30,5° C. Hummeren kan også overleve lav saltholdighet i kortere perioder. Den finnes på en rekke habitater fra mudderbunn, sand og ålegrasenger, til grus-, stein- og hardbunn. Når det gjelder fødevalg, er amerikansk hummer altetende og spiser en rekke forskjellige byttedyr som skjell og muslinger, børstemark, kråkeboller og åtsler, bl.a. av fisk.2 På den måten vil den konkurrere med andre bunnlevende opportunister/åtseletere om føde.
1 Artsdatabanken http://databank.artsdatabanken.no/FremmedArt2012/N14309 (lastet ned 15.08.2017)
2 Havforskningsinstituttet, Temaside om amerikansk hummer (lastet ned 15.08.2017):
https://www.imr.no/temasider/skalldyr/hummer/amerikansk_hummer/nb-no
Amerikansk hummer kan påvirke kommersielt interessante arter som lever i samme habitat, for eksempel den spiselige taskekrabben (Cancer pagarus) og sjøkreps (Nephrops
norvegicus), men også andre arter som lever på dypere vann.3 Det landes i dag (2016) 5068 tonn sjøkreps fra Skagerrak/Kattegat og den nordlige Nordsjøen (Norskerenna), og av dette fisker Norge ca. 184 tonn.4 Amerikansk hummer er videre en potensiell vektor for
introduksjon av andre invasive arter (følgeorganismer) slik som hoppekreps, rankeføttinger, rundormer og foraminiferer.5
Hovedutfordringen med amerikansk hummer er imidlertid den negative påvirkning på europeisk hummer, se punktene 2.2.2 og 2.2.3.
2.2.2 Tilstanden til europeisk hummer og negative påvirkningsfaktorer
Europeisk hummer finnes langs norskekysten fra Hvaler i sørøst helt opp til Tysfjord i
Nordland. Europeisk hummer kan bli nærmere 50 cm lang (målt fra spissen på pannehornet til haleviften), veie rundt 8 kg og bli minst 60 år gammel. Fargen kan variere sterkt.6 Den finnes i områder hvor sjøtemperaturen varier mellom 5°C7 og 20 °C og lever hovedsakelig på hardbunn med skjulesteder i steinrøyser, kløfter eller i huler under store steiner. Ved mangel på steinbunn graver hummeren huler i fastpakket sand og leirbunn. Generelt ligger hummer i ro i skjul om dagen og er aktiv om natten. En undersøkelse i Sverige viste at eremittkreps, kongesnegl, børstemark og blåskjell var viktige komponenter i dietten, men de spiser også det som måtte være tilgjengelig av åtsel. Hummeren er generelt lite aktiv om vinteren når
sjøtemperaturene er lave. 8
Bestanden av europeisk hummer langs norskekysten er kraftig redusert sammenlignet med perioden frem til ca. 1950-tallet. Etter 1930 frem til 1961 utgjorde den norske fangsten mellom 20 og 50% av den totale årlige fangsten av europeisk hummer i Europa. Inntektene fra hummerfisket var store og viktige for mange yrkesfiskere på kysten, og fangstene lå årlig mellom 600 og 1000 tonn.9 Siden ca. 1987 har derimot fangstene variert mellom 30 og 60 tonn hvert år.10 I 1996 utgjorde norske fangster bare 1% av den totale fangsten i Europa.
Hummerbestanden er i dag på et historisk lavt nivå og hummerfisket er karakterisert som økonomisk utryddet.11 Fritidsfisket dominerer nå hummerfisket og ser ut til å være stadig økende.Trolig skyldes dette en kombinasjon av sterkt fiskepress og forvaltningsstrategi sammen med mulige forandringer i miljøforholdene som kan ha påvirket rekrutteringen negativt.12
3 Risk assessment of American lobster (Homarus americanus), Swedish Agency for Marine and Water Management Report 2016:4
4 Tall oppgitt av Havforskningsinstituttet per 14.08.2017
5 Ibid.: 3
6 Agnalt, A-L, Farestveit, E. og Dahle, G. (2016). Amerikansk hummer i norsk farvann gir grunn til bekymring, Kyst – Havforskningsrapporten s. 47-49.
7 Pers. medd. Agnalt, A-L, forsker ved Havforskningsinstituttet, 14.08.2017
8 Ibid.: 6
9 Havforskningsinstituttet, Temaside om europeisk hummer (lastet ned 15.08.2017):
http://www.imr.no/temasider/skalldyr/hummer/europeisk_hummer/europeisk_hummer/nb-no
10 Ibid.
11 Kleiven, A.R. m.fl. 2017. Evaluering av effekten av forvaltningstiltak på hummer og forslag til tiltak. Rapport fra Havforskningen NR. 15-2017, Havforskningsinstituttet. ISSN 1893-4536 (online)
12 https://www.miljolare.no/tema/planterogdyr/artikler/marint/hummer.php
Ifølge Norsk rødliste for arter fra 2010 ble hummer vurdert til "nær truet" basert på en tidsserie for totalfangst (landet hummer) og en indeks for bestand basert på antall hummer fanget per teinedøgn ("fangst per enhet innsats"). Det har de seneste årene blitt dokumentert at landingsstatistikk gjennom salgslag ikke kan brukes som indeks for bestandsutviklingen, da det er store urapporterte landinger, både kommersielt og i fritidsfisket. Det er indikasjoner på at andelen urapporterte landinger har steget jevnt siden 1960-tallet. I Norsk rødliste for arter 2015, der arten ble vurdert til status "livskraftig", ble derfor vurderingene basert bare på indeksen for fangst per teinedøgn. Indeksseriene indikerer en nåværende fangstrate på nivå med 1970-tallet. Imidlertid tar ikke indeksen høyde for at det nå brukes mer moderne teiner som forventes å være mer effektive enn teiner brukt i tidligere perioder13, noe som antakelig innebærer at indeksen overestimerer bestandsstørrelsen. Et av kriteriene ved rødlisting er bestandsreduksjon. Hvis reduksjonen er på 15 % eller mer innenfor en periode på tre generasjoner, men minimum 10 år, vurderes arten som "nær truet". Hummer har en
generasjonstid på 10 år. Med en slik vurdering sammenlignes bestandssituasjonen i 2013 med 1985, og siden bestandsindeksen ikke antyder en nedgang i denne perioden blir vurderingen
"livskraftig". Dette selv om bestanden ble kraftig redusert før denne perioden.14
I 2008 ble det innført bestemmelser for hummerfisket for å redusere presset på bestandene og få opp fangstraten, med blant annet utvidet fredningstid, fredning av hummer med utvendig rogn hele året, minstemål og begrensninger på type fangstredskap og antall redskap.15 På bakgrunn av forslag fra Havforskningsinstituttet, ble det i 2017 blant annet også innført krav om at alle som skal fiske hummer må registrere seg før fisket starter, og et maksimalmål for hummer på 32 cm (totallengde) på hele Skagerrakkysten.16 I tillegg er det etablert en rekke fredningsområder for europeisk hummer i Sør-Norge. Det er dessuten etablert særskilte bevaringssoner for europeisk hummer i enkelte kommuner, og flere er i prosess.17 Havforskningsinstituttet har nylig gjennomgått bestandssituasjonen i lys av disse
reguleringene. Tiltak som vern av rognhummer, økt minstemål og innføring av fluktåpninger har virket etter intensjonene. Blant annet er andelen hummer under minstemål i fangstene betydelig redusert. Etter nesten 10 år med nye reguleringer er det likevel ikke tegn til at bestanden har økt. Det har vært registrert en betydelig økning i fisketrykk fra 2008 til 2013.
Dette kan ha motvirket eventuelle positive effekter av tiltakene i 2008. Den historiske tidsserien basert på fangst-per-enhet-innsats har som nevnt over ikke tatt hensyn til
teknologisk utvikling. Det er derfor grunn til å argumentere for at hummerbestanden er i en stadig negativ utvikling.18
Det historisk lave bestandsnivået av europeisk hummer, sammen med øvrige
påvirkningsfaktorer, tilsier at europeisk hummer i Norge så langt det er mulig ikke bør utsettes for flere negative påvirkninger.
