Deregulering av lønnsfastsettelsen i undervisningssektoren
En empirisk analyse av overgangen til et minstelønnssystem for undervisningspersonalet
Vilde Røv
Masteroppgave i samfunnsøkonomi Økonomisk Institutt
UNIVERSITETET I OSLO
November 2019
II
III
Deregulering av lønnsfastsettelsen i undervisningssektoren
En empirisk analyse av overgangen til et minstelønnssystem for undervisningspersonalet
Vilde Røv
IV
© Vilde Røv 2019
Deregulering av lønnsfastsettelsen i undervisningssektoren Vilde Røv
http://www.duo.uio.no/
Trykk: Reprosentralen, Universitetet i Oslo
V
Sammendrag
I denne oppgaven studerer jeg desentraliseringen av lønnsfastsettelsen til
undervisningspersonalet i Norge, i perioden 1997-2010. I 2004 ble forhandlingsansvaret for undervisningspersonalet overført fra stat til kommune, som resulterte i to ulike avtaleområder og to ulike lønnssystem. Det ene lønnssystemet er et minstelønnssystem, som i teorien skal være et mer fleksibelt system enn lønnstabell- og lønnsrammesystemet, som er det andre systemet. Formålet med oppgaven er å se hvilke effekter det mer fleksible
minstelønnssystemet har på lønninger, lønnsspredning og lønnsfordelingen til undervisningspersonalet.
Jeg tar utgangspunkt i en teori som predikerer at en desentralisert lønnsfastsettelse med
fleksible lønnssystem, gjør det mulig å møte ulike lokale behov. Dette systemet gir derfor rom for variasjoner i lønningene, i motsetning til et sentralisert lønnssystem. På bakgrunn av denne teorien og resultater fra tidligere forskning kan en forvente at desentraliserte
lønnssystem fører til høyere gjennomsnittslønninger, samt økt lønnsspredning. Denne typen endringer i lønnsfastsettelsen kan potensielt også bidra til endringer i sortering i læreryrket.
Oppgaven baserer seg på paneldata fra perioden 1997-2010. Jeg benytter en «difference-in- differences»-metode for å undersøke hvordan overgangen til minstelønnssystemet påvirker lønningene til undervisningspersonalet. I analysen finner jeg svært små numeriske effekter av minstelønnssystemet. For undervisningspersonalet samlet finner jeg ingen statistisk
signifikante resultater på gjennomsnittslønningene. Jeg finner små numeriske resultater i form av noe økt lønnsspredning, men resultatene er på under 1% økning. For nyansatte, definert som ansatte med mindre enn fem års erfaring, er virkningene noe større. Her ser
minstelønnssystemet ut til å ha en svak positiv virkning på om lag 1% høyere gjennomsnittslønninger.
Det kan derfor se ut til at de to lønnssystemene ikke er så ulike i praksis, og at lønnsdannelsen for undervisningspersonalet fortsatt i stor grad kan være drevet av sentrale
lønnsforhandlinger.
VI
VII
Forord
Først vil jeg rette en stor takk til min veileder, Manudeep Bhuller, for god hjelp og veiledning gjennom arbeidet med masteroppgaven. Videre vil jeg også takke Magnus Eliasson Stubhaug for god hjelp med Stata.
Denne masteroppgaven er skrevet som en del av prosjektet «Collective Bargaining, Information Frictions, and Labor Market Dynamics (UNIFRIC)» ved Økonomisk institutt ved Universitetet i Oslo. Prosjektet er finansiert av Norges Forskningsråd under
prosjektnummer 275123. Datamaterialet som er brukt i oppgaven er hentet fra Statistisk sentralbyrå. Personkonsekvensvurdering og relaterte tilrådninger er arkivert digitalt hos Statistisk sentralbyrå under journalnummer 275123.
Mer informasjon om prosjektet finnes elektronisk på:
https://www.sv.uio.no/econ/english/research/projects/unifric/
Eventuelle feil og mangler i oppgaven er utelukkende mitt eget ansvar.
VIII
IX
Innholdsfortegnelse
Sammendrag ... V Forord ... VII
1 Innledning ... 1
2 Bakgrunn ... 4
2.1 Undervisningspersonalets ulike lønnssystemer ... 4
2.2 Deregulering av lønnsdannelsen i Norge ... 6
2.3 Overføring av forhandlingsansvaret ... 7
3 Teoretiske prediksjoner ... 9
3.1 Arbeidsmarkedet i offentlig sektor ... 9
3.1.1 Monopsoni ... 9
3.1.2 Fagforeninger ... 10
3.1.3 Sentralisering og geografiske lønnsforskjeller ... 11
3.2 Tidligere litteratur ... 12
4 Data ... 17
4.1 Datasettet ... 17
4.1.1 Sentrale begreper og avgrensninger ... 17
4.2 Deskriptiv statistikk ... 20
5 Økonometrisk spesifikasjon ... 24
5.1 Difference-in-differences rammeverk ... 24
5.1.1 Hvorfor bruke DiD i denne oppgaven? ... 26
5.2 Gjennomsnittsvirkninger ... 27
5.3 Spredning- og fordelingsvirkninger... 28
5.4 Sammensetningsvirkninger ... 30
6 Resultater og diskusjon ... 32
6.1 Gjennomsnittsvirkninger ... 32
6.2 Fordelingsvirkninger ... 36
6.3 Sammensetningsvirkninger ... 39
6.4 Robusthet ... 41
6.4.1 Lineære tidstrender ... 41
6.4.2 Spillover ... 43
6.4.3 Resultatene av robushetsanalysen ... 44
X
7 Konklusjon ... 48 Litteraturliste ... 50 Vedlegg ... 53
1
Innledning
Til tross for en global trend i retning av mer desentraliserte lønnssystemer, har lønningene i norsk offentlig sektor lenge vært preget av en sentralisert lønnsdannelse. Offentlig sektor er kjennetegnet av sterke fagforeninger og sammenpressede lønninger (NOU 2003:13, 2003). Et problem med denne typen sentraliserte system er at det er utfordrende å tilpasse lønningene for å dekke lokale behov. Et mer fleksibelt lønnssystem åpner opp for lokale variasjoner og dermed muligheter for å tilpasse seg lokale behov. Lønnsforskjeller kan reflektere ulike tilbuds- og etterspørselsforhold i arbeidsmarkedet, og ved å åpne opp for større variasjoner i lønningene kan dette være med på å effektivisere arbeidsmarkedet. Det har også vært argumentert for at desentralisering og økt fleksibilitet i lønnsfastsettelsen gjør det lettere å bruke lønn som et virkemiddel for å rekruttere og beholde kvalifisert arbeidskraft (NOU 2000:21, 2000). Dette er en aktuell problemstilling når det kommer til tilbudet av tjenester i offentlig sektor, som helse- og undervisningstjenester. I en forskningsartikkel finner Falch (2010) at høyere lærerlønninger kan bidra til å holde på og tiltrekke seg flere lærere i norske skoler.
Frem til 2004 forhandlet lærerorganisasjonen lønn med staten, men fra og med 2004 ble ansvaret overført til kommunene. Det var stor misnøye blant undervisningspersonalet da overføringen ble et faktum. For undervisningspersonalet sto ideen om å lønnes ut fra
utdanning og ansiennitet sterkt, og denne typen føringer sammenfalt med lønnsdannelsen slik den var i staten. Undervisningssektoren hadde lenge kjempet mot lokale forhandlinger.
Overføringen av forhandlingsansvaret var et steg i retning av et mer desentralisert lønnssystem. For undervisningspersonalet resulterte desentraliseringen av
forhandlingsansvaret til at det i dag er to ulike avtaleområder med to ulike lønnssystemer; KS1 med et minstelønnssystem og Oslo kommune med et lønnsrammesystem. I teorien skal minstelønnssystemet gi rom for større variasjoner i lønningene enn lønnsrammesystemet, og dermed være et mer fleksibelt lønnssystem.
I dag er det splittede meninger blant undervisningspersonalet om bruken av mer fleksible lønnssystem for å tiltrekke seg og holde på kvalifisert arbeidskraft. Utdanningsforbundet
1 KS, tidligere Kommunenes sentralforbund, er en sammenslutning av alle landets kommuner, og er en av landets største arbeidsgiverorganisasjon (Gisle, 2018a).
2
kjemper mot desentraliserte lønnsdannelser, og mener systemet slik det var under staten hadde vært det beste (Utdanningsforbundet, u.å.a). Norsk Lektorlag ser på mulighetene til å få videre desentralisert lønnssystemet med mer lokale forhandlinger (Norsk Lektorlag, u.å.).
Formålet med denne masteroppgaven er å undersøke hvordan overgangen til minstelønnssystemet påvirker lønnsnivået, lønnsspredningen og lønnsfordelingen i
undervisningssektoren. Med bakgrunn i tidligere litteratur og forskning, kan en forvente at det vil være en sammenheng mellom deregulering av lønnsfastsettelsen og høyere
gjennomsnittslønninger og økt lønnsspredning.
