Betydningen av insentiver for forpliktelse i samarbeid
En studie av sammenhengen mellom lokale offentlige myndigheters insentiver til og forpliktelse i nettverkssamarbeid
Gina Elise Tenold
Masteroppgave
Institutt for statsvitenskap UNIVERSITETET I OSLO
Våren 2019 Antall ord: 30945
II
III
Betydningen av insentiver for forpliktelse i samarbeid
En studie av sammenhengen mellom lokale offentlige myndigheters insentiver til og forpliktelse i nettverkssamarbeid
IV
© Gina Elise Tenold 2019
Betydningen av insentiver for forpliktelse i samarbeid. En studie av sammenhengen mellom lokale offentlige myndigheters insentiver til og forpliktelse i nettverkssamarbeid.
Gina Elise Tenold http://www.duo.uio.no
Trykk: Reprosentralen, Universitetet i Oslo
V
Sammendrag
Samarbeid betraktes som en aktuell og effektiv tilnærming til utvikling og implementering av politikk når behovene og utfordringene offentlige myndigheter har i oppgave å håndtere blir stadig mer sammensatt. Som strategi kan samarbeid med ulike samfunnsaktører bidra til økt kunnskap og forståelse om utfordringene og dets underliggende årsaker, og dermed øke både effekten og effektiviteten av offentlige tjenestetilbud. Disse fordelene leder offentlige myndigheter til å vurdere ulike former for samarbeid, på tvers av sektorielle og institusjonelle grenser, men konsensusorienterte beslutningsprosesser, som det her er snakk om, regnes også for å være svært krevende. For at offentlig myndigheter skal kunne nyte fordelene ved samarbeid er det derfor sentralt å forstå under hvilke betingelser slike samarbeid faktisk lykkes i å være samarbeidende. En stadig voksende litteratur på feltet identifiserer forpliktelse til samarbeid som en avgjørende faktor for vellykket samarbeid. Å forpliktelse seg til en samarbeidsprosess innebærer imidlertid å gi fra seg kontroll og å inngå kompromiss. For offentlige aktører som har i oppgave å håndtere utfordringene av en mer sammensatt karakter er forpliktelse dermed et utfordrende aspekt ved samarbeid.
Oppgavens fokus har vært å forstå én av faktorene som antas å påvirke graden av forpliktelse i samarbeid. Fordi samarbeid i praksis er utfordrende for offentlig myndigheter, er det rimelig å anta at det offentlige vil flytte egen innsats vekk fra etablerte tiltak, til å samarbeide om utviklingen av slike, kun om insentivene til det er sterke. Studiens problemstilling er dermed:
Hvilken betydning har det for forpliktelse i samarbeidsprosesser om lokale offentlige myndigheter har sterke insentiver til å samarbeide eller ikke?
For å besvare problemstillingen er det gjennomført et kvalitativt casestudie av to samarbeidsnettverk hvor lokale offentlige myndigheter i Asker kommune deltar. Med utgangspunkt i teorien om Collaborative Governance er det utviklet indikatorer for innhenting av data, hvorpå det empiriske materialet består av semi-strukturerte intervjuer med samarbeidsdeltagerne om deres erfaring av prosessene.
Studien finner at det at lokale offentlige myndigheter har sterke insentiver til å samarbeid ikke nødvendigvis har den store betydningen for de lokale offentlige myndighetenes grad av forpliktelse, men tyder på at bevisstheten om samarbeidets positive effekt er et sentralt insentiv for utviklingen av forpliktelse i samarbeid.
VI
VII
Forord
Denne masteroppgaven utgjør avslutningen på en mastergrad i Statsvitenskap ved Universitetet i Oslo. Tema for studien er valgt på bakgrunn av min interesse for samskapingsprosesser. Etter en praksisperiode hos SoCentral ble jeg spesielt nysgjerrig på hva som skaper offentlige aktørers forpliktelse i nye former for samarbeid.
I løpet av forskningsprosessen har jeg fått arbeide med og treffe en rekke personer som har min takknemlighet. Først og fremst vil jeg takke veileder Signy Irene Vabø for fantastisk oppfølging. Jeg er svært takknemlig for den gode faglige støtten du har sørget for underveis i prosessen. Jeg vil også rette en stor takk til samtlige informanter som imøtekommende og åpenhjertig har delt sine erfaringer. Videre vil jeg takke mine nærmeste medstudenter for et godt sosialt miljø gjennom hele masterløpet, og ikke minst Stine Rosenlund for iherdig korrekturlesning.
Blindern, 9 april 2019
Gina Elise Tenold
VIII
IX
Innholdsfortegnelse
1 INTRODUKSJON ... 2
2 BAKGRUNN ... 5
UTVIKLINGEN AV STYRINGSPARADIGMER ... 5
MANGFOLD I TOLKNINGEN AV NEW PUBLIC GOVERNANCE ... 6
FREMVEKSTEN AV COLLABORATIVE GOVERNANCE ... 9
BEGREP SOM BRUKES I DENNE OPPGAVENE ... 10
TIDLIGERE FORSKNING PÅ FORPLIKTELSE I SAMARBEID ... 11
3 TEORI OG ANALYTISK RAMMEVERK ... 13
TEORIEN OM COLLABORATIVE GOVERNANCE – ELLER SAMSTYRING ... 13
MODELL FOR SAMSTYRING ... 15
STUDIENS ANALYTISK RAMMEVERK ... 17
INSENTIVER TIL SAMARBEID ... 21
Forventninger til prosessen ... 21
Vurdering av nytte og kostnader forbundet med prosessen ... 22
Finansielle påskudd for samarbeid ... 22
Oppfatningen av gjensidig avhengighet ... 23
Statlig og politisk oppfordring til samarbeid ... 23
Oppfatningen av usikkerhet ... 24
Bevissthet om insentivenes og samarbeidets positive effekt... 24
Vurderingen av konsekvenser ved å utebli fra prosessen ... 25
FORPLIKTELSE TIL PROSESSEN ... 25
Engasjement og ansvar for prosessen ... 26
Medeierskap til prosessen ... 26
Grad av involvering ... 26
Åpenhet til å utforske felles hensikt og mål ... 27
SAMARBEIDSPROSESSENS ØVRIGE FAKTORER ... 27
Grad av tillit ... 28
Felles og gjensidig forståelse ... 28
Kommunikasjon ansikt-til-ansikt ... 29
Umiddelbare fordeler knyttet til samarbeidet ... 29
SAMMENFATNING... 30
4 FORSKNINGSDESIGN OG METODE ... 33
BEGRUNNELSE FOR KVALITATIVT FORSKNINGSDESIGN ... 33
CASESTUDIENS DESIGN ... 34
Logikk for sammenligning av case ... 34
Kriterier for valg av Asker kommune... 35
Kriterier for valg av samarbeidsnettverk ... 36
DATA ... 37
Intervju som redskap ... 37
Dokument som kilde ... 38
INTERVJUPROSESSEN ... 38
Kriterier for identifisering av informanter ... 38
Utvikling av intervjuguide ... 39
Gjennomføring av intervjuene ... 40
VURDERING AV STUDIENS FORSKNINGSKVALITET ... 41
5 RESULTAT ... 44
SAMARBEIDSNETTVERK 1:FAMILIEHJEM ... 44
X
Deltakere, bakgrunn og formål ... 44
Aktørenes insentiver til å samarbeide ... 46
Aktørenes forpliktelse i samarbeidet ... 50
Aktørenes opplevelse av samarbeidsprosessen ... 52
SAMARBEIDSNETTVERK 2:SISTERS IN BUSINESS ... 53
Deltagere, bakgrunn og formål ... 53
Aktørenes insentiv til å samarbeide ... 55
Aktørenes forpliktelse i samarbeidet ... 60
Aktørenes opplevelse av samarbeidsprosessen ... 62
6 ANALYSE ... 65
FORSKNINGSSPØRSMÅL 1:SAMMENHENG MELLOM INSENTIV OG INITIATIV? ... 65
Samlet vurdering av insentivene i de to nettverkene... 66
Sammenligning av lokale offentlige myndigheters insentiver i de to nettverkene ... 67
Sammenfatning ... 72
FORSKNINGSSPØRSMÅL 2:SAMMENHENG MELLOM INSENTIV OG FORPLIKTELSE? ... 74
Samlet vurdering av forpliktelse i de to nettverkene ... 74
Sammenligning av lokale offentlige myndigheters forpliktelse i de to nettverkene ... 76
Sammenligning av øvrige egenskaper ved samarbeidsprosessene ... 78
Insentivenes betydning for forpliktelse ... 80
Øvrige egenskaper ved samarbeidsprosessenes betydning for forpliktelse ... 83
Sammenfatning ... 85
KONKLUSJON ... 86
7 AVSLUTNING ... 88
LITTERATURLISTE ... 90
VEDLEGG 1. DATAGRUNNLAG: LISTE OVER DOKUMENTER ... 93
VEDLEGG 2. DATAGRUNNLAG: OVERSIKT OVER DE ULIKE AKTØRENE, OG ANTALL INFORMANTER OG INTERVJUER VED HVERT CASE ... 94
VEDLEGG 3. INTERVJUGUIDE ... 95
VEDLEGG 4. INFORMASJONSSKRIV ... 98
XI
Liste over figurer og tabeller
Figur 1 Modell for samstyring (Ansell & Gash, 2008, s. 550) ... 16
Figur 2 Studiens teoretiske utsnitt av samstyringsmodellen (Bearbeidet fra Ansell & Gash, 2008, s. 550) 17 Figur 3 Studiens analytiske rammeverk ... 20
Figur 4 Oversikt over undersøkelsens teoretiske indikatorer ... 31
Figur 5 De lokale offentlige myndighetenes insentiv ... 66
Figur 6 De lokale offentlige myndighetenes grad av forpliktelse ... 75
Figur 7 Samarbeidsprosessens øvrige egenskaper ... 78
Tabell 1 Oversikt over de empiriske forventningene knyttet til indikatorene ... 32
1
2
1 Introduksjon
«Offentlige aktører er til for å dekke kollektive behov og løse kollektive problemer» (Torfing, Sørensen, & Røiseland, 2016, s. 10). Når både behovene og problemene stadig får en mer sammensatt karakter påvirker dette hvordan offentlig sektor kan løse sine oppgaver. I følge Head og Alford (2013, s. 712) er offentlige aktører gode på å implementere politikk og tjenester på en standardisert og rutinemessige måte, men synes å være mindre rustet til effektivt å håndtere samfunnsutfordringer av en mer kompleks og uforutsigbar karakter. I erkjennelsen av sammensatte utfordringers påvirkning ligger derfor en oppfatning av at offentlige myndigheters mulighet til å utforme og iverksette tiltak effektivt og suksessfullt, på egenhånd, reduseres. Det oppstår dermed et behov for å samarbeide utenom de etablerte strukturene for utvikling av politikk og implementering av tjenester (Røiseland & Vabo, 2012, s. 20; Head & Alford, 2013, s. 724).