13 Artsdatabanken http://artsdatabanken.no/Rodliste2015/rodliste2015/Norge/16523
14 Pers. medd. Snorre Henriksen, Artsdatabanken, 03.08.3017.
15 Ibid.: 12.
16 Ibid.: 16.
17 Fiskeridirektoratet. Strenge regler for hummerfiske (lastet ned 15.08.2017):
http://www.fiskeridir.no/Fritidsfiske/Noen-utvalgte-arter/Hummer
18 Alf Ring Kleiven m.fl. 2017. Evaluering av effekten av forvaltningstiltak på hummer og forslag til tiltak.
Rapport fra Havforskningen NR. 15-2017, Havforskningsinstituttet. ISSN 1893-4536 (online)
2.2.3 Særlig om amerikansk hummers påvirkning på europeisk hummer
Generelt om problemet med fremmede skadelige organismer
Fremmede arter er internasjonalt anerkjent som et stadig økende problem, og regnes både globalt og nasjonalt som en av de største truslene mot naturmangfoldet. Å hindre innførsel, omsetning og utsetting av fremmede arter, samt bekjempe de som likevel har etablert seg i norsk natur, er en forpliktelse under biomangfoldkonvensjonen, og et delmål under FNs bærekraftsmål.
Dersom fremmede skadelige arter først kommer inn til, etablerer eller sprer seg i Norge kan skadevirkningene bli store og irreversible. Det er svært kostbart å fjerne slike arter hvis de først har etablert seg, og invaderende arter i sjø er som oftest ikke mulig å utrydde. De samfunnsøkonomiske konsekvensene kan derfor bli store. Vista Analyse ga i samarbeid med Norsk institutt for naturforskning i 2015 ut en rapport som anslo at de totale
samfunnsøkonomiske kostnadene ved fremmede arter i Norge kan ligge i størrelsesorden 1,4- 3,9 milliarder kroner pr år.19 I EU ble samfunnskostnader av fremmede arter for noen år siden beregnet til å være om lag 12 milliarder Euro i året.20 Et eksempel på en art som har store samfunnskostnader er lakseparasitten Gyrodactylus salaris som er spredt til flere av
laksevassdragene våre. Målet er å utrydde arten, og bekjempelsestiltak koster oss rundt 250- 300 mill. kroner pr år. Et overslag tilsier at Norge har blitt påført kostnader i størrelsesorden på til sammen 3-4 milliarder kroner etter at denne arten ble innført til landet for ca. 40 år siden.21 Et eksempel på en marin art som det vil være nær umulig å bekjempe, er
stillehavsøsters, som i stort omfang og i raskt tempo sprer seg langs norskekysten. I tillegg til fremmede arters økologiske risiko, de store utfordringene med å bekjempe fremmede arter som først er etablert og våre internasjonale forpliktelser, er de store samfunnsøkonomiske kostnadene bakgrunnen for at Norge har fastsatt et høyt beskyttelsesnivå mot fremmede skadelige organismer gjennom naturmangfoldloven og forskrift om fremmede organismer.
Risikovurderinger av amerikansk hummer
Det har blitt utført flere risikovurderinger av amerikansk hummer av blant annet
Havforskningsinstituttet22, Nordisk ministerråd23, Artsdatabanken24 og Sveriges Havs- och vattenmyndighet25 de siste årene. Risikovurderingen utført av Artsdatabanken konkluderer med at amerikansk hummer innebærer svært høy økologisk risiko, mens risikovurderingen
19 Vista Analyse og Norsk institutt for naturforskning, Rapport 2014:52 - Samfunnsøkonomiske kostnader ved fremmede arter i Norge: Metodeutvikling og noen foreløpige tall.
20 The impacts of invasive alien species in Europe. EEA Technical report No 16/2012.
https://www.eea.europa.eu/publications/impacts-of-invasive-alien-species
21 Ibid.: 23.
22Risikovurdering av marine arter som benyttes i forskning, økotoksikologiske analyser, undervisning og akvakultur, og som omsettes til akvarister og som levende sjømat i Norge, Fisken og havet nr. 9/2011, Anders Jelmert, Havforskningsinstituttet.
23 Forebyggelse av ny hummerart i nordiske farvande, Sluttrapport 15. september 2004, Et nordisk prosjekt- samarbeid, J.nr. i DFU: 2003-431-0003, For Arbeidsgruppen for nordisk miljø- og fiskerisamarbeid, Nordisk Ministerråd 2004, Gro I. van der Meeren m.fl.
24 Fremmede arter i Norge, Artsdatabanken (http://databank.artsdatabanken.no/FremmedArt2012/N14309)
25 Risk assessment of American lobster (Homarus americanus), Swedish Agency for Marine and Water Management Report 2016:4
utført av Sveriges Havs- och vattenmyndighet konkluderer med at arten innebærer høy økologisk risiko. Dette er høyeste kategori etter vurderingsmetodikken til hhv.
Artsdatabanken og Sveriges Havs- och vattenmyndighet. Artsdatabankens konklusjon om at amerikansk hummer innebærer svært høy økologisk risiko særlig for vår naturlig
hjemmehørende art europeisk hummer, er basert på at de vurderer at amerikansk hummer har en høy spredningsevne og har en sterk negativ effekt på norsk natur. Sveriges Havs- och vattenmyndighet sin konklusjon er et resultat av at de vurderer rømning og bevisst utsetting av levende amerikansk hummer og etablering av en bestand av amerikansk hummer som sannsynlig, at det er middels potensiale for fremtidig spredning (men sannsynlig at den spres langs den europeiske kysten dersom tiltak knyttet til omsetningskjeden ikke innføres) og at levende amerikansk hummer kan ha stor negativ påvirkning på europeisk hummer.
Arbeidsgruppene som står bak rapportene fra Havforskningsinstituttet, Nordisk ministerråd og den svenske Havs- og vattenmyndigheten mener alle det er nødvendig at det innføres forbud mot import av levende amerikansk hummer.
Begge risikovurderingene legger til grunn at de viktigste mulige skadevirkningene av
amerikansk hummer er konkurranse med eller fortrenging av stedegen europeisk hummer og andre stedegne arter, hybridisering (kryssing) med europeisk hummer samt fare for spredning av sykdommer og parasitter. Dette utdypes nærmere nedenfor under punktene om
"Hybridisering med europeisk hummer", "Konkurranse med europeisk hummer" og
"Spredning av sykdommer til europeisk hummer".
Når det gjelder skadevirkninger knyttet til spredning av sykdommer og parasitter, nevnes det at naturmangfoldloven § 32 og forskrift om fremmede organismer § 3 slår fast at vurderinger etter henholdsvis loven og forskriften ikke skal omfatte hensyn til planters, dyrs og
menneskers liv og helse som ivaretas av smittevernloven og matloven. Sykdomsmessige forhold ved import av hummer reguleres av matloven med forskrifter, som gjennomfører EU- regelverk på dette området, herunder direktiv 2006/887EF, som er innlemmet i EØS-avtalen.
Skadevirkninger knyttet til spredning av sykdommer og parasitter har imidlertid ikke vært avgjørende for at amerikansk hummer er vurdert å ha svært høy risiko i Artsdatabankens risikovurdering. På denne bakgrunn er det de mulige skadevirkningene knyttet til konkurranse med eller fortrenging av stedegen europeisk hummer og andre stedegne arter og hybridisering med europeisk hummer, og ikke faren knyttet til spredning av sykdommer og parasitter, som har blitt tillagt hovedvekt i vurderingene som ligger til grunn for dette forslaget.
