- En studie av Lom og Mandal kommune
The Balanced Scorecard in the Municipal Sector - A Study of Lom and Mandal Municipality
Torbjørn Snellingen og Lars André Kløvstad
Institutt for økonomi og ressursforvaltning Masteroppgave 30 stp. 2012
1
Forord
Denne masteroppgaven er en avsluttende del av en toårig mastergrad i økonomi og
administrasjon på Handelshøgskolen ved Universitetet for miljø- og biovitenskap. Fokuset i studien er rettet mot styringssystemer i kommunal sektor, med fokus på balansert målstyring.
Balansert målstyring har blitt mer utbredt blant norske kommuner, noe som gjør det
interessant å vurdere bruk og funksjon ved å anvende balansert målstyring som kommunalt styringssystem. Dette gjør tema for oppgaven svært aktuell og interessant.
Denne oppgaven er dannet på bakgrunn av et samarbeid med KS-Konsulent, et ledende rådgivningsfirma for kommunal sektor. Gjennom god dialog og innspill, ble det besluttet å gå nærmere inn på balansert målstyring som styringssystem i Lom og Mandal kommune. Vi takker Håvard Moe fra KS-Konsulent for bidrag i forbindelse med oppgavens
problemstilling og omfang. Retter også en stor takk til veileder Kjell Gunnar Hoff som har bidratt med konstruktive tilbakemeldinger gjennom hele prosessen. Takker også Per Aksel Holving for gode innspill. Vi vil også takke administrasjonssjef i Lom kommune Ola Helstad og kommunalsjef i Mandal kommune Norman Udland for god bistand. Retter også en stor takk til alle flotte ansatte i hver av kommunene som stilte opp på intervjuene.
Arbeidet med denne masteroppgaven har satt store krav til oss gjennom det siste halve året.
En spesiell takk rettes til foreldre, onkel, tante og samboere som har gjennom denne tiden alltid stilt opp og vært gode støttespillere i en krevende periode.
Ås, 14. juni, 2012
_______________________ _______________________
Torbjørn Snellingen Lars André Kløvstad
2
Sammendrag
Gjennom de siste tiårene har det skjedd store endringer i offentlig sektor. Som en del av denne utviklingen har modeller og praksiser fra det private næringsliv blitt overført til kommunal sektor. Dette har blant annet medført et økt fokus på brukerne, benchmarking, prestasjonsmåling, delegering og et skifte mot en flatere organisasjonsstruktur. Nevnte utviklingstrekk har satt større krav til effektivitet, prestasjoner og mål- og resultatstyring i norske kommuner. Som følge av dette har det oppstått betydelige kommunale
styringsutfordringer. Balansert målstyring (BM) er et styringsverktøy som har blitt benyttet for å kunne møte de økte kravene, og samtidig systematisere den komplekse styringen i kommuner. BM er med på å strukturere overordnet styring og kontroll av den operative driften, samtidig som strategisk gjennomføring sikres gjennom kobling av kortsiktige aktiviteter og langsiktige mål. Dette gjøres gjennom et flerdimensjonalt fokus koblet opp mot visjon, strategi og overordnede mål. Gjennom BM ønskes det å omsette strategi og retning til handling gjennom dekomponerte mål satt i årsaks-virkningssammenheng.
I denne oppgaven ser vi på bruk og funksjon av kommunale styringssystemer bygget på prinsippene for BM. Dette gjøres gjennom casestudier av Lom og Mandal kommune, hvor det har blitt gjort en vurdering av kommunenes praksis sett opp imot eksisterende teori og beslutningsgrunnlaget for innføring av BM. Gjennom bruk av dybdeintervjuer har det blitt gjort en vurdering av om systemene har en fastsatt og logisk struktur, og om det er brukt gjennomgående og kontinuerlig av og mellom de ulike nivåene i kommunene.
Resultatene fra studien har vært med på å avdekke både positive og negative forhold ved bruk og funksjon av styringssystemet i kommunene. BM har gitt et økt fokus på mål- og resultatstyring, rapportering og dialogstyring i begge kommunene. Dette får allikevel svekket verdi ettersom det synes å være en lite hensiktsmessig logisk struktur og oppbygningen av styringssystemene. Dette i form av manglende strategisk forankring, inkonsistent praksis for operasjonalisering og fraværende årsaks-virkningssammenhenger i systemet. I tillegg synes det å være manglende rutiner for opplæring som videre virker å gi variert forståelse og kunnskap om BM i kommunene.
3
Abstract
The public sector has undergone major changes throughout the last decades. As a part of this development, models and methods has been adapted and modified to fit the municipal sector.
This has resulted in an increased focus on the customers, benchmarking, performance measurement, delegation of authority and a shift toward a flat organizational structure. In regards to Norwegian municipalities these changes has further resulted in increased demands toward efficiency, performances and management by objectives and results. Balanced
Scorecard (BSC) is a management tool that has been used to meet the increased demands and systematize the complex government of the municipalities. BSC assists in structuring supervisory control of the operative processes and also secure strategic translation by binding short-term activities to long-term objectives. This is done through multiple perspectives linked to vision and strategy. BSC translates strategy through a set of short- term goals based on hypotheses about cause-and-effect relationships.
In this master thesis we take a closer look at the use and function of municipal management systems based on the principles of BSC. This is done through case studies of Lom and Mandal municipality. Each of the municipalities has been assessed in light of existing theory and the decision basis regarding the implementation of BSC. The approach of this study has been done through the use of in-depth interviews. Information provided through these interviews has been used to determine whether the systems have concise and logical structures, and how they are used throughout all levels of the municipalities.
The results from this study have revealed both positive and negative aspects within the use and function of the management systems. BSC have both in Lom and Mandal provided an increased focus on objectives and results, informative function and dialog. Despite these advantages the management systems seem to lack suitable logical structures through missing strategic foundation, inconsistent methods of strategic translation and a lack of hypotheses about cause-and-effect relationships. Routines concerning training and education seems also to be absent and may explain the overall varying understanding and knowledge of BSC in Lom and Mandal municipality.
4
Innholdsfortegnelse
FORORD ... 1
SAMMENDRAG ... 2
ABSTRACT ... 3
INNHOLDSFORTEGNELSE ... 4
FIGUROVERSIKT ... 7
TABBELLOVERSIKT ... 8
1. INNLEDNING ... 10
1.1 POSISJONERING OG FOKUSOMRÅDE ... 11
1.2 PROBLEMBESKRIVELSE ... 12
1.3 BEGRENSNINGER ... 13
1.4 BEGREPSAVKLARING ... 14
2. TEORETISK GRUNNLAG ... 15
2.1 OFFENTLIG STYRING ... 15
2.1.1 Utvikling og modernisering av offentlig styring ... 15
2.1.2 Kommunal styring ... 17
2.2 BAKGRUNN FOR BALANSERT MÅLSTYRING ... 24
2.2.1 Introduksjon ... 24
2.2.2 Balansert målstyring som strategisk styringssystem ... 24
2.3 BALANSERT MÅLSTYRING I OFFENTLIG SEKTOR ... 26
2.3.1 Introduksjon ... 26
2.3.2 Oppbygning av balansert målstyring ... 27
2.3.3 Krav til bruk av balansert målstyring ... 38
2.3.4 Kritikk av balansert målstyring ... 39
5
3. METODISK GRUNNLAG ... 41
3.1 FORSKNINGSDESIGN ... 41
3.2 DATAMATERIELL OG INTERVJUPROSESSER ... 42
3.2.1 Datainnsamling... 42
3.2.2 Utvalgsramme og respondenter ... 44
3.2.3 Intervjuprosessen ... 45
3.3 RELIABILITET OG VALIDITET ... 46
4. INFORMATIVT GRUNNLAG ... 47
4.1 LOM KOMMUNE ... 47
4.1.1 Innføring ... 47
4.1.2 Mål og beslutningsgrunnlag for innføring av BM ... 49