Behovet for økt samarbeid hevdes imidlertid å gå dårlig sammen med dagens institusjonelle rammebetingelser (Torfing et al., 2016, s. 14; Head & Alford, 2013, s. 733) og litteraturen innen offentlig politikk og administrasjon peker på at et fundamentalt skifte innen offentlig styring finner sted (Emerson, Nabatchi, & Balogh, 2012, s. 3; Ansell & Gash, 2008, s.543; Newman, Barnes, Sullivan, & Knops, 2004, s. 217). I tråd med New Public Governance-paradigmet oppfattes offentlig sektor i økende grad som avhengig av samskaping, hvor politikerne er ledere av et politisk fellesskap og administrasjonenes oppgave er å samarbeide med nødvendige samfunnsaktører for å aktivisere ulike ressurser i samfunnet (Torfing et al., 2016, s. 13).
Fordelene ved samarbeid er dermed at gapet mellom stadig knappere offentlige budsjetter, innbyggernes økende forventninger og et mer sammensatt utfordringsbilde reduseres.
Offentlige aktører bør samarbeide blant annet for å øke verdien og utvide omfanget av tiltakene som implementeres (Tett, Crowther, & O'Hara, 2003, s. 40).
Med dette som utgangspunkt er det sentralt å forstå under hvilke forutsetninger samarbeidsprosesser hvor det offentlige er involvert kan lykkes. Ved siden av den økende akademiske interessen i å forstå de nye formene for samarbeid og hva som preger dem, er det ikke minst av interesse for de ulike partene som er involvert i prosessene. Deltagende aktører har interesse i å forbedre sine samarbeidsrelasjoner, folkevalgte og ansatte i offentlig sektor er interessert i å effektivisere og forbedre sine tjenester, mens sivile og aktivister er interessert i å øke ansvarlighet og likeverd (Emerson & Nabatchi, 2015, ss. 3-4).
3
I litteraturen presenteres det en rekke faktorer som påvirker sannsynligheten for at en samarbeidsprosess lykkes. Blant annet introduseres utviklingen av forpliktelse i samarbeid som en betingelse for vellykket samarbeid (Ansell & Gash, 2008, s. 543). For offentlige aktører fremstilles betingelsen om forpliktelse som et paradoks. Teorien indikerer at det er offentlige aktører som oftest tar initiativ til samarbeid, og samtidig at forpliktelse i samarbeid særlig er en utfordring for offentlige aktører. Til tross for de mange fordelene ved samarbeid er det utfordrende av en rekke årsaker. For eksempel påpeker Weber og Khademian (2008, ss. 343- 344) at det er uunngåelig at det oppstår konflikt og uenighet om mål og verdier i en samarbeidsprosess bestående av ulike organisasjoner. Som følge av den ulike kompetansen aktørene har vil de også ofte ha ulik oppfatning av problemet og løsning. Derfor kan samarbeid om komplekse problemstillinger være spesielt krevende. For at samarbeidsnettverket i felleskap skal nå sine mål og lykkes i å implementere sine løsninger er det derfor avgjørende at de er forpliktet til prosessen. I litteraturen knyttes det imidlertid tvil til offentlige aktørers evne til å forpliktelse seg til slike samarbeid (Yaffee & Wondolleck, 2003, s. 64). Fordi samarbeid i praksis utfordrer offentlig aktører, er det rimelig å anta at det offentlige vil flytte innsatsen sin vekk fra de etablerte tilbudene, til å samarbeide om utviklingen av slike, bare dersom insentivene til det er sterke. Her forstås insentiv som det som motiverer aktører til handling.
Det jeg har studert er sammenhengen mellom det offentliges insentiver til å samarbeide og den forpliktelsen det offentlige har til samarbeidsprosessen, som altså er avgjørende for et vellykket samarbeid.
Problemstilling som skal undersøkes er: Hvilken betydning har det for forpliktelse i samarbeidsprosesser om lokale offentlige myndigheter har sterke insentiver til å samarbeide eller ikke?
I teorien om Collaborative Governance identifiseres det en rekke insentiver aktører kan ha til å samarbeide. Noen av insentivene kan stå i fare for å kamuflere graden av forpliktelse i et samarbeid, mens andre kan lede til samarbeid uten at forpliktelse utvikles og er dermed ikke tilstrekkelig for at samarbeidet skal lykkes. Som et uttrykk for sterke insentiv tolkes imidlertid aktørenes grad av involvering i etableringen av nettverkene (Ansell & Gash, 2008, s. 560;
Emerson et al., 2012, s. 10). Bakgrunnen for dette er antagelsen om at det er en sammenheng mellom det å ta initiativ og det å ha sterke insentiver til å samarbeide.
4 Ved siden av den teoretiske interessen for å avdekke denne sammenhengen, er det først og fremst av metodiske årsaker denne innfallsvinkelen inkluderes i undersøkelsen (se kapittel 4).
Ettersom det er kommunen eller lokale offentlige myndigheter som i all hovedsak må takle samfunnsutfordringenes stadig mer sammensatte karakter (Torfing et al., 2016, s. 10) har jeg undersøkt to nettverk hvor en norsk kommune samarbeider med privat og frivillig sektor om å utvikle nye tjenester. Som en utdyping av problemstillingen søker studien å besvare følgende forskningsspørsmål:
1) I hvilken grad er det sammenheng mellom lokale offentlige myndigheters initiativ til samarbeid og lokale offentlige myndigheters insentiver til samarbeid?
2) I hvilken grad er det sammenheng mellom lokale offentlige myndigheters insentiv til samarbeid og lokale offentlige myndigheters forpliktelse i samarbeid?
For å besvare problemstillingen er det gjennomført et kvalitativt casestudie. Her sammenlignes to ulike samarbeidsnettverk hvor Asker kommune har deltatt. I det ene nettverket har lokale offentlige myndigheter vært sterk involvert i etableringen av samarbeidet, og i det andre har lokale offentlige myndigheter blitt invitert til å samarbeide. I følge teorien vil det nettverket hvor det offentlige selv har vært med på å ta initiativ, være det som gir sterkest insentiver til samarbeid og som dermed forplikter de lokale offentlige myndighetene mest - og som følgelig har størst mulighet for å lykkes. Om de antatte sammenhengene mellom initiativ og insentiv, og insentiver og forpliktelse eksisterer, bekreftes antagelsen om at initiativtakere til samarbeid, i større grad enn øvrige aktører, er forpliktet til samarbeid. Dette kan være nyttig kunnskap å ta med seg ved inngåelse av fremtidige samarbeid, både for lokale offentlige myndigheter og samarbeidende aktører.