Havs- och vattenmyndighetens risikovurdering ble utarbeidet i forbindelse med Sveriges forslag om at EU skulle totalforby levende amerikansk hummer under en nylig vedtatt EU- forordning mot invaderende fremmede arter. Risikovurderingen er direkte relevant for Norge blant annet fordi Norge og Sverige har sammenlignbare økoklimatiske forhold, fordi begge land, frem til Norge innførte forbudet, innførte amerikansk hummer som levende mat og at spredning til naturen sannsynligvis skjer gjennom liknende spredningsveier og fordi europeiske hummerbestander er på et historisk lavt nivå i begge land. Det nevnes i denne
sammenheng at det i Sveriges risikovurdering slås fast at "results and conclusions are relevant for the European Atlantic coast with similar eco-climatic conditions".26
Havs- och vattenmyndighetens risikovurdering ble gjennomført i henhold til en metode EU nylig har satt som standard for sine risikovurderinger, og Sveriges risikovurdering ble også godkjent av EUs vitenskapelige forum.27 Artsdatabankens risikovurdering er utført med en metode for kvantitativ og objektiv vurdering av artenes økologiske risiko. Metoden er basert på dokumenterte og etterprøvbare data om artens spredning, formering, vekstrate,
individtetthet, populasjonsstørrelse, utbredelse og effekt, og disse verdiene bearbeides på en standardisert måte. Artsdatabankens metode var blant de som fikk best vurdering i en EU- rapport fra 2013 som vurderte eksisterende risikovurderingsmetoder for fremmede arter.28
Funn av amerikansk hummer utenfor dens naturlige leveområder
I Norge har det i over 27 år vært et forbud mot utsetting av organismer, herunder amerikansk hummer, i norske fjord- og havområder. Forbudet er i dag nedfelt i havressursloven § 19 a.
Uaktsom eller forsettlig overtredelse av forbudet kan straffes med bøter eller fengsel i inntil ett år. Funn av 34 påviste eksemplarer av amerikansk hummer mellom 2000 og 2017 har imidlertid vist at forbudet mot utsetting ikke har hindret utsetting av og overlevelse av amerikansk hummer i Norge.
Spredningsveier for fremmede arter til marine økosystem i Europa er godt utredet, men vi vet ikke med sikkerhet fra hvilke ledd i omsetningskjeden fra importør til forbruker importert amerikansk hummer kommer ut i norsk natur. Det er ingen mulighet for at amerikansk hummer kan ha vandret til norske havområder uten menneskelig hjelp. Individer av levende amerikansk hummer fanget i Norge har hatt strikk på sakseklørne eller merker etter strikk.
Dette viser at disse individene må ha kommet fra fangenskap, og enten er bevisst satt ut, eller har rømt som følge av menneskelig svikt, fra ett eller flere ledd i omsetningskjeden. I Norge er arten funnet i indre Oslofjord og flere steder på kyststrekningen fra Vestfold til Møre. De fleste funnene er gjort rundt byer eller befolkningskonsentrasjoner. De amerikanske
hummerne som har blitt funnet i Norge har vært større enn minimumsmål for kommersielle fangster i USA og Canada, og tyder på at individene kan ha overlevd over en lengre periode i norske farvann.
Det er vanskelig å visuelt skille mellom amerikansk og europeisk hummer, og sikker
identifisering av amerikansk hummer kan derfor kun gjøres ved hjelp av DNA-analyser.Alle de 34 amerikanske hummerne som er funnet i Norge har derfor blitt DNA-testet. I tillegg til funnene i Norge, er det rapportert en rekke funn av levende amerikansk hummer i flere andre
26 Risk assessment of American lobster (Homarus americanus), Swedish Agency for Marine and Water Management Report 2016:4, s. 6.
27 Ibid.: 7.
28 Roy, H., m.fl. (2013) Invasive alien species – framework for the identification of invasive alien speices of EU concern (ENV.B.2/ETU/2013/0026).
http://ec.europa.eu/environment/nature/invasivealien/docs/Final%20report_12092014.pdf.
Lastet ned 17.08.2017.
europeiske land der den ikke forekommer naturlig.29 I Sverige er det mellom 2008 og 2016 registrert funn av 36 eksemplarer av amerikansk hummer.30
Etablering av en reproduserende bestand av amerikansk hummer i Norge har så langt ikke blitt observert. Vellykket reproduksjon og fullføring av en livssyklus i naturen er nettopp det vi ønsker å unngå med et forbud mot import av amerikansk hummer. Det kan imidlertid ikke utelukkes at arten allerede har etablert en reproduserende bestand i Norge.
Det kan være flere grunner til at vi ennå ikke har observert en reproduserende bestand i Norge. En grunn kan være måten arten sprer og etablerer seg på. Fremmede arter kan ofte leve fåtallige over tiår før de plutselig eksploderer i antall. Latenstid er observert hos andre tifotkreps i Europa, som kinesisk ullhåndskrabbe (Eriocheir sinensis) hvor det gikk flere tiår mellom den første introduksjonen og den påfølgende eksploderende populasjonsveksten.31 Havforskningsinstituttet har også observert det samme hos snøkrabbe (Chionoecetes opilio) og kongekrabbe (Paralithodes camtschaticus) i Barentshavet. Som nevnt sprer også
stillehavsøsters seg i stort omfang og i raskt tempo langs norskekysten. Arten ble i 1979 importert som yngel til Norge fra Storbritannia med sikte på å drive oppdrett. Omkring 1980 ble det registrert frittlevende østers ved Tysnes og Kragerø som i begge tilfeller ble knyttet til lokal oppdrettsvirksomhet. Det var imidlertid først i 2007 at arten ble funnet flere steder ved Oslofjorden og i årene som fulgte langs Sørlandskysten. Den samme utviklingen har man sett i Nederland, der arten etter å ha blitt importer for oppdrett i 1964, først 10 år senere ble observert med ville bestander. I senere år har det vært en eksplosiv utvikling og spredning langs hele Nederlandskysten og nordover i Vadehavet til Danmark, og til Sverige.32
Amerikansk hummer i Norge kan gå igjennom den samme latensperioden som disse artene.
På grunn av artens territorialhevdelse er det imidlertid ikke forventet at en eventuell etablering vil skje med like høy tetthet som eksemplene nevnt ovenfor.
Potensialet for spredning av amerikansk hummer og hybridindivider er stort, og sannsynligvis vil amerikansk hummer og hybridindivider kunne spre seg over hele området der den
europeiske hummeren finnes, og muligens også lenger nord. Regulering/tiltak for å fjerne amerikansk hummer33 og hybridindivider etter etablering vil være svært vanskelig, og i praksis er det ofte umulig å utrydde slike arter når de først er etablert. Dette viser at det er viktig å forebygge at amerikansk hummer etablerer seg i Norge. Siden norske
hummerbestander sannsynligvis er på et historisk lavt nivå, vil det være mange ledige territorier som vil øke muligheten for at amerikansk hummer kan etablere seg, dersom dette ikke allerede har skjedd.
29 Risk assessment of American lobster (Homarus americanus), Swedish Agency for Marine and Water Management Report 2016:4, table 1 and table 2.
30 Pers.medd. Sofia Brockmark ved Havs- och vattenmyndigheten, e-post av 3. april 2017.
31 Gilbey, V., M.J. Attrill & R.A. Coleman. 2008. Juvenile Chinese mitten crabs (Eriocheir sinensis) in the Thames estuary: distribution, movement and possible interactions with the native crab Carcinus moenas.
Biol.Invasions 10:67-77.
32 Artsdatabanken, risikovurdering av stillehavsøsters. Lastet ned 11.08.2017 http://databank.artsdatabanken.no/FremmedArt2012/N84141
33 van der Meeren, G., Støttrup, J., Ulmestrand, M., Øresland, V., Knutsen. J.A. and Agnalt, A.-L. (2010):
NOBANIS – Invasive Alien Species Fact Sheet – Homarus americanus. – From: Online Database of the European Network on Invasive Alien Species - NOBANIS www.nobanis.org, Date of access 12/4/2016; Havs- och vattenmyndigheten. (2015). Risk assessment of the American lobster (Homarus americanus).
En vet ikke hvor effektivt hummerfisket avdekker forekomst av amerikansk hummer. Det er aldri blitt gjennomført systematisk leting etter amerikansk hummer i Norge. Siden det i mange tilfeller vil være vanskelig å se forskjell på de to artene, er det også en fare for at innfanget amerikansk hummer blir tatt for å være den stedegne arten, og dermed ikke innrapporteres.
