Hvordan foregår deling av data i offentlige virksomheter?

Hvordan foregår deling av data i offentlige virksomheter?

En helhetlig undersøkelse av delingsaktiviteter i offentlig sektor

Kandidatnummer: 120750 Leveringsfrist: 15.06.2021 Antall ord: 18517

i

ii Sammendrag

I denne masteroppgaven undersøkes deling av data for gjenbruk fra begge sider. Dette innebæ- rer både hvordan offentlige virksomheter klarer å tilby data for gjenbruk, og hvordan andre offentlige virksomheter klarer å få tilgang til og hente dataen for gjenbruksformål. Gjennom et forvaltningsinformatisk perspektiv vil jeg undersøke hvordan deling foregår i offentlig sektor våren 2021. Ved bruk av en kvalitativ tilnærming til datainnsamling undersøker jeg hvordan arbeidet med deling foregår i 5 ulike virksomheter fra 6 intervjuobjekters perspektiv. Her er alt fra rådgivere til seniorrådgivere og spesialrådgivere representert. Jeg vil gjennomgå mine funn rundt både tilgjengeliggjørende aktiviteter og henteprosesser i ulike offentlige virksomheter av forskjellige størrelser. Studien viser at alle de undersøkte virksomhetene har forskjellige tilnær- minger til deling. Dette representerer en utfordring for offentlige virksomheter som ønsker å hente ut data for gjenbruk, da de er helt avhengige av tilbyder for å gjennomføre en delingspro- sess. I min konklusjon fastslår jeg at situasjonen i dag ikke er god nok, og det virker usannsynlig at den vil forbedres om ikke nye virkemidler blir introdusert. Derfor anbefaler jeg til slutt å vekke det sovende pålegget regjeringen har stilt om deling av data til offentlige virksomheter.

iii Innholdsfortegnelse

1 INNLEDNING ... 1

1.1 Aktualitet ... 1

1.2 Problemstilling ... 2

1.3 Forskningsstatus ... 3

1.4 Oversikt over fremstillingen ... 4

2 TEORI ... 5

2.1 Innledning ... 5

2.2 Det teknologiske perspektivet ... 6

2.3 Det juridiske aspektet ... 8

2.4 Det organisatoriske aspektet ... 11

2.5 Annen teori i bruk ... 13

2.6 Samlet perspektiv ... 14

3 METODE ... 16

3.1 Begrunnelse for valg av metoder ... 16

3.2 Metodetriangulering ... 21

3.3 Om erfaringer fra gjennomføringen av undersøkelsen ... 22

4 UNDERSØKELSEN OG FUNN ... 24

4.1 Innledning ... 24

4.2 Om virksomhetene og deres aktiviteter ... 24

4.3 Hva gjør tilbydere som lykkes med tilgjengeliggjøring av data? ... 26

4.3.1 Hva gjør Registerenheten i Brønnøysund? ... 26

4.3.2 Hvordan foregår arbeidet i Skatteetaten? ... 28

4.3.3 Hva gjør Statens vegvesen? ... 30

4.3.4 Hva kan man lære av disse virksomhetene? ... 32

4.4 Hva gjør virksomheter som lykkes med å hente data for gjenbruk? ... 32

4.4.1 Gjenbruk av begreper ... 33

4.4.2 Gjenbruk av begreper i praksis ... 34

4.4.3 Segmentløsningen ... 35

4.5 Samlet drøftelse av funnene i kapittel 4 ... 38

5 KONKLUSJONER ... 40

5.1 Innledende refleksjon ... 40

5.2 Samlet konklusjon ... 41

iv

5.3 Hva nå? ... 43 LITTERATURLISTE ... 45

1 1 Innledning

1.1 Aktualitet

Journalist Jan Gunnar Furuly avslører i Aftenposten 2. juni 2021 at over 7000 norske statsbor- gere mangler eller har mistet sitt oppførte fødeland i Folkeregisteret.¹ Politiet kan i sitt arbeid hente ut denne opplysningen direkte fra registeret, og for disse 7000 påvirkede fører det til at borgere står oppført med alt fra ‘Afrika’ og ‘X’ til et tomt felt der fødeland skal stå i passet.

Selv i et samarbeid hvor en av partene er en av virksomhetene som har kommet lengst i arbeidet med deling i offentlig sektor oppstår det problemer som kan ha stor innvirkning for enkeltindi- vider. Deling av data mellom offentlige virksomheter har vært etterspurt og jobbet med i lang tid. Man skulle trodd, ut ifra hvor mye vekt som har blitt lagt på det, at deling ikke er et problem lenger.

Det blir sagt at data er den nye oljen.² I den nylig publiserte Meld. St. 22 (2020-2021) Data som ressurs – datadrevet økonomi og innovasjon skrives det at «Regjeringen vil at Norge skal ut- nytte mulighetene som ligger i data til økt verdiskaping, flere nye arbeidsplasser i hele landet, og en effektiv offentlig sektor».³ Ambisjonene er høye, og ønskene er tydelige. Det er heller ikke nye tanker, man kan lese de samme ønskene i Meld. St. 27 (2015-2016) Digital agenda for Norge – IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet og Én digital offentlig sektor – digita- liseringsstrategi for offentlig sektor 2019-2025.⁴ Her introduseres ambisjonen om «kun én gang», og krav til god orden i eget hus.