Oppgavens struktur er som følger: I kapittel 2 blir det gjort rede for oppgavens tematiske bakgrunn. I kapittel 3 blir studiens teoretiske utgangspunkt presentert, hvor jeg utvikler studiens analytiske rammeverk og indikatorer. Disse konkretiseres og anvendes som utgangspunkt for å innhente data om aktørenes insentiver og forpliktelse i samarbeid. I kapittel 4 presenterer jeg studiens forskningsdesign og redegjør for de metodiske avveiningene som er gjort underveis i forskningsprosessen. De empiriske funnene legges frem i kapittel 5, mens resultatene av analysen drøftes i kapittel 6. Avslutningsvis konkluderes studien i kapittel 7.
5
2 Bakgrunn
På lik linje med andre samfunnsinstitusjoner endres offentlig sektor og perspektivet på hvordan staten best bør styres i takt med endringer i samfunnet forøvrig. Diskusjonen om at velferdsstaten er under press er dermed ikke av ny dato - heller ikke erkjennelsen av behovet for samarbeid. Eksperimenter om ulike former for samarbeid, på tvers av sektorielle og institusjonelle grenser, hadde allerede innen slutten av det 21. århundre svekket skillet mellom offentlig og privat sektor (Emerson & Nabatchi, 2015, s. 3).
For å tydeliggjøre oppgavens kontekst vil jeg i dette kapittelet gjøre rede for utviklingen av studien av offentlig administrasjon og ledelse. Særlig vil det legges vekt på det seneste styringsparadigmet New Public Governance, og hvordan teorien om Collaborative Governance tolkes og forstås i denne oppgaven.
Utviklingen av styringsparadigmer
Utviklingen av både studien og styringen av offentlig administrasjon og ledelse preges av de tre dominerende styringsregimene Public Administration (PA), New Public Management (NPM) og New Public Governance (NPG).
Som det lengste og mest fremtredende paradigmet har PA preget offentlig administrasjon og ledelse i perioden fra slutten av 1800-tallet og frem mot 1980-tallet (Osborne, 2006, s. 377).
Denne perioden karakteriseres hovedsakelig av en sterk tro på offentlig styring og offentlig myndigheters mulighet til å løse samfunnsproblemer. Staten ble regnet som en enhetlig aktør og skillet mellom offentlig og privat sektor var nokså distinkt (Røiseland & Vabo, 2012, s. 19), og Osborne (2006, s. 378) beskriver perioden både som statisk og byråkratisk.
Utbredelsen av diskursen om NPM som styringsregime, fra omkring 1970 og fremover, markerer således et brudd fra tradisjonell hierarkisk styring og en introduksjon av markedsstyring inspirert av privat sektor. NPM bygger på ideen om at økt privatisering, deregulering og en introduksjon av kvasimarkeder skal stimulere og forbedre ivaretakelsen av oppgaver. Perioden introduserer en såkalt «konsernorganiseringen» av det offentlige som har gjort at styring i offentlig sektor i dag har en mer regulerende karakter (Røiseland & Vabo, 2012, ss. 19-20, 138).
6 Fra omkring 1990-tallet suppleres studiet og styringen av offentlig administrasjon og ledelse med NPG-paradigmet og diskursen influeres oppfatningen om at produksjon av tjenester og iverksetting av offentlig politikk er blitt tiltagende komplekst og fragmentert. NPG markerer seg dermed som den formen for samfunnsstyring som kan tette gapet mellom stadig knappere offentlige budsjetter, høyere forventninger og et mer sammensatt utfordringsbilde (Røiseland
& Vabo, 2012, ss. 20, 138). Styringsregimet legger til grunn et syn på staten som både plural og pluralistisk. I dette synet bidrar et mangfold av gjensidig avhengige aktører til offentlig tjenesteutvikling, og et mangfold av prosesser preger utformingen av politikk. På bakgrunn av dette synet på staten legges det derfor stor vekt på de mellom-organisatoriske relasjonene og styringen av prosessene som oppstår. Like sentralt fokuseres det ved NPG-paradigmet på effektivitet i tjenesteutvikling, og på design og evaluering av de mellom-organisatoriske relasjonene, hvor særlig tillit og relasjonelle kontakter opererer i kjernen av styringsmekanismene (Osborne, 2006, s. 384).
Til sammenligning med de tidligere styringsparadigmene argumenterer Osborne (2006, s. 384) for NPG som en mer helhetlig og integrert tilnærming til studien av offentlig administrasjon og ledelse i dag, ettersom paradigmet anerkjenner den stadig mer fragmenterte og usikre naturen som karakteriserer offentlig forvaltning på 2000-tallet. Selv om NPG ofte vurderes i kontrast til tidligere tradisjoner påpeker Osborne (2006, s. 384) imidlertid at NPG er en aktuell reform nettopp fordi paradigmet kombinerer styrker ved både PA og NPM. Særlig anerkjenner NPG de tidligere tilnærmingenes legitimitet, og bygger på deres relasjon til både politikk og tjenesteutforming. Et skille mellom styringstradisjonene er imidlertid hvilke teoretiske røtter de har sitt utspring i. I forlengelse av tradisjonelle politiske studier og rational/public choice-teori innen statsvitenskap og økonomi, forankres studien av NPG også i nettverksteori og organisasjonssosiologi (Osborne, 2006, s. 382). Og kanskje nettopp fordi NPG suppleres av andre teoretiske ståsted knyttes det stor variasjon og bredde til både den praktiske utformingen og akademiske litteraturen om fenomenet, som anses å være fordelaktig.
Mangfold i tolkningen av New Public Governance
Som løsning på den store variasjonen av utfordringer moderne demokratier står overfor har offentlig myndigheter involvert seg i en rekke ulike aktiviteter. I følge Torfing et al. (2016, s.
10) er det dermed ikke snakk om en homogen og lett avgrensbar utvikling av NPG, og i den
7 akademiske litteraturen blir offentlige aktørers mer indirekte rolle beskrevet under et stort mangfold av overskrifter.
Det analytiske rammeverket for denne studien hviler på teorien om Collaborative Governance.
I korte trekk handler Collaborative Governance om å bringe ulike interessenter sammen med offentlige aktører i konsensusorienterte beslutningsprosesser (Ansell & Gash, 2008, s. 543).
Teorien representerer en tolkning av NPG som fokuserer på hvordan offentlige aktører utvikler og implementerer politikk i samarbeid med ulike typer organisasjoner. Til sammenligning fokuserer Hertting og Kugelberg (2018, s. 1) på økt borgerdeltagelse i politikk og tjenesteutforming, og diskuterer utviklingen under betegnelsen Particiapatory Governance, som innebærer at myndigheter både sponser og inviterer borgere til samarbeid om utfordringer de er direkte berørt av.
I følge Emerson et al. (2012, s. 5) bygger teorien om Collaborative Governance blant annet på studier innen cross-sectional collaboration, collaborative planning og collaborative public management. Mer spesifikt sammenligner Ansell (2012, s. 499- 500) teorien med konseptene om collaborative management, collaborative government og network governance. Til felles med både collaborative government og collaborative management deler teorien målet om å bringe ulike grupper sammen i samarbeid. Den overordnede teorien om Collaborative Governance og network governance-konseptet deler synet på offentlig politikk og forvaltning som både pluralistisk, differensiert og fragmentert. Det som skiller Collaborative Governance fra disse konseptene er imidlertid fokuset på både governance og collaboration. Begrepet governance retter søkelys mot de skiftende relasjonene mellom privat, offentlig og frivillig sektor, til sammenligning med fokuset på å bryte ned byråkratiske siloer innad i staten, altså inter-organisatorisk samarbeid. Ansell og Gash (2008, s. 548) påpeker videre at de fremfor begrepet management foretrekker begrepet governance fordi det favner bredere og inkluderer ulike aspekter ved styringsprosesser, som planlegging, politikkutforming og ledelse. Fokuset på collaborative henviser til tilsiktede prosesser blant en rekke ulike aktører som arbeider sammen mot et felles mål, og settes i kontrast til nettverk preget av strukturelle relasjoner av ett sett aktører med fokus på koordinering (Ansell, 2012, ss. 499-500).