Økonomisk teori som er relevant for oppgaven baserer seg på hvordan en sentralisert
lønnsfastsettelse kan føre til geografiske mistilpasninger i arbeidsmarkedet. Lik lønn på tvers av heterogene regioner, kan gjøre det vanskelig å rekruttere arbeidskraft og kan skape et skille i kvaliteten på arbeidskraften mellom regionene. Modellen predikerer at en desentralisering av lønnsdannelsen kan gi større variasjoner i lønningene på tvers av regionene. Muligheten til å differensiere lønningene gjør at lønnsforskjeller reflekterer ulike lokale behov, og kan dermed bidra til en mer effektiv allokering av ressursene. Videre vil teorier om hvordan markedsmakt påvirker lønnsdannelsen i offentlig sektor være relevant. Jeg vil derfor inkludere teorier om monopsonimakt og fagforeninger.
For å svare på problemstillingen har jeg valgt å bruke en «difference-in-differences»-metode, ved å se på perioden før og etter innføringen av minstelønnssystemet. For å kunne bruke denne metoden utnytter jeg at innføringen av minstelønnssystemet ikke ble innført i hele landet, fordi Oslo kommune fortsatt beholdt lønnstabell- og lønnsrammesystemet. Dette gjør at en kan dele inn undervisningspersonalet i en behandlingsgruppe og en kontrollgruppe.
Behandlingsgruppen inneholder undervisningspersonalet under KS-kommunene som tok i bruk minstelønnssystemet, og kontrollgruppen er undervisningspersonalet i Oslo kommune som ikke innførte minstelønnssystemet. I analysen benyttes et paneldatasett for perioden 1997-2010, som inneholder informasjon om lønninger, utdanning, stillingskode,
arbeidskommune, ansiennitet og andre kjennetegn knyttet til individene som er observert.
Alle estimeringer i oppgaven er gjort i statistikkprogrammet Stata.
Oppgaven tar for seg virkningene av minstelønnssystemet på gjennomsnittslønningene, lønnsspredningen målt ved standardavviket til lønnen og lønnsfordelingen ved å konstruere en
3 kumulativ fordelingsfunksjon. Det blir også relevant å se på mulige sammensetningseffekter av reformen.
Oppgaven er strukturert på følgende måte: kapittel 2 introduserer de to ulike lønnssystemene;
minstelønnssystemet og lønnstabellssystemet, samt bakgrunnen og begrunnelsen for overføring av forhandlingsansvaret. Videre, i kapittel 3, introduseres arbeidsmarkedet i offentlig sektor. Her presenteres teorier om hvorfor fagforeninger og monopsoni kan være sentralt å nevne i denne sammenhengen, før en teori om at fleksible lønnssystem gjør det mulig å tilpasse seg lokale behov introduseres. Her vil også tidligere studier som ser på desentralisering av lønnssystemer, og resultater fra disse studiene, presenteres. Kapittel 4 omhandler datakilder, sentrale begreper og avgrensninger av datamaterialet, i tillegg til noe deskriptiv statistikk om datautvalget. I kapittel 5 vil den økonometriske metoden og modellen basert på «difference-in-differences», som brukes for å se analysere problemstillingen,
presenteres. Videre vil resultater fra analysen og diskusjoner rundt disse bli presentert i kapittel 6. Kapittel 7 gir en kort oppsummering og konklusjon av oppgaven.
4
Bakgrunn
I denne delen av oppgaven vil jeg først introdusere de ulike lønnssystemene
undervisningspersonale har i dag. Dette gjøres ved å kort presentere lønnsdannelsen i staten, KS og Oslo kommune, som alle har hatt eller nå har, ansvaret for lønnsdannelsen til
undervisningspersonalet. Videre vil jeg beskrive overgangen fra et sentralisert til et mer desentralisert forhandlingssystem. Da vil jeg legge vekt på bakgrunnen og begrunnelser for overgangen av forhandlingsansvaret for undervisningspersonalet fra staten til kommunene.
Undervisningspersonalets ulike lønnssystemer
I undervisningssektoren er kollektive tariffavtaler sentralt når det kommer til lønnsdannelsen.
Lønnen blir ofte bestemt av avtalefestede lønnssatser for tjenesteansiennitet, kompetanse og stilling. En tariffavtale er en avtale som blir forhandlet og inngått mellom en fagforening2 og enten en arbeidsgiverforening3 eller en enkelt arbeidsgiver, og de omhandler arbeids- og lønnsvilkår eller andre arbeidsforhold (Jakhelln & Gisle, 2018). En tariffavtale reforhandles som oftest annethvert år, ved at partene møtes for og enes om en avtale. I offentlig sektor finnes det tre tariffområder: staten, Oslo kommune og et for resten av kommunesektoren (KS) (NOU 2019:6, 2019). Av landets kommuner er det bare Oslo som står utenfor
forhandlingssamarbeidet mellom KS og kommunene, og derfor følger Oslo kommune egne tariffavtaler og lønnssystemer.
Før 2004 hadde alle lærere i landet ett og samme lønnssystem og tariffavtale å forholde seg til. Da var det staten som var forhandlingspart, og derfor staten sine lønnstabeller som ble fulgt i undervisningspersonalets lønnsdannelse. Dette endret seg da forhandlingsansvaret i 2004 ble overført til kommunene (NOU 2003:13, 2003). Etter 2004 var det to, i stedet for ett, avtaleområder: Oslo kommune og KS. Dette resulterte blant annet i to ulike tariffavtaler og lønnssystem, i stedet for ett samlet system for hele landet.
Staten og Oslo kommune: Lønnstabell- og lønnsrammesystem
I staten og Oslo kommune brukes normallønnssystemet eller lønnsrammesystemet (NOU
2 En fagforening er en sammenslutning av arbeidstakere innenfor samme yrke eller bransje, som skal ivareta medlemmenes interesser, og er viktig i forhandling av tariffavtaler (Gisle, Stokke & Thingsaker, 2018).
3 En arbeidsgiverforening er en sammenslutning av arbeidsgivere eller arbeidsgiveres foreninger, som skal ivareta arbeidsgivernes interesser (Gisle, 2018b).
5 2003:13, 2003). Normallønnssystem viser de ulike lønnssatsene, gitt stilling og ansiennitet, en har krav på. I utgangspunktet skal dette regulativlønnssystemet være et system som gir mest mulig like lønnsforhold, med tydelige rammer om hvilken lønn en kan få. Avtalen forhandles sentralt, og dersom det er rom for lokale tillegg vil disse også forhandles sentralt. Det er mulighet for noen variasjoner i lønninger ved at samme stilling kan plasseres i ulike lønnstrinn innenfor gitte rammer. Hver lønnsramme har visse lønnsalternativer. Det er en grunnstige eller grunnalternativ, men det er også mulig å bli plassert på et høyere alternativt lønnstrinn, innenfor de gitte rammene. Se vedlegg A. for eksempler på lønnssystemene.
KS etter 2002: Minstelønnssystem
Inntil 2002 hadde staten og kommunesektoren (ved KS) samme lønnstabell, men i 2002 gikk KS over til en tariffavtale med minstelønn (NOU 2003:13, 2003). Minstelønnsavtale er avtale som baserer seg på at det kun er en nedre grense for hvilken lønn en har krav på. Det er mulig å få mer enn minstelønnen ved at det forhandles lokalt om tillegg. Det varierer hvor mye av lønnsdannelsen som forhandles lokalt. I minstelønnsavtalene i kommunesektoren bestemmes rammene for de lokale tilleggene sentralt, og de er dermed ikke like fleksible som
minstelønnsavtaler i flere deler av privat sektor – hvor tilleggene bestemmes lokalt i den enkelte virksomhet. Minstelønnssystemet har derfor ikke like strenge rammer for hvilken lønn en arbeidstaker kan få, sammenliknet med normallønnssystemet.
Begge lønnsdannelsene bygger på sentraliserte forhandlinger med mulighet for å sette av midler til lokale forhandlinger. Dermed kan en si at lønnsdannelsen skjer på to nivåer.
Sentraliserte lønnsforhandlinger om tariffavtaler mellom arbeidstaker- og
arbeidsgiverorganisasjoner, samt lokale forhandlinger i den enkelte kommune. Dette gjør at en skal ha mulighet til å ivareta felles hensyn og lokale hensyn. I teorien er mistelønnsavtaler mer fleksible når det kommer til hvilken lønn de ansatte faktisk får utbetalt, ettersom
minstelønnen bare skal være en garantilønn. I stedet for å måtte øke lønningene med et helt lønnstrinn og følge gitte rammer for å skape variasjon, slik som en må i lønnsrammesystemet, kan i stedet kommunen øke lønningene med en mer fleksibel sum. Dermed kan det være større rom for lønnsglidning4 i KS-kommunene.
4 Lønnsglidning kan defineres som forskjellen mellom avtalefestet lønn og faktisk utbetalt lønn (Regjeringen, 2017).
6
Deregulering av lønnsdannelsen i Norge
I offentlig sektor har forhandlingssystemet lenge ført til en sammenpresset lønnsfordeling med små lønnsforskjeller (NOU 2003:13, 2003). Historisk sett har den skandinaviske lønnsstrukturen blitt sett på som sentralisert, hvor det lenge var vanlig med kollektive
lønnsforhandlinger på nasjonalt nivå (Barth, Moene & Wallerstein, 2003). Dette i kontrast til de mest desentraliserte systemene, hvor forhandlingene gjøres på bedrifts- eller individnivå.