Behovet er tydelig, og ambisjonene har vært satt i flere år. Likevel er ikke problemet med deling av data mellom offentlige virksomheter løst. I denne masteroppgaven spør jeg om hvorfor det er slik og hvilke hindre som kan ligge til grunn når slik deling ikke skjer. Deling av data har vært en oppfordret aktivitet for offentlig sektor lenge, men dagens bilde er ikke i nærheten av å ha realisert de målsetninger som forvaltningen har satt seg. I et av de viktigste verktøyene for deling lansert så langt, Felles datakatalog, kan man se at det er 1581 datasett publisert av 117 ulike virksomheter.⁵ Det er svært lite sammenlignet med andre land. Frankrike har over 37 000 datasett tilgjengeliggjort.⁶ Sverige har 7200.⁷ I Norge har det offentlige sørget for at det har kommet på plass mange veiledere, rammeverk og standarder. I 2020 ble Nasjonalt ressurssenter for deling av data etablert, som skal bistå offentlig sektor med deling av data.⁸ Regjeringen påla

1 Furuly (2021), s. 7

2 Se eksempelvis Stoltenberg (2019)

3 KMD (2021)

4 KMD (2016), KMD (2019)

5 Felles datakatalog 1 (u.å.)

6 Data Gouv Fr (u.å.)

7 Sveriges dataportal (u.å.)

8 Digdir (2020)

2

i Digitaliseringsstrategien 2019-2025 offentlig sektor å «dele data når den kan, og skjerme når den må».⁹ Det eksisterer altså både en plikt til, og tilgjengelige hjelpemidler for, å dele data mellom offentlige virksomheter. I min undersøkelse går jeg nærmere inn på hvorfor dette ikke blir gjort.

1.2 Problemstilling

Forvaltningen står i en særstilling når det kommer til deling av data. I motsetning til private aktører, finnes det er få gode grunner til at man ikke kan dele data mellom to offentlige virk- somheter. Lovverket stiller noen begrensninger, men disse kan til en viss grad endres ved be- hov. Gevinstene ved samhandling mellom offentlige virksomheter kan være svært stor, både ressursmessig og kvalitetsmessig. Likevel skjer det som sagt i liten grad.

Den overordnede problemstillingen for oppgaven er formulert som følger: hvordan foregår de- lingsaktiviteter hos offentlige virksomheter som tilbyr og henter data for gjenbruk? Problems- tillingen har to sider. For det første dreier det seg om virksomheter som tilbyr data, og for det andre dreier det som om dem som henter, eller konsumerer, data for gjenbruk. For å kunne undersøke den overordnede problemstillingen vil jeg operasjonalisere den gjennom to delpro- blemstillinger for å fange opp både tilbyder- og brukersiden:

P1: Hvordan lykkes virksomheter i sin tilgjengeliggjøring av data?

P2: Hva gjør virksomheter som klarer å hente data for gjenbruk?

I P1 vil jeg undersøke offentlige virksomheter som tilbyr data, heretter kalt tilbydere. Jeg legger til grunn for oppgaven at det finnes en rekke hindringer som må overkommes før deling kan skje. Gjennom denne problemstillingen vil jeg se hvordan tilbydere overkommer slike hindre og hvilke grep de har tatt underveis, og slik lykkes med å dele. Gitt de svake tallene for deling i Norge, vil det være en underliggende antakelse for oppgaven at tilbydere som lykkes gjør det til tross for hindringene de møter, heller enn på grunn av tilgjengelige hjelpemidler, insentiver og styringssignaler.

I P2 ser jeg til offentlige virksomheter som henter data fra andre virksomheter, heretter kalt konsumenter. Tilgjengeliggjøring av data har ingen verdi om ingen gjenbruker den. Derfor er konsumenter like viktige som tilbydere. Om gjenbruk skal være realiserbart må tilgjengelig- gjorte data være forståelige for andre enn tilbyder selv. Dette kan man legge til rette for gjennom publisering av metadata og beskrivelser. Fra et konsumentperspektiv vil jeg undersøke hvordan tilrettelegging av data oppleves, og nytteverdien av nasjonale hjelpemidler og verktøy.

9 KMD (2019)

3

Ettersom arbeidet med deling går sakte i offentlig sektor generelt, vil jeg ha et fokus på hvorfor noen virksomheter gjør det bedre enn flertallet. Jeg ser på deling fra begge sider for slik å få et mer utfyllende bilde. Gjennom P1 vil jeg undersøke arbeidet fra tilbyders side, i sin helhet og med alle påvirkende elementer. I P2 vil jeg se på konsumenters konkrete løp, fra start til fullført henting og oppstart med gjenbruk av data.

1.3 Forskningsstatus

Arbeidet jeg undersøker i denne oppgaven involverer mange ulike fagfelt og parter. Det eksis- terer forskning om de ulike delene av arbeidet, men for arbeidet med delingsprosesser i sin helhet finnes det lite forskning. Det finnes kartleggingsundersøkelser som, i tillegg til andre felt, tar for seg forhold knyttet til deling og samhandling. Slike kartlegginger er ikke direkte relevante for denne masteroppgavens problemstilling, men de kan likevel bidra til å vise frem et bilde av feltet.

IT i praksis er en årlig kartlegging av offentlig sektor utført av Rambøll. Deres nyeste rapport (2020)¹⁰ baseres på intervjuer med 120 digitaliseringsansvarlige og 80 virksomhetsansvarlige i offentlige virksomheter. 50 % av de undersøkte ser på sentralt regelverk¹¹ som en utfordring for gjenbruk av data fra andre offentlige virksomheter.¹² 49 % av de spurte digitaliseringsan- svarlige i statlige virksomheter opplever manglende oversikt over hva andres data representerer som et problem, og 71 % av de spurte i kommunene opplever det samme.¹³ Samtidig opplever 63 % av intervjuobjektene i stat og 51 % av de kommunale at samarbeidet mellom stat og kommune om digitale løsninger har blitt bedre de siste tre årene.¹⁴ Rambølls undersøkelser tyder det på at statlig sektor generelt gjør det bedre enn kommunal sektor med dette arbeidet.

Videre har OECD skrevet flere rapporter hvor de kartlegger åpen, nyttig og gjenbrukbar data. I både 2017 og 2019 publiserte de rapporter hvor Norge inkluderes i undersøkelsene. Norge inng- ikk som et av 36 land som ble undersøkt. Av de 36 landene målt i 2019 ender Norge opp på 14.

plass for datatilgjengelighet, 4. plass for tilrettelegging til viderebruk, og 24. plass for myndig- hetenes støtte til gjenbruk og viderebruk.¹⁵

Kartleggingsundersøkelsenes tall viser at mange opplever sider ved delingsprosesser som kom- plisert, både når det gjelder oversikt over data og statlige føringer. Likevel mener også flere at

10 Rambøll (2020)

11 Rambøll definerer i denne sammenheng sentralt regelverk som «offentleglova, forvaltningsloven, arkivloven, personopplysningsloven, sikkerhetsloven mv.»