I det store mangfoldet av samarbeidsformer som utvikler seg er det også stor grad av variasjon i type og grad av interaksjon mellom de ulike deltagerne (Hertting & Kugelberg, 2018, s. 1).
8 Ettersom forståelsen av disse variasjonene vil ha implikasjoner på utførelsen og tolkningen av samarbeid understreker McNamara (2012) behovet for å skille mellom cooperation, collaboration og coordination. Her tolkes de tre formene for samarbeid langs et kontinuum av relasjoner mellom samarbeidende aktører. På lik linje med forståelsen av samarbeid i teorien om Collaborative Governance, definerer McNamara (2012, s. 391) collaboration som
“interaction between participants who work together to pursue complex goals based on shared interests and a collective responsibility for interconnected tasks which cannot be accomplished individually”. Til sammenligning med coordination og cooperation, krever collaboration mye tettere relasjon mellom deltagerne og deres ressurser, og innebærer ikke minst at grensene mellom organisasjonen blir svakere (Keast, Brown & Mandell sitert i McNamara, 2012, s. 391).
Langs kontinuumet anses derfor Collaboration å være den mest krevende formen for samarbeid. Poenget er ikke at den ene formen for samarbeid er mer attraktiv enn den andre, men at de er effektive på hver sin måte og i ulike situasjoner. McNamara (2012, s. 391) viser imidlertid at kostnadene øker jo mer samarbeidende interaksjoner blir. Collaboration anses derfor både å være den mest ressurskrevende formen for samarbeid, og den mest effektive tilnærmingen i håndteringen av sammensatte utfordringer.
Fordi utviklingen av offentlig administrasjon og ledelse preges av et stort mangfold aktiviteter og litteraturen beskriver disse under forskjellige begrep både for å omtale like og ulike fenomen, kritiserer Hertting og Kugelberg (2018, s. 2) det seneste styringsparadigmet, NPG. De påpeker at det teoretiske og empiriske materialet som foreligger ikke leder til en forventning om å enes om en stabil og felles forståelse av fenomenet. De omtaler videre den nye forvaltningstrenden som en naiv og overoptimistisk idé om sammenlignbarheten mellom tradisjonelle ideer og strukturer i det representative demokratiet, og agendaen om mer samarbeidende og deltagende former for demokratisk utøvelse. Ikke minst preges diskursen av kritikerne som hevder at NPM- paradigmet ikke har mistet sin innflytelse på bekostning av NPG. Lodge og Gill (2011, s. 142) argumenterer eksempelvis for at utviklingens mer «messy patterns» og mangfoldet som oppstår representerer en fortsettelse av NPM, heller enn et nytt paradigme. I tillegg argumenterer Pollitt (2016, s. 430) mot teoretikerne som har erklært NPM-strategiens «død»med å hevde at «They may have been buried alive by some academics, but nobody told most of the practitioners», og understreker dermed at NMP-løsninger fortsetter å prege offentlige aktørers aktiviteter (Pollitt, 2016, s. 433).
9
Fremveksten av Collaborative Governance
Til tross for uenigheten om paradigmets innflytelse, relevans og fremtid representerer teorien om Collaborative Governance for mange et fundamentalt nytt politisk modus som det er sentralt å både evaluere og forklare (Ansell & Gash, 2008, s. 543; Emerson et al., 2012, s. 3).
I følge Emerson og Nabatchi (2015, s. 5) knyttes etterspørselen etter Collaborative Governance til fremveksten av sammensatte utfordringer og de kontekstuelle endringene i ledelse av offentlig politikk og administrasjon som oppstår på bakgrunn av disse. Sammensatte utfordringer oppstår i forbindelse med ufullstendig og skiftende informasjon og raske endringer i omgivelsene, og de knyttes derfor sjeldent til en klar problemforståelse eller en tydelig løsning (Emerson & Nabatchi, 2015, s. 6). Karakteristisk for sammensatte utfordringer er dermed at løsningene på de krever ekspertise og innsats innad og på tvers av ulike fagdisipliner og samfunnssektorer (Fung, 2015, s. 517). Når kunnskapen om utfordringen stadig blir mer spesialisert og distribuert skaper dette komplekse avhengighetsforhold mellom aktører (Ansell
& Gash, 2008, s. 544). I følge Emerson og Nabatchi (2015, s. 8) har håndteringen av slike utfordringer ført til en desentralisering av levering av offentlig goder og økt bruk av markedsbaserte løsninger. De påpeker videre hvordan dette reduserer oppslutningen rundt politikk og myndigheters kapasitet til å ta beslutninger.
Bekymringen om de sammensatte utfordringene og problemene de representerer for offentlige myndigheter knyttes til debatten om offentlige myndigheters rolle (Head & Alford, 2013, s.
714). Sentralt i litteraturen om Collaborative Governance er derfor fokuset på spredningen av makt og autoritet mellom ulike aktører og avhengighet i relasjonen som oppstår (Newman et al., 2004, s. 217). I tråd med denne debatten tolkes Collaborative Governance, i sin mest ambisiøse utgave, som en strategi som rekonstruerer det demokratiske engasjementet hos borgere, og som dermed gjenoppretter borgernes tillit til myndighetene ved å øke offentlig deltagelse og refleksjon (Ansell, 2012, s. 498). Tolket på denne måten kan samarbeid transformerer måten offentlige myndigheter interagerer med både innbyggere og ikke-statlig organisasjoner på. I kontrast kan Collaborative Governance også tolkes som en konfliktløsningsstrategi med fokus på å fasilitere samarbeid mellom offentlige etater, interessegrupper og borgere (Ansell, 2012, s. 498).
10 Uavhengig av hvilken tolkning som legges til grunn for Collaborative Governance argumenteres det for at teorien bringer med seg en rekke potensielle fordeler. I følge Head og Alford (2013, ss. 725-726) vil samarbeid, når det lykkes å være samarbeidene, bidra til å adressere sammensatte utfordring på tre måter. For det første øker samarbeid sjansen for at utfordringen og dens underliggende årsaker forstås bedre. Samarbeid gir bredere tilgang på informasjon og kompetanse og innebærer dessuten en mulighet for økt tillit mellom aktører.
For det andre fører samarbeid til at sjansen for å identifisere utfordringer og enes om en løsning på disse øker. Dette er ikke utelukkende fordi aktørene sammen bidrar med økt innsikt, men fordi ulike aktører, som representerer ulike interesser, får en felles forståelse for hva som må gjøres. Derfor vil samarbeid også fasilitere implementeringen av løsningen - ikke bare fordi sjansen for å enes om løsningen er høyere, men fordi samarbeid legger til rette for koordinering av felles ressurser og kontinuerlig tilpasninger av løsningen. Som strategi viser litteraturen dermed at samarbeid øker legitimiteten ved beslutninger, og øker både effektivitet og effekten av offentlige tiltak (Ansell, 2012, s. 500).
Selv om teorien om Collaborative Governance, ifølge Ansell og Gash (2008, s. 544), har blitt et populært uttrykk innen NPG er det tydelig at tilnærmingen gjenspeiler litteraturens uryddige karakter. Hertting og Kugelberg (2018, s. 3) påpeker at tilnærmingens faktiske innflytelse og politiske relevans er motstridende, og at kritikerne omtaler teorien som en akademisk trend som har liten politisk relevans i utforming og implementering av offentlig politikk. De påstår at de ulike samarbeidene myndighetene initierer som regel resulterer i midlertidig prosjekter med tvetydige mandat. Prosjektene blir kritisert for å ikke ha en samfunnsmessig stor påvirkning på bakgrunn av at de ofte omhandler lokale utfordringer og befinner seg langt unna besluttende myndigheter (Hertting & Kugelberg, 2018, s. 2). Ansell og Gash (2008, s. 563) erkjenner selv å være usikre på om hvorvidt teorien om Collaborative Governance er en forbigående. De understreker imidlertid at behovet for bedre samarbeid og koordinering mellom offentlig myndigheter og sivilsamfunnet ikke vil avta i nær fremtid.