4.2 MANDAL KOMMUNE ... 50
4.2.1 Innføring ... 50
4.2.2 Mål og beslutningsgrunnlag for innføring av BM ... 52
5. ANALYSE ... 55
5.1 LOM KOMMUNE ... 55
5.1.1 Helhetlig styringssystematikk ... 55
5.1.2 Involvering og ansvarsfordeling ... 60
5.1.3 Rapportering og dialog... 63
5.1.4 Operasjonalisering ... 65
5.1.5 Resultat og måloppnåelse ... 70
5.1.6 Læring og utvikling ... 74
5.1.7 Sammenheng ... 77
5.1.8 Konklusjon ... 78
5.2 MANDAL KOMMUNE ... 80
6
5.2.1 Helhetlig styringssystematikk... 80
5.2.2 Involvering og ansvarsfordeling ... 87
5.2.3 Rapportering og dialog ... 89
5.2.4 Operasjonalisering ... 91
5.2.5 Resultat og måloppnåelse ... 97
5.2.6 Læring og utvikling ... 99
5.2.7 Sammenheng ... 102
5.2.8 Konklusjon ... 103
6. SAMMENFATNING ... 106
LITTERATURLISTE ... 107
VEDLEGG ... 112
VEDLEGG 1:INTERVJUGUIDE ... 112
VEDLEGG 2:PÅSTANDSKJEMA ... 117
VEDLEGG 3:INTERVJUGUIDE BESLUTNINGSGRUNNLAG ... 121
VEDLEGG 4:ÅRHJULET LOM KOMMUNE ... 123
VEDLEGG 5:OVERORDNET MÅLEKART LOM KOMMUNE ... 124
VEDLEGG 6:ÅRHJULET MANDAL KOMMUNE ... 125
VEDLEGG 7:RESULTATSLØYFEN MANDAL KOMMUNE ... 126
VEDLEGG 8:FASETT MANDAL KOMMUNE ... 127
VEDLEGG 9:OVERORDNET MÅLEKART MANDAL KOMMUNE ... 128
7
Figuroversikt
Figur 2.1: Kommunens funksjoner (Metliaas & Valstad, 2006) ... 19
Figur 2.2: Generell styringsmodell (Hoff & Holving, 2002, s. 158) ... 28
Figur 2.3: Balanced Scorecard for the Public and Nonprofit Sector (med utganspunkt i Niven, 2008, s. 32) ... 31
Figur 2.4: Strategiske kart Luftforsvaret (Hoff & Holving, 2002, s. 217) ... 34
Figur 2.5: Kriterier for gode styringsparametre (Hoff & Holving, 2002, s. 179) ... 36
Figur 2.6: Målekart Bærum kommune (Metliaas & Valstad, 2006, s. 25) ... 37
Figur 4.1: Organisasjonskart Lom kommune (Årsmelding, 2011, s. 8) ... 48
Figur 4.2: Organisasjonskart Mandal kommune (Hentet fra http://www.mandal.kommune.no/organisasjon/organisasjonskart) ... 51
8
Tabbelloversikt
Tabell 3.1: Kvalitativ og kvantitativ metode (Askheim & Grenness, 2008, s. 50) ... 42 Tabell 5.1: Påstand 1: BM bygger på en godt forankret visjon og strategi ... 56 Tabell 5.2: Påstand 2: Kommuneplanen blir ivaretatt og fulgt opp på en hensiktsmessig måte gjennom styringsverktøyet ... 57 Tabell 5.3: Påstand 3: BM er et styringsverktøy forbeholdt ledere i kommunen ... 62 Tabell 5.4: Påstand 4: BM fungerer som en kommunikasjonskanal for å formidle visjon, strategier og strategiske mål til samtlige nivåer i kommunen ... 64 Tabell 5.5: Påstand 5: Strategien er hensiktsmessig operasjonalisert til målekart med
tilhørende fokusområder og styringsparametre ... 67 Tabell 5.6: Påstand 6: Målkartene er et godt verktøy i arbeidet med å få operasjonalisert felles mål og strategi ... 69 Tabell 5.7: Påstand 7: Det er et kontinuerlig fokus på resultat og måloppnåelse ... 73 Tabell 5.8: Påstand 8: Styringsparametre og mål blir periodisk evaluert og endres ved behov for å kunne skape prestasjonsfremmende arbeid ... 74 Tabell 5.9: Påstand 9: Det gis tilstrekkelig opplæring i bruk av BM som styringsverktøy ... 75 Tabell 5.10: Påstand 10: BM legger til rette og oppfordrer til kollektiv læring og utvikling av kommunen ... 76 Tabell 5.11: Påstand 11: BM skaper konsistente og logiske sammenhenger mellom aktørene i kommunen og er med på å fremme strategi og måloppnåelse ... 77 Tabell 5.12: Påstand 12: BM kan helhetlig sees på som et hensiktsmessig styringsverktøy for kommunen ... 78 Tabell 5.13: Påstand 1: BM bygger på en godt forankret visjon og strategi ... 80 Tabell 5.14: Påstand 2: Kommuneplanen blir ivaretatt og fulgt opp på en hensiktsmessig måte gjennom styringsverktøyet ... 81 Tabell 5.15: Påstand 3: BM er et styringsverktøy forbeholdt ledere i kommunen ... 87
9 Tabell 5.16: Påstand 4: BM fungerer som en kommunikasjonskanal for å formidle visjon, strategier og strategiske mål til samtlige nivåer i kommunen ... 91 Tabell 5.17: Påstand 5: Strategien er hensiktsmessig operasjonalisert til målekart med
tilhørende fokusområder og styringsparametre ... 96 Tabell 5.18: Påstand 6: Målkartene er et godt verktøy i arbeidet med å få operasjonalisert felles mål og strategi... 97 Tabell 5.19: Påstand 7: Det er et kontinuerlig fokus på resultat og måloppnåelse ... 98 Tabell 5.20: Påstand 8: Styringsparametre og mål blir periodisk evaluert og endres ved behov for å kunne skape prestasjonsfremmende arbeid ... 99 Tabell 5.21: Påstand 9: Det gis tilstrekkelig opplæring i bruk av BM som styringsverktøy 100 Tabell 5.22: Påstand 10: BM legger til rette og oppfordrer til kollektiv læring og utvikling av kommunen ... 101 Tabell 5.23: Påstand 11: BM skaper konsistente og logiske sammenhenger mellom aktørene i kommunen og er med på å fremme strategi og måloppnåelse ... 102 Tabell 5.24: Påstand 12: BM kan helhetlig sees på som et hensiktsmessig styringsverktøy for kommunen ... 103
10
1. Innledning
I løpet av de siste tiårene har det oppstått betydelige endringer innen offentlig sektor.
Utvikling i form av reformer og omstruktureringsprogrammer har vært en realitet i nasjonal sammenheng, men også sett i forhold til offentlig sektor i flere andre land.
Utviklingstrekkene har medført et økt fokus på modernisering, effektivisering og en mer målrettet offentlig styring. Sett i betydning av disse trekkene har brukerne og samfunnet fått økt prioritet, der fokuset er rettet mot bedre ressursutnyttelse. Dette for å kunne utvikle et bedre tjenestetilbud (Busch, Johnsen og Vanebo, 2009).
Som en følge av de økte kravene til offentlig styring, ble New Public Management (NPM) brakt på banen. NPM fremstod som en fellesbetegnelse for moderniseringsbølgen innen offentlig sektor, og sto videre sentralt i utviklingen av styringssystemene i det offentlige (NOU 2004:2). Denne utviklingen medførte blant annet en privatisering av offentlige virksomheter, ved implementering av styringssystemer og teknikker hentet fra privat næringsliv (Busch et al., 2009).
I tråd med denne utviklingen har kommunal sektor vært preget av større endringsprosesser.
Dette i form av flatere organisasjonsstruktur, delegering av ansvar og myndighet, og et større fokus på prestasjonsmåling og kontroll. De kommunale virksomhetene har også fått større handlefrihet, og opererer i praksis mer likt private virksomheter (NOU 2004:2). Mål- og resultatstyring har blitt et grunnleggende prinsipp innen intern styring av statlige
virksomheter (Økonomistyringsreglementet for staten, 2010). Dette har derfor medført større utfordringer i forhold til styringen av norske kommuner, med tanke på komplekse
sammensetninger av ulike mål og prosesser (Busch et al., 2009). Styringsverktøyet balansert målstyring (BM) har siden 1990-tallet blitt trukket frem som et godt verktøy for å møte kravene til mål- og resultatstyring, og samtidig systematisere den komplekse styringen (Gulbrandsen & Hansen, 2001). BM ble introdusert som et styringsverktøy for private virksomheter av Kaplan og Norton i 1992. Dette endret seg raskt til å også inkludere
offentlig sektor, hvor det i dag er blitt et utbredt styringssystem i kommunal sektor. Et skifte i den kommunale styringen har vært med på å øke behovet for et strategisk ledelses- og
11 styringsverktøy. Dette for å kunne ivareta overordnet styring og kontroll av den operative driften, og samtidig sikre strategisk gjennomføring. BM er med på styrke styringen til norske kommuner gjennom et flerdimensjonalt fokus koblet opp mot visjon, strategi og overordnede mål. Det skal bidra til å omsette strategier og retning til handling, gjennom et fokus på rapportering av finansielle og ikke-finansielle styringsparametre (Hoff & Holving, 2002). På denne måten er verktøyet med på å sikre kobling mellom kortsiktige aktiviteter og
langsiktige mål (Kaplan & Norton, 1996a).