12 Rambøll (2020) s. 22

13 Rambøll (2020) s. 20

14 Rambøll (2020) s. 24

15 OECD (2020)

4

samarbeidet i offentlig sektor har blitt bedre enn i tidligere år. I en internasjonal sammenheng blir det likevel tydelig at norske virksomheter har en lang vei å gå, særlig når det gjelder statlig støtte til gjenbruk og viderebruk, men også når det gjelder tilgjengelighet av data. Disse tallene sier lite om hvordan delingsprosesser foregår konkret, men de representerer likevel et bak- grunnsbilde for mitt masterprosjekt.

1.4 Oversikt over fremstillingen

I dette kapittelet har jeg gjennomgått hvordan jeg har valgt å tilnærme meg mitt problemområde gjennom mine problemstillinger, og hvordan dagens situasjon ser ut i kartlegging gjennomført.

Etter dette første introduserende kapittelet vil jeg gjennomgå teorien jeg har basert mine under- søkelser på i kapittel 2. Til å begynne med vil jeg definere begrepene jeg vil bruke gjennom oppgaven. Etter det vil jeg introdusere de ulike perspektivene i den grad det er aktuelt, og dette vil være basert på hva jeg har lest og hørt dette semesteret. Utover å introdusere de juridiske rammene for feltet vil jeg skrive noen ord om hvordan teknologien og det organisatoriske as- pektet relaterer til arbeidet. Avslutningsvis introduserer jeg annen teori jeg støtter meg på før jeg konkluderer kapittel 2. I kapittel 3 vil jeg gjennomgå min metodiske tilnærming til under- søkelsene. Jeg vil forklare hvilke metoder jeg har brukt, hvorfor jeg har valgt min tilnærming og mine erfaringer med undersøkelsene. I kapittel 4 vil jeg se på hvilke virksomheter jeg har vært i kontakt med, gjennomgå mine funn sett i lys av problemstillingene mine separat, før jeg avslutningsvis sammenstiller mine funn i 4.6. I siste kapittel vil jeg konkludere med å skrive om hvordan arbeidet har gått, hva jeg har lært og hvorvidt jeg har funnet noe av verdi. Jeg vil se om jeg har noe generaliserbart og hva forvaltningen kan gjøre videre i arbeidet med deling.

5 2 Teori

2.1 Innledning

Schartum introduserer tematikken om felles begreper og gjenbruk av data i sin bok Digitalise- ring av offentlig forvaltning¹⁶, og begrepet interoperabilitet har blitt nevnt i forelesninger. Totalt sett har det på masterstudiet i forvaltningsinformatikk vært lite vekt på området jeg undersøker, både i sine enkeltdeler og i sin helhet. Vi har sett på offentliggjøring av data i kontekst av innsyn og transparens, men i liten grad har temaer knyttet til gjenbruk vært tematisert. Personopplys- ningsbehandling har vært et viktig område, men ikke hvordan overføring og gjenbruk påvirker behandlingen. Dermed har jeg måttet gjennomføre dette løpet uten å kunne støtte meg i noen stor grad på kunnskap tilegnet gjennom studieløpet. I løpet av studiet har vi likevel lært å sette oss inn i nye områder ved hjelp av forelesninger og pensumlitteratur, og i min utforsking av et nytt områder har jeg etter beste evne forsøkt å lete opp kilder og identifisere ulike dimensjoner ved arbeidet knyttet til delingsprosesser, og jeg vil introdusere dette i de neste delkapitlene.

Likevel er det sannsynligvis andre perspektiver jeg kunne dratt inn, lovverk jeg ikke har tatt stilling til og kilder jeg har oversett. Før jeg går over til neste delkapittel vil jeg definere noen begreper, for slik å klargjøre noen faglige premisser for det jeg skal diskutere i oppgaven.

Data og informasjon er to begreper som brukes mye om hverandre i forvaltningen. Man ser på data som et objekt med et innhold, uten at man nødvendigvis bryr seg om hva innholdet er, eller å ta hensyn til detaljer og særtrekk. Den generiske forståelsen av begrepet tillater generalisering, og jeg kan dermed sammenligne hvordan forskjellige virksomheter forholder seg til data, selv om innholdet vil være forskjellig for ulike virksomheter. Det er en del forskjellige sammenset- ninger og kategorier av data som vil være aktuelle i denne oppgaven. Et datasett er en samling med lik data. Åpne data er data som kan publiseres eller offentliggjøres uten sperringer, gjerne på internett via dataportaler eller lignende. Lukkede data er data som ikke fritt kan deles, ofte begrenset gjennom lov. Det er fortsatt mulig å dele, men det krever forutsetninger og kan ikke publiseres åpent. En dataportal er en tjeneste, gjerne nettleserbasert, hvor datasett kan publi- seres i en katalog. I Norge er Felles datakatalog den primære dataportalen for offentlige datasett.

Jeg har for min oppgave valgt å skille mellom begrepene gjenbruk og viderebruk. Begge om- handler utnyttelse av data, men fra forskjellige aktører og for forskjellige formål. I noen tilfeller brukes begrepet gjenbruk på en slik måte at det omfavner viderebruk, mens viderebruk vil alltid kun handle om en spesifikk form for bruk. Gjenbruk er når offentlige virksomheter henter og utnytter data fra en annen offentlig virksomhet. I svært mange tilfeller vil data man gjenbruker være personopplysninger og/eller opplysninger om personlige forhold.

16 Se Schartum (2018), s. 233-236

6

Viderebruk er utnyttelse av data som stort sett ikke har noe til felles med originalt formål for innsamling. Tilbyder av data kan være offentlig eller privat virksomhet, og i de fleste tilfeller vil konsument være en privat aktør som vil utnytte dataen for verdiskapning. Dataen som kon- sumeres vil gjerne være åpne data. Konsument vil gjerne hente dataen fra dataportaler, men innhenting kan også være basert på innsynsforespørsler eller avtalebasert.