Institusjonelt er systemet i Skandinavia preget av sentraliserte landsomfattende fagforeninger og arbeidsgiverorganisasjoner. Prinsippet om lik lønn for likt arbeid er noe av det som kjennetegner en sentralisert lønnsdannelse. «Jo mer sentralisert og koordinert
lønnsfastsettelsen er, desto mer egalitær er lønnsfordelingen» (Barth et al., 2003). I dag er systemene noe mer desentralisert, noe som vil være sentralt i denne oppgaven.
Selv om lønnsdannelsen i Norge har vært preget av sentrale forhandlinger, gjennomgikk også Norge på 1990 og 2000-tallet en deregulering av lønnsfastsettelsen (Dahl, le Maire & Munch, 2013; NOU1990:32, 1990). I stedet for bare sentrale forhandlinger, hvor lønnen til hver enkelt ansatt ble bestemt i tariffavtalen på bakgrunn av stilling og ansiennitet, ble lønnsdannelsen også preget av lokale tillegg og lokale forhandlinger. Dette gjaldt både kommunesektoren og staten. I tillegg ble også lønnsrammer for de ulike stillingskategoriene innført, hvor en stilling kunne plasseres innenfor ulike lønnstrinn gitt denne rammen. Dette var med på å skape fleksibilitet, ved at ansatte med samme stillingskode kunne få forskjellige lønnsplasseringer i lønnsregulativet (Seip, 2019).
Noe av motivasjonen til desentralisering i lønnssystemer har vært at det gir økt fleksibilitet ved at det gir mulighet til å tilpasse seg lokale arbeidsmarkedsforhold, samt være et
virkemiddel for å rekruttere og beholde arbeidskraft (Seip, 2019).
For undervisningspersonalet kom desentraliseringen av lønnssystemet gradvis. Før 2001 var lærerlønninger hovedsakelig bestemt av kollektive tariffavtaler hvor lønnen kun varierte med utdanning og ansiennitet (Falch, 2017). Regjeringen åpnet for noen lokale variasjoner i lønnssystemet til undervisningspersonalet etter 2000/2001, da det ble utarbeidet en ordning med preliminære årlige lokale forhandlinger som skulle komme i tillegg til de sentrale forhandlingene (NOU 2000:22, 2000). Lønnsforhandlingene ble videre desentralisert i 2004, da forhandlingsansvaret ble overført til kommunene.
7
Overføring av forhandlingsansvaret
Før 1948 var det den enkelte kommune som fastsatte lærernes lønninger, men staten hadde myndighet til å bestemme minstelønningene. Etterkrigstiden var imidlertid preget av statlig regulativ, hvor likelønninger sto høyt. Derfor ble systemet med at den enkelte kommune bestemte lærerlønningene endret ved lønnsregulativet i 1948, samt lovendring samme år, som i stedet ga Stortinget ansvaret å fastsette lønningene. Begrunnelsen for endringene var et ønske om like lønnsvilkår for alle lærere, uavhengig hvor i landet en måtte jobbe. I 1949 ble veien mot like lønninger enda kortere ettersom det ble innført en landstariff som begrenset adgangen til å gi kommunale tillegg (Stortinget, 2002).
Dette er noe av bakgrunnen for at det frem til 2004 var staten som var forhandlingspart i lønnsoppgjørene for undervisningspersonalet, mens kommuner og fylkeskommuner hadde arbeidsgiveransvaret. Noe som gjorde undervisningspersonalet til den eneste yrkesgruppen i Norden som hadde en slik todeling av ansvaret, hvor arbeidsgiver ikke hadde forhandlingsrett overfor sine arbeidstakere.
Det har likevel ved flere anledninger vært foreslått at kommunene skal ta over
forhandlingsansvaret for lærere. I NOU 1982:27 (1982) fremmet hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen et forslag om overføring av forhandlingsansvaret av
undervisningspersonalet i grunnskolen og videregående skole til kommunene og
fylkeskommunene (Stortinget, 2002). I NOU 2000:22 (2000) om oppgavefordeling mellom stat, region og kommune ble det også foreslått at forhandlingsansvaret burde overføres til kommunene.
Noe av det sentrale i overtakelsen av forhandlingsansvaret var at kommuner og
fylkeskommuner var lærernes arbeidsgiver uten å være forhandlingspart i lønnsoppgjøret. I løpet av 1990-tallet skjedde det en endring i kommunenes inntekts- og styringssystem, hvor kommunene gikk bort fra øremerkede midler. I stedet for øremerkede midler fikk kommunene og fylkeskommunene rammebevilgninger og ansvar for selv å styre bruken av økonomiske midler. Målet for denne endringen var å gi kommunene større lokal handlefrihet og sikre en rasjonell bruk av offentlige midler (Seip, 2019). Den lokale handlefriheten skulle sikre en mer målrettet lønnspolitikk, med bedre ressursutnyttelse og økt velferd, ved å ta hensyn til at lokal variasjon kunne speile ulike behov. Så målene var en mer effektiv ressursbruk og rettferdig
8
fordeling, ved at kommunene selv kunne tilpasse bruken av midler lokale forhold (Seip, 2019;
NOU 1997:8, 1997).
Med bakgrunn i økt lokal økonomisk frihet og et ønske om å kunne tilpasse seg lokale behov, ble i henhold til kongelig resolusjon 31. januar 2003 forhandlingsansvaret for lærere og skoleledere flyttet fra staten til kommuner og fylkeskommuner med virkning fra 2004 (NOU 2003:13).
Dermed ble lærere overført til nye tariffavtaler og lønnssystemer. Lærere ansatt i Oslo kommune ble overført til Oslo kommunes lønnstabell- og lønnsrammesystem, som er det samme systemet som i staten. Lærere ansatt i andre kommuner hvor KS var forhandlingspart, ble overført til tariffavtaler basert på minstelønnssystemer.
Det er viktig å påpeke at selv om alle gjennomgikk en desentralisering ved at
forhandlingsansvaret ble overført til kommunene, ble overgangen todelt ved at lærere i dag har to forhandlingsområder. I teorien skal minstelønnssystemet være mer fleksibelt hvor det er mulighet til å variere mer mellom predikert lønn og hvilken lønn du faktisk får utbetalt.
Derfor vil analysen dreie seg om å undersøke om minstelønnssystemet er mer desentralisert i form av å være mer fleksibelt med rom for større variasjoner i lønningene.
9
Teoretiske prediksjoner
I denne delen av oppgaven vil jeg se på arbeidsmarkedet i offentlig sektor, og faktorer som kan være med på å påvirke lønnsdannelsen, som monopsonimakt og fagforeninger. Dette brukes for å presentere relevant økonomisk teori og hvilke prediksjoner disse måtte gi.
Kapitlet avsluttes med å gi en presentasjon av tidligere forskning om deregulering og resultater basert på denne forskningen.
Arbeidsmarkedet i offentlig sektor
I et fullkomment konkurransemarked (FK) vil lønnen bestemmes av tilbud av og etterspørsel etter arbeidskraft, slik at lønnen bestemmes i markedet. Da settes lønnen lik verdien av marginalproduktet av arbeidskraften, slik at gevinsten ved å ansette en arbeider til er lik lønnen. Dette setter grunnlag for valg av ansatte i bedriften (Borjas, 2013). Denne modellen kan sies å være urealistisk for arbeidsmarkedet og lønnsbestemmelsen i offentlig sektor i Norge. Derfor er det viktig å se på andre modeller for å beskrive lønnsdannelsen i denne sektoren. Forslag til teorier som bryter med frikonkurransemodellen kan være inkludering av fagforeninger i lønnsforhandlingene og bruken av monopsonimakt, hvor noen av aktørene i arbeidsmarkedet har markedsmakt.
Monopsoni
I offentlig sektor kan en muligens anta at det er asymmetrisk maktfordeling mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, ved at det offentlige har monopsonimakt over læreres arbeidskraft. Monopsonimakt vil si at det offentlige er den eneste kjøperen av læreres arbeidskraft, og dermed kan ha en mulighet, hvis ønskelig, til å sette en lavere lønn enn det nivået frikonkurransemodellen foreskriver. Det er fordi undervisningspersonalet har en kompetanse som er spesifikk for skolesektoren, og dermed offentlig sektor, slik at mulighetene for arbeid utenfor denne sektoren er små.
For å introdusere en modell for monopsoni vil jeg ta utgangspunkt i Manning (2003) modell for monopsoni. I monopsonimodellen heller tilbudskurven av arbeidskraft oppover. Det vil si at tilbudet av arbeidskraft rettet mot bedriften eller sektoren øker når lønnsnivået er høyere.
Til sammenlikning er arbeidstilbudet i en FK modell fullstendig elastisk, som vil si at
10
arbeidstaker kan ansette så mye arbeidskraft de vil til en gitt pris. Monopsoni kan muligens forklares ved geografisk og/eller yrkesmessig immobilitet, asymmetrisk informasjon mellom aktørene eller heterogene preferanser5 (Falch, 2010).