BM har en sentral posisjon innen kommunal styring, og kan sees på som et ledende styringssystem i kommunal sektor. BM virker å være et verktøy som ivaretar det flerdimensjonale fokuset som er nødvendig for å effektivt håndtere de komplekse styringsutfordringene kommunene står ovenfor.
1.1 Posisjonering og fokusområde
Styringsutfordringene i kommunal sektor har vært med på å aktualisere BM som et hensiktsmessig styringsverktøy for norske kommuner. For å kunne benytte BM som styringssystem vil kommunene være avhengig av å ta utgangspunkt i de elementene som ligger til grunn i verktøyet, for så å tilpasse dette til eget formål. Det settes av den grunn store krav til implementeringsprosessen, tilpasning og integrering av verktøyet. Hvordan BM brukes og videre fungerer som styringssystem i norske kommuner, virker derfor å variere i stor grad. Innenfor dette området er både litteratur og forskning begrenset, noe som er med på å aktualisere oppgavens innfallsvinkel. Oppgavens fokus er rettet mot Lom og Mandal kommune hvor det ikke har blitt gjennomført lignende studier tidligere. Dette er med på å gjøre oppgaven både interessant og aktuell.
Lom og Mandal kommune har brukt BM i en relativt lang tidsperiode. Dette er også to kommuner som har oppnådd gode styringsmessige resultater gjennom evalueringsverktøyet Kommunekompasset. Valget av kommunene ble gjort i samarbeid med KS-Konsulent, der resultatene fra evalueringsverktøyet og positive erfaringer gjort av KS-Konsulent, var medvirkende for valget.
12 Vi hadde begge et ønske om å skrive en masteroppgave om BM med bakgrunn i kommunal sektor. Gjennom samarbeidet med KS-Konsulent ble dette virkeliggjort, hvor innfallsvinkel og problemstilling ble besluttet i dialog med KS-Konsulent.
Fokuset i denne oppgaven er rettet mot bruk og funksjon av kommunale styringssystemer bygget på prinsippene for BM. Dette har blitt gjort gjennom induktive casestudier av kommunene Lom og Mandal.
1.2 Problembeskrivelse
I denne masteroppgaven ser vi nærmere på bruk og funksjon av BM i Lom og Mandal kommune. Følgende problemstilling er lagt til grunn for denne studien:
“Er balansert målstyring et styringssystem som virker etter hensikten i Lom og Mandal kommune?”
For å kunne besvare problemstillingen er det gjort en vurdering av styringssystemets bruk og funksjon i hver av kommunene. Dette drøftes og sees opp imot eksisterende teori og
beslutningsgrunnlaget for innføringen av BM. Det er gjort en vurdering av kommunenes praksis ved å se på hvorvidt BM har en fastsatt og logisk struktur. Fokuset har vært rettet mot om styringssystemene er brukt gjennomgående og kontinuerlig av og mellom de ulike nivåene i kommunene. Ut ifra overnevnte vil det bli gjort en helhetlig vurdering av i hvilken grad de kommunale styringssystemene virker etter hensikten.
Eksisterende teori på området anvendes for å kunne vurdere nåværende praksis i
kommunene, for så å også vurdere hvorvidt ønskene for innføringen av BM er innfridd.. Av hensyn til at kommunene innførte styringsverktøyet for flere år siden, har vi valgt å ikke direkte vurdere beslutningsinformasjonen, men heller å bruke det for å se om kommunene har fått et ønsket styringssystem.
Teorigrunnlaget baseres i stor grad på Kaplan og Nortons teorier om BM som strategisk styringsverktøy. Gjennom teorien har vi satt fokus på å vise veien fra offentlige
styringsmessige utfordringer, til et mer konkret fokus på kommunale utfordringer. I tillegg
13 har vi utarbeidet et praktisk rettet innføringskapittel i BM teori, for så å spisse dette mot BM i kommunal sektor.
Gjennom dybdeintervjuer og påstander dannes grunnlaget for datainnsamlingen. Intervjuene foretas på politisk- og administrativt nivå, samt ledere og ansatte fra to ulike virksomheter.
Ved denne fremgangsmåten har vi opparbeidet oss kunnskap om forholdene i kommunene, og videre brukt dette til å besvare problemstillingen.
I forkant av analysene beskrives det empiriske materialet. Vi har valgt å kalle dette for informativt grunnlag, ettersom det både inneholder ren informasjon om kommunene og beslutningsgrunnlaget for innføringen av BM.
Analysen i denne studien tar utgangspunkt i rammene nevnt ovenfor. Den er videre delt opp i syv delkapitler som til sammen gir grunnlaget for konklusjonen. Disse delkapitlene er valgt ut i fra en omfattende seleksjonsprosess, nettopp fordi det er disse som til sammen danner grunnlaget for å kunne besvare problemstillingen.
1.3 Begrensninger
Intervjuprosessen foregikk over to dager i hver kommune. Denne tidsskranken begrenser antall intervjuobjekter, men vi mener allikevel å ha fått en god oversikt over forholdene i kommunene.
Gjennom 18 dybdeintervjuer ble det fokusert på individuelle erfaringer og forståelse i forhold til bruk og funksjon av BM. Det ble også fokusert på intervjuobjektenes oppfatning av nevnte elementer sett i forhold til nære arbeidsrelasjoner og for kommunen som helhet.
Dette synes å ha gitt oss god oversikt over forholdene i kommunene. Det kan allikevel være enkelte begrensninger i forhold til at det kan eksistere ulike grupperinger med andre
oppfatninger, som da ikke fanges opp.
14
1.4 Begrepsavklaring
Bystyre / kommunestyre: Øverste organ i en kommune. Folkevalgte representanter valgt inn for fire år av gangen.
Administrasjonen: Når vi nevner administrasjonen i oppgaven, refereres det til den administrative ledelsen. Dette er gjennomgående i hele oppgaven.
Virksomheter: De ulike enhetene i kommunen.
Målekart: Samlet oversikt for rapportering av finansielle og ikke-finansielle
styringsparametre. I generell teori om BM omtales dette ofte som styringskort, men av hensyn til at kommunene bruker terminologien målekart er dette brukt gjennomgående i oppgaven.
Styringssystem: Et system som anvendes for å implementere og videre nå ønsket målsetting.
BM: Strategisk rammeverk for å virkeliggjøre strategi ved å omdanne disse til konkrete handlinger. Dette rapporteres periodisk gjennom et sett finansielle og ikke-finansielle styringsparametre.
Beslutningsgrunnlaget: I denne sammenhengen brukes det i forbindelse med målene for innføringen av BM.
Flat struktur/to nivå struktur: Beskriver utflating av organisasjonsstrukturen. En kommune med to-nivåstruktur vil ikke ha egne kommunale sjefer. Det vil si at rådmannen direkte kobles til virksomhetsledere i organisasjonshierarkiet.
15
2. Teoretisk grunnlag
Teorien har en tredelt oppbygning. Første del omhandler utvikling og styringsutfordringer i det offentlige med fokus på kommunal sektor. Andre del er rettet mot bakgrunnen til BM og dens posisjon som et strategisk styringsverktøy. Fokuset i siste del er oppbygning av BM som et styringsverktøy i kommunal sektor.
Gjennom de siste tiårene har det blitt stilt spørsmål ved de tradisjonelle måtene å styre virksomheter på. Johnson og Kaplan (1987), Kaplan og Norton (1992), og Emmanuel, Otley og Merchant (1990) argumenterte for nødvendige endringer for virksomhetsstyring. Dette på bakgrunn av en endret og mer turbulent konkurransesituasjon med et annet krav for
styringsinformasjon. Hoff og Holving (2002) trekker også frem at teknologisk utvikling, økt innovasjonstakt og bedre informasjonstilgang har stor påvirkningskraft på
virksomhetsstyring. Basert på denne endringen argumenterer Hoff og Holving (2002, s. 20) at: ”regnskaps- og økonomirapportering må avløses av rapportering som gir
styringsinformasjon slik at virksomhetene også kan holde kursen mot de strategiske målene.” Det trekkes også inn et endret fokus fra kvantitative- til mer kvalitative resultatmålinger i virksomhetene.
2.1 Offentlig styring
2.1.1 Utvikling og modernisering av offentlig styring
En modernisering og utvikling av styring i offentlig sektor har på flere områder blitt
aktualisert gjennom vedtak, programmer og retningslinjer fra den norske regjering. Busch et al. (2009) trekker frem økt behov for bedre kvalitet og ressursutnyttelse i den offentlige forvaltingen. Forfatterne viser til at privatiseringen av offentlige tjenester har økt i omfang hvor også styringssystemer og teknikker fra privat næringsliv har blitt implementert i offentlige sektor. De stiller spørsmål ved slik kopiering ettersom det ikke er en forutsetning at systemene fungerer tilfredsstillende i offentlig sektor. Det er derfor nødvendig å ta hensyn
16 til ulikhetene ved å utarbeide skreddersydde løsninger. Det er viktig å ta i betraktning at ulikheter mellom det offentlige og private i hovedsak er av samfunnsøkonomisk opprinnelse.