Begrep som brukes i denne oppgavene
Det finnes ingen direkte norsk oversettelse av begrepet Collaborative Governance. Da jeg opplever at begrepet samarbeid eller samarbeidsstyring blir misvisende i omtalen av det teoretiske begrepet Collaborative Governance, har jeg valgt å bruke den norske oversettelsen Samstyring. Som neste kapittel viser omtales samarbeid i de teoretiske bidragene som siste
11 utvei, og som en ressursintensiv og tidkrevende prosess (Ansell, 2012, s. 500). I denne sammenheng forstår jeg derfor begrepet samarbeid som collaboration, og tolker det som den mest krevende formen for samarbeid. Samarbeidsnettverk betegner videre de aktørene som inngår i samarbeidet, og tilsvarer litteraturens bruk av begrepet Collaborative Governance Regimes. Begrepet aktører brukes for å omtale både individer og organisasjoner som inngår i samarbeidsnettverk. Fordi disse begrepene henger så tett sammen vil de gjennom hele oppgaven brukes om hverandre, men det er altså Samstyring som heretter betegner det teoretiske begrepet Collaborative Governance.
Tidligere forskning på forpliktelse i samarbeid
Studien utgjør et bidrag til den statsvitenskapelige litteraturen om nettverkssamarbeid og til studien av Collaborative Governance. I likhet med Ansell og Gash (2008) og Emerson et al.
(2012) søker studien å bidra til økt kunnskap om samarbeid generelt. Fordi tidligere forskning stort sett knytter seg til ett spesifikt politisk område eller ett spesifikt formål, og er casestudier av for eksempel samarbeid om utviklingen av eldrehjem (Trygg, 2018), er det behov for dette (Ansell & Gash, 2008, s. 544).
I mangfoldet av de spesifikke casestudiene identifiseres forpliktelse som en sentral faktor for vellykket samarbeid. Terminologien som brukes for å omtale forpliktelse varierer imidlertid i stor grad (Ansell & Gash, 2008, s. 559). Her knyttes forpliktelse til aktørenes oppleves av å være del av et fellesskap, med fokus på medeierskap, innflytelse og likeverdighet (se kapittel 3.5 for operasjonaliseringen av forpliktelse), heller enn lovnaden om ressurser, slik for eksempel Bryson, Crosby og Stone (2006) og Alexander, Comfort og Weiner (2003) omtaler forpliktelse i sine analyser. Dette skaper rom for et mer direkte og helhetlig studie av forpliktelse.
Til tross for at litteraturen trekker linjer mellom insentiver til og forpliktelse i samarbeid representerer studien også en mer direkte analyse av hvilke og hvordan ulike insentiver (og initiativtaking) påvirker forpliktelse i samarbeid. Fordi dette er ikke-lineære aspekter ved samarbeidsprosessen, påpeker Ansell og Gash (2008, s. 562), at casestudier om hva som skaper forpliktelse er verdifullt. I lys av forskningen på feltet utgjør studien av betydningen av insentiver på forpliktelse i samarbeid dermed et relevant bidrag og kan være aktuelt for
12 samarbeidende aktører uavhengig av sektortilhørighet, politisk felt og formål samarbeidsnettverk opererer innenfor og har.
13
3 Teori og analytisk rammeverk
For å undersøke, forstå og analysere hva som driver aktører til å samarbeid med hverandre og hvilken betydning dette har for deres forpliktelse er det behov for teoretiske forklaringsmodeller og analytiske rammeverk. Gjennomgangen av teorien i dette kapittelet har til hensikt å gi et analytiske rammeverk for innhenting av datamaterialet. Her tar oppgaven utgangspunkt i Ansell og Gash (2008) sin betingelsesmodell for Samstyring, men suppleres også av Emerson et al.
(2012) sin analyse av Samstyring.
Kapittelet er strukturert som følger. Innledningsvis gis det en innføring i teorien om Samstyring med hensikt å etablere en definisjon av samarbeid slik det forstås i denne sammenheng. Deretter presenteres Ansell og Gash (2008) sin modell for samarbeid fra hvor studiens forskningsspørsmål og analytiske rammeverk er utledet. For å besvare oppgavens problemstilling er det således hva som leder aktører til samarbeid og hva som forplikter aktører i samarbeid som er interessant. Med utgangspunkt i Ansell og Gash (2008) sin teoretiske forklaringsmodell redegjør oppgaven for de teoretiske antagelsene knyttet til de to dimensjonene insentiver og forpliktelse. For å få et helhetlig innblikk i hva som gir forpliktelse i samarbeid inkluderes også andre dimensjoner i samarbeidsprosessen, i den grad de er relevante for forpliktelse. Avslutningsvis oppsummeres kapittelet med en oversikt over indikatorene som er utledet for innhenting av data og de empiriske forventningene knyttet til disse.
Teorien om Collaborative Governance – eller Samstyring
Collaborative Governance, eller samstyring på norsk, dreier seg om at flere og ulike aktører bringes inn i konsensusbasert samarbeid med offentlige aktører – en form for samarbeid hvor offentlig og private aktører arbeider sammen, på konkrete måter og ved bruk av spesifikke prosesser, i utviklingen av offentlig goder (Ansell & Gash, 2008, ss. 543, 545). Forstått på denne måten er Samstyring en strategi brukt for å planlegge, regulere og utvikle politikk som sørger for at mål og interesser blant flere aktører koordineres og integreres (Ansell, 2012, s.
498). Ansell og Gash (2008, s. 544) definerer samstyring som
a governing arrangement where one or more public agencies directly engage non-state stakeholders in a collective decision making process that is formal, consensus-oriented,
14 and deliberative and that aims to make or implement public policy or manage public programs or assets.
Samstyring blir her definert som kollektive prosesser for beslutningstaking som både er formelle, konsensusorienterte og bevisste. Denne forståelsen legges til grunn for å skille samarbeid fra andre typer samhandling og interaksjon som kan finne sted mellom offentlige aktører og andre. For eksempel er offentlig høringer som regel verken konsensusorientert eller bevisste i form av å være tosidig diskusjon og debatt. Nettopp for å skille konsensusbasert samarbeid fra ren konsultasjon indikerer definisjonen også at samarbeidet søker å implementere offentlig politikk eller styre offentlig programmer eller ressurser. Ved offentlige høringer blir innbyggere konsultert om deres meninger, men har ingen konkret beslutningsmyndighet slik definisjonen indikerer kollektiv beslutningstaking i samstyring. Definisjonen avviser også uformelle samarbeid mellom offentlige aktører og andre, og legger til grunn at det er offentlige aktører som både initierer og sponser samstyring (Ansell, 2012, s. 499).
Denne forståelsen av Samstyring er, ifølge Ansell (2012, s. 499), et hensiktsmessig utgangspunkt om fokuset er politikkutforming. Dersom formålet er å forstå andre former for samfunnsmobilisering og samarbeidsformer der ikke-statelige grupper initierer prosjekter kan denne forståelsen derimot bli for snever. Av denne grunn bygger Emerson et al. (2012) videre på Ansell og Gash (2008) sin definisjon. Dette gjør de ved å inkludere et bredere spekter av type aktører, prosesser og handlinger som består av samarbeid på tvers av organisasjoner, jurisdiksjoner og sektorer. Emerson et al. (2012, s. 2) forstår samstyring som
the process and structures of public policy decision making and management that engage people constructively across the boundaries of public agencies, levels of government, and/or the public, private and civic spheres in order to carry out a public purpose that could not otherwise be accomplished.
Denne definisjonen åpner også for samarbeid initiert av ikke-offentlige aktører og for mer uformelle samarbeid mellom offentlig aktører og sivilsamfunnet, og hybride konstellasjoner som sosiale entreprenører gjerne inngår i (Emerson et al., 2012, s. 3; Bornstein & Davis, 2010, s. 37). I tillegg tillater denne definisjonen et bredere spekter av formål ved samarbeid. Slik sett tilrettelegges det her for ett mer omfangsrikt studie av offentlig samarbeid og er et mer hensiktsmessig utgangspunkt for denne studien.
15 Samstyring begrunnes, som nevnt i kapittel 2.3, i å skulle bringe med seg en rekke potensielle fordeler. For at offentlige aktører skal kunne nyte disse påpeker Ansell (2012, s. 505) at det hele hviler på hvorvidt samarbeidende prosesser faktisk kan lykkes. Er det slik at ulike aktører kan arbeide sammen og forhandle om løsninger til tross for sine forskjeller? Og ikke minst, er det slik at de kan forplikte seg til en samarbeidsprosess? Ansell (2012, s. 505) svarer her et
«forsiktig ja», men understreker at forventningene til samarbeidet må justeres etter anerkjennelsen av hvor vanskelig det faktisk er. Samstyring er en tidkrevende og ressursinsentiv strategi, og som kan preges av store ulikheter blant deltagerne (Ansell, 2012, s.
500). Av denne grunn påpekes det at samarbeid som strategi ofte blir en siste utvei, og en strategi anvendt i sammenheng med komplekse samfunnsutfordringer.