I en standard monopsonimodell hvor arbeidsgiver ikke har mulighet til å diskriminere, vil alle arbeidere måtte motta samme lønn. For å få tak i flere arbeidere må monopsonisten sette en høyere lønn. Dersom en ny arbeider ansettes må lønningene til alle de andre ansatte øke, og derfor ligger marginalkostnadskurven over tilbudskurven. Lønnen vil være lavere enn marginalproduktet, altså lavere enn verdien av produksjonsbidraget den ansatte bidrar med, og andel sysselsatte vil være lavere enn i en FK modell.
Hvis arbeidstaker derimot har mulighet til å diskriminere, kan arbeidsgiver ansette arbeidere til forskjellige lønninger, basert på arbeidstakernes tilbudselastisitet. Da kan hver arbeidstaker ansettes til sin reservasjonslønn, og selv om en arbeider får økt lønn trenger en ikke øke lønningene til samtlige ansatte. Tilbudskurven av arbeidskraft blir i dette tilfellet identisk med den marginale kostnaden av å ansette nye arbeidere. Hvis en arbeidstaker har lett for å skifte jobb, kan denne ha mulighet til å motta høyere lønn enn arbeidstakere som er mindre mobile.
Her kan antall sysselsatte bli samme antall som i FK-modellen, men lønnen trenger ikke være lik – den vil være lønnen den siste ansatte krever.
Monopsonimakt kan altså være med på å holde lønningene nede, hvis denne makten utøves.
Dersom målet med et mer fleksibelt lønnssystem er å tiltrekke seg mer og bedre arbeidskraft og tilpasse seg lokale behov, kan monopsonimakten utnyttes ved å tilby høyere lønninger. På den måten kan bedrifter med monopsonimakt benytte seg av lønnsfastsettelsen til å tiltrekke seg arbeidskraft.
Fagforeninger
Det er ikke nødvendigvis bare arbeidsgiversiden som har markedsmakt i lønnsfastsettelsen.
Arbeidstakersiden kan ha markedsmakt gjennom høy organisasjonsgrad og sterke
fagforeninger. Som nevnt er offentlig sektor preget av et organisert arbeidsliv med kollektive
5 Friksjoner i arbeidsmarkedet kan også være med på å skape situasjoner som minner om monopsonimakt, eller i hvert fall skape avstand til FK-modellen. Det trenger derfor ikke nødvendigvis være en enekjøper av
arbeidskraften som fører til en monopsonisituasjon, men friksjoner i arbeidsmarkedet kan skape en slags markedsmakt (Manning, 2003).
11 tariffavtaler, der hovedsammenslutninger, forbund og lokale parter spiller viktige roller. Dette resulterer i at lønningene som regel dannes i forhandlinger mellom partene i arbeidslivet. Det er i offentlig sektor fagforeninger står sterkest i mange land (Barth, 2010) og en høy
organisasjonsgrad kan være med på å styrke fagforeningenes rolle. Nærmere 80% er
organiserte i offentlig sektor (Hagen, Nergaard & Olberg, 2017). Blant arbeidstakergruppene i Norge er undervisningspersonale blant de som har flest fagorganiserte, hvor
utdanningsforbundet er det største forbundet (Utdanningsforbundet, 2006).
Sterke fagforeninger kan være med å presse opp lønningene til arbeidstakerne. Det er også vanlig at fagforeninger presser sammen lønningene i firmaer eller bransjer, og reduserer effekten av diskriminering i arbeidsmarkedet (Borjas, 2013). Dette skjer delvis fordi
fagorganiserte arbeidere er en mer homogen gruppe enn de ikke-organiserte. Ofte er det også slik at bransjer og bedrifter som er fagorganiserte med kollektive avtaler har en lavere
avkastning av evner enn de som ikke er fagorganiserte, fordi kollektive forhandlinger gjør det vanskeligere å differensiere lønningene. En kan derfor si at fagforeninger kan bidra til en solidarisk lønnspolitikk, hvor de med lavest lønn får mest og på bekostning av de med høyest lønn.
Sentralisering og geografiske lønnsforskjeller
Moene og Wallerstein (1997) viser til artikler som argumenterer for hindringer ved bruk av sentralisert lønnsdannelse. Det nevnes momenter som at et sentralisert system vil hindre lønningene å justere seg til et nivå som gjør at lokalt tilbud og lokal etterspørsel er lik hverandre. Sentralisert lønnsdannelse kan skape tilbudsoverskudd noen steder og etterspørselsoverskudd andre steder. Lik lønn kan skape store forskjeller i den reelle lærerlønnen grunnet regionale forskjeller i levekostnader. I tillegg kan det hindre
arbeidsgivere å tiltrekke seg og holde på motivert og kvalifisert arbeidskraft. Desentralisering skal derimot kunne åpne for ulik lønn for likt arbeid, og lønnsforskjellene kan derfor bli ulike grunnet lokale forhold (Falch & Strøm, 2006).
På bakgrunn av dette vil jeg presentere en modell brukt i artikkelen til Willén (2018), som viser overgangen fra et sentralisert til et desentralisert marked. Modellen har to regioner med ulik arbeidsproduktivitet. Det finnes en høyproduktiv (H) og en lavproduktiv (L) region. Det som skiller H fra L er arbeidsproduktiviteten, og denne holdes konstant mellom industriene.
12
Det antas at (i) lønningene til de andre yrkesgruppene bortsett fra lærere bestemmes som i en fullkommen konkurransesituasjon, (ii) det ikke er perfekt geografisk mobilitet mellom regionene, og (iii) det er mobilitet mellom ulike yrker innad i hver region. Siden
arbeidsproduktiviteten er lavere i L enn i H, vil ikke-lærer lønningene i region L være lavere.
Dette medfører en høyere relativ lønn til lærere i L. Gitt denne lærerlønnen, så vil forskjellene i ikke-lærerlønninger mellom regionene gjøre at tilbudet av arbeidskraft fra lærere er høyere i L enn i H. Siden lønningene til lærerne fastsettes sentralt (som vil si felles for regionene), kan det føre til et tilbudsoverskudd av lærere i L, og et tilbudsunderskudd av lærere i H. Den høyere relative lærerlønnen i L kan også medføre at de mest produktive søker seg til læreryrket i L.
For at tilbud skal være lik etterspørsel må lærerlønningene i de to regionene være forskjellige.
Dette er ikke mulig dersom lønnsfastsettelsen er fullt sentralisert, hvor det er lik lønn for likt arbeid. Ved fullt sentraliserte lønninger skapes det et gap mellom FK-lønn og den sentraliserte lønnen. Det kan gjøre det vanskelig å rekruttere lærere i region H og det kan skape skiller mellom kvaliteten av lærere i region L og H. Desentralisering åpner opp for ulike lønninger, slik at lønningene kan settes i tråd med lokale forhold. Mulige virkninger er at desentraliserte lønninger kan føre til et mer effektivt arbeidsmarked når det kommer til avklaring av tilbud lik etterspørsel, samt større spredning i lønningene.
I følge denne modellen kan derfor en desentralisering føre til en effektivitetsgevinst ved at en kan tilpasse seg lokale forskjeller, og eliminere tilbuds- og etterspørselsoverskudd (Falch og Strøm, 2006). I offentlig sektor kan denne desentraliseringsprosessen som nevnt bli påvirket av monopsonimakt og sterke fagforeninger. Selv om lønnsfastsettelsen i offentlig sektor ikke er som i et frikonkurransemarked, og selv om desentralisering med større variasjon i
lønningene kan gjøre arbeidsmarkedet mer effektivt, er det mer interessant å se hvordan disse effektene slår ut i empiriske studier. Derfor vil jeg videre gjøre rede for tidligere litteratur som har gjort empiriske studier.
Tidligere litteratur
På verdensbasis finnes det flere studier som tar for seg deregulering i arbeidsmarkedet. Mange av studiene bruker individdata for å se hvilke effekter deregulering av lønnsfastsettelsen har på lønnsnivå og hvilke fordelingseffekter en slik deregulering medfører. De fleste empiriske
13 studiene i dag er tverrsnittstudier, som observerer en populasjon eller utvalg på et bestemt tidspunkt, men vi finner også eksempler på paneldatastudier, slik som denne oppgaven bruker.
Resultatene i ulike tverrsnittstudier indikerer at lønnsspredningseffektene av desentralisering av lønnssystemet og avtaleformer, ikke nødvendigvis er den samme i alle land. 6 Noen studier finner økt lønnsspredning, noen lavere lønnsspredning og noen studier finner blandede resultater. Flere studier viser til en positiv lønnspremium assosiert med desentralisering (Card
& de la Rica 2006; Cardoso & Portugal 2005).
Det er visse begrensninger ved bruken av tverrsnittstudier. I et paneldatasett observeres de samme individene eller gruppene over flere tidsperioder, og har derfor flere dimensjoner enn tversnittstudier. Det gjør at en kan studere variasjon over tid innen enhetene og mellom enhetene, og dette kan brukes for å finne kausale sammenhenger under svakere antakelser.