I tillegg er det slik at staten ofte er selger og kjøper av samme tjeneste. Dermed oppstår ikke et marked. Dette gjenspeiles ved at det offentlige gjennom mange år har vært kritisert for at det oppstår en markedssvikt. Det finnes for eksempel ikke eksterne markeder innen forsvar og rettsvesen (Frøyland, Hoelsæter & Korneliussen, 2005).
Busch et al. (2009) belyser også utfordringene i forhold til styring av det offentlige på bakgrunn av en kompleks sammensetning av ulike mål og prosesser. Det vektlegges også i en utredning avgitt til Finansdepartementet (NOU 2000:21) at det også er vanskelig å kunne evaluere resultatene. På overordnet plan innenfor statlig styring vil sentrale forhold være målsetning, ressursallokering og beslutninger hvor det foregår politiske avveininger mellom kollektive goder. Ifølge utredningen er en desentralisering av oppgaver til lokalforvaltningen en metode for å kunne ivareta offentlige tjenester og god styring. Dette vil i henhold til utredningen (NOU 2000:21, s. 708):
(…) gi en velferdsgevinst ved at tjenestetilbudet bedre knyttes til befolkningens preferanser. I tillegg kan lokaldemokrati og konkurranse mellom kommuner bidra til effektivitet.
New Public Management
New Public Management (NPM) er en fellesbetegnelse for moderniseringsbølgen innen offentlig sektor og står sentralt innen utviklingen av styringssystemer for det offentlige. Til tross for at NPM kan sees på flere måter, finnes det en relativt stor enighet om at NPM er styrt av skepsis mot politikk, har basis i økonomisk teori og vektlegger effektivisering sterkt (NOU 2004:2). NPM har i stor grad dannet grunnlaget for utviklingen av den offentlige sektoren, noe som har medført en økt privatisering gjennom bruk av modeller fra det private næringsliv, økt fokus på konkurranse, resultatmåling samt tydeligere styring og økt grad av delegering (Busch et al., 2009). Ferlie et al. (sitert i Busch et al., 2009) viser til fire modeller som er med på å representere utviklingstrekkene som er å finne innenfor NPM. Disse
modellene innebærer krav om effektivitet, nedskjæring og desentralisering, kulturutvikling og serviceledelse.
17 I tråd med utviklingen har kommunene gjennomgått en større endringsprosess både
administrativt og politisk (NOU 2004:2). Organisasjonsstrukturen har blitt flatere, og beslutningsmyndighet er delegert nedover. Kommunale virksomheter har fått større
handlefrihet og opererer i praksis mer likt private virksomheter. Dette er videre med på øke kravene til den kommunale styringen .
2.1.2 Kommunal styring
Kommunal oppbygning
Utvikling
Norske kommuner er politisk styrte organisasjoner ledet av folkevalgte i kommunestyre.
Rådmann er øverste leder i administrasjonen og har ansvaret for den daglige driften (Brox, 2010). Virksomhetene i en kommune representerer de tjenesteområder som tilbys til innbyggerne. Brox viser til en endring i delegeringen av ansvar der det siden 1992 har blitt delegert flere fullmakter til administrasjonen. Denne endringen var nødvendig for å klargjøre rollefordelingen mellom det politiske nivå og administrasjonen. Administrasjonen er
ansvarlig for daglig drift, mens politikerne skal fokusere på de strategiske spørsmålene innen budsjett, planer og målstyring (Brox).
Flat struktur
I løpet av de siste 10 årene har større deler av kommunal sektor blitt omorganisert. Den
”nye” kommunale hierarkiske oppbygningen blir ofte kalt flat struktur eller to-nivå struktur.
Brox (2010) trekker frem at to-nivå struktur ikke er en spesifikk organisasjonsmodell, men at det heller handler om økt delegering og målstyring. Delegering i denne sammenhengen omfatter en omorganisering ved at ledernivåene i kommunen reduseres fra tre til to. Det vil si at rådmann kommuniserer direkte med virksomhetsleder, og de tidligere kommunale sjefene fjernes. Ansvar for budsjett, personal og fag blir videre delegert til
virksomhetslederne. Mange kommuner har valgt å beholde kommunale sjefer, mens driftsansvaret allikevel delegeres til virksomhetsleder. Kommunalsjefene innehar da en stedfortrederrolle med et koordineringsansvar opp mot rådmann (Brox).
18 Administrasjonen fungerer som et utrednings- og formidlingsorgan for politikerne. Dette skal gi politikerne muligheten til å fatte gode styringsmessige beslutninger (Brox, 2010). I henhold til forfatteren kan dette sees i sammenheng med prinsippet for målstyring der
overordnet målsetting og resultathåndtering skjer av politikere og toppledere. Politikerne står som øverste myndighet hvor rådmann står til ansvar for gjennomføringen.
Den flate organisasjonsstrukturen vil føre til at politisk og administrativ ledelse får redusert kontroll over virksomhetene med tanke på det operasjonelle- og taktiske plan. I henhold til prinsipal-agentteori (Hoff, 2009) er politikerne prinsipal eller bestiller ovenfor
administrasjonen. Administrasjonen er agenten som skal utføre oppgaver etter politikernes ønsker. Det samme forholdet får administrasjonen ovenfor virksomhetsledere, der
administrasjonen følgelig representerer det bestillende ledd. Problemet for prinsipalen er at han ikke kan vurdere om agenten arbeider etter hans ønske, ettersom han ikke direkte observerer arbeidet. Prinsipalen kan først vurdere arbeidet i etterkant, og det kan derfor oppstå asymmetrisk informasjon mellom partene. Asymmetrisk informasjon oppstår så fort agenten får informasjon om noe prinsipalen ikke kjenner til (Hoff). En flatere struktur med økt delegering av ansvarsområder vil dermed skape styringsmessige utfordringer i forhold til å få agentene til å utføre arbeidsoppgaver i tråd med prinsipalens interesse. Utstrakt
delegering fører derfor til et økt behov for et hensiktsmessig kommunalt styringssystem.
Brox (2010) trekker frem fire tiltak som kan forbedre politisk styring i en kommune med flat struktur. Det første tiltaket omhandler god rapportering opp til politikerne. I flere studier vektlegges viktigheten av dette for styring av kommuner med flat struktur og høy grad av delegasjon (Brox, 2010, henviser til Opedal, 2002 og Årsæther & Vabo, 2002). Samarbeidet mellom politikerne og administrasjonen bør i teorien ha et sett rapporteringsrutiner som omfatter (Brox, 2010, s.45):
Årsmeldingen forteller hvilken status det er i ulike tjenester og om fjorårets mål ble nådd. Sammenligning med andre kommuner er viktig.
Økonomiplanen viser hvilke konkrete mål for endring som skal nås neste fire år.
Tertial/kvartalsrapporter og årsmeldingen formidler resultatet til politikerne. Det gjelder både tjenestekvalitet, kostnader og fremdrift på vedtatte prosjekter.
19 Andre tiltak er sektorstyring. Politikere blir satt i utvalg med beslutningsmyndighet hvor hvert utvalg har sine spesialiserte områder. Dette skal begrense avstanden mellom
politikerne og den operative driften i kommunen. Tredje tiltak omhandler styringsdialogen der politikerne bør få kontinuerlig og komplett informasjon for å kunne ta gode beslutninger.
Hvis rådmann og administrasjon begrenser informasjonsdelingen til politikerne vil det kunne medføre negative konsekvenser ved pasifisering av politikerne. Det kan videre føre til at politikere tar beslutninger på bakgrunn av feilaktig informasjon. Det siste og fjerde tiltaket som trekkes frem er rettet mot god opplæring av de folkevalgte. Opplæring blir ifølge forfatteren viktigere på grunn av økte krav til politikerne gjennom endringer i reglement, teknologisk utvikling, økt krav fra brukerne og hyppige utskiftninger.
Kommunens styringsutfordringer
Som nevnt tidligere er styring av norske kommuner en kompleks oppgave der mange ulike forhold spiller inn. Dette stiller betraktelige krav til hvordan kommunal styring må ta hensyn til sine mangfoldige tjenesteområder og interessenter. Figuren nedenfor er med på å gi en grunnleggende forståelse av kommunens fokusområder, samt at den illustrerer
kompleksiteten og utfordringer som ligger til grunn for styringen.
Figur 2.1: Kommunens funksjoner (Metliaas & Valstad, 2006)
20 Slik figuren viser står kommunen ovenfor interessenter fra fire ulike hovedgrupper:
Borgerne utgjør det politiske samspillet der demokratisk styring står sentralt. Videre skal kommunens kunder motta tjenester, hvor det er et enormt sprik i tjenestetilbudet som leveres. Samarbeidspartnere består av aktører som bistår kommunen med ulike tjenester.