Vanskeligheten med visuelt å skille mellom amerikansk og europeisk hummer samt begrenset organisert søk etter amerikansk hummer taler for at det har vært og er et større omfang av amerikansk hummer langs norskekysten som ikke er registrert. Sannsynligvis er mørketallene store, og det kan ikke utelukkes at arten allerede har etablert en reproduserende bestand i Norge. Forhold som restriksjoner på hummerfisket bidrar også til at det er begrensninger i hvilken dokumentasjon man innhenter gjennom hummerfisket. Hummerteiner skal etter regelverket ikke ha åpninger på mer enn 60 mm i diameter, noe som utelukker yngel i
fangstene, og dermed muligheten til å observere eventuelle tidlige stadier av en mulig allerede etablert reproduserende bestand i norske farvann. Det nevnes i denne sammenheng at
risikovurderingen gjennomført i Sverige viser til at det observerte antallet amerikanske hummer på vestkysten antakelig bare er "toppen av isfjellet".34
Hybridisering med europeisk hummer
Nye arter som introduseres av mennesker i et område innebærer at de kan parre seg med noen av de artene som finnes der naturlig, og på den måten danne såkalte hybrider. De naturlig hjemmehørende artene er genetisk tilpasset det området de lever i, og hybridisering fører til at genene endrer seg og at egenskapene hos den naturlig hjemmehørende arten endres. Erfaring viser at dette i sin tur kan føre til at levedyktigheten reduseres, og en nedgang i bestanden, som eksempelvis er dokumentert for villaksbestander i Norge.35 I praksis betyr slik
hybridisering at artene forandres på grunn av menneskelig påvirkning, og ikke på grunn av evolusjonære prosesser, som er naturlig. Ettersom erfaring viser at hybridisering kan ha store negative effekter på naturlig hjemmehørende arter blir hybridisering betraktet som genetisk forurensning, og det er et generelt mål at fremmede arters gener ikke blandes inn i særegne arter.
Hybridisering med amerikansk hummer er en trussel for den europeiske hummerbestanden.
Når det gjelder sannsynligheten for hybridisering, var det syv av de 34 registrerte funnene av amerikansk hummer i Norge som bar egg, og fire av disse bar på hybridrogn. Av de 36
registrerte funnene av amerikansk hummer i Sverige siden 2008, bar to av hunnene, den siste i 2016, hybridrogn.36 Alle norske funn er DNA-verifiserte av Havforskningsinstituttet, som også har gjennomført DNA-verifisering av 31 av de svenske funnene. Metoden skiller mellom de to artene med 100 % sikkerhet.37
34 Ibid.: 25.
35 Bolstad, G.H., Hindar, K., Robertsen, G., Jonsson, B., Sægrov, H., Diserud, O.H., Fiske, P., Jensen, A.J., Urdal, K., Næsje, T.F., Barlaup, B.T., Florø-Larsen, B., Lo, H., Niemelä, E., & Karlsson, S. 2017. Gene flow from domesticated escapes alters the life history of wild Atlantic salmon. Nature Ecology & Evolution, 1: 0124.
36 Pers.medd. Sofia Brockmark ved Havs- och vattenmyndigheten, e-post av 3. april 2017.
37 Studier i forbindelse med det EU-finansierte prosjektet “Genetic diversity in the European lobster (Homarus gammarus): population structure and impacts of stock enhancement (GEL)” fra 1998-2001, støttet av EC FAIR programme (CT98 4266).
De amerikanske hunnene med DNA-verifiserte hybridegg som er funnet i Norge og Sverige er direkte bevis på at amerikansk hummer og europeisk hummer vellykket kan parre seg i
naturen, og at hybridisering mellom de to artene skjer gjentatte ganger. Basert på andelen funn av amerikansk hummer med hybridrogn, må hybridisering mellom amerikansk hummer og europeisk hummer etter departementets vurdering anses som relativt vanlig. Utfordringene med å visuelt skille mellom de to artene og at det ikke er etablert et systematisk søk etter amerikansk hummer, tilsier dessuten at det ikke kan utelukkes at det er et større omfang av amerikanske hunner med hybridrogn langs norskekysten enn det som er registrert. At omfanget kan være større enn det som er registrert må legges til grunn også for eventuelle europeiske hunner som har parret seg med amerikanske hanner. Europeiske hunner kan være bærere av hybridegg, som ikke visuelt påvises og registreres. Med dette kan også
mørketallene for hybridiseringer være store.
Den første amerikanske hummeren med hybridrogn funnet i Norge er tatt vare på hos Havforskningsinstituttet. I 2010 klekket denne hunnen 10 700 hybridlarver, og levedyktigheten hos avkommene er siden blitt undersøkt. Tidligere undersøkelser på
hybridavkom gjort i USA fant at hybridhunner kunne produsere egg,38 mens hybridhanner var sterile.39 Hybridhannene fra den amerikanske hummeren funnet i Norge er undersøkt på Havforskningsinstituttet, og det har vist seg at noen av dem har noen få spermceller som kan karakteriseres som normale. Undersøkelsene vil bli ytterligere fulgt opp i 2017 med
simulering av sommer, siden temperatur kan være en avgjørende faktor for reproduksjon.
En av de andre amerikanske hunnene med hybridegg funnet i norske farvann ble sendt til Kristineberg i Sverige i mai 2016. Her ble det gjennomført konkurranseforsøk mellom nyklekte hybride larver og europeiske larver i såkalte "common garden" forsøk. Dette
forsøket ble gjentatt i 2017, med avkom av en annen amerikansk hunn med hybridegg funnet i Sverige i 2016. Så langt er hovedkonklusjonen at levedyktigheten til hybridlarver er like bra som europeisk hummer under samme temperatur, saltholdighet og føde, og i konkurranse med europeiske larver. Med dette kan det ikke utelukkes at hybridlarver kan overleve og individer kan etablere reproduserende bestander i Norge, og hybridisere videre med europeisk hummer og dermed spre gener fra amerikansk hummer videre til bestanden av europeisk hummer.
Konkurranse med europeisk hummer
Felt- og eksperimentelle studier har vist at amerikansk og europeisk hummer har samme døgnaktivitet, fødevalg og velger til dels like habitat.40 Noen studier viser at europeisk hummer ser ut til å være mest aggressiv, mens andre studier viser det motsatte. Amerikansk hummer har et større vekstpotensial og kan bli betydelig større, i kroppslengde og særlig klostørrelse. 41 I forbindelse med parring vil en forvente at amerikansk hummer har en fordel framfor europeisk hummer ved konkurranse om hunner. Dette kan bety en fortrengning av
38 Hedgecock D, K nelson & RA Shleser. 1976. Growth differences among families of the lobster, Homarus americanus. Proc. World Maric Soc. 7: 347-361
39 Talbot P, D Hedgecock, W Borgeson, P Wilson & C Thaler. 1983. Examination of spermatophore production by laboratory-maintained lobsters (Homarus). J. World Maricul. Soc. 14: 271-278
40 van der Meeren, G.i., Støttrup, J., Ulmestrand, M. og Knutsen, J.A. (2004). Forebyggelse av ny hummerart i nordiske farvande – sluttrapport 15 september 2004. Et nordisk prosjekt-samarbeid, Nordisk ministerråd.
41 Ibid.
europeisk hummer på lengre sikt. Atferdsmessige fortinn ved parring har imidlertid ikke latt seg bekrefte ved forsøk. I følge Havforskningsinstituttet er det videre usikkert hvilke
konkurransefortrinn en hybrid mellom de to artene vil ha, men som nevnt over viser forsøk at levedyktigheten til hybridlarver er like bra som europeisk hummer under samme temperatur, saltholdighet og føde.