Paneldata gjør at en kan ta hensyn til observerbar og uobserverbar gruppe- eller
individspesifikk7 samt tidsspesifikk heterogenitet. Det er naturlig å anta at ikke alle grupper eller individer er heterogene, så muligheten til å kontrollere for dette er en stor fordel ved paneldata. Derfor vil jeg videre presentere resultater fra paneldatastudier.
Studier gjort i Skandinavia kan være noe mer relevant for denne oppgaven, ettersom det er mer sammenliknbare land – spesielt når det kommer til organisasjonsgrad og bruk av tariffavtaler og forhandlingssystem (Dale-Olsen, Strøm & Barth, 2018).
Falch og Strøm (2006) ser på desentraliseringen av den offentlige (kommunale) sektoren i Norge da lønnsrammesystemet ble innført i 1990. Innføringen av lønnsrammesystemet åpnet opp for større fleksibilitet og mer rom for lokale tillegg. Ved å delegere ansvaret for
lønnsfastsettelsen til lokale myndigheter forventet Falch og Strøm å se forskjeller i
lønnsutviklingen mellom steder dersom det var lokale forskjeller i arbeidsmarkedene. Som motivasjon bak dereguleringen nevner også Falch og Strøm grunner som at sentralisering kan føre til en ubalanse i arbeidsmarkedet, ved at det i noen områder er overflødig tilbud av arbeidskraft, mens det i andre områder vil være mangel på arbeidskraft. Desentralisering kan dermed være med på å føre til at slik overflødig arbeidstilbud blir eliminert. For å studere
6 Card & de la Rica (2006) finner økt lønnsspredning, Plasman et al. (2007) og Dell`Aringa & Pagani (2007) finner blandede resultater.
7 Typiske eksempler på uobserverbar individspesifikk heterogenitet er motivasjon eller evner.
14
virkningen bruker Falch og Strøm et paneldatasett med informasjon om individer i årene 1986-1998 med mulighet til å kontrollere for både observerbare og uobserverbare karakteristika. Selv om de numeriske effektene de fant var små, fant de en økning i
lønnsforskjeller og lønnsspredning i perioden. Andre funn de gjorde var at desentralisering i offentlig sektor påvirkes av lokal monopsonimakt, fagforeninger og organisasjonsgrad. Mer fleksibilitet i lønnsdannelsen førte til at lønningene i noen grad ble mer påvirket av
kommuneinntekter, monopsonimakt og konkurranse. Ettersom endringene i lønnsspredning mellom kommuner var små, kan det indikere at likelønnsnormer fortsatt står sterkt – selv i desentraliserte systemer.
I en paneldatastudie fra Danmark ser Dahl et al. (2013) på forholdet mellom
lønnsforhandlinger og lønnsnivå, samt effekter på lønnsspredning. Dataen er hentet fra tidsperioden 1989-2004. Dette var en periode Danmark var preget av desentralisering med overgang fra bransjevise til bedriftsvise forhandlinger. I studiet deler de arbeidsmarkedet inn i hovedsakelig tre ulike lønnssystemer. Det sentraliserte normallønnssystemet på den ene siden, det desentraliserte systemet med kun lokale/individuelle forhandlinger på bedriftsnivå på den andre siden, samt et «two-tired» system som inkluderer minstelønn- og minstebetalingssystem («minimum pay» og «minimum wage») som ligger et sted mellom de andre lønnssystemene.
Sistnevnte er et lønnssystem som kombinerer sentraliserte bransjevise forhandlinger med muligheter for lokale tillegg og lokal fleksibilitet. Resultatene viser at lokale forhandlinger øker gjennomsnittslønnen og lønnsforskjellene. Gjennom artikkelen bruker de det
sentraliserte normallønnssystemet som referanse. De finner at gjennomsnittslønningene er høyere når det forhandles på bedriftsnivå, men de finner ingen signifikante forskjeller mellom de to andre forhandlingsnivåene («two-tired»- og normallønnssytem). For å se på
fordelingsvirkninger bruker de en kvantilregresjon. Kvantilregresjonen viser at ved
forhandling på bedriftsnivå er lønnsspredningen høyere, og at lønnspremien ved denne type forhandling er positiv gjennom hele lønnsfordelingen, men aller høyest på den øvre delen av inntektsfordelingen. «Two-tired» forhandlingsnivå viser ingen signifikante til små effekter på lønnsspredning sammenliknet med normallønnssystemet. De finner også at utdanningslengde og yrkeserfaring gir høyere avkastning ved lokale forhandlinger. I tillegg finner de at det er de med høyere utdanning som tjener mer på lokale forhandlinger, relativt til grupper hvor
utdanningen er lavere.
15 Litteratur som er ekstra relevant for min oppgave er artikkelen til Willén (2018) som ser på desentraliseringen av lønnsdannelsen til lærere i Sverige. Også han benytter seg av paneldata for å se på reformen som ble innført i 1996, og som endret lønnsforhandlingene fra et
sentralisert system med felles lønnstabell til et desentralisert system med individuelle lønnsforhandlinger. Han tar for seg data på individnivå fra perioden 1991 til 2006 for å undersøke om desentralisering påvirker kommuner («municipalities») til å betale
lærerlønninger som samsvarer bedre med lokale arbeidsmarkedsforhold. For å se på effekten bruker han et «difference-in-differences»-rammeverk, hvor han utnytter forskjeller i ikke- lærer lønninger på tvers av lokale arbeidsmarkeder før reformen, som et mål på
behandlingsintensiteten.
Han finner signifikante endringer i lærerlønninger ved desentraliseringen. Ved å se på
gjennomsnitts- og medianlønningene, finner han effekter som tyder på en mer sammenpresset lønnsstruktur når han ser på lønnsfordelingen som helhet, og dette fordi det kan se ut til at reformen hadde størst effekt på venstresiden av inntektsfordelingen. Dette finner han ved å undersøke hvordan reformen påvirker gjennomsnittslønnen i tillegg til medianlønnen, 10.
persentillønnen, 90. persentillønnen, den interkvartile lønningen samt standardavviket.
Dermed benytter også Willén, i likhet med Dahl m.fl. (2013), en kvantilregresjon for å se på fordelingseffekter av reformen.
Han finner, i likhet med Söderström (2006), at det er startlønningene som øker mest.
Reformen tjener altså yngre og nyutdannede mest, og det oppdages en flatere lønnsprofil etter alder enn før reformen. Selv om reformen medførte en flatere alders-lønnsstruktur og en generell nedgang i lønnsspredning, førte reformen allikevel til større lønnsvariasjoner innad i de ulike alderskohortene. 8 Analysen viser en svak økning i lønnsspredning blant unge lærere.
Ellers finner han ingen effekter på sammensetningen av lærere, ei heller noen effekt på kvalitet i læringen eller elevenes resultater.
Selv om det er få studier som har utforsket sammenhengen mellom lønnsfastsettelse og lønnsforskjeller ved bruk av paneldata på individnivå, har overnevnte studier funnet noen indikasjoner på at mer desentralisert lønnsdannelse gir en høyere gjennomsnittslønn og en
8 Alderskohortene er inndelt som følgende: 20-34 år, 35-49 år og 50-64 år
16
større lønnsspredning. Disse effektene gjelder nødvendigvis ikke hele observasjonsgrunnlaget sett under en (Willén, 2018; Söderström, 2006).
Det kan også være relevant å nevne at mye av litteraturen tar for seg overgangen til
lokal/individuell lønnsforhandling, og det er her resultatene er størst. I min oppgave blir det ikke relevant å se på helt lokale forhandlingssystemer, for det finner vi ikke i
undervisningssektoren i Norge i dag. Selv om den generelle lønnsspredningen i
undervisningssektoren er lav, sett i sammenheng med andre yrker i kommunesektoren og privat sektor (Dale-Olsen et al., 2018), vil jeg se om et minstelønnssystem bidrar til høyere spredning enn et lønnstabellsystem. Basert på resultater fra forskningen nevnt i oppgaven, kan resultatene indikere at er mer fleksibelt lønnssystem kan gi større variasjoner i lønningene og en høyere gjennomsnittslønn. Mitt bidrag vil være å se på lærerlønninger i Norge, med fokus på reformen som førte til bytte av forhandlingspart fra stat til kommunene for
undervisningssektoren. Målet er å undersøke om det mer fleksible mistelønnssystemet bidrar til større variasjoner i lønningene og lønnsfordelingen. Det har tidligere vært gjort studier på lærerlønninger og utviklingen i lønningene relativt til andre yrker, men så vidt jeg vet er det ikke tidligere kartlagt forskjeller mellom lønnssystemene.
17
Data
I dette kapitlet vil jeg presentere hvilke datakilder jeg har brukt for å studere nivå, spredning og ulikhet i lærerlønninger, hvilke avgrensninger som er gjort, samt definere sentrale
begreper. Jeg vil også presentere deskriptiv statistikk basert på dataen som brukes i oppgaven.
All data er hentet fra ulike registre fra Statistisk sentralbyrå (SSB).
Datasettet
I oppgaven benytter jeg et paneldatasett med observasjoner av ansatte i skoleverket i Norge.