Den sistnevnte gruppen består av rettighetshavere. Dette går på delegering av rettigheter nedover i det kommunale hierarkiet. Hver enkelt av disse grupperingene utgjør til sammen den helhetlige kommunale styringen, dens prioritering og funksjoner. Dette illustrerer kompleksiteten i forhold til interessentene i kommuner. Med disse forholdene settes det en rekke krav til et hensiktsmessig styringssystem for kommunene.
Effektivisert styring
Metliaas og Valstad (2006) trekker frem viktigheten av et godt styringssystem for norske kommuner, både på grunn av mangfoldet og ofte størrelsen til norske kommuner. Innenfor kommunal styring er det ifølge forfatterne lagt betraktelige føringer fra statlig nivå gjennom lovverk. Hansen (1994) trekker også frem tradisjonell kommunestyring med standardiserte maler som for eksempel generalplaner og langtidsbudsjetter, men viser også til at dette har utviklet seg. Allikevel har hver enkelt kommune stor frihet til å kunne utvikle og endre deres styringssystemer etter behov (Metliaas & Valstad). Dette gir kommunene muligheten til å kunne skreddersy og på den måten effektivisere styringsprosessene.
Norske kommuner har i henhold til Metliaas og Valstad (2006) blitt avhengig av å utvikle styringssystemer og verktøy som bedre legger til rette for lokal styring og politikk. Det har i tillegg blitt et stadig større effektiviseringskrav for kommunene. Dette har igjen fremmet behovet for styringssystemer som kan effektivisere ulike prosesser. Metliaas og Valstad trekker også frem at det har blitt stilt strengere krav til rapporter- og målbar kvalitet, som igjen har bidratt til økte krav for styringssystemene. Et større fokus på effektiv kommunal styring har vært med på å utvikle ulike systemer og verktøy for å kunne vurdere kommunens drift, styringsinformasjon og forvaltningspraksis. I denne forbindelsen er KOSTRA,
Kommunebarometeret og Kommunekompasset mye brukt blant norske kommuner.
KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) har som formål å (Statistisk Sentralbyrå, 2007):
”(…) samordne og effektivisere all rapportering fra kommunene til staten, samt å sørge for
21 relevant styringsinformasjon om kommunal virksomhet, måle ressursinnsats, prioritering og måloppnåelse i kommuner, bydeler og fylkeskommuner.” Tilgang på KOSTRA data gir dermed verdifull styringsinformasjon. Gjennom dette datamaterialet får kommunene informasjon om dekningsgrader, produktivitet og politiske prioriteringer. Dekningsgraden kan illustreres gjennom for eksempel antall brukere av tjenesten og antallet i den aktuelle målgruppen. Produktivitetsindeksene viser forholdet mellom produksjon og ressursforbruk.
Mens politikere kan se hvordan ressurser allokeres mellom målgruppene (Metliaas &
Valstad, 2006).
Kommunebarometeret er en sammenlikning av hvordan kommunene drives, med fokus på det store bildet. Systemet er utarbeidet av Kommunal Rapport der hensikten med systemet er å gi beslutningstakere oversikt over hvordan kommunen drives basert på 108 nøkkeltall.
Formålet med barometeret er dermed å sette fokus mot kommuner som gjør det bra.
Tallgrunnlaget er i all hovedsak hentet fra KOSTRA (Kommunal Rapport, 2010). KS stiller seg noe kritiske i forhold til at alle elementer ikke kan måles, noe som medfører at tallene ikke viser alt om de kommunale tjenestene. I denne sammenhengen nevnes det at det er like relevant for kommunene å gjøre en intern sammenlikning over tid, og på denne måten vurdere om innsatsen svarer til ønsket resultat (Kommunesektorens organisasjon, 2012).
Kommunekompasset (2010) er et evalueringsverktøy som brukes for å gjøre en vurdering av forvaltningspraksisen i kommunene. Dette skal hjelpe kommunene for videre utvikling. Det er et standardisert verktøy, der det tas hensyn til innbyggerantallet innen følgende kategorier 0-5000, 5000-10 000 og 10 000. Kommunekompasset er et skandinavisk system, noe som også tilrettelegger for sammenlikning med andre nordiske kommuner.
Dialogstyring
Brox (2010) trekker frem at målene i en kommune fungerer som bindeleddet og dialogen i en kommune både ovenfra og nedenfra. Det vil si fra øverste politiske instans,
administrasjonen, virksomhetsnivå til bruker. Målsettingen i en kommune bør riktignok besluttes på det politiske plan. Videre bør målstyringen tillegges driftsansvaret til
administrasjonen og samtidig formidles til politikerne. Brox trekker videre frem viktigheten rundt en tett samarbeidsprosess mellom administrasjonen og politikerne.
22 Involvering og samarbeid mellom sentrale aktører i en kommune er viktig for å kunne oppnå gode resultater og aksept (Veileder om resultat og dialog, 2002). BM står som et sentralt verktøy for å oppnå systematisk dialog (Veileder om resultat og dialog, 2002, s. 14):
Balansert målstyring er en arbeidsform som legger grunnlaget for en slik systematisk dialog mellom ulike aktører og organisatoriske nivå om hvilke resultater som skal oppnås, hvordan disse skal nås, hva som faktisk har skjedd og hvordan
organisasjonen kan videreutvikles.
Overordnede styringsdokumenter
De sentrale styringsdokumentene i en kommune er kommuneplanen,
handlingsprogrammet/økonomiplanen, årsbudsjett, årsregnskap, årsberetning og virksomhetsplaner. Kommuneplanen er som regel en 12-årig fremdriftsplan med et
langsiktig fokus på kommunal utvikling, retningslinjer for sektorenes planlegging og areal- og naturressursforvaltning (Metliaas & Valstad, 2006). Handlingsprogrammet er en fireårig plan tilknyttet økonomiplanen med føringer for drift og investeringer. Handlingsprogrammet fungerer ifølge forfatterne som det ledende årlige styringsgrunnlaget. I henhold til
Kommuneloven (1992) skal årsbudsjettet benyttes til kommende kalenderår og er en bindende årsplan for anvendelse og ressursfordeling av midler. Videre tar årsregnskapet for seg disponering og anvendelse av økonomiske midler for det nåværende kalenderåret.
Årsberetning er med på å utdype kommuneøkonomien og resultat utover det som kommer frem i årsregnskapet. Innholdet i virksomhetsplaner kan variere mellom både virksomheter og kommuner. Det er gjerne gjennom målene og fokusområdene utarbeidet i denne planen hver virksomhetsleder må prestere etter. Målekart1 inngår ofte i virksomhetsplanen. For noen virksomheter utarbeides også spesifikke soneplaner2.
1 Målekart benyttes for rapportering og statusoppdatering av den operative driften til en organisasjon. Dette drøftes nærmere i delkapittel 2.3.2.
2 Operativt styringsdokument på avdelingsnivå.
23 Mål- og resultatstyring
”I mål- og resultatstyring styres virksomheter gjennom å sette resultatmål og rapportere om de oppnådde resultatene. Oppmerksomheten rettes mot hvordan ressursene utnyttes og hva som oppnås for ressursene” (Gulbrandsen & Hansen, 2001, s. 27). Dette er grunnprinsippene for mål- og resultatstyring. Denne styringsmetoden ble vanlig for offentlig sektor på
begynnelsen av 1990-tallet (Sørensen, 2009). I økonomistyringsreglementet for staten (2010) er mål- og resultatstyring et grunnleggende prinsipp innen intern styring av statlige virksomheter.
Mål- og resultatstyring kan i flere tilfeller være overlappende, men skiller seg fra hverandre på enkelte områder. Målstyring vil i hovedsak være noe mer rettet mot styring av
ressursbruk eller aktiviteter, mens resultatstyring har større fokus på produksjonsresultater (Busch et al., 2009). Siden begrepene omhandler mye av det samme vil mål- og
resultatstyring overordnet bli sett på som en felles styringsmetode, og som en del av
offentlige virksomheters økonomistyring med fokus på strategisk ledelse og involvering fra alle ledd i kommunen. I bakgrunnsnotatet om mål- og resultatstyring (Frøyland et al., 2005, s. 5) sammenstilles og defineres mål- og resultatstyring som: ”Mål- og resultatstyring (MRS) innebærer at mål angis, at resultatene følges opp og sammenliknes med målene.”