Siden norske hummerbestander sannsynligvis er på et historisk lavt nivå, vil arten trolig være ekstra sårbar i konkurranse med en introdusert art som amerikansk hummer, hvor den nye arten vil ha god tilgang på ledige territorier. Ved lav populasjonsstørrelse av europeisk hummer, kan selv fåtallig introduksjon av amerikansk hummer ha stor negativ effekt.42
Spredning av sykdom til europeisk hummer
Det er dokumentert at amerikansk hummer kan bære på sykdomsfremkallende organismer.
Introduksjon av nye sykdommer kan få alvorlige følger, og erfaringer tilsier at man bør være føre var. Utvikling av økt resistens mot en ny sykdom tar i beste fall generasjoner, og høy dødelighet og dermed nedgang i bestanden kan raskt bli en konsekvens på kortere sikt.
Amerikansk hummer kan være smittebærer av bakteriesykdommen “gaffkemi”, som ved smitte til europeisk hummer gir 100 % dødelighet. 43 Sykdommen er påvist hos europeisk hummer og mye tyder på at den ble introdusert til Europa gjennom import av levende
amerikansk hummer. 44 De første utbruddene ble påvist på Vestlandet allerede på 1970-tallet, og det har vært flere tilfeller med jevne mellomrom. 45 Amerikansk hummer kan være bærer av bakterien uten å vise sykdomstegn. 46 Sykdom kan i tillegg øke potensialet for at
amerikansk hummer kan etablere seg fordi den har en viss resistens mot sykdommen. Det er funnet at gaffkemi er introdusert til Storbritannia med amerikansk hummer, og at
sykdomsutbrudd ofte henger sammen med oppbevaring av levende hummer. 47 I følge Havforskningsinstituttet er det lite sannsynlig at sykdommen er tilstede i vill europeisk hummer langs norskekysten i dag.
Amerikansk hummer kan også være bærer av såkalt skallsykdom. Minst fire ulike typer av skallsykdom er beskrevet48, noen av disse er også funnet i europeisk hummer. Epizooisk skallsykdom (ESD) er den mest alvorlige typen, funnet i amerikansk hummer, ESD er ofte beskrevet som et syndrom hvor den grunnleggende årsaken er ukjent.
42 van der Meeren, G.I., Ekeli, K.O., Jørstad, K.E. og Tveite, S. (2000). Americans on the wrong side – The lobster Homaus americanus in Norwegian waters. ICES CM 2000
43 Wiik, R, Torsvik, V. og Egidius, E. (1986). Phenotypic and genotypic comparisons among strains of the lobster pathogen Aerococcus viridans and other marine Aerococcus viridans-like cocci. International Jounral of Systematic Bacteriologu – 36.
44 Strohmeier, T., Strand, Ø, Jørstad, Ø.E., Mortensen, S. og Agnalt, A-L. (2002). Potensielle miljøkonsekvenser ved havbeite – kamskjell og hummer. Havforskningsinstituttet, Senter for havbruk.
45 Håstein, T., Roald, S.O., Kjos-Hansen, B. og Staveland, K. 1977. Occurrence of Gaffkemia in lobsters in Norway. Acta Vet. Scand. – 18.
46 Ibid. :50
47 Stebbing PD, MJ Pond, E Peeler, HJ Small, SJ Greenwood & D Verner-Jeffreys. 2012. Limited prevalance of gaffkaemia (Aerococcus viridans va. I) isolated from wild-caught European lobsters Homarus gammarus in England and Wales. Dis. Aquat. Org. 100: 159-167
48 Cobb, J.S. og Castro, K.M. (2006). Shell disease in lobsters: a synthesis: Prepared for the New England Lobster Research Initiative.
I 2009 og 2010 mottok Havforskningsinstituttet flere amerikanske hummere fanget i Norge som hadde tydelige skader i skallet, og skadene ligner en type skallsykdom (Epizootic shell disease (ESD)) som er funnet på amerikansk hummer i USA og Canada og som ikke tidligere er observert i Norge. 49 Det er ikke kjent om denne skallsykdommen også smitter til europeisk hummer. Bakterier synes å være viktig ved sykdomsutviklingen. Skallsyke har skapt store problemer i hummerpopulasjoner sør i New-England, USA, hvor sykdommen spredde seg raskt og forårsaket dødelighet på slutten av 1990-tallet. 50 Flere av bakterieartene som er typiske i lesjoner hos amerikansk hummer i USA er også påvist i lesjoner hos amerikansk hummer fanget i Norge. 51
I alt er det det pr 2016 funnet seks amerikanske hummer med karakteristika for
skallsykdommen ESD i Norge, noe som tilsvarer om lag 18 % av alle registrerte funn av amerikansk hummer.
I teorien er det ikke nødvendig med et større antall smittede hummere eller større omfang av sykdomsutbrudd før risikoen for omfattende spredning av sykdommen er til stede.
2.2.4 Oppsummering
Det har blitt utført flere risikovurderinger av amerikansk hummer de siste årene, og det foreligger omfattende vitenskapelig kunnskap om påviste og mulige negative effekter av amerikansk hummer på europeisk hummer. Departementet mener at denne kunnskapen
oppfyller kravet til kunnskapsgrunnlag i nml. § 8. Risikovurderingen utført av Artsdatabanken konkluderer med at amerikansk hummer innebærer svært høy økologisk risiko, mens
risikovurderingen utført av Sveriges Havs- och vattenmyndighet konkluderer med at arten innebærer høy økologisk risiko. Dette er høyeste kategori etter hhv. Artsdatabanken og Sveriges Havs- och vattenmyndighet sine vurderingsmetoder. De viktigste mulige
skadevirkningene av amerikansk hummer er konkurranse med eller fortrenging av stedegen europeisk hummer og andre stedegne arter, hybridisering med europeisk hummer samt fare for spredning av sykdommer og parasitter. Sykdom har ikke hatt utslagsgivende betydning for at amerikansk hummer har fått kategorien svært høy økologisk risiko av Artsdatabanken.
På grunn av flere påvirkningsfaktorer som sterkt fiskepress og forvaltningsstrategi sammen med mulige forandringer i miljøforholdene er bestanden av europeisk hummer langs norskekysten kraftig redusert sammenlignet med perioden frem til 1950-tallet. De offisielle fangstene de siste 50 årene tyder på at bestanden er på et historisk lavt nivå. Amerikansk hummer innebærer enda en risiko for europeiske hummerbestanden i Norge, og øker derfor den samlede belastningen på arten, jf. prinsippet om samlet belastning i nml. § 10. Siden norske hummerbestander er på et historisk lavt nivå vil arten trolig være ekstra sårbar for påvirkning fra en introdusert art som amerikansk hummer, hvor den nye arten vil ha god tilgang på ledige territorier. Ved lav populasjonsstørrelse av europeisk hummer, kan selv fåtallig introduksjon av amerikansk hummer ha stor negativ effekt. Den kraftig reduserte
49 Sandlund, N, Karlsbakk, E., Farestveit, E., Einen, A.C.B. og Agnalt, A-L. (2011). Havforskningsnytt – 7.
50 Ibid.
51 Ibid.
bestanden tilsier at europeisk hummer i Norge så langt det er mulig ikke bør utsettes for flere negative påvirkninger.
På tross av et langvarig forbud mot utsetting av levende amerikansk hummer og fravær av systematisk leting etter arten, har det blitt funnet 34 DNA-påviste amerikanske hummere i norske farvann. Utsettingen kan ha skjedd tilsiktet eller utilsiktet fra et eller flere ledd i omsetningskjeden fra importør til forbruker. Potensialet for spredning av amerikansk hummer og hybridindivider er stort, og sannsynligvis vil amerikansk hummer og hybridindivider kunne spre seg over hele området der den europeiske hummeren finnes, og muligens også lenger nord. Etablering av en reproduserende bestand av amerikansk hummer eller
hybridindivider i Norge har imidlertid så langt ikke blitt observert, og er nettopp det norske myndigheter ønsker å unngå. Det finnes flere eksempler på at det er svært kostbart, og ofte ikke mulig, å fjerne slike arter hvis de først har etablert seg. Å forebygge at fremmede arter etablerer seg er derfor et svært viktig tiltak, og det å hindre innførsel, omsetning og utsetting av fremmede arter, er også en forpliktelse under biomangfoldkonvensjonen, og et delmål under FNs bærekraftsmål.