For å rette søkelys mot dette fokuserer mye av litteraturen på prosessutfall eller når et samarbeid faktisk lykkes i å være samarbeidene (Ansell, 2012, s. 505). En rekke faktorer er i denne sammenheng identifisert for å underbygge betingelsene for vellykket samarbeid. Denne studien har ikke til hensikt å redegjøre for alle disse betingelsene, men søker å avdekke en av sammenhengene som presenteres i litteraturen – nemlig sammenhengen mellom insentiv til og forpliktelse i samarbeid. Utgangspunktet for studien av denne sammenhengen er den brede forståelsen av samarbeid, i tråd med Emerson et al. (2012) sin definisjon av Samstyring.
Modell for samstyring
På bakgrunn av et omfattende casestudie av ulike samarbeidsprosesser innenfor en rekke politiske områder har Ansell og Gash (2008, s. 543) utledet en modell for samstyring. Fokuset for deres analyse har vært å forstå under hvilke betingelser de deltagende aktørene opptrer samarbeidende, med den hensikt å kunne si noe om hvorvidt samstyring er en mer eller mindre effektiv tilnærming til utførelsen av offentlig administrasjon og ledelse. Det er med utgangspunkt i denne modellen oppgavens problemstilling har sitt opphav og oppgavens analytiske rammeverk er utviklet.
Som illustrert i figur 1 består modellen av fem overordnede variabler og en rekke underliggende dimensjoner. Gruppen av variabler Starting conditions, Institutional Design, Facilitative Leadership og Outcomes er elementer som påvirker den samarbeidende prosessen og utfallet av den. Den siste variabelen collaborative process er faktorer ved samarbeidet som
16 tilrettelegger for en vellykket prosess. Disse overordnede variablene nyanseres videre i underliggende dimensjoner og er alle relatert til hverandre (Ansell & Gash, 2008, s. 550). Det er i sammenheng med disse variablene Ansell og Gash (2008) utleder sine betingelser for vellykket samstyring.
Figur 1 Modell for samstyring (Ansell & Gash, 2008, s. 550)
Ettersom denne studien ikke har til hensikt å undersøke i hvilken grad de samarbeidende prosessene i oppgavens case er vellykket, vil den først og fremst konsentrere seg om de dimensjonene som er sentrale for forskningsspørsmålenes fokus på insentiver, nemlig insentiver til og begrensninger på deltagelse (incentives for and constraints on participation) (heretter: insentiver til samarbeid) og forpliktelse, nemlig forpliktelse til prosessen (commitment to process).
Oppgavens utsnitt av Ansell og Gash (2008) sin modell, altså de dimensjonene som nyanseres i den videre teksten, er markert med rødt i figur 2 (under). Den stiplete linjen rundt den samarbeidende prosessen (Collaborative Process) er markert svakere for å illustrere at de øvrige dimensjonene i den samarbeidende prosessen inkluderes i den grad de er relevant for forpliktelse. Begrunnelsen for dette er at de ulike dimensjonene i prosessen i varierende grad betinger hverandre, og at en analyse av forpliktelse som inkluderer de øvrige dimensjonene vil
17 gi en mer helhetlig forståelse. Begrunnelsen for å ta utgangspunkt kun i insentiver til og begrensninger på deltagelse, fremfor samtlige dimensjoner som inngår i variablene innledende forhold, er et bevisst valg for å begrense og spesifisere oppgavens omfang.
Figur 2 Studiens teoretiske utsnitt av samstyringsmodellen (Bearbeidet fra Ansell & Gash, 2008, s. 550)
I det følgende vil jeg presentere de teoretiske antagelsens som knytter seg til oppgavens forskningsspørsmål med utgangspunkt i dimensjonene insentiver til samarbeid og forpliktelse til prosessen. Hensikten er å etablere et analytisk rammeverk for å svare på studiens problemstilling om betydningen av insentiv for forpliktelse i samarbeid.
Studiens analytisk rammeverk
For å forklare i hvilken grad et samarbeid er vellykket viser Ansell og Gash (2008, s. 559) at aktørenes forpliktelse til samarbeidsprosessen er en kritisk forklaringsvariabel. Forpliktelse til prosessen blir beskrevet som det aspektet som tillater deltagere å krysse de organisasjonsmessige, sektorielle og/eller juridiske grensene som i utgangspunktet har holdt eller holder dem adskilt (Emerson et al., 2012, s. 13). Litteraturen viser at forpliktelse er sentralt for at løsningen eller politikken aktørene enes om skal implementeres og iverksettes (Margerum, 2001, s. 421). Å inngå slike samarbeid innebærer imidlertid å gi fra seg kontroll
18 og inngå kompromiss. Dette forutsetter en villighet til å etterleve resultatene av samarbeidet, til tross for at det kan utvikles i en retning aktører i utgangspunktet ikke ville støttet fullt ut. Selv om den konsensusorienterte naturen ved samstyring i stor grad reduserer denne risikoen, beskrives forpliktelse til prosessen som én av de sentrale utfordringene for vellykket samarbeid (Ansell, 2012, s. 505). Gitt viktigheten av denne utfordringen er det interessant å belyse hvilke faktorer som influerer aktørenes forpliktelse generelt, og mer spesifikt; hvilken betydning insentiver og initiativtaking til samarbeid har for forpliktelse.
I følge Ansell og Gash (2008, s. 550) viser litteraturen at «conditions present at the outset of collaboration can either facilitate or discourage cooperation among stakeholders and between agencies and stakeholders». Ettersom samarbeid i all hovedsak inngås frivillig hevder de derfor at det er kritisk å forstå insentivene aktører har for å engasjere seg i samarbeid. Emerson og Nabatchi (2015, s. 39) beskriver imidlertid det «å komme i gang» som en av de vanskeligste aspektene ved samarbeid. Det er vanskelig å stimulere heterogene grupper til å arbeid på tvers av organisasjoner og sektorer, og det er vanskelig å stimulere individer til å handle utover sine umiddelbare egeninteresser for å samarbeide med andre. Gitt denne utfordrende konteksten er det interessant å undersøke hvilke faktorer som influerer etableringen og utviklingen av samarbeid, og mer spesifikt; hvilke insentiver de ulike aktørene har for å delta i samarbeidet.
I følge Emerson og Nabatchi (2015, s. 44) er en eller flere insentiver nødvendige for at et samarbeid skal initieres. Hadde ikke insentivene foreligget ville samarbeid sannsynligvis ikke forekommet, og teorien om samstyring ikke eksistert. I den helt sentrale betingelsen om insentiver til samarbeid ligger derfor antagelsen om at sannsynligheten for at en aktør tar initiativ til samarbeid øker i takt med de insentiv som er tilstede (Emerson et al., 2012, s. 10).
Det første forskningsspørsmålet har til hensikt å undersøke om det er slik at initiativtakere til et samarbeid har sterkere – eller andre – insentiver til samarbeid enn øvrige aktører.
Litteraturen viser også at graden av forpliktelse mellom aktører i et nettverk er sterkt knyttet til deres initiale motivasjon til å samarbeide. Ulike insentiver bidrar imidlertid ulikt til utviklingen av forpliktelse i et nettverk. Ansell (2012, s. 506) viser blant annet at økonomiske motiver og politisk mandat kan lede offentlige myndigheter til å samarbeide uten at det foreligger andre insentiver, og at samarbeid som inngås på bakgrunn disse insentivene alene trolig vil preges av svak forpliktelse. Videre omtales gjensidig avhengighet både som en driver til (Emerson et al.
2012, s. 9) og som en begrensning på samarbeid (Ansell & Gash, 2008, s. 560).
19 Det antas derfor at jo sterkere insentiver en aktør har jo sterkere er motivasjonen for å delta, og jo høyere er aktørens forpliktelse til å prosessen. Det andre forskningsspørsmålet har til hensikt å undersøke om det er slik at aktører med sterkere insentiver er mer forpliktet til prosessen enn øvrige aktører.
Om jeg finner støtte for begge antagelsene – sammenhengen mellom initiativ og insentiv og sammenhengen mellom insentiv og forpliktelse - bekreftes også antagelsen om at initiativtakere til samarbeid, i større grad enn øvrige aktører, er forpliktet til samarbeid. Denne sammenhengen er ikke selvsagt. Ansell og Gash (2008, s. 545) påpeker at til tross for at offentlig aktører ofte tar initiativ til et samarbeid, har de også ofte en halvhjertet tilnærming til prosessen. Derfor blir offentlig aktørers svake forpliktelse i samarbeidsprosesser, spesielt på overordnet nivå i organisasjonen, ansett for å utgjøre et særlig problem (Yaffee & Wondolleck, 2003, s. 64).