Tilbyder av data er virksomheter som tilgjengeliggjør data slik at andre virksomheter kan hente dataen for gjenbruk eller viderebruk. Tilbyder trenger ikke være produsent av dataen, men prak- sis i forvaltningen er at den offentlige virksomheten som først samler dataen i et datasett er den som vil tilby den. Tilbyder vil være avhengig av lovhjemmel for å kunne utlevere taushetsbelagt data.

Konsument av data er en virksomhet som henter data fra en annen virksomhet for sine egne formål. I de fleste tilfeller er det konsument som må spore opp aktuell data for gjenbruk, men det har også skjedd at tilbyder har kontaktet potensielle konsumenter. Det er noen få krav som stilles uavhengig av om dataen som konsument henter er åpen eller lukket, men det vil i de fleste tilfeller være en betraktelig mer omfattende prosess å gjenbruke lukkede data enn åpne data. Noen konsumenter vil ha lovfestet rett til å hente ut data fra en annen virksomhet, mens i andre tilfeller må det en avtale på plass før deling kan starte. Segment er et begrep Skatteetaten har tatt i bruk for å betegne en gruppe konsumenter som har samlet seg under en segmentan- svarlig, altså en aktør som tar ansvar for å representere gruppen i møte med tilbyder.

I resten av kapittelet vil jeg introdusere perspektivene, aspektene og annen teori jeg har brukt i denne oppgaven. Gjennom å se arbeidet med deling gjennom et tverrfaglig perspektiv kan jeg se sammenhengen mellom de ulike delene av arbeidet, og hvordan de påvirker hverandre. I tillegg vil jeg introdusere fire ulike former for interoperabilitet, som i sin helhet utgjør hva man må ta stilling til i samhandling mellom offentlige virksomheter.

2.2 Det teknologiske perspektivet

I denne oppgaven vil jeg ikke se teknologien som en direkte driver, men heller som et verktøy som tas i bruk for å skape nye muligheter og nå generelle mål i forvaltningspolitikken.¹⁷ Tek- nologi kan drive etterspørsel på den konsumerende siden, f.eks. ved å skape behov for store datamengder for trening av maskinlæringsmodeller. Men for tilbyder vil det være veletablert teknologi som muliggjør oppbevaring, behandling og deling utad. Ettersom jeg ser på delings- prosesser og ikke gjenbruk i seg selv anser jeg dermed teknologi som et verktøy og ikke en driver for mitt område.

17 Hva Jansen kaller verktøyperspektivet. Se Jansen (2008), s. 64

7

Teknologiene jeg vil støte på er i hovedsak API-er, databehandlingssystemer, lagringsplattfor- mer og saksbehandlingssystemer. For gjenbruk av data kan man i utgangspunktet se på tekno- logi som en driver, men ettersom jeg holder meg til selve delingen og hentingen av data vil ikke dette være noe jeg undersøker. De teknologiske løsningene i virksomhetene jeg undersøker er velkjente, og jeg vil ikke gå i detalj på hvordan disse løsningene fungerer. Jeg vil likevel her definere noen typer løsninger fra et generisk perspektiv, for å gi et innblikk i teknologien som er i bruk i virksomhetene, og for å vise frem en kontekst for drøftingene i senere kapitler.

Et verktøy som jeg ser i bruk i mange delingsprosesser er API-er.¹⁸ Dette er grensesnitt som gjør at to forskjellige systemer eller applikasjoner kan kommunisere og overføre data mellom hverandre. Om teknologien er det ikke nødvendig å gå dypere, men jeg vil forklare hvordan en delingsprosess som involverer et API kan se ut via figuren under.

Figur 1: Delingsprosess ved bruk av API

Tilbyder av data vil ha sine data liggende i databaser. Her er dataen strukturert. Tilgang, både intern og ekstern, vil hovedsakelig skje gjennom et API. For deling eksternt vil det gjerne være deling av datapakker eller datasett. For å hindre uvedkommende adgang har man adgangskon- troll, slik at bare autoriserte brukere kan hente ut data. Da får konsument hentet ut nødvendige opplysninger, og ingen andre. Utlevering skjer primært på en av tre måter: Via dokumenter, maskinlesbar informasjon eller harmonisert data. Dokumentene krever at et menneske ser over informasjonen, og manuelt plotter den inn i egne systemer. Dette er den mest tidkrevende måten å hente og introdusere data på, men kan være aktuelt for virksomheter som ikke vil eller har

18 API står for Application Programming Interface. Store norske leksikon (2020)

8

behov for mer avanserte løsninger. Maskinlesbar informasjon er data som ikke krever mennes- kelig involvering, men dataen må maskinelt behandles eller ‘oversettes’ før den kan gå inn i konsuments systemer. Harmonisert data er data som kan hentes ut og settes rett inn i egne sys- temer hos konsument. Dette vil være mest komplekst, og krever ofte arbeid både hos konsument og tilbyder. Denne typen overføring vil være mest aktuelt når det er snakk om jevnlige og store mengder data. Etter uthenting gjenbrukes dataen for sitt formål, og slik oppstår verdien av de- lingen. Ved disse to siste formene for utveksling har man oppnådd teknologisk interoperabilitet.

Dette vil være når to ulike virksomheters tekniske løsninger er lagt opp på en slik måte at sam- handling mellom systemene er gjennomførbart.

En annen teknologisk løsning jeg vil definere er dataportaler. En dataportal er en tjeneste, til- gjengelig åpent på internett, hvor man kan finne eller få tilgang til data og datasett. I noen dataportaler vil virksomheten som drifter tjenesten lagre dataen og tilby den direkte i portalen, i andre dataportaler er portalen en katalog med datasettbeskrivelser hvor man får pekere til der dataen kan hentes. Vegvesenets tjeneste DataUt¹⁹ er av den første typen. Digitaliseringsdirek- toratets Felles datakatalog²⁰ er et eksempel på den andre typen. Formålet med en dataportal er å la bruker enkelt få oversikt over tilgjengelige datasett, enten på virksomhetsnivå, sektornivå, eller en total oversikt over alle datasett som er aktuelle. Vi har eksempler på alle tre i forvalt- ningen. DataUt inneholder datasett på virksomhetsnivå, transportportal²¹ på sektornivå, og i Felles datakatalog kan alle norske offentlige virksomheter publisere beskrivelser av sine datas- ett. Innholdet i katalogen blir tilgjengeliggjort på primært tre måter: manuell publisering, regel- messig utveksling eller høsting²² av andre kataloger. Noen dataportaler kan og inneholde andre ressurser enn datasett og datasettbeskrivelser. I tillegg til dataportaler som eksisterer for å gi eksterne tilgang til egen data, har de fleste virksomheter interne kataloger. Det er disse interne katalogene virksomheten selv vil benytte, og består i tillegg til en oversikt over datasett, begre- per, informasjonsmodeller, systemløsningsoversikt o.l. Utenforstående har generelt sett ikke tilgang til disse interne katalogene.