Det kan ikke utelukkes at amerikansk hummer og/eller hybridindivider allerede har etablert en bestand i norske farvann. Det kan være flere årsaker til at en bestand ikke ennå har blitt
observert, blant annet latenstid før bestanden kan øke betydelig. Ettersom etablering er sannsynlig og konsekvensene av en etablering kan bli svært store, tilsier føre-var-prinsippet i nml. § 9 at man i vurderingen av nødvendige tiltak legger til grunn at levende amerikansk hummer kan etablere reproduserende bestander i Norge.
2.3. Vurdering av ulike løsninger og departementets forslag
Departementets vurdering av ulike løsninger, tar utgangspunkt i at en restriksjon ikke bør rekke lenger enn nødvendig for å oppnå et passende beskyttelsesnivå, sett hen til teknisk og økonomisk mulighet. Samtidig må en endring ikke svekke beskyttelsesnivået for europeisk hummer. Det vises i denne sammenheng til at Norges beskyttelsesnivå mot fremmede arter, herunder levende amerikansk hummer, er høyt.
Bakgrunnen for det høye beskyttelsesnivået mot fremmede arter generelt, er at fremmede arter både nasjonalt og globalt er regnet som en av de aller største truslene mot naturmangfoldet.
Dersom fremmede arter først kommer inn til, sprer seg og etablerer seg i Norge kan det påføre stedegne arter og økosystemer skade gjennom konkurranse om blant annet næring og
leveområder, hybridisering og sykdomsspredning. Skadevirkningene kan bli store. Når en fremmed art først er kommet inn kan det være vanskelig å hindre at den sprer seg, og sprer den seg kan det være vanskelig å hindre at den etablerer seg. Når den først har etablert seg er det ofte også svært vanskelig å fjerne den, og de samfunnsøkonomiske konsekvensene kan bli svært store.
For å beskytte europeisk hummer er det, i tillegg til det gjeldende forbudet mot innførsel, utsetting og omsetning av levende amerikansk hummer, innført bestemmelser for fisket av europeisk hummer for å redusere presset på bestandene og få opp fangstraten, og det er etablert en rekke fredningsområder og særskilte bevaringssoner. Bestanden av europeisk hummer i Norge er kraftig redusert sammenlignet med perioden frem til 1950-tallet, og på et historisk lavt nivå og dermed ekstra sårbar for påvirkning fra en introdusert art som
amerikansk hummer. Det er dokumentert at levende amerikansk hummer slipper ut i norske farvann, og vitenskapelige risikovurderinger viser at dette innebærer høy økologisk risiko først og fremst for europeisk hummer, på grunn av faren for konkurranse om mat,
leveområder mv., hybridisering med europeisk hummer og faren for spredning av sykdommer og parasitter til europeisk hummer. Dette er bakgrunnen for Norges høye beskyttelsesnivå mot levende amerikansk hummer.
Inntil forskriften om fremmede organismer trådte i kraft, var det som nevnt et forbud mot utsetting av organismer, herunder amerikansk hummer, i norske fjord- og havområder. Funn av 34 påviste eksemplarer av amerikansk hummer mellom 2000 og 2017 har imidlertid vist at forbudet mot utsetting ikke har hindret utsetting av og overlevelse av amerikansk hummer i norske farvann. Levende amerikansk hummer reguleres i dag ved forbud mot innførsel, omsetning og utsetting med en begrenset dispensasjonsadgang.
På grunn av den høye økologiske risikoen som foreligger hvis levende amerikansk hummer slipper ut i norsk natur, er det etter departementets mening ikke aktuelt å gjøre noe med forbudet mot utsetting.
Forbud mot utsetting har i seg selv ikke vist seg tilstrekkelig for å forhindre at levende
amerikansk hummer slipper ut i norsk farvann, jf. kap 2.2.2. Også omsetningen og innførselen må reguleres for å forhindre spredning til norsk natur.
Departementet vurderer først om det bør åpnes for omsetning av levende amerikansk hummer.
I den forbindelse er det vesentlig å se hen til at faren for at levende amerikansk hummer slippes ut i norske farvann, etter all sannsynlighet vil øke jo flere personer som er i befatning med levende amerikansk hummer. Av den grunn er det viktig at kretsen av mennesker som er i befatning med levende amerikansk hummer begrenses og at de som håndterer levende amerikansk hummer er profesjonelle aktører med rutiner for å minimere risikoen for menneskelig svikt.
Man kan særlig tenke seg aktører i grossist- og/eller detaljistleddet. For eksempel
spesialbutikker for sjømat eller restauranter med høy kompetanse. Departementet har vurdert om regelendringen bør ivareta hensynet til slike aktører ved å tillate videre omsetning til dem, men har kommet til at dette ikke er tilrådelig. Selv med en høy grad av profesjonalitet og kompetanse hos disse aktørene, vil videre omsetning fra importør medføre at den levende amerikanske hummeren må flyttes fra ett sted til et annet i Norge, uten muligheter for eksempel for oppbevaring på et rømningssikkert sted til enhver tid. Kretsen av personer i befatning med hummeren vil også bli betraktelig større enn om import av levende amerikansk hummer begrenses til importører, da det er mange mennesker involvert i driften av en butikk og/eller en restaurant. Til sammenligning innførte firmaet som i dag er Norges eneste store importør av amerikansk hummer i 2016 ca. 3,1 tonn levende amerikansk hummer i uken og pr april 2016 var bare fem personer i virksomheten knyttet til håndtering og produksjon av ulike hummerprodukter. Både transport og en større krets av personer, vil etter all sannsynlighet øke risikoen for rømning og risikoen for menneskelig svikt ved bevisst og utilsiktet utsetting.
Det ville også være utfordrende å føre tilstrekkelig tilsyn med en slik løsning. Tilsyn med regelverket om fremmede arter er i hovedsak basert på stikkprøver og tips fra publikum. Et tilstrekkelig tilsyn ville være svært ressurskrevende, både for forvaltningen og for
grossistene/detaljistene, som måtte forholde seg til ulempene ved et slikt tilsyn. Men selv om
tilsynet økes eller eventuelt slås sammen med Mattilsynets tilsyn med at virksomheter innenfor «HoReCa-segmentet» (hotell, restaurant og kafé) produserer, bearbeider og selger mat og drikke som er helsemessig trygg og i samsvar med hygieneregelverket, ville ikke dette etter vår vurdering være tilstrekkelig for å forhindre risiko for spredning fra grossist og/eller detaljistleddet. Mattilsynets kontroll med hygieneregelverket viser at det skjer en rekke brudd på gjeldende hygieneregelverk tross omfattende tilsynsvirksomhet.52
Departementet mener på denne bakgrunn at det ikke bør gjøres endringer i
omsetningsforbudet og at forbudet mot omsetning av levende amerikansk hummer i Norge bør opprettholdes.
Departementet nevner i denne sammenheng at firmaet som i dag er Norges eneste store importør av levende amerikansk hummer, har opplyst at salg av kokt og "blanchert"
(halvkokt) hummer har utgjort den største delen av markedet (70 % i 2014). De har videre opplyst at markedet har ansett kokt og "blanchert" amerikansk hummer som et fullgodt alternativ til salg av levende amerikansk hummer og at salg av levende amerikansk hummer dermed er unødvendig.
Når det gjelder innførselsforbudet, finner departementet, som beskrevet i punkt 1, ikke grunnlag for å opprettholde forbudet mot innførsel av levende amerikansk hummer, da innførsel på visse vilkår kan gjennomføres uten å medføre risiko for europeisk hummer.
På grunn av den høye økologiske risikoen som foreligger hvis levende amerikansk hummer kommer ut i norske farvann, er det imidlertid ikke grunnlag for å gå så langt som å unnta levende amerikansk hummer fra krav om tillatelse for innførsel. Ved krav om
innførselstillatelse, vil myndighetene ha kontroll med innførselen og på hvilke vilkår innførsel kan tillates.