Hansen (1994) vektlegger at suksessfull ledelse gjennom mål- og resultatstyring fastsettes gjennom presise mål, hensiktmessige tiltak, delegering av ansvarsområder og periodisk resultatkontroll. Fordeler knyttet til systemet er blant annet at det formidler informasjon om hvordan ressursene forbrukes gjennom fokus på økt produktivitet og kvalitet,
kostnadseffektivitet, bidra til å skape en kultur rettet mot effektiv ressursbruk med vekt på fornyelse og endring, samt bidra til økt kompetanse, kunnskap og motivasjon (Frøyland et al., 2005).
BM kan sees på som et styringssystem omdannet og videreutviklet fra mål- og resultatstyring. Dette verktøyet har ifølge Metliaas og Valstad (2006) likheter til den tradisjonelle målstyringen, men BM har et bredere og mer balansert fokus opp mot målene, resultatmålinger og strategisk styring.
24
2.2 Bakgrunn for balansert målstyring
2.2.1 Introduksjon
Det finnes flere modeller av BM, men med noe ulike fokusområder og spesifikasjoner.
Denne oppgaven baseres på modellen til Kaplan og Norton som heter Balanced Scorecard, oversatt til BM på norsk. Dette er den mest utbredte BM-modellen i både privat og offentlig sektor. Lom og Mandal kommune baserer sitt styringssystem på nevnte modell. Vår videre bruk av begrepet BM refererer derfor til Kaplan og Nortons modell.
BM ble introdusert i 1992 av Kaplan og Norton på bakgrunn av en studie om
prestasjonsmåling. I undersøkelsen ble verktøyet utviklet for å utarbeide et system som kommuniserer et mer komplett bilde av bedriften og dens forretningsvirksomhet (Kaplan &
Norton, 1992). Verktøyet benytter både finansiell og ikke-finansiell informasjon til grunnlag i styringssystemet.
Det har skjedd en utvikling og endring siden BM først ble introdusert som et
prestasjonsmålingsverktøy i 1992. Utviklingen i løpet av de 20 siste årene har ført med seg en rekke sentrale elementer som nå er en del av BM. Fra å være et rent
prestasjonsmålingssystemet er det nå blitt et strategisk ledelses- og styringsverktøy, definert og beskrevet som (Hoff & Holving, 2002, s. 70):
(…) et formelt, informasjons- og læringsbasert rammeverk som omsetter strategier og retninger til handlinger, med det formål å opprettholde eller endre mønstrene i
virksomhetens aktiviteter og adferd for å nå forutbestemte mål. Status og utvikling i forhold til måloppnåelse, rapporteres periodisk gjennom et sett med finansielle og ikke-finansielle styringsparametre.
2.2.2 Balansert målstyring som strategisk styringssystem
Hoff og Holving (2002) presiserer at strategier i større grad kan sees på som et
beslutningsgrunnlag i motsetning til et sett planer. Tidligere var strategisk arbeid i stor grad forbeholdt ledere i kommuner. Samtidig har strategier vært lite målbare og kvantifiserbare
25 elementer i en organisasjon. Innenfor endringen mot et sterkere strategisk fokus henviser forfatterne til blant annet Kaplan og Norton sitt bidrag til et endret fokus opp mot
strategiiverksettelse og gjennomføring. BM kan i dag beskrives som et styringsverktøy for å operasjonalisere overordnet strategi ned til alle nivåer i organisasjonen, gjennom delmål og kortsiktige styringsparametre. Hoff (2009, s. 310) trekker frem at verktøyet legger opp til:
”en konsekvent sammenheng mellom det strategiske og det taktisk/operative styringsnivået”.
Et forsterket ledelsesfokus mot strategisk endring og utvikling er har i senere tid blitt implementert i BM. Som et strategisk styringssystem benyttes det til å gjennomføre fire kritiske prosesser for å kunne knytte kortsiktige aktiviteter opp mot langsiktige mål (Kaplan
& Norton, 1996a).
1. Omsetting av visjon er en prosess der strategi og visjon blir formidlet for å kunne danne en felles forståelse i organisasjonen ned til alle nivåer. Dette ved å
kommunisere enhetlige målsettinger tilknyttet langsiktige drivere for suksess.
2. Kommunikasjon og forankring er en prosess som skal skape en kobling og felles fokus mellom en organisasjons strategi og delmål på avdelings- og individnivå.
3. Virksomhetsplanlegging er en prosess for å knytte en organisasjons langsiktige strategiske planer med budsjettplaner. Dette gjøres gjennom å etablere langsiktige mål og deretter bryte disse ned i kortsiktige mål innen hver av perspektivene, for så deretter å kunne måle fremgang.
4. Tilbakemelding og læring fremmer strategisk læring. Gjennom bruk av BM vil det være mulig å kunne observere kortsiktige resultater innen gitte perspektiver.
BM er derfor et styringssystem som setter fokus på iverksettelsen av overordnede strategier og målsetting. Kaplan og Norton (2001) viser til fem prinsipper for å oppnå en
strategifokusert organisasjon. BM er i den forbindelsen et verktøy for å kunne sammenstille og fokusere ressurser opp mot strategi:
1. Omsette strategien til operasjonelle termer 2. Koble organisasjonen til strategien
26 3. Gjøre strategien til en del av alles arbeidshverdag
4. Gjøre strategien om til en kontinuerlig prosess 5. Mobilisere endring gjennom utøvende lederskap
Delkapittelet ovenfor har tatt for seg bakgrunnen for BM og dens sentrale styringsmetode og fokus. Som styringsverktøy består BM videre av elementer som til sammen utgjør helheten i systemet. Disse elementene kan knyttes opp mot privat og offentlig sektor, men vil nedenfor hovedsakelig belyses med fokus på offentlig sektor.
2.3 Balansert målstyring i offentlig sektor
2.3.1 Introduksjon
BM har som nevnt tidligere sine røtter fra private virksomheter, men har den siste tiden stadig blitt mer brukt i offentlig sektor (Veileder om resultat og dialog, 2002). Uavhengig av om virksomheten er offentlig eller privat må systemet skreddersys etter formålet. Dermed er det ikke hensiktsmessig å utvikle en generisk uttømmende modell. BM i offentlig sektor må ta hensyn til et sett gitte fundamentale forskjeller fra privat sektor, men det er hovedsakelig den overordnede målsettingen som må endres (Gulbrandsen & Hansen, 2001). Kaplan og Norton trekker frem at det vil være en sprikende overordnet målsetting mellom privat og offentlig virksomhet (Kaplan & Norton, 1996b, s. 180):
Success for government and not-for-profit organizations should be measured by how effectively and efficiently they meet the needs of their constituencies. Tangible objectives must be defined for costumers and constituencies. Financial considerations can play an enabling and constraining role, but will rarely be the primary objective.
Finansielle målsetninger vil få lavere prioritet i offentlige virksomheter. Kaplan og Norton (1996b) hevder at det er en av de sentrale årsakene til at BM kan fungere spesielt godt for offentlige virksomheter. Tanken bak dette argumentet er at økonomiske ressurser anvendes
27 for tjenestetilbudet, dermed vil det være viktig å fokusere på andre forhold i styringen i tillegg til det finansielle. Som nevnt er også utnyttelse av flere styringsdimensjoner viktig for kommunal sektor grunnet høy kompleksitet. BM gir kommuner en bedre forutsetning for å sette fokus på strategisk styring, resultater og måloppnåelse (Gulbrandsen & Hansen, 2001).
Videre drøftes teorien med fokus på kommunal sektor. Vi ønsker å spisse dette mot
kommunal sektor for å bedre kunne anvende det til analysene av Mandal og Lom kommune.
2.3.2 Oppbygning av balansert målstyring
For å kunne oppnå en best mulig tilpasset styringsmodell for hver enkelt organisasjon presiserer Hoff og Holving (2002) viktigheten av en klar sammenheng mellom strategi, planlegging, styring og oppfølging. For å kunne sammenfatte BM trekker Hoff og Holving frem en styringsmodell med fokus på årsaks-virkningssammenhenger og sentrale begreper i BM. Denne styringsmodellen er utgangspunktet for dette delkapittelet, hvor vi skal drøfte de sentrale elementene som bør være på plass for innføring og bruk av BM i kommunal sektor.
28 Figur 2.2: Generell styringsmodell (Hoff & Holving, 2002, s. 158)
Modellen viser til en helhetlig sammenheng for strategisk gjennomføring, hvor det er fokus på fire sammenfattende faser med tilhørende begreper. Første fase viser til organisasjonens strategiske grunnlag og retning. Med det menes hvilken retning organisasjonen må bevege seg mot sett i forhold til strategiene. Andre fase omhandler strategiske valg og
konkretisering. Dette innebærer et fokus på konkretisering og operasjonalisering av strategi gjennom bruk av strategiske kart med tilhørende perspektiver, strategiske temaer, strategiske mål og kritiske suksessfaktorer. Tredje fase tar for seg strategigjennomføring med fokuset på
29 å utvikle strategiske initiativ og styringsparametre. Fjerde fase er feedback og læring. Dette for å kunne gjøre eventuelle endringer på nevnte strategiske fasene og samtidig lære av dette.