2.3 Det juridiske aspektet

For mitt tema er det juridiske aspektet et underliggende moment for alt som skjer og kan skje.

Deling av data reguleres ved lov, mulighetsrommet for deling og tilgjengeliggjøring er regulert, bruk og gjenbruk er regulert og det stilles mange rammer rundt tjenester i form av krav til informasjonssikkerhet m.m. Når jeg ser på deling av data for gjenbruk i offentlig sektor av offentlige virksomheter er det underforstått at i all hovedsak vil denne dataen som deles og

19 Kan besøkes på https://dataut.vegvesen.no/

20 Kan besøkes på http://data.norge.no/

21 Kan besøkes på http://transportportal.no/

22 Høsting, eller skraping, innebærer at maskiner regelmessig besøker nettsider og henter innholdet som er publi- sert.

9

gjenbrukes være personopplysninger²³. Denne undersøkelsen forholder seg primært til deling og henting, og ikke gjenbruk som en egen aktivitet. Dermed vil jeg ikke se på hvordan gjenbruk reguleres, men heller hva man må tenke på ved henting av data for gjenbruk.

Hva er de juridiske rammene for deling?

En tradisjonell form for deling mellom offentlig virksomheter og andre har vært gjennom inn- syn. Denne formen for deling reguleres hovedsakelig i offentleglova (offl)²⁴. Innsyn betyr i denne konteksten å få tilgang til dokumenter som ikke er offentliggjort. Som det følger fra offl

§ 3 skal man som hovedregel få innsyn i saksdokumenter, journaler og lignende registre. Det betyr at man som hovedregel skal kunne ha tilgang til forvaltningens data, om ikke andre grun- ner tilsier noe annet. Alle kan be om innsyn, og som følger av offl § 6 kan man ikke forskjells- behandle mellom forespørsler om innsyn. Det betyr at alle kan få tilgang, og man kan ikke være selektiv i hvem som får tilgang. Hovedreglene for unntak av innsynsretten er opplysninger som er underlagt taushetsplikt og saksdokumenter utarbeidet for intern bruk. Med taushetsplikt re- fereres det til forvaltningslovens (fvl)²⁵ § 6, hvor taushetsplikt gjelder opplysninger om person- lige forhold og forretningshemmeligheter. Dette betyr at data som omhandler enkeltpersoner, og der innsyn ville krenket deres rett til privatliv,²⁶ ikke er tilgjengelig for ordinært innsyn.

Det er et overlapp mellom innsyn og deling. Innsyn er forespørselsbasert, mens tilgjengeliggjø- ring er proaktivt. Om man kan få tilgang til data gjennom forespørsel om innsyn, er det i ut- gangspunktet ikke noe i veien for å publisere samme data offentlig. Dette vil da være hva jeg i innledningen introduserte som åpne data. Data som faller under unntaksbestemmelsene i offl

§§ 13 – 26 vil være data som ikke kan deles offentlig, og vil da betegnes som lukkede data.

Dette innebærer at deling ikke kan skje bare fordi man har et ønske om å gjøre det, men må vise til konkrete grunnlag for deling som må være gyldig slik det følger av fvl sine unntaksbestem- melser.

Det er også andre regelverk som påvirker deling av data. For lukkede data, og da herunder personopplysninger, vil all aktivitet være underlagt personvernforordningen (pvf). Dette inklu- derer utlevering ved overføring, som inngår under begrepet «behandling» i pvf artikkel 4 (2).

Det at utlevering regnes som behandling av personopplysninger vil innebære at tilbydere har behandlingsansvar²⁷ for opplysningene frem til overføring er gjennomført. Gjennom dette an- svaret er de forpliktet til å sørge for at behandlingen gjøres på en slik måte at de følger pvf art.

5. Tilbyder må sikre seg at utlevering er lovlig og foregår på en forsvarlig måte.

23 En personopplysning er «enhver opplysning om en identifisert eller identifiserbar fysisk person» (pvf art 4 (1)).

24 Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd

25 Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker

26 Se Kongeriket Norges Grunnlov § 102.

27 Behandlingsansvarlig defineres i pvf art. 24

10

Hvilke hensyn må man ta ved henting av data for gjenbruk?

Det er tre hensyn man må ta om man skal hente data for gjenbruk.

For det første må man sikre at dataen er overførbar fra original kontekst for innsamling til ny kontekst. Dette krever at regelverket som regulerer arbeidsområdene er eller kan gjøres kom- patible. Dette kalles juridisk interoperabilitet, det vil si at regelverket er såpass overførbart at samhandling er mulig. Konsumerende virksomhet må analysere sine egne begreper for å forstå hva de selv trenger, og så undersøke og sammenligne andre virksomheters begrepsbruk for kompatibilitet.²⁸ For det andre må konsument ha behandlingsgrunnlag for at gjenbruk skal være lovlig. Man kan ikke fritt koble inn opplysninger som man vil i saksbehandling, det må være et gyldig grunnlag for behandling. Dette følger av blant annet pvf art. 6. Her er hjemmel et godt grunnlag, så konsument må undersøke hvilke hjemler de har og evt. vurdere lovendring for å få hjemmel på plass. Det tredje hensynet man må ta er at det for lukkede data vil kreves hjemmel for henting, i tillegg til hjemmel for behandling. Det er gjeldende praksis å etablere hjemmel for henting av opplysninger for gjenbruk.²⁹ Det at dataen kan være verdifull i saksgang er ikke et gyldig grunnlag for innhenting.