Ved den nærmere avgrensningen av kravet til tillatelse, må det ses hen til at tillatelse til innførsel etter forskrift om fremmede organismer ikke kan gis hvis det er grunn til å anta at innførselen vil medføre vesentlige uheldige følger for det biologiske mangfold, jf. forskriftens
§§ 6 og 15 tredje ledd. Med hensyn til levende amerikansk hummer, innebærer det at innførsel bare kan skje hvis det treffes tiltak som hindrer rømming, utilsiktet utsetting og bevisst
utsetting av levende amerikansk hummer i norsk natur.
Det vil etter forslaget være et krav for å få innførselstillatelse at importør kan dokumentere rutiner som på en sikker måte forhindrer rømning og bevisst og utilsiktet utsetting av levende amerikansk hummer i norsk natur. I denne vurderingen, vil det være relevant både å se hen til forhold ved importøren og de konkrete rutinene som er etablert eller som kan etableres.
Som nevnt over, er det vår vurdering at levende amerikansk hummer bare bør håndteres av store og profesjonelle aktører med rutiner for å minimere risikoen for teknisk og menneskelig svikt, samt at antall mennesker som er i befatning med levende amerikansk hummer
begrenses. Det vil på denne bakgrunn stilles klare og omfattende krav til søkers kompetanse når det gjelder håndtering av levende amerikansk hummer og bevissthet om den økologiske risikoen den har for europeisk hummer.
52 Se oversikt over tilsynsresultater på Mattilsynets nettsider:
https://www.mattilsynet.no/mat_og_vann/matservering/restaurant_kafe_hotell/#tilsynssaker
Når det gjelder rutinene, mener departementet at det bare kan gis tillatelse hvis søker kan dokumentere rutiner som sikrer at all levende amerikansk hummer kokes eller på annen måte behandles slik at hummeren med sikkerhet er død før den forlater virksomhetens lokaler.
Søker må videre sikre at ingen uvedkommende har tilgang til hummeren under eventuell midlertidig oppbevaring eller transport, at antall/mengde levende amerikahummer registreres slik at eventuell forsvinning av levende hummer oppdages i alle ledd, at levende
amerikahummer oppbevares i rømningssikkert anlegg etter ankomst til virksomhetens lokaler, at ingen uvedkommende har tilgang til anlegget og at levende amerikahummer holdes i egne tanker/bassenger adskilt fra levende europeisk hummer og andre levende arter. Rutiner bør inngå i virksomhetens regler for internkontroll, eksempelvis ved flytskjemaer,
operasjonsbeskrivelser og fareanalyser. Rutiner for opplæring av ansatte vil også være viktig.
I og med den høye økologiske risikoen knyttet til levende amerikansk hummer, må kravene for innførsel av levende amerikansk hummer være både strengere og mer spesifikke enn det som generelt gjelder ved tillatelser etter § 6. Departementet mener derfor at de viktigste kravene for å få tillatelse bør fremgå av forskriften, nærmere bestemt som en merknad i vedlegg I. Listen er imidlertid ikke uttømmende. Det vil også være adgang til å legge vekt på andre forhold av betydning for "om det er grunn til å anta at innførselen vil medføre
vesentlige uheldige følger for det biologiske mangfold", jf. forskriften §§ 6 og 15. Dette vil bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfellet.
For virksomheter som oppfyller disse kravene og gis tillatelse til innførsel, bør de viktigste forholdene også angis som vilkår i tillatelsen.
Det er ikke er noen begrensninger i hvem som kan operere som "importør". Aktører som ellers anses som grossister eller detaljister, kan operere som importører av levende amerikansk hummer. Departementet anser imidlertid at det vil være svært krevende for grossister og detaljister å kunne oppfylle kravene ovenfor. Regelendringen vil derfor i utgangspunktet ikke åpne for direkte innførsel av levende amerikansk hummer til for eksempel restauranter og butikker.
Når kravene for å få innførselstillatelse er oppfylt, vil det bero på en skjønnsmessig vurdering om tillatelse bør gis eller ikke, jf. "kan" i forskriften § 6. I og med at kravene er så vidt
strenge, begrenses skjønnsrommet og det vil gjennomgående være gode grunner for å gi tillatelse dersom kravene er oppfylt.
Forslaget åpner for at det kan gis tillatelse for flere innførsler eller for en angitt tidsperiode.
Dette vil redusere ulempene for importør og effektivisere arbeidet for forvaltningen.
På denne bakgrunn foreslår departementet en ny merknad til amerikansk hummer i vedlegg I som lyder slik:
Forbudet gjelder ikke innførsel av levende amerikansk hummer. For innførsel kreves tillatelse etter § 6. Tillatelse kan gis til importør som kan dokumentere rutiner som forhindrer tilsiktet og utilsiktet utsetting av levende amerikansk hummer i norsk natur. Det kan stilles vilkår om slike rutiner etter tillatelsen, herunder at all levende amerikansk hummer skal kokes eller på annen måte behandles slik at hummeren med sikkerhet er død før den forlater virksomhetens lokaler, at ingen uvedkommende skal ha tilgang til hummeren under eventuell midlertidig oppbevaring eller transport, at antall/mengde levende amerikahummer skal registreres slik at eventuell forsvinning av levende hummer oppdages i alle ledd, at levende amerikahummer må
oppbevares i rømningssikkert anlegg etter ankomst til virksomhetens lokaler, at ingen uvedkommende skal ha tilgang til anlegget, at levende amerikahummer skal holdes i egne tanker adskilt fra levende europeisk hummer og andre levende arter samt at ansatte som håndterer levende amerikansk hummer skal ha adekvat opplæring. Tillatelse kan gis for flere innførsler eller for en angitt tidsperiode.
2.4. Forholdet til internasjonale forpliktelser
I NOU 2004:28 om naturmangfoldloven, kapittel 14.2 ble regulering av fremmede arter vurdert opp mot våre internasjonale forpliktelser, herunder Konvensjonen om biologisk mangfold, Avtalen om det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS-avtalen) og avtalene under Verdens handelsorganisasjon (WTO-avtalene). Tilsvarende vurderinger ble gjort i forbindelse med utarbeidelsen av forskriften om fremmede arter, som blant annet fastsatte forbudet mot innførsel, omsetning og utsetting av levende amerikansk hummer.
Vurderingen fremgår av pkt. 8.3. i høringsbrevet, som ligger på Miljødirektoratets nettsider.
Forslaget om å endre forbudet til et krav om tillatelse med visse krav som omtalt over, er også vurdert i forhold til disse internasjonale forpliktelsene.
Det høye beskyttelsesnivået fastsatt gjennom naturmangfoldloven og forskriften for å motvirke import, utsetting og spredning av fremmede arter som har eller kan ha
skadevirkninger på biologisk mangfold, og som opprettholdes ved dette endringsforslaget, er i tråd med den plikten vi har som part til Biomangfoldkonvensjonen artikkel 8 (h) til å motvirke ("prevent") introduksjon av, kontrollere eller utrydde de fremmede arter som truer
økosystemer, leveområder eller arter. Vedtak VI/2353 fra partsmøtet til Konvensjonen fastsetter retningsgivende prinsipper for håndtering av risiko knyttet til fremmede arter. Det fastslår at i tillegg til en føre-var-tilnærming bør man i første rekke motvirke introduksjon fordi dette generelt er mer kostnadseffektivt og bedre for miljøet enn å kontrollere eller utrydde etter at de først er kommet inn til landet og har etablert seg. I tillegg slår Aichi-mål 954 blant annet fast at innen 2020 skal det være innført tiltak for å kontrollere spredningsveier for å hindre introduksjon og etablering av skadelige fremmede organismer.
EUs forordning 1143/2014 om invaderende fremmede arter er ikke innlemmet i EØS-avtalen.