Prosessen rundt strategisk gjennomføring vil variere fra organisasjon til organisasjon. Hoff og Holving (2002) trekker frem at hver enkelt organisasjon vil ha ulike utgangspunkt og dermed stå ovenfor forskjellige prioriteringer og utfordringer. Styringsmodellen må vurderes av hver enkelt kommune, om hvorvidt det er behov for å iverksette det strategiske arbeidet.
Hoff og Holving viser også til at styringsmodellen med dens tilhørende faser og elementer er en kontinuerlig prosess der evaluering og tiltak ofte er nødvendig. Modellen kan benyttes både som et verktøy for endringsprosjekter, oppfølgings- og prestasjonsmåling, grunnlag for lederevaluering og belønningssystemer, som et integrert rammeverk for strategisk styring samt også kunne bli benyttet innen bestemte nivåer i en organisasjon. (Hoff, 2009; Hoff &
Holving, 2002). Nedenfor gjennomgås modellens ulike elementer kronologisk og tilpasset kommunal sektor.
Strategisk grunnlag
Visjon
Visjonen skal kommunisere ambisjonsnivået til organisasjonen (Hoff & Holving, 2002).
Dette gjennom et ønsket fremtidsbilde med en tidshorisont på tre til fem år. Felles oppfatning og forankring i organisasjonen må til for å få utarbeidet og implementert en vellykket visjon. Videre utdyper forfatterne at en visjon burde bygges ut i fra hvordan organisasjonen blir sett på fra utsiden gjennom hva de vil vokse mot og oppnå. I tillegg bør en visjon bygge på organisasjonens kjerneideologi, hensikt og verdier. BM vil være et verktøy for å kunne bryte ned visjonen i operative- og taktiske termer som igjen skal lede organisasjonen i riktig retning (Niven, 2008).
Strategisk destinasjon
Strategisk destinasjon konkretiserer og utdyper organisasjonens visjon. Med dette menes hvilke prioritering som må gjøres og ambisjonsnivået for satsningsområdene samt hvordan organisasjonen skal se ut i et langsiktig tidsperspektiv. Den strategiske destinasjonen skal si noe om hvordan organisasjonen ønsker å utvikle seg (Hoff, 2009).
30 Strategiske valg og konkretisering
Strategiske perspektiver
BM-teori trekker spesielt frem fire strategiske perspektiver, også kalt fokusområder, for å kunne bidra til en mer helhetlig og dimensjonert styring av en organisasjon. Disse er definert av Kaplan og Norton (1992) som finans, kunder, interne prosesser og læring og vekst. Et formål med denne oppdelingen er å gå bort fra et tidligere tradisjonelt og ensidig fokus mot finansiell informasjon. Det ønskes i større grad å inkludere et bredere spekter av måling noe som videre kan bidra til økt verdiskapning (Kaplan & Norton, 1992). Hoff og Holving (2002, s. 91) definerer perspektiv på følgende måte:
Perspektiver representerer interessentens viktigste oppfatninger av en gitt strategi, hvor oppfatningene er uttrykk for et sett med krav eller mål fra de respektive interessenter. Samlet uttrykker perspektivene virksomhetens strategi.
Niven (2008) har utarbeidet et rammeverk for grunnperspektiver for offentlige og ikke- profittmaksimerende virksomheter. Perspektivene er implementert i årsaks-
virkningssammenheng. Kundeperspektivet, heretter kalt brukerperspektivet ettersom det er hensiktsmessig i kommunal sammenheng, er følgelig plassert øverst. Det vil si at både det finansielle og organisasjonelle fokus er integrert for best å bistå brukerperspektivet.
31 Figur 2.3: Balanced Scorecard for the Public and Nonprofit Sector (med
utganspunkt i Niven, 2008, s. 32)
Det er viktig at kommunens systemarkitekter tilpasser systemet i forhold til egen strategi. De strategiske perspektivene må også være tilpasset forholdene i kommunen (Veileder om resultat og dialog, 2002). Videre hevdes det at antall perspektiver ikke bør overstige seks områder ettersom for mange perspektiver kan føre til et for komplisert system. De fire perspektivene under utgjør rammeverket til Niven (2008) for offentlige virksomheter.
Metliaas og Valstad (2006) nevner at i tillegg til nevnte perspektiver kan en supplere med for eksempel lokal demokrati, natur og miljø, sosial og kultur samt lokaløkonomi. Dette er perspektiver som i større grad tar hensyn til kommunen som samfunnsutvikler.
Brukerperspektivet representerer brukerens oppfatning og syn på organisasjonen (Kaplan
& Norton, 1992). Dette perspektivet er med på å kommunisere brukerens verdier gjennom spesifikke mål, slik som tid, kvalitet, kostnader, ytelse og service. Det er ofte krevende å finne ut nøyaktig hvem brukerne i kommuner er. For kommuner vil brukerne hovedsakelig representere de innbyggere som utnytter diverse kommunale tjenester. Brukere i denne sammenhengen kan bestå av et individ eller en gruppe som mottar tjenester. Her kan det
32 skilles mellom den enkelte innbygger og hvordan ulike virksomheter mottar tjenester. En skole kan for eksempel gi tjenester til den enkelte innbygger, men som virksomhet kan de motta tjenester i form av for eksempel kurs internt fra kommunen. Kort sagt kan man si at kommunen er til for brukerne, som også er årsaken til perspektivets plassering øverst i årsaks-virkningssammenheng. Arbeidet for brukerperspektivet omhandler hovedsakelig å finne ut hva brukerne forventer eller etterspør og hva som skal til for å møte dette (Niven, 2008). Den mest anerkjente målemetoden innenfor dette perspektivet er brukerundersøkelser (Veileder om resultatledelse, 2004). I tillegg er det blitt mer vanlig at kommuner inviterer brukere til et brukerråd.
Det finansielle perspektivet er til stedet i alle organisasjoner, men vektlagt på en annen måte i offentlig sektor (Niven, 2008). I kommunal sammenheng handler det finansielle perspektivet om hva en kan få ut av hver krone brukt. Med det menes at finansielle ressurser skal anvendes for å gi et best mulig tilbud for brukerne på en produktiv og formålseffektiv måte (Veileder om resultat og dialog, 2002).
Det interne perspektivet fokuserer på de prosesser, beslutninger og handlinger som skjer i den interne driften av en organisasjon (Kaplan & Norton, 1992). Niven (2008) trekker frem at det er lurt å spørre seg om hvilke forretningsprosesser som må bedres for å skape
innflytelse for brukerne, mens budsjettavgrensningene overholdes, når målene utarbeidelse for dette perspektivet. Videre skriver Niven at nøkkelen til suksess med BM ligger i det å selektere og måle kun de prosessene som forbedrer output for brukeren. Det er ikke uvanlig at det finnes flest mål og målinger innenfor interne prosesser i målekartet. Interne prosesser skal belyse hvordan kommunen arbeider og generelt drives. Oppsummert handler det om å forbedre arbeidsmetoder og dermed bidra til en mer effektiv ressursutnyttelse (Veileder om resultat og dialog, 2002).
Læring og vekstperspektivet står sentral i utviklingen av en organisasjon (Kaplan &
Norton, 1992). Forfatterne trekker frem at det er viktig å fokusere på forbedring av produkter, prosesser og utvikling av nye produkter for å oppnå konkurransefortrinn.
Perspektivet fokuserer spesielt på organisasjonens evne til å innovere, forbedre og lære. Det vil være tilfeller hvor noen velger å implementere to perspektiver, ett for læring og vekst og ett for medarbeidere. I denne oppgaven omtales dette som ett og samme perspektiv, om
33 annet ikke er beskrevet. Humankapital, informasjonssystemer, motivasjon, myndiggjøring og tilpasning er fem sentrale momenter innen læring og vekst-perspektivet (Kaplan &
Norton, 1996b).
Strategisk kart
Hoff og Holving (2002, s. 396) definerer strategiske kart som:
(…) en visuell fremstilling av virksomhetens strategi uttrykt gjennom strategiske mål i en årsaks- og virkningstenkning. Kartet illustrerer hvilke strategiske veivalg
selskapet har tatt for å nå sin visjon og strategiske destinasjon, og hvilke prosesser og systemer som er nødvendige for å gjennomføre strategien.
Kaplan og Norton (2000) viser til at strategiske kart er et verktøy for å kunne vise hvordan de ansattes arbeid er knyttet opp mot organisasjonens overordnede mål og strategi. Gjennom dette arbeidet er kartene med på å øke koordineringen og medarbeideres evne til å jobbe mot samme målsetting. Strategiske kart fungerer dermed som et verktøy for å unngå
suboptimalisert adferd ved å sikre at strategien blir fulgt av alle aktører nedover i kommunen.