Observasjonene er hentet fra tidsperioden 1997-2010. Jeg bruker flere datakilder for å konstruere datasettet, dette for å inkludere de variablene som er nyttig for videre analyser.
Først og fremst bruker jeg grunnlagsdataene til SSBs lønnsstatistikk for
undervisningspersonalet i skoleverket for årene 1997-2010. Lønnsstatistikken samles inn i oktober hvert år og inneholder informasjon om individers månedslønn, arbeidstid,
stillingskode, arbeidskommune, utdanningsnivå, kjønn, alder samt andre variabler knyttet til individer. Hovedmålet med denne lønnsstatistikken er å beskrive lønnsnivå og lønnsendring for alle lønnstakere, uavhengig av hvilken næring de er tilknyttet eller hvilken arbeidstid de måtte ha. I lønnsstatistikken oppgis avtalt lønn i tillegg til andre uregelmessige bonuser og tillegg. Lønnsbegrepet i statistikken skal omfatte kontante godtgjørelser fra arbeidsgiver til arbeidstaker for utført arbeid. Lønnen blir oppgitt som månedslønn, og det er også slik jeg vil definere lønn i oppgaven.
Grunnet enkelte mangler har jeg også hentet tall fra SSBs befolkning- og utdanningsdata.
Statistikken inneholder informasjon om fullført utdanning og utdanningsnivå, hvor formålet er å presentere en individbasert statistikk som skal representere befolkningens
utdanningsnivå. Med utgangspunkt i denne statistikken vil det konstrueres et mål på individenes ansiennitet og utdanningsnivå.
Sentrale begreper og avgrensninger
Definisjonene som omhandler lønn er hentet fra SSB (Statistisk sentralbyrå, 2019) sine definisjoner.
18
Lønnsbegrepet
Lønnsbegrepet jeg bruker i oppgaven er månedslønn som omfatter avtalt lønn, uregelmessige tillegg og bonuser. Avtalt lønn omfatter den faktiske utbetalte lønnen ved tellingspunktet.
Kvalifikasjonstillegg/kompetansetillegg og andre faste personlige tillegg skal inkluderes i denne lønnsarten. Bonus er tillegg som ofte ikke er knyttet til bestemte arbeidsoppgaver.
Uregelmessige tillegg kan være tillegg som er knyttet til spesielle arbeidsoppgaver eller arbeidstider, som ubekvem arbeidstid, utkallingstillegg, skifttillegg eller andre tillegg som kommer uregelmessig.
Videre inflasjonsjusterer jeg de nominelle lønningene ved å bruke konsumprisindeksen9 fra SSB, hvor alle lønningene blir representert i 2015-kroner. Dette gjør lønnsbegrepet
sammenliknbart gjennom årene.
Utdanning
Informasjonen om utdanning er hentet fra SSBs befolknings og utdanningsdata, og gir informasjon om klassetrinn for høyeste fullførte utdanning på gitt tidspunkt. SSB bruker norsk standard for utdanningsgruppering (NUS2000) for å gruppere personers
utdanningsaktiviteter og personers utdanningsbakgrunn. Det finnes ti ulike grupperinger (Barrabés & Østli, 2016):
0 – Ingen utdanning og førskoleutdanning 1 – Barneskoleutdanning (1.-7. klassetrinn) 2 – Ungdomsskoleutdanning (8.-10. klassetrinn)
3 – Videregående, grunnutdanning (11.-12. klassetrinn) 4 – Videregående, avsluttende utdanning (13. klassetrinn +) 5 – Påbygging til videregående utdanning (14. klassetrinn +)
6 – Universitets- og høgskoleutdanning, lavere nivå (14.-17. klassetrinn) 7 – Universitets- og høgskoleutdanning, høyere nivå (18.-19. klassetrinn) 8 – Forskerutdanning (20. klassetrinn +)
9 – Uoppgitt
Individer med uoppgitt utdanningsnivå plasseres i utdanningsgruppe 0. Denne statistikken gir
9 KPI beskriver utviklingen i konsumprisene for varer og tjenester i Norge, hvor 2015=100 (Statistisk sentralbyrå, 2019).
19 informasjon om hvor mange år med utdanning individene har, som vil brukes videre i
analysen. På bakgrunn av denne statistikken er det også mulig å lage et estimat på ansiennitet.
Ansiennitet
Hvor lenge det er siden en arbeidstaker fullførte utdanningen sin, kan gi en indikasjon på ansiennitet eller erfaring. Det kan tolkes som hvor mange år individet har vært yrkesaktiv.
Ettersom det er visse begrensninger i datamaterialet vil maksimal ansiennitet være på 16 år for året 1997. For å omgå problemet knyttet til dette har jeg valgt å gruppere ansiennitet inn i hovedsakelig tre grupper. Grupperingene brukt i analysen vil være ansiennitet 0-5 år, 6-15 år og 16 år eller mer. Ut i fra ansiennitet vil det også være mulig å definere gruppene
nyutdannede og erfarne.
Nyutdannede har jeg valgt å definere gruppen av individer med 0-5 års ansiennitet, som vil si at de er relativt nye på arbeidsmarkedet. De som ikke er nyutdannede vil gå inn under
gruppen erfarne. Her vil de med ansiennitet over 5 år være inkludert. Videre deler jeg opp gruppen erfarne i to undergrupper, en gruppe for de med ansiennitet mellom 6-15 år (erfarne kort) og de med ansiennitet over 16 år (erfarne lang).
Sysselsatte i skoleverket
I oppgaven tar jeg utgangspunkt i heltids- og deltidsansatte i undervisningsstillinger i skoleverket i alderen 18-67 år. Skoleverket inkluderer grunnskole og videregående skole.
Grunnet mest mulig likhet i yrke og jobbutførelse har jeg valgt å bare fokusere på ansatte i skoleverket med undervisningsstillinger. Derfor er rektorer, inspektører og andre med administrative stillinger ikke inkludert. For å definere hvilke yrker som regnes som undervisningsstillinger tar jeg utgangspunkt i utdanningsforbunnet sine definisjoner, hvor stillingene er definert ut fra en firesifret stillingskode (Utdanningsforbundet, u.å.b)
Lærer: Tilsatte i undervisningsstilling som har godkjent faglig og pedagogisk utdanning fra universitet eller høgskole tilsvarende 3 års normert studietid (180 studiepoeng/69 vekttall).
Adjunkt: Tilsatte i undervisningsstilling som samlet har godkjent faglig og pedagogisk utdanning fra universitet eller høgskole tilsvarende 4 års normert studietid (240 studiepoeng/80 vekttall).
20
Adjunkt med tilleggsutdanning: Tilsatte i undervisningsstilling som samlet har godkjent faglig og pedagogisk utdanning tilsvarende minst 5 års normert studietid (300 studiepoeng/100 vekttall).
Lektor: Tilsatte i undervisningsstilling som har godkjent faglig og pedagogisk utdanning og godkjent mastergrad, hovedfagseksamen eller godkjent videreutdanning på hovedfags- /mastergradsnivå tilsvarende minst 5 års normert studietid (300 studiepoeng/100 vekttall).
Lektor med tilleggsutdanning: Tilsatte i undervisningsstilling som har godkjent faglig og pedagogisk utdanning og godkjent mastergrad, hovedfagseksamen og som samlet har forkjent utdanning fra universitet eller høgskole tilsvarende 6 års normert studietid (360
studiepoeng/120 vekttall).
Lærer uten godkjent utdanning: Tilsatte i undervisningsstilling uten pedagogisk utdanning, men som fyller de faglige kravene til utdanning og har fag som er med i lærerplanen i vedkommende skoleslag, ved midlertidig eller fast stilling på vilkår eller vikartjeneste.
Videre vil noen av disse gruppene slås sammen i analysedelen av oppgaven. Lærere og lærere uten godkjent utdanning blir en gruppe, adjunkter og adjunkter med opprykk en annen
gruppe, samt lektorer og lektorer med opprykk en egen gruppe.
For noen få av årene og individene var det mangelfull informasjon om arbeidskommune. I tillegg har det vært noen få kommunesammenslåinger i de representative årene. Dette er tatt høyde for i oppgaven. For å få et balansert paneldatasett hvor hver kommune er representert hvert eneste år, og for å omgå problemer med mangelfull informasjon om arbeidskommuner, er 426 kommuner representert i årene 1997-2010.
I tillegg har jeg regnet ut ekvivalente lønninger for deltidsansatte, slik at lønningene blir som om de hadde en 100 prosentstilling, som er det jeg definerer som heltidsstilling i oppgaven.
Dette grunnet at deltidsstillinger utgjør en stor del av de ansatte i skoleverket, og uten disse ville datasettet blitt betydelig mindre og muligens utelukke nyttig informasjon.
Deskriptiv statistikk
I oppgaven gjør jeg som nevnt visse avgrensninger. Deltidsstillinger er gjort om til ekvivalente heltidsstillinger, stillingskodene som benyttes er kun undervisningsstillinger i
21 skoleverket, aldersspennet inkluderer individer i alderen 18-67 år, og maksimal ansiennitet er på 16 år.
Etter avgrensingene sitter jeg derfor igjen med et paneldatasett bestående av 1 210 865 observasjoner, 14 år og 426 kommuner. På bakgrunn av dette presenteres utvalgt deskriptiv statistikk.