Regulering av fremmede arter som medfører, eller kan medføre, uheldige følger for
naturmangfoldet er derfor ikke harmonisert i EØS. Det følger av EØS-avtalen artikkel 13 og rettspraksis fra EFTA-domstolen og EU-domstolen i medhold av den tilsvarende artikkel 36 i Traktaten om Den europeiske Unions funksjon, at forbud eller begrensninger på blant annet import er tillatt dersom de er nødvendig for å blant annet beskytte dyrs eller planters liv og helse og miljøet, proporsjonale i forhold til beskyttelsesformålet og ikke utgjør et middel til vilkårlig forskjellsbehandling eller skjult handelshindring. I tråd med EUs eget regelverk og risikovurderingen av amerikansk hummer fra Havs- och vattenmyndigheten i Sverige som er omtalt over, vurderer EU-landene nå restriksjoner i forhold til levende amerikansk hummer.
Relevante avtaler under Verdens handelsorganisasjon (WTO) er Avtalen om veterinære og plantesanitære tiltak (SPS-avtalen) og Generalavtalen for handel med varer fra 1994 (GATT 1994). SPS-avtalen gjelder alle veterinære og plantesanitære tiltak som direkte eller indirekte kan påvirke handelen. Utgangspunktet i SPS-avtalen er at norske myndigheter kan treffe tiltak
53 https://www.cbd.int/decision/cop/default.shtml?id=7197
54 https://www.cbd.int/sp/targets/
for blant annet å verne om dyrs eller planters helse, så lenge dette gjøres på en måte som er ikke mer handelsrestriktiv enn nødvendig for å oppnå et passende beskyttelsesnivå, gjøres på bakgrunn av en vitenskapelig risikovurdering og ellers er i tråd med SPS-avtalens krav. Som omtalt i pkt. 2.2.3 over er det foretatt flere risikovurderinger som fastslår at amerikansk hummer innebærer høy økologisk risiko for europeisk hummer. Tiltak som er i samsvar med relevante bestemmelser i SPS-avtalen, skal i utgangspunktet anses for å være i
overenstemmelse med forpliktelsene i GATT 1994 relatert til SPS-tiltak, og særlig
unntaksbestemmelsen i GATT artikkel XX(b) om menneskers, dyrs eller planters liv eller helse.
Videre åpner GATT artikkel XX(g) for forbud og begrensninger på handel med varer som gjelder bevaring av uttømmelige naturressurser og også hjemlig produksjon eller forbruk begrenses. Slike tiltak må også oppfylle de øvrige vilkårene i innledningsavsnittet i artikkelen.
Disse vilkårene innebærer at et tiltak ikke må benyttes på en måte som innebærer vilkårlig eller uberettiget forskjellsbehandling mellom land hvor samme vilkår gjør seg gjeldende, eller innebærer skjulte handelsrestriksjoner. Det er som nevnt over utbredt internasjonal enighet om behovet for å motvirke ("prevent") introduksjon av, kontrollere eller utrydde de fremmede arter som truer økosystemer, leveområder eller arter, jf. biomangfoldkonvensjonen.
Frihandelsavtalen mellom Canada og Den europeiske frihandelsorganisasjonen EFTA som Norge er medlem av, viser til WTO-avtalene og relevante bestemmelser i disse. Den omtales derfor ikke nærmere.
2.5. Konsekvenser av forslaget
Forslaget om å endre dagens forbud mot innførsel av levende amerikansk hummer til krav om tillatelse på strenge vilkår, innebærer etter departementets syn at det innføres en restriksjon som ikke rekker lenger enn nødvendig for å oppnå ønsket beskyttelsesnivå, sett hen til teknisk og økonomisk mulighet.
Forslaget innebærer begrensede realitetsendringer for eksportører og importører av levende amerikansk hummer ettersom disse gjennom dagens dispensasjonsbestemmelsene allerede har en begrenset mulighet til å eksportere og importere levende amerikansk hummer til Norge.
Canada har opplyst at eksport av amerikansk hummer til Norge har en verdi på om lag 3,3 millioner dollar i året.
Som nevnt mener departementet at forslaget ikke vil medføre noen økt økologisk risiko sammenlignet med dagens innførselsforbud med dispensasjonsmuligheten.
Strenge krav til importør, samt fortsatt forbud mot omsetning av levende amerikansk hummer, medfører at forslaget ikke i nevneverdig grad endrer situasjonen for aktører som ikke
oppfyller kravene til innførselstillatelse. Departementet mener imidlertid at foreslåtte endring vil bidra til å gjøre regelverket ryddigere og mindre skjønnsmessig for innførsel av levende amerikansk hummer.
Departementets forslag vil medføre noe administrativt merarbeid for Miljødirektoratet fordi direktoratet trolig vil motta flere søknader om innførselstillatelse enn ved dagens
dispensasjonsbestemmelse. Ved at de strenge kravene for tillatelse fremgår av forskriften, søker departementet imidlertid å forhindre at Miljødirektoratet får mange ubegrunnede søknader. En viktig forutsetning for å oppnå dette, er at Miljødirektoratet informerer aktuelle aktører om regelendringen og vilkårene for å få tillatelse. Adgangen til å gi tillatelse for flere innførsler eller for en angitt tidsperiode, vil redusere arbeidsbelastningen.
3. Endring av dispensasjonsbestemmelsen i forskriften § 31 3.1. Bakgrunnen for forslaget
Forskrift om fremmede organismer § 31 gir Miljødirektoratet adgang til å gi dispensasjon fra bestemmelsene i forskriften. Det er først og fremst dispensasjon fra forbud mot innførsel, utsetting og omsetning av organismer som er aktuelt. Det er i forarbeidene til bestemmelsen slått fast at terskelen for å gi dispensasjon er høy.
Det følger av bestemmelsen at "[n]år viktige samfunnsmessige hensyn tilsier det, kan Miljødirektoratet gjøre unntak fra bestemmelsene i forskriften, dersom dette ikke er i strid med forskriftens formål." Forskriftens formål er angitt i § 1, og er "å hindre innførsel, utsetting og spredning av fremmede organismer som medfører, eller kan medføre, uheldige følger for naturmangfoldet."
Både vilkåret om viktige samfunnsmessige hensyn og vilkåret om at dispensasjon ikke er i strid med forskriftens formål, må være oppfylt for at det skal kunne gis dispensasjon.
Som nevnt i punkt 2.1 ga departementet i desember 2016 Norges eneste store importør av levende amerikansk hummer dispensasjon fra forskriftens forbud mot innførsel av levende amerikansk hummer. Bakgrunnen for at dispensasjon ble gitt, var at firmaet hadde iverksatt strenge avbøtende tiltak for å hindre at virksomheten medfører at levende amerikansk
hummer kommer ut i norsk natur, herunder koking av all levende amerikansk hummer slik at den med sikkerhet er død før den forlater firmaets lokaler. Departementet la stor vekt på at firmaet er en stor og profesjonell aktør som står for en vesentlig del av importen av levende amerikansk hummer til Norge, med gode rutiner og fasiliteter og dermed mulighet til å gjennomføre strenge risikoavbøtende tiltak slik at importen kan skje med svært lav økologisk risiko. Med dette anså departementet at dispensasjon til innførsel i dette tilfellet ikke ville medføre uheldige følger for naturmangfoldet, og derfor ikke ville være i strid med forskriftens formål.
Departementet kom frem til at også vilkåret om viktige samfunnsmessige hensyn var oppfylt i dette tilfellet. Departementets begrunnelse for å anse vilkåret som oppfylt var at innførsel i dette tilfellet ville innebære svært lav risiko, og at det derfor verken var nødvendig eller faglig behov for å nekte dispensasjon. Departementet mente på denne bakgrunn at det er et viktig samfunnsmessig hensyn at forbud ikke bør rekke lenger enn det som er nødvendig og at forvaltningens myndighetsutøvelse skal bygge på vitenskapelighet og saklighet, og at vilkåret viktige samfunnsmessige hensyn dermed var oppfylt.
I vedtaket varslet departementet samtidig at departementet med bakgrunn i erfaringene fra blant annet denne saken ville vurdere å revidere dispensasjonsbestemmelsen i forskriften slik at det ikke skal stilles krav om "viktige samfunnsmessige hensyn" dersom risikoen for