Strategiske kart er ifølge Hoff og Holving (2002) med på å operasjonalisere strategien.
Strategiske kart er et pedagogisk verktøy for å kommunisere årsaks-
virkningssammenhengene mellom organisasjonens sentrale prosesser og systemer. Dette gjøres gjennom perspektiver, strategiske temaer og strategiske delmål. For en kommune vil strategiske kart kunne benyttes som en illustrasjon på hvordan de ansattes arbeid påvirker og er en del av de overordnede målsettinger. På denne måten kan kartet brukes som et
pedagogisk verktøy for å få de ansatte til å forstå viktigheten av sitt arbeid. Med det menes at ansatte kan motiveres ved å se at deres arbeidsoppgaver er bidragsytende i forhold til
kommunens overordnet målsetting. Elementene i kartet må knyttes opp mot hverandre i form av logiske sammenheng (Niven, 2008). Kartene vil da gjøre det enklere å kommunisere de overordnede strategier i kommunen. Forfatteren nevner også at det finnes ulike måter å bygge opp strategiske kart på, basert på organisasjonens prioriteringer og ressurser.
34 Figur 2.4: Strategiske kart Luftforsvaret (Hoff & Holving, 2002, s. 217)
Det strategiske kartet ovenfor er hentet fra det norske Luftforsvarets arbeid med innføring av BM. Som illustrert er visjon plassert øverst, perspektiver til venstre, strategiske temaer i vertikale kolonner og delmål i sirkler. Pilene viser årsaks-virkningssammenhengen mellom delmålene. Eksempelet fra Luftforsvaret viser hvordan et godt strategisk kart kan være utarbeidet. De strategiske perspektivene er tilpasset Luftforsvarets verdikjede og plassert etter kausal sammenheng i kartet.
Strategiske temaer grupperer bestemte strategiske mål. Strategiske temaer er ifølge Hoff og Holving (2002) et sett av tre til fem lett kommuniserbare elementer som er avgjørende for at en organisasjon skal kunne oppnå visjon og strategiske destinasjon. Strategiske temaer deler den overordnede strategien inn i sentrale grupperinger. Denne kategorisering kan gi en mer effektiv og forenklet styring av organisasjonen (Hoff & Holving).
35 Strategiske delmål er en presis beskrivelse av hva som ønskes oppnådd (Hoff & Holving, 2002). Pilene illustrerer som nevnt årsaks-virkningssammenhengen mellom delmålene.
Innen hvert av perspektivene bør det i følge forfatterne defineres tre til seks mål med en tidshorisont på tre til fem år. Delmål benyttes som resultater som i sin helhet vil danne grunnlaget for å kunne oppnå organisasjonens visjon og overordnede mål (Hoff & Holving).
Kritiske suksessfaktorer
Kritiske suksessfaktorer kan defineres som (Hoff & Holving, 2002, s. 173): ”Forhold og variabler, hvis endringer gir størst mulig utslag på virksomhetens resultater eller mål.”
Forfatterne trekker frem at kritiske suksessfaktorer er det som må ligge til grunn for at man skal kunne nå målene og videre få gjennomført strategiene. Kritiske suksessfaktorer bør ifølge forfatterne begrenses fra to til fire per strategisk mål. Hoff og Holving trekker frem at kritiske suksessfaktorer fungerer som en kvalitetssikring i forhold til at riktige ambisjoner og strategier legges til grunn i det strategiske kartet. I tillegg er kritiske suksessfaktorer et hjelpemiddel for å utvikle styringsparametre og strategiske initiativ.
Strategiske initiativer
Hoff og Holving (2002, s. 176) beskriver strategiske initiativ som: ”(…) et program, et prosjekt eller en handling/tiltak med en begynnelse og slutt, og som det må avsettes ressurser til for å kunne gjennomføre.” Valgte strategiske initiativ er ifølge forfatterne av stor
strategisk betydning i forbindelse med å nå strategiske delmål. I tillegg trekkes det frem at initiativ er et fastsatt element med hensikt å kunne redusere gapet mellom ambisjoner og nåværende status for delmålene.
Styringsparametre
Styringsparametre, også kalt styringsindikatorer eller måleindikatorer, reflekterer og måler delstrategier og strategiske initiativs betydning sett opp mot overordnet måloppnåelse (Hoff
& Holving, 2002) Styringsparametre består av ytelses- og resultatindikatorer.
Ytelsesindikatorer er rettet mot å måle progresjonen i en gitt prosess eller atferd. Med det menes at den er rettet mot den nåværende situasjonen og status. Den skal fungere som en informasjonskanal for å varsle behov ved eventuelle nødvendige korreksjoner i en gitt prosess. Resultatindikatorer er kvantitative parametre dannet på bakgrunn av tidligere
36 informasjon og måling. Videre beskrives det som måling og varsling av prestasjoner til en organisasjon.
Figur 2.5: Kriterier for gode styringsparametre (Hoff & Holving, 2002, s. 179)
Figuren ovenfor gir en god oversikt over sentrale kriterier for å utarbeide gode styringsparametre. Hoff og Holving (2002) vektlegger at arbeidet med å sette
styringsparametre også medfører et behov for å gjøre om verdi- eller målsetting for å kunne ha en kvantifiserbar måling på hver enkelt styringsparameter.
Målekart
Begrepet målekart, også kalt styringskort, er ikke et element i styringsmodellen drøftet ovenfor, men er fortsatt et viktig element i BM og vil bli inngående beskrevet og drøftet her.
Målekart er en sentral metode for rapportering og statusoppdatering av den operative driften i en organisasjon. Hoff og Holving (2002) trekker frem at et målekart er med på å formidle informasjon om status og utvikling i styringsparametrene. Metliaas og Valstad (2006) beskriver at målekortet er et systematisk verktøy for å kunne kontinuerlig få tilgang til resultatmåling.
37 Figur 2.6: Målekart Bærum kommune (Metliaas & Valstad, 2006, s. 25)
Figuren over er et eksempel fra Bærum kommune og illustrerer deres utforming av et målekart. Dette målekartet er utarbeidet med hensyn på kommunen som helhet. Dermed utarbeides målekartene for virksomhetene ut i fra dette.
Målekartene er et verktøy for å operasjonalisere strategien og vil både være tilstede på overordnet aggregert nivå og på virksomhetsnivå. Målekartene baseres i hovedsak på kritiske suksessfaktorer, styringsparametre og strategiske initiativ inndelt i kommunens perspektiver (Kaplan & Norton, 1996b). Utforming av elementene i målekartet er helt avhengig av å være tilpasset kommunens visjon og strategisk fokus. På denne måten
38 oversettes kommunens visjon og strategi til operative mål. Metliaas og Valstad (2006, s. 24) trekker frem viktigheten og posisjonen til målekart som et styringsinstrument, her med fokus opp mot kommunal sektor:
Samtidig som det er et instrument som måler resultater, er det også en sterkt styrende faktor i og med at valget av måleindikatorer bygger på en prosess der en har valgt ut de viktigste områdene og indikatorene og besluttet at disse skal være overordnet i styringen av kommunen.
Målekart vil i en kommune være et incentiv til å bryte ned og kommunisere strategien, tilknytte og integrere styringsdokumenter, påvirke den daglige driften og
ressursallokeringen, og fremme tilbakemelding og læring (Gulbrandsen & Hansen, 2001).
Målekart skal ifølge Hoff og Holving (2002) være med å kommunisere målene på en visuell, kortfattet og på en utsagnskraftig måte.
Et annet aspekt innen bruk av målekart er ofte bruk av trafikklys som metode for formidling (Hoff & Holving, 2002). Gjennom bruk av fargekoder, som for eksempel røde, gule eller grønne lys, er dette ifølge forfatterne med på å illustrere i hvilken grad de ulike målene for styringsparametrene er oppnådd og dermed kommuniseres nåværende status. Det er også mulighet for å legge til informasjon i tilknytning til de ulike fargekodene og målingene. Det vil da kunne gi mer detaljert informasjon om utviklingen og eventuelle tiltak.
Hoff og Holving (2002) trekker frem at målekartet er et system som må tilpasses ettersom behovet og rapporteringsmuligheter i hver enkelt organisasjon er forskjellig. Metliaas og Valstad (2006) viser her til at et slikt system ofte benyttes gjennom bruk av en type dataløsning, som for eksempel spesialutviklet programvare eller regneark-løsninger.
2.3.3 Krav til bruk av balansert målstyring
Som drøftet tidligere i teorien vil bruk av BM være avhengig av forskjellige faktorer på bakgrunn av organisasjonens utfordringer, prioriteringer, erfaringer, ressurser og på hvilken måte verktøyet ønskes benyttet.