Tabell 1.1: Deskriptiv statistikk for undervisningspersonalet
Kommuner utenom Oslo Oslo kommune
1997-2003 2004-2010 1997-2003 2004-2010
Alder 44 45 42 43
Andel kvinner 64,07% 66,72% 70,86% 69,51%
Utdanning 16,5 16,6 16,7 16,6
Andel nyutdannede
32,8% 26,4% 45,6% 35,5%
Andel heltid 64% 65% 73% 65%
Gjennomsnittlig månedslønn
31 996 38 167 31 706 38 008
Gjennomsnittlig standardavvik månedslønn
3 545 3 231 5 243 3 542
Observasjoner 465 389 543 108 48 891 47 266
Gjennomsnittlig standardavvik i denne tabellen er gjort på gruppenivå.
Tabellen viser inndelingen i de to gruppene; Oslo kommune og alle kommuner utenom Oslo kommune, for periodene før og etter 2004.
Av dataen kan en se at undervisningsstillingene er kvinnedominert, både i Oslo og resten av landet. Kvinner står for omtrent 65-70% av de ansatte, og andelen holder seg jevn mellom de to periodene. Videre ser en at yrkesgruppen har en høy gjennomsnittsalder, og at
utdanningslengden også er lang. Dette kan henge sammen med at yrkene i undervisnings- sektoren stort sett krever utdanning på høyere nivå. Heltidsstillinger utgjør mesteparten av stillingene, men det er også vanlig med deltidsstillinger. Videre kan det leses av tabellen at andelen nyutdannede ser ut til å reduseres i begge gruppene i perioden etter 2004.
Gjennomsnittlig månedslønn for utdanningspersonalet som helhet i løpet av periodene, ser ut til å være relativt lik mellom de to gruppene. Gjennomsnittlig standardavvik har vært fallende i begge gruppene, men reduseringen i Oslo kommune er større enn for landsgjennomsnittet.
22
Lønningene og lønnsutviklingen vil utdypes nærmere i tabellen nedenfor. Ut i fra tabell 1.1 kan det se ut til at det er store likheter mellom Oslo kommune og resten av landet.
Tabell 1.2: Deskriptiv statistikk av gjennomsnittlig månedslønn og gjennomsnittlig standardavvik til månedslønn i perioden 1997-2010
Kommuner utenom Oslo Oslo kommune
År Gjennomsnittlig
månedslønn
Gjennomsnittlig standardavvik til månedslønn
Gjennomsnittlig månedslønn
Gjennomsnittlig standardavvik til månedslønn
1997 28 522 4 823 27 832 4 913
1998 30 212 4 976 30 180 5 022
1999 30 016 4 598 29 830 4 258
2000 31 816 5 236 32 868 5 284
2001 32 332 4 776 32 266 4 674
2002 35 493 5 849 34 659 5 206
2003 35 349 5 896 34 814 4 915
2004 36 557 3 939 36 385 5 350
2005 36 846 5 296 36 805 4 728
2006 36 898 4 064 36 877 3 960
2007 38 005 4 059 37 378 4 636
2008 38 881 4 605 39 661 4 696
2009 39 400 4 540 39 555 4 608
2010 40 449 4 554 39 976 4 969
Observasjoner 1 113 928 1 113 928 96 937 96 937
Lønn er oppgitt i gjennomsnittlig reallønninger for de ulike årene, og lønningene for deltidsansatte er oppgitt i ekvivalente heltidslønninger. I tabellene er det
gjennomsnittlønningene for undervisningspersonalet som helhet som oppgis. Hva en kan lese av tabellen har undervisningspersonalet hatt økende lønninger, men det er kjent at
lønnsutviklingen til undervisningssektoren har vært lav både i absolutt forstand og relativt til sammenliknbare yrker (Aanensen, 2009). Det har vært svært små variasjoner i
gjennomsnittlønningene mellom Oslo kommune og resten av landet, både før og etter 2004.
Det som kan være verdt å merke seg er at regjeringen åpnet for noen lokale variasjoner i lønnsdannelsen fra 2000/2001, samt at skolepakke 1 og 2 ble innført i 2000 og 2002.
Skolepakke 1 og 2 var en intensjonsavtale mellom staten og lærerforbundene som gikk ut på økte lønninger mot at arbeidstiden ble utvidet (Aanensen, 2009). Disse hendelsene kan ha
23 vært med på å påvirke lønnsutvikling og lønnsspredningen også før desentraliseringen i 2004, men hendelsene var felles for undervisningssektoren som helhet.
Ved å se på den generelle brutto lønnsspredningen, hvor det ikke er tatt høyde for variabler som kan ha innvirkning på lønnsspredningen, kan en se at lønnsspredningen har vært noe varierende gjennom årene i begge grupper. Av tabellen kan det være vanskelig å si noe mer konkret om lønnsspredning, men kun ved å lese av tabellen ser det ikke ut til å være store forskjeller mellom Oslo kommune og resten av kommunene, hverken før eller etter 2004. En forskjell som en kan merke seg er en høyere lønnsspredning i kommunene utenom Oslo i 2002-2003, men dette kan muligens komme av innføringen av skolepakkene.
24
Økonometrisk spesifikasjon
Målet med oppgaven er som nevnt å studere virkningen av overgangen til
minstelønnssystemet. Derfor vil det i dette kapitlet presenteres en metode som gjør det mulig å studere virkningene av denne overgangen. Som økonometrisk spesifikasjon vil jeg benytte en «difference-in-differences» (heretter forkortet DiD) metode. Først vil jeg introdusere DiD som metode og prinsippene bak metoden. Videre vil jeg presentere de spesifikke likningene som brukes i min oppgave.
Analysedelen vil være tredelt. Først vil jeg se på gjennomsnittsvirkningene på lønn på
logaritmeform (log-lønn) for de forskjellige gruppene. Deretter vil jeg se på fordelingseffekter ved bruk av standardavviket til log-lønn, samt konstruere en kumulativ fordelingsfunksjon.
Jeg vil også se på mulige sammensetningseffekter.
Difference-in-differences rammeverk
DiD er en vanlig økonometrisk metode som brukes for å undersøke effekter av et
kvasieksperiment eller naturlig eksperiment. Den enkleste formen for DiD baserer seg på at det er to grupper, en behandlingsgruppe og en kontrollgruppe, hvor førstnevnte gjennomgår en form for behandling mens kontrollgruppen ikke gjør det. De to gruppene observeres i to tidsperioder, før behandling (t=0) og etter behandling (t=1). Prinsippet med metoden er at vi kan finne behandlingseffekten, β, ved å eliminere eksisterende observerbare og uobserverbare forskjeller mellom gruppene, dersom disse forskjellene er konstante over tid. Dette gjøres ved å beregne differansen i utfallsvariabelen over tid innen gruppen, minus forskjellen over tid mellom gruppene.
𝛽 = 𝐸[𝑌𝑏𝑒ℎ𝑎𝑛𝑑𝑙𝑖𝑛𝑔|𝑡 = 1] − 𝐸[𝑌𝑏𝑒ℎ𝑎𝑛𝑑𝑙𝑖𝑛𝑔|𝑡 = 0]
−(𝐸[𝑌𝑘𝑜𝑛𝑡𝑟𝑜𝑙𝑙|𝑡 = 1] − 𝐸[Y𝑘𝑜𝑛𝑡𝑟𝑜𝑙𝑙|𝑡 = 0]) (1)
𝐸[Y𝑔𝑟𝑢𝑝𝑝𝑒|𝑡] er forventningsverdien av Y for den spesifiserte gruppen i periode t. En kan altså se at estimatoren er den gjennomsnittlige forandringen i Y for behandlingsgruppen minus den gjennomsnittlige forandringen i Y for kontrollgruppen.
25 DiD-estimatoren kan også tolkes innen et rammeverk med såkalte potensielle utfall. Hver enhet har to potensielle utfall, men vi observerer bare ett – det som korresponderer til faktisk behandlingsstatus. Siden det ikke er mulig å observere begge utfallene benyttes en
kontrollgruppe, som skal gjøre det mulig å foreta en kontrafaktisk analyse. 𝑌𝑖𝑔𝑡(1) er utfallet for enhet i, i gruppe g, i periode t, dersom det har vært behandling. 𝑌𝑖𝑔𝑡(0) er utfallet for enhet i, i gruppe g, i periode t, dersom det ikke har vært behandling. Dette gir oss kjernen i et DiD oppsett:
𝐸[𝑌𝑖𝑔𝑡(0)] = 𝛼𝑔 + 𝜑𝑡 (2) Denne likningen forteller at i fraværet av behandlingen, vil trenden i utfallsvariabelen bli gitt av gruppefaste effekter som er konstant over tid samt tidsspesifikke effekter som er konstante mellom gruppene. For at estimatoren skal representere behandlingseffekten, må antakelsen om parallelle trender holde. Det vil altså si at i fravær av behandlingen ville nivåforskjellene i utfallsvariabelen holdt seg konstant over tid mellom gruppene. Nivåforskjellene mellom de to gruppene kommer av ulike gruppefaste effekter. Kontrollgruppen er ment å være en
tilnærming til den kontrafaktiske utviklingen behandlingsgruppen ville hatt i fravær av behandling. Da kan DiD estimatoren, β, regnes ut på følgende måte ved å ta utgangspunkt i likning (1) over, hvor g=B for behandlingsgruppe og g=K for kontrollgruppe:
𝐸[𝑌𝑖,𝐵,1] − 𝐸[𝑌𝑖,𝐵,0] − (𝐸[𝑌𝑖,𝐾,1] − 𝐸[𝑌𝑖,𝐾,0]) (1.1)
=
(𝛽 + 𝛼𝐵+ 𝜑1) − (𝛼𝐵+ 𝜑0) − ((𝛼𝐾+ 𝜑1) − (𝛼𝐾 + 𝜑0)) (1.2)
=
(𝛽 + 𝜑1− 𝜑0) − ( 𝜑1− 𝜑0) (1.3)
=
𝛽 (1.4) Poengene kan også illustreres i følgende figur.