Tre elementer som har mye overlapp er forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt, kravet til forsvarlig saksbehandling, og prinsippene for behandling av personopplysninger som følger av pvf art. 5. I sin virksomhet skal forvaltningsorganer innhente de nødvendige opplys- ningene for å kunne fatte vedtak. I sin saksgang skal fremgangsmåten være forsvarlig, og saks- behandler må ta de hensyn som er nødvendige for sakens forhold. Behandling må foregå på en måte som begrenser behandling til det som er nødvendig, og personopplysningene må være riktige. Ved gjenbruk må overført data ha «tilstrekkelig kvalitet, herunder at de er tilstrekkelig oppdaterte for den nye bruken».³⁰ Det er et krav at dataen som skal gjenbrukes er korrekt og så fersk som det er behov for i ny kontekst. Det er ikke noe krav om at informasjonen som blir behandlet i rettslige beslutningssystemer er samlet inn selv, så lenge sluttresultatet resulterer i forsvarlig saksbehandling.³¹ Det er altså et rom for gjenbruk av data for bruk i systemer, men det må bli gjort en vurdering på egnetheten av opplysningene og hvorvidt de er overførbare om saksbehandlingen skal være forsvarlig.

I møte med borger må den registrerte ha anledning til å uttale seg om opplysningene i bruk der det er aktuelt, slik det følger av fvl § 17. Forvaltningens effektivisering skal ikke gå på bekost- ning av borgers rettssikkerhet. Om feilaktige opplysninger sprer seg fra en virksomhet til andre

28 Dette er hva Schartum (2018) s. 228-238 kaller en rettslig informasjonsanalyse.

29 Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2016), s. 47

30 Schartum (2018), s. 237

31 Schartum (2018), s. 88-89

11

gjennom deling og gjenbruk av uriktig data eller data som beskriver situasjonen på en måte borger er uenig i, vil det kunne ha negative konsekvenser for borgers liv og borgers oppfatning av offentlig sektor. For å opprettholde den høye tilliten samfunnet har til forvaltningen generelt og dens saksgang må man sørge for at deling og gjenbruk ikke går utover borgers rettigheter.

Hvordan påvirker andre virkemidler arbeidet?

Utover regelverk er det også andre elementer som påvirker deling. Jeg har allerede i kapittel 1 nevnt digital agenda 2015-2016 og digitaliseringsstrategien 2019-2025. Sistnevnte blir årlig supplert med digitaliseringsrundskrivet, som er en samling anbefalinger og pålegg fra regje- ringen til offentlig sektor. Som jeg har poengtert har ikke disse styringsmidlene i stor nok grad ført til en økning av deling av i offentlig sektor. Det eksisterer både pålegg om deling som standard i digitaliseringsstrategien³², og pålegg om å registrere datasett i Felles datakatalog i digitaliseringsrundskrivet³³. Likevel anslås det at bare 10 % av offentlig data er tilgjengeliggjort i Felles datakatalog.³⁴

Et annet grep som styresmaktene har tatt er å sette av ressurser til utarbeidelse av rammeverk, veiledere, retningslinjer og verktøy for å tilrettelegge og bistå med delingsaktiviteter. Et verktøy som har fungert relativt godt er Felles datakatalog. Det siste tilskuddet til den veiledende siden er etableringen av Nasjonalt ressurssenter for deling av data. Dette senteret har så langt publisert en verktøykasse som beskriver stegene tilbydere og konsumenter burde ta i en delingsprosess.³⁵

2.4 Det organisatoriske aspektet

En antakelse som ligger til grunn for min oppgave er at det er problemer med samordning i digitaliseringen av offentlig sektor. Deling blir utfordrende da det er en aktivitet som ikke er direkte verdiskapende for tilbyder, men heller for konsument. Noen av dagens problemer kan spores tilbake til tidligere reformer og NPM-bølgen.³⁶ Gjennom hvordan virksomheter er orga- nisert, får tildelt ressurser og blir målt på sin utnyttelse fører det til at virksomheter vil fokusere på interne aktiviteter fremfor samhandling. Schartum skriver at «ambisjonene om styring og samordning kompliseres av at digitaliseringen skjer i et organisasjonslandskap som preges av sterke sektorinteresser, og hvor man lever med virkningene av tidligere reforminitiativ».³⁷ Det er hvert enkelt departement og offentlig virksomhet som skal ta ansvaret for digitaliseringen som foregår, og lage løsninger som oppfyller ambisjonen om en sammenhengende offentlig

32 KMD (2021)

33 KMD (2019)

34 KMD (2021), s. 59

35 Se Digdir 4 (u.å.)

36 Christensen og Lægreid (2010), s. 255-275

37 Schartum (2018), s. 162

12

sektor. Samtidig blir virksomhetene gitt ressurser til sine egne aktiviteter og ikke for å tilrette- legge for andre, og virksomhetene blir styrt og målt etter hvordan de lykkes i sine aktiviteter.

Det er for få incentiver til samhandling og felles løsninger, og det er ofte snakk om kostnader uten åpenbare gevinster. Som Schartum spør: «Hvordan kan den digitale forvaltningen i staten bli mer helhetlig og sammenhengende når det til syvende og sist er hvert enkelt departement og hver enkelt statlig virksomhet som er ansvarlig for digitaliseringen?».³⁸ Forvaltningen er opp- bygd på en slik måte at hvert departement og hver linjevirksomhet har ansvar for sine egne områder. Organisasjonene vil naturlig prioritere egne oppgaver over samhandlings- og delings- aktiviteter. Slik forvaltningen er organisert nå er det primært kostnader tilknyttet deling av data, og få direkte gevinster.

Som Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) poengterte var det allerede i 2014 mange virke- midler på plass for å fremme samordning, men de ble ikke etterlevd eller utnyttet godt nok.³⁹ Siden den gang har Digitaliseringsdirektoratet (Digdir) tatt over rollen med å fremme digitali- sering i offentlig sektor, og har blant annet grunnlagt Nasjonalt ressurssenter for deling av data.⁴⁰ Det at Difi kalte sin rapport fra 2014 Mot alle odds? Veier til samordning i norsk for- valtning kan tyde på at det er arbeid som gjenstår før disse problemene tilknyttet styring og samhandling løses. I mine undersøkelser vil jeg se på disse virksomhetene som, mot alle odds, har klart å samhandle og dele data til tross for hindrene underveis.