Dette kan være fordi representanter fra det offentlige opplever styringsretten sin begrenset av behovet eller kravet om samarbeid (Ansell, 2012, s. 505), eller det kan være på bakgrunn av intern splittelse innad i organisasjoner. Yaffee og Wondolleck (2003, s. 64) viser her til at ledelsen i en organisasjon enten kan pålegge ansatte å samarbeide mot deres vilje eller undergrave ansattes samarbeidende innsats når de er villig. Litteraturen viser derfor at deltagernes villighet til å samarbeide varierer (Ansell, 2012, s. 505) og at det er stor variasjon i aktørenes forpliktelse i form av hvor mye tid og ressurser aktørene dedikerer til samarbeidet (Alexander et al., 2003, s. 236).
Ettersom samstyring delvis sees som en respons på problemer knyttet til byråkratiske «top- down» beslutningsprosessen, påpeker Yaffe og Wondolleck (2003, s. 64) at det ikke er overraskende at offentlige myndigheter opplever det krevende å finne sin rolle i den store variasjonen av prosesser de forventes å ta del i. Til sammenligning med offentlige myndigheters
«vanlige» rolle som beslutningstagere og ledere, omtales det å skulle være likeverdig partner i samarbeid som unormalt: «Viewing themselves as a stakeholder with interests that need to be expressed is not a «normal» perspective for many agencies» (Yaffee & Wondolleck, 2003, s.
64). Fordi kommunen og lokale offentlige myndigheter er til for nettopp å løse kollektive behov, men samtidig har utfordrende institusjonelle rammer og retningslinjer å operere ut ifra er det nyttig å undersøke en av betingelsene for at samarbeidende strategier kan lykkes.
20 Figur 3 (under) har til hensikt å illustrere gangen i studien og oppgavens formål om å undersøke hvilken betydning det har for forpliktelse i samarbeidsprosesser om en aktør har sterke insentiver til å samarbeide eller ikke.
Figur 3 Studiens analytiske rammeverk
I figuren er denne overordnede sammenhengen illustrert med den store pilen, som viser i retning av den samarbeidende prosessen, illustrert som en sirkel med forpliktelse som kjernen i prosessen. I tråd med oppgavens første forskningsspørsmål undersøker jeg derfor i hvilken grad det er sammenheng mellom lokale offentlige myndigheters initiativ til samarbeid og lokale offentlige myndigheters insentiver til samarbeid. Denne sammenhengen er illustrert med den mindre pilen, som er plassert mellom insentiv og forpliktelse. Basert på antagelsen over er det en forventning om at insentivene i de to casene, på bakgrunn av effekten av initiativ, er ulike.
Med resultatene av funnene på denne sammenhengen som grunnlag kan jeg si noe om i hvilken grad det er sammenheng mellom lokale offentlige myndigheters insentiv til samarbeid og lokale offentlige myndigheters forpliktelse i samarbeid, i tråd med oppgavens andre forskningsspørsmål.
I likhet med Ansell og Gash (2008) og Emerson et al. (2012) forstås samarbeid som en dynamisk prosess hvor de ulike dimensjonene utvikles parallelt og over tid. Fordi forpliktelse er helt sentralt for samarbeidsprosesser er den midtpunktet i figurens samarbeidsprosess. De
21 andre dimensjonene er plassert i sirkelen rundt, for å illustrere at de er av interesse i den grad de har en påvirkning på forpliktelse. I sin helhet undersøker jeg dermed både hvordan insentiver og hvordan den samarbeidende prosessen påvirker utviklingen av forpliktelse i et samarbeid.
I den videre teksten følger en presentasjon av de teoretiske forventningene som utledes på bakgrunn av dimensjonene insentiver til samarbeid og forpliktelse i prosessen (jf. Figur 2). For hver dimensjon har jeg utviklet indikatorer til innhenting av data. I første omgang presenteres de teoretiske forventningene knyttet til dimensjonen insentiv til samarbeid, som inngår i oppgavens første forskningsspørsmål. Deretter presenteres de teoretiske forventningene som knyttes til dimensjonen forpliktelse til prosessen, som inngår i oppgavens andre forskningsspørsmål. Deretter presenteres de teoretiske antagelsene om de øvrige dimensjonenes påvirkning på forpliktelse til prosessen. I den videre beskrivelsen av elementene i modellen vil jeg ta utgangspunkt i konseptualiseringen til Ansell og Gash (2008), men inkluderer tidels også rammeverket utviklet av Emerson et al. (2012) for å underbygge og utfylle forståelsen av de ulike dimensjonene.
Insentiver til samarbeid
For å kunne si noe konkret om hva som leder lokale offentlige myndigheter til å samarbeide har jeg med utgangspunkt i teorien utledet en rekke indikatorer. Som grunnlag for å mene noe om insentivenes styrke vil jeg vurdere mangfoldet av insentiver som tydelig manifesterer seg som en aktørs motivasjon for å delta. Nedenfor følger en nærmere beskrivelse av indikatorene.
Forventninger til prosessen
I følge Ansell og Gash (2008, s. 552) viser litteraturen at insentiver til å delta i en samarbeidsprosess delvis baseres på forventningene om hvor vellykket prosessen og utfallet av samarbeidet vil bli, og betraktninger om hvor tids- og ressurskrevende prosessen vil være. I tillegg til prosessens utfall påpeker Emerson og Nabatchi (2015, s. 46) også at indirekte fordeler ved samarbeid vil kunne lede til samarbeid. For eksempel kan en aktørs forventning om å få større beslutningsmyndighet være et insentiv. Om en aktør oppfatter sin deltagelse som enten symbolsk eller rent rådgivende kan det derfor tenkes å føre til at insentivene for å delta vil reduseres (Ansell & Gash, 2008, s. 552). Her vil jeg undersøke hvilke innledende forventninger de lokale offentlige myndighetene knytter til både prosessen og dens utfall, samt tids- og ressursbruk. Det antas at insentivet til å delta vil øke i takt med oppfatning av forbindelsen
22 mellom deltagelse og konkrete utfall, såfremt deres rolle verken oppfattes som symbolsk eller rent rådgivende.
Vurdering av nytte og kostnader forbundet med prosessen
I forlengelse av aktørenes forventninger til prosessen, vil aktørenes vurdering av nytten og kostnadene forbundet med prosessen enten kunne lede til deltagelse eller føre til uteblivelse fra samarbeidet. Litteraturen viser at insentivet for å delta vil øke dersom aktørene oppfatter at det er en direkte relasjon mellom det å delta og konkrete utfall (Ansell & Gash, 2008, s. 552).
Hvilke ressurser aktørene opplever de har behov for å tilknytte seg og for å realisere sine mål, baseres således på aktørenes subjektive oppfatning av egne og andres styrker og svakheter.
Dette insentivet vil derfor avhenge av konteksten samarbeidet oppstår i, hvilke aktører som inngår i nettverket og hva det vil innebære for aktørene å løse det aktuelle problemet eller implementere ønsket løsning. Her vil jeg undersøke i hvilken grad en representant fra lokale offentlige myndigheters side vurderer kostnadene i forhold til nytten av samarbeidet, og hvilke ressurser de ulike aktørene opplever at de har behov for. Jo større nytten oppfattes å være i forhold til kostnadene, jo sterkere vil jeg oppfatte at insentivene for å samarbeide er.
Finansielle påskudd for samarbeid
Ifølge Ansell og Gash (2008, s. 552) inkluderer forståelsen av aktørers insentiver til samarbeid en betraktning av offentlig aktørers insentiver til å sponse samarbeidende prosesser. I sin studie identifiserer de at finansielle påskudd kan være kritiske for suksessen av samarbeid. Emerson et al. (2012, s. 9) påpeker også at kunngjøringer om nye tilskuddsordninger eller andre finansieringsmuligheter er positive tiltak som kan engasjere til samarbeid blant alle grupper av aktører. På denne måten vil finansielle påskudd for inngåelse av samarbeid kunne påvirke hvilke forventning en aktør har til hva samarbeidet vil kreve av ressurser, men det kan også drive en aktør til å initiere til samarbeid uten at det foreligger andre insentiver (Emerson &
Nabatchi, 2015, s. 45). I oppgaven er det derfor sentralt å avdekke hvorvidt potensielle inntekter eller andre finansielle påskudd har motivert til deltagelse. Her vil jeg undersøke hvorvidt tildelingen av statlige midler eller tilskuddsordninger knyttes til samarbeidet og til de lokale offentlige myndigheters motivasjonen til å delta.