26
Figur 1. Illustrasjon av DiD prinsippet. De heltrukne linjene er de observerte utfallene. Den stiplede linjen representerer den kontrafaktiske situasjon for behandlingsgruppen, dersom de ikke mottok behandling.
Nivåforskjellene mellom gruppene er gruppefaste tidsinvariante effekter i behandlingsgruppen minus
gruppefaste tidsinvariante effekter i kontrollgruppen: 𝛼𝑏− 𝛼𝑘. β er behandlingsestimatoren (DiD estimatoren), som beregner effekten av behandlingen. Utfall, y, er den avhengige variabelen. 𝜑𝑡 er tidsspesifikke faste effekter, som er felles for begge gruppene, hvor t=0 før behandling og t=1 etter behandling.
Hvorfor bruke DiD i denne oppgaven?
Oppgaven tar for seg et tidsintervall på 14 år hvor 426 kommuner er representert. Ved å bare sammenlikne situasjonen før og etter endring av tariffavtale i 2004, vil det ikke tas hensyn til eventuelle trender og effekter over tid som kan være med på å påvirke lønnsvekst,
lønnsspredning og sammensetning. Som nevnt gjennom fremstilling av tidligere litteratur, er paneldata en type data hvor enhetene er fulgt over tid, og som gjør det mulig å kontrollere for utelatte variabler («omitted variables») uten å faktisk observere dem (Stock & Watson, 2015).
DiD er en metode som tar høyde for dette. Derfor vil en modell med faste effekter, som kontrollerer for uobserverbar kommune- og tidsspesifikk heterogenitet, bli brukt i oppgaven.
Behandlingen i denne oppgaven er overgangen til minstelønnssystem. Perioden før
behandling er 1997-2003 og perioden etter behandling er 2004-2010. Behandlingsgruppen vil bestå av lærere i alle kommuner utenom Oslo, i behandlingsperioden 2004-2010.
Kontrollgruppen er lærere i Oslo kommune som ikke gikk over til minstelønn, og skal representere utviklingen undervisningspersonalets lønn og lønnsspredning ville fulgt dersom de ikke byttet lønnssystem.
27
Gjennomsnittsvirkninger
På bakgrunn av overnevnte spesifisering av DiD-metoden vil jeg ta i bruk en lineær regresjon med faste effekter, som impliserer at modellen utgjør en DiD spesifikasjon. For å se på gjennomsnittsvirkningene vil jeg ta utgangspunkt i følgende likning:
𝑙𝑜𝑔𝑦𝑖𝑘𝑡 = 𝛽𝑀𝑖𝑛𝑠𝑡𝑒𝑙ø𝑛𝑛𝑠𝑠𝑦𝑠𝑡𝑒𝑚𝑘𝑡 + 𝛼𝑘+ 𝜑𝑡+ 𝜀𝑖𝑘𝑡 (3) Den avhengige variabelen, 𝑙𝑜𝑔𝑦𝑖𝑘𝑡,, er månedslønnen på logaritmeform (log-lønnen), for lærer i, i kommune k, og i år t, hvor t ϵ [1997, 2010]. Så en observasjon kan variere mellom individ, kommune og tid. Ved å bruke lønn på logaritmeform vil en i regresjonsanalysen kunne se prosentvis endring.
𝑀𝑖𝑛𝑠𝑡𝑒𝑙ø𝑛𝑛𝑠𝑠𝑦𝑠𝑡𝑒𝑚𝑘𝑡, behandlingsvariabelen, er en dummyvariabel som er lik 1 dersom individet er i behandlingsgruppen i behandlingsperioden (KS-kommunene mellom 2004- 2010) og lik 0 ellers. Variabelen indikerer altså om det blir brukt et minstelønnssystem eller ikke. Derfor vil β-koeffisienten være effekten av minstelønnssystemet, det jeg definerer som DiD-estimatoren.
Årsfaste effekter, 𝜑𝑡, fanger opp alle forhold som varierer over tid, men som er konstante mellom enhetene, det vil si felles for alle kommunene. Dette er endringer i utfallsvariabelen i periode t som er felles for alle kommunene, for eksempel konjunktursvingninger.
Kommunefaste effekter, 𝛼𝑘, er faktorer som varierer mellom kommuner, men ikke over tid.
Ved å inkludere denne variabelen i modellen absorberer jeg effekten av observert og
uobservert tidsuavhengig heterogenitet knyttet til kommunene. Ettersom det kanskje ikke er tilfeldig hvem som gjennomgikk behandlingen og ikke, og fordi forskjellene mellom
kommunene kan være store, er det viktig å inkludere kommunefaste effekter. Det kan være ulike sosioøkonomiske sammensetninger eller ulike arbeidsmarkeder i kommunene. Uten kommunefaste effekter vil det ikke være mulig å skille nivåforskjellene mellom de to gruppene fra behandlingseffekten grunnet reformen.
I oppgaven bruker jeg grupperte standardfeil som klustres på kommunenivå. Standardfeilene skal være robust mot heteroskedastisitet og korrelasjon over tid, noe som er et vanlig problem ved bruk av paneldata. Det er fordi det kan oppstå korrelasjon i gruppene over tid, ettersom de enkelte kommunene ikke endrer seg nevneverdig over tidsperioden. For å ta hensyn til
28
seriekorrelasjon som kan oppstå i feilleddene bruker jeg kluster-robuste standardfeil (Stock &
Watson, 2015).
Feilleddet eller residualleddet i modellen, 𝜀𝑖𝑘𝑡, skal fange opp variasjonene som ikke forklares av de andre variablene. Jeg antar at gjennomsnittet til residualleddet betinget på de andre forklaringsvariablene er null.
Videre vil jeg også inkludere kontroller for å se om estimatet er robust for slike variasjoner.
𝑙𝑜𝑔𝑦𝑖𝑘𝑡 = 𝛾𝑥𝑖𝑘𝑡+ 𝛽𝑀𝑖𝑛𝑠𝑡𝑒𝑙ø𝑛𝑛𝑠𝑠𝑦𝑠𝑡𝑒𝑚𝑘𝑡 + 𝛼𝑘+ 𝜑𝑡+ 𝜀𝑖𝑘𝑡 (4) 𝑥𝑖𝑘𝑡er observerbare kjennetegn knyttet til individene som kan være med på å påvirke
lønningene til vedkommende. Karakteristika som er inkludert i denne variabelen er kjønn, alder, ansiennitet og utdanning. Forskjeller i alderssammensetninger, kjønnsandeler eller ansiennitet og utdanning kan også påvirke lønnsutviklingen, dersom sammensetningen endres over perioden. Hvis innføringen av minstelønnssystemet ikke påvirker sammensetningen av undervisningspersonale, bør en også forvente at 𝛽-koeffisienten er upåvirket når kontroller for slike kjennetegn inkluderes. Siden disse kjennetegnene kan forklare noen av lønnsforskjellene mellom gruppene, kan en forvente en lavere residual-variasjon og økt presisjon av DiD- estimatoren. Hvis innføringen av minstelønnsystemet derimot faktisk påvirker
sammensetningen av undervisningspersonalet, kan slike kjennetegn sies å være endogene og fremstå som «dårlige kontroller». Dette kommer jeg tilbake til i avsnitt 5.4.
Spredning- og fordelingsvirkninger
Ettersom en vanlig regresjon hvor en studerer gjennomsnitt ikke viser hvordan virkningen av minstelønnssystemet kan ha ulike effekter på ulike deler av lønnsfordelingen, kan dette studeres på en annen måte. Selv om ikke gjennomsnittet har forandret seg noe særlig, kan likevel inntektsfordelingen ha forandret seg. Videre i oppgaven vil jeg derfor bevege meg bort fra en metode som kun tar for seg snitteffekter, mot en metode som fokuserer på
lønnsspredning og forskjeller mellom hele inntektsfordelingen.
Det finnes flere måter å måle lønnsspredning på. Tidligere litteratur som ser på effekter av lønnssystem på lønnsnivå og lønnsspredning, har brukt ulike metoder for å se på
fordelingsvirkningene. En mye brukt metode er kvantilregresjon. Ettersom effekten kan være