Noe jeg vil se nærmere på i mine undersøkelser er hvordan organisatorisk interoperabilitet på- virker samhandlingen mellom de offentlige virksomhetene. Slik definerer Digdir denne formen for interoperabilitet: «Organisatorisk samhandling handler om å organisere en organisasjons arbeid for å oppnå felles mål. Det har å gjøre med hvordan organisasjonen styres og samhand- ler i praksis».⁴¹ Det handler om å tilpasse en organisasjons aktiviteter og prosesser til å være overførbare og rettet mot et felles mål. Om virksomheter skal oppnå gevinster sammen må de arbeide sammen, for om de har helt forskjellige tilnærminger vanskeliggjør det arbeidet som skal gjøres. Ulike finansieringsmodeller, forskjellige tilnærminger til prosjekter, og annerledes strukturering på arbeid er eksempler på elementer som kan bremse opp og stoppe samhandling mellom virksomheter. I Europakommisjonens rammeverk for interoperabilitet og i Schartum (2018) pekes det på at samarbeid mellom offentlige virksomheter burde formaliseres i avtaler, og som en del av disse avtalene burde det fremgå hvem som skal ha ansvar for hva i samarbeidet og hvordan kostnader skal fordeles.⁴²

38 Schartum (2018), s. 143

39 Difi (2014:07), s. 5

40 Se Digdir 2 (u.å.)

41 Digitaliseringsdirektoratet 5 (u.å.)

42 European commission (2017), Schartum (2018) s. 238

13 2.5 Annen teori i bruk

Informasjonsforvaltning vil være en viktig del av arbeidet mot å nå orden i eget hus og «er en nødvendig forutsetning for å jobbe videre mot målet om kun én gang» slik det skrives i Digital agenda.⁴³ Ambisjonen om «kun én gang» går ut på at informasjon skal kun rapporteres eller innhentes en gang i offentlig sektor, og etter det skal denne informasjonen bli gjenbrukt så lenge den er gyldig.⁴⁴ God orden i eget hus innebærer at virksomheter har

oversikt over hvilke data den håndterer, hva dataene betyr, hvilke begreper som er benyttet, hva de kan brukes til, hvilke prosesser de inngår i og hvem som kan bruke dem.⁴⁵

Informasjonsforvaltning blir definert slik i rapporten Informasjonsforvaltning i offentlig sektor fra 2013: «Informasjonsforvaltning betyr eit heilskapleg syn på aktivitetar, verktøy og andre tiltak for å sikre best mogleg kvalitet, utnytting og sikring av informasjon i ei verksemd. Orga- niseringa av informasjonen skal vere systematisk og henge saman med verksemda sine arbeids- prosessar».⁴⁶ Informasjonsforvaltning er et sett med aktiviteter og verktøy som sammen skal sørge for god oversikt over, god kvalitet på og utnyttelse av data virksomheten eier. Arbeidet skal integreres i virksomhetenes andre prosesser, og burde foregå parallelt og som en del av det generelle arbeidet fremfor som separate aktiviteter. Som Nerdal poengterer må vi vite hva som finnes for å kunne dele det.⁴⁷ For deling er det essensielt med oversikt over hva virksomheten sitter på av data.

Et siste element jeg vil nevne som er tett koblet til informasjonsforvaltning er semantisk inte- roperabilitet. Semantikk betyr «læren om språklige uttrykks betydningsinnhold».⁴⁸ Dette hand- ler om hvordan vi forstår og bruker begreper. Dette er viktig på mange måter for både internt arbeid og samhandling. For eget arbeid er man avhengig av en felles begrepsforståelse, slik at ulike ansatte i samme organisasjon tar stilling til en sak på en lik måte. For samhandling på partene være klar over hvilke forståelse de legger i ulike begreper. Om data skal være overførbar fra en kontekst til en annen må begrepsbruken enten være lik, koordinert eller harmonisert.

Dette er hva som kalles semantisk interoperabilitet. Det hjelper ikke om regelverket er overfør- bart, det teknologiske og organisatoriske er på plass om to virksomheter har helt forskjellige definisjoner av begreper i bruk. Tilgjengeliggjøring av begrepsbeskrivelser har også en verdi i møte mellom forvaltningen og borgere, da de kan bidra til å informere og skape transparens i hvordan forvaltningsorganer gjør sine aktiviteter.

43 KMD (2016) s. 48

44 KMD (2016) s. 44

45 KMD (2017), s. 48-49

46 Difi (2013:13)

47 Nerdal (2018)

48 Det norske akademis ordbok (u.å.)

14

Som Brekk forklarer det: «Gjennom å koordinere og harmonisere begrepsbruken blir informa- sjonen vi gir til innbyggere og næringsliv mer oversiktlig. Det blir også enklere å vurdere om vi kan gjenbruke eksisterende informasjon».⁴⁹

2.6 Samlet perspektiv

Jeg har i dette kapittelet utdypet noen av områdene som påvirker deling og gjenbruk av data. I sine enkeltdeler kan områdene fungere som tilretteleggere, hindre eller rammer for samhandling i offentlig sektor. Man kan ikke si at problemene man i dag opplever rundt utnyttelse av data og deling av data kom som en overraskelse. Allerede i 1998 fikk Statskonsult i oppdrag å ut- forske datidens situasjon i offentlig sektor og introduserte sin rapport med at «det har opp igjen- nom årene vært skrevet temmelig mange utredninger og forslag til løsning av problematikken knyttet til elektronisk datautveksling og innrapportering».⁵⁰ Det er andre problemer forvalt- ningen møter på i våre dager enn i 1998, men det er tydelig at det ikke er et arbeide som har blitt noe enklere på de 23 årene som har gått siden rapport om elektronisk datautveksling og innrapportering ble skrevet.