23
Oppfatningen av gjensidig avhengighet
Dersom en aktør oppfatter at det er mulig å oppnå ønsket resultat på egenhånd, eller gjennom andre metoder eller samarbeidsnettverk vil insentivet for deltagelse være svakt. Aktører med et godt kontaktnettverk, som for eksempel besitter politisk eller økonomisk innflytelse, vil som regel foretrekke å benytte seg av dette fremfor et samarbeidsnettverk (Ansell & Gash, 2008, s.
552). Insentivet for å delta vil derfor øke når den samarbeidende prosessen anses å være det eneste forumet for beslutningstaking i et gitt tilfelle (Ansell & Gash, 2008, s. 552), eller eneste mulighet for å konfrontere et aktuelt problem (Emerson & Nabatchi, 2015, s. 45). Insentivet vil dermed også øke om en aktør oppfatter at deres måloppnåelse er avhengig av samarbeid med andre aktører. Emerson og Nabatchi (2015, s. 45) påpeker det at «in a world of shrinking resources and growing interconnected problems, interdependence – the necessity of mutual reliance for accomplishing goals – is an almost constant state». Således innebærer det å være gjensidig avhengig både opplevelsen av mangel på alternative fora for måloppnåelse samt en innrømmelse av avhengighet på bakgrunn av kompleksiteten ved utfordringene som melder seg. Gjensidig avhengighet blir nemlig et essensielt insentiv til samarbeid når forsøk på å løse et problem eller oppnå et mål på egenhånd mislykkes (Emerson & Nabatchi, 2015, s. 45).
Emerson og Nabatchi (2015, s. 46) understreker imidlertid at gjensidig avhengighet kun er et insentiv til å samarbeide om den anerkjennes av alle sentrale aktører. Motivasjonen for å adressere den gjensidige avhengigheten vil videre øke i takt med fristelsene som foreligger for å samarbeide, og i den grad disse fristelsene er forbundet med verdifulle utfall (i tråd med indikatoren forventninger til prosessen og vurderingen av nytte og kostnader forbundet med prosessen). Her vil jeg undersøke aktørenes oppfatning av avhengighet av hverandre, samt anerkjennelsen av den gjensidige avhengigheten. Det antas at lokale offentlige myndigheters insentiv til å delta vil være sterkere dersom samarbeidsnettverket bedømmes å være det eneste alternativet for problemløsning på den foreliggende utfordringen og dersom tidligere tiltak ikke har vært vellykket.
Statlig og politisk oppfordring til samarbeid
Aktørenes oppfatning av den gjensidige avhengigheten påvirkes imidlertid ofte av politisk kontekst, og insentivene til å samarbeide kan også formes på bakgrunn av såkalte «shadows of state» eller statlig og politisk oppfordring (Ansell & Gash, 2008, s. 553). Dette kan for eksempel innebære nye lover eller reguleringer som krever samarbeid. Emerson og Nabatchi (2015, s. 46) legger også til at politiske oppfordringer og midlertidige instrukser som krever
24 umiddelbar respons kan åpne for nye samarbeidsmuligheter. Her vil jeg undersøke den politiske konteksten samarbeidsnettverkene oppsto i. Det antas at lokale offentlige myndigheters insentiver til å delta vil være sterke når det foreligger statlige og/eller politiske oppfordringer som krever samarbeid.
Oppfatningen av usikkerhet
I litteraturen trekkes også usikkerhet frem som en driver til samarbeid (Emerson & Nabatchi, 2015, s. 44). Usikkerhet innebærer her situasjoner forbundet med tvil eller tvetydighet, mangel på informasjon eller ustabilitet knyttet til enten nåværende eller fremtidig forhold. I denne sammenheng kan usikkerheten også være knyttet til spesifikke hendelser eller tilgang på ressurser. Usikkerhet kan imidlertid også oppstå på bakgrunn av delvis observerbare og stokastiske miljøer, og som resultat av uvitenhet eller likegyldighet. Uavhengig av hvor usikkerheten stammer fra, argumenteres det for at det kan drive grupper sammen til enten å redusere, avlede eller dele risiko gjennom samarbeid (Emerson & Nabatchi, 2015, s. 44).
Forstått på denne måten omtales usikkerhet også som «turbulens», og som kan drive organisasjoner til samarbeid for å redusere usikkerhet eller øke stabilitet (Emerson & Nabatchi, 2015, s. 44).
Høy personlig usikkerhet knyttet til etablerte metoder for problemløsning kan også være et insentiv til å samarbeide. Personlig usikkerhet dreier seg om i hvilken grad det er knyttet tvil til konvensjonelle metoders evne å frembringe tiltenkt og ønsket resultat (Emerson et al., 2012, s.
10). I følge Emerson og Nabatchi (2015, s. 44) demonstrerer aktørers personlige engasjement for nye løsninger hvordan usikkerhet kan stimulere til kreativitet og innovasjon. Betraktningen av usikkerhet anses dermed som en driver til samarbeid, spesielt i håndtering av sammensatte utfordringer. Her vil jeg undersøke hvorvidt usikkerhet har ledet aktørene til å samarbeide.
Lokale offentlige myndigheters insentiv oppfattes sterkere jo større mangelen på informasjon og jo mer turbulent situasjonen oppfattes å være. Om de lokale offentlige myndighetene i samarbeidet i tillegg er usikre på de etablerte metodene for problemløsning vil jeg tolke insentivet som styrket.
Bevissthet om insentivenes og samarbeidets positive effekt
I følge Emerson og Nabatchi (2015, s. 46) vil ingen av de ovennevnte insentivene alene være tilstrekkelige og effektive drivere til etableringen av samarbeid. For å lede til samarbeid som
25 krysser sektorielle grenser må potensielle samarbeidsaktører være bevisst insentivene, samt ha forståelse for hvorfor og hvordan samarbeidet kan ha en positiv effekt. Uten denne forståelsen og forståelsen av den negative effekten ved å ikke samarbeide, vil ikke bevisstheten bidra til å skape det motiverende presset som fører aktører til å arbeide sammen (Emerson & Nabatchi, 2015, s. 46). Sentralt i prosessen om å identifisere hvilke insentiver lokale offentlige myndigheter har for å delta blir dermed å avgjøre i hvilken grad de er bevisste insentivene og samarbeidets positive effekt. Det antas at lokale offentlige myndigheters insentiv til å delta øker i takt med oppfatningen av samarbeidets positive effekt.
Vurderingen av konsekvenser ved å utebli fra prosessen
I tillegg til å legge vekt på betydningen av å forstå aktørers insentiver, fokuserer Emerson et al.
(2012, s. 9) på konsekvensene av fravær av oppmerksomhet rundt disse insentivene. Ettersom det å ha sterke insentiver leder aktører inn i samarbeid med hensikt om å løse et problem, kan uteblivelse fra et samarbeid potensielt medføre negative konsekvenser. For eksempel kan det å stå utenfor en samarbeidsprosess innebære utelukkelse fra å dele resultat, tap av påvirkningskraft eller svekket renommé. Insentiver for deltagelse må dermed ha de egenskapene som gjør at mennesker enten sikrer seg fordelene eller sikrer seg å unngå tapet forbundet med samarbeidet (Emerson & Nabatchi, 2015, s. 47). Emerson et al. (2012, s. 9) påpeker imidlertid at konsekvensene ikke behøver å være negative. I forlengelsen av indikatoren bevissthet om insentivenes og samarbeidets positive effekt, kan også oppfatningen av konsekvensene ved å stå utenfor en prosess være et sterkt insentiv i seg selv. Ansell og Gash (2008, s. 559) påpeker likeledes at aktører kan ønske å delta for å forsikre seg om at deres perspektiver blir hørt, for å oppnå legitimitet eller for å etterleve lovgivende forpliktelser.
”More important than the particular form of the incentives is its consequential nature” hevder derfor Emerson og Nabatchi (2015, s. 47). En forståelse av lokale offentlige myndigheters insentiver til å delta inkluderer følgelig en betraktning av hvilke konsekvenser de oppfatter å ha unngått ved å bli med i samarbeidsnettverket. Det antas her at lokale offentlige myndigheters insentiv til å samarbeide er sterkere dersom konsekvensene assosieres med tap av påvirkningskraft, svekket renommé eller miste muligheten til å dele resultatet.
Forpliktelse til prosessen
For å kunne si noe direkte om hva som beskriver aktørenes forpliktelse har jeg identifisert en rekke indikatorer. Under følger en nærmere beskrivelse av indikatorene.