Figur 2: De fire elementene i interoperabilitetsrammeverket⁵¹

Gjennom de forskjellige delkapitlene har jeg introdusert det som i sin helhet utgjør det Euro- peiske interoperabilitetsrammeverket (EIF) som kan sees i figuren over. Disse fire elementene må man jobbe med for å sikre en offentlig sektor hvor man kan samhandle på tvers av virksom- heter. En del av samhandling handler om å dele og gjenbruke data. For at det skal være reali- serbart må regelverket, teknologien, organisatoriske prosesser og begrepsbruken alle være har- moniserte. Dette er ikke en aktivitet man gjør en gang, men heller noe man aktivt opprettholder

49 Brekk (2018)

50 Statskonsult (1998), s. 6

51 European Commission (2017), s. 44

15

så lenge samhandling er aktuelt. Ved en god grad av harmonisering kan deling og gjenbruk effektivt skje.

Et siste moment å nevne er hvordan man gjennom forvaltningsinformatikksperspektivet kan se dette arbeidet. Jeg vil illustrere hvordan en gjenbruksprosess vil foregå i lys av figuren under.

Figur 3: Sammenhengen mellom endringsprosesser⁵²

Gjenbruk vil starte i en virksomhet som får behov for data, for å supplere egen data i saksgang eller som grunnlag for en ny tjeneste. Det er en organisatorisk endring som da begynner, hvor de må endre eller starte opp en ny prosess hvor endelig mål er å gjenbruke dataen for egne formål. Det krever da både juridiske og teknologiske endringer for virksomheten. Om man ikke har gjort det tidligere, burde man få på plass en hjemmel for utlevering av opplysninger slik Kommunal- og moderniseringsdepartementet anbefaler.⁵³ Man må også vurdere hvorvidt gjel- dende lovverk tillater ny tjeneste. Det er mulig man må endre regelverket for å gjøre det mer digitaliseringsvennlig. Med hjemmel for henting, tilpasset regelverk og data som i sin bruk vil oppfylle kravene fra fvl og pvf kan henting skje. Det vil kreve teknologisk endring. Man må både utvikle en løsning som klarer å hente ut data fra tilbyder, og som så introduserer dataen som skal gjenbrukes til egne systemer. Det at henting av data for gjenbruk krever så mange endringer gjør arbeidet utfordrende. Man kan ikke bare se på dette i sine enkeltdeler. Det er gjennom en tverrfaglig tilnærming at henting og gjenbruk vil bli muliggjort.

52 Schartum (2010), s. 130

53 Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2016), s. 47

16 3 Metode

Problemstillingen for denne masteroppgaven er omfattende. For å finne ut av hvordan delings- aktiviteter foregår i offentlige virksomheter har jeg valgt å undersøke aktiviteter og forståelser hos både tilbydere og konsumenter. Dette krever en bredde når det gjelder forskningsdesign og metodiske verktøy. En kvalitativ tilnærming og metodetriangulering ligger til grunn for valg av metoder, og dybdeintervjuer, observasjon og innholdsanalyse av dokumenter kombineres i un- dersøkelsene. I dette kapittelet vil jeg først begrunne valg av metoder ved å utdype metodiske tematikker tilknyttet problemstillingene mine, og så gå gjennom de ulike valgte metodene og hensikten med metodetriangulering. Før jeg gjennomgår hva jeg har basert mine valg i under- søkelsen på vil jeg introdusere hva jeg har gjort.

Jeg har gjennomført 6 intervjuer med informanter 5 ulike virksomheter. Fire av disse virksom- hetene er offentlige, og den siste er en interesseorganisasjon for norske kommuner. Jeg har i tillegg observert et møte mellom KS, SKE og 8 kommuner som deltar i et pilotprosjekt, og utvekslet e-postkorrespondanse med en saksbehandler ved Digdir. Jeg har listet opp mine akti- viteter og gjennomført tidspunkt under.

Intervju med seniorrådgiver ved Brønnøysundregistrene 11.03.2021 Intervju med rådgiver ved Brønnøysundregistrene 15.03.2021 Intervju med portalansvarlig ved Statens vegvesen 19.03.2021

Intervju med spesialrådgiver ved KS 09.04.2021

Møteobservasjon med KS, SKE og pilotkommuner 15.04.2021

Intervju med teamleder ved Oslo Origo 27.04.2021

Korrespondanse med saksbehandler ved Digitaliseringsdirektoratet 30.04.2021 Intervju med informasjonsarkitekt ved Skatteetaten 06.05.2021 3.1 Begrunnelse for valg av metoder

De to delproblemstillingene som ligger til grunn for denne oppgaven, er tett knyttet til hver- andre. Jeg undersøker begge partene i en delingsprosess og hvilke aktiviteter de gjennomfører.

Undersøkelsenes formål er å få en helhetlig innsikt i komplekse prosesser, og metodetriangule- ring vil være nødvendig for å få innsikt i ulike deler av delingsarbeidet.

Gjennom P1 vil jeg finne ut av hvordan virksomheter som deler data går frem og hva man kan lære av deres tilnærming til dette arbeidet. For P1 er det allerede godt etablert at det eksisterer hindringer for deling.⁵⁴ Jeg har dermed valgt å ikke undersøke disse hindringene i noen stor grad, da dette allerede er kjent. Min valgte tilnærming i denne oppgaven er heller å undersøke hvilke grep virksomheter som lykkes med deling har tatt i bruk, og hvordan de slik har over- kommet hindringer gjennom prosessen. I undersøkelsene tilknyttet P2 er målet å oppdage hva

54 Slik jeg har nevnt i kapittel 1.3

17

virksomheter som klarer å gjenbruke data gjør, fra de starter å lete etter data til de henter data ut fra tilbyder. I P1 vil jeg se på hvordan virksomheter som klarer å dele data lykkes. Innled- ningsvis i denne oppgaven har jeg argumentert for at omfattende deling av data og metadata av god kvalitet er et unntak fremfor standard praksis, så jeg vil gjennom min datainnsamling un- dersøke hvorfor og hvordan noen lykkes. I P2 går jeg mer konkret til verks. Med bakgrunn i den litteraturoversikten og de perspektivene som er presentert i kapittel 2, har jeg en antakelse om at hva en virksomhet trenger for å gjenbruke data, er konkrete incentiver, verktøy og bistand.

Jeg vil derfor undersøke hvilke hjelpemidler konsumenter benytter seg av og hvilke som ikke brukes. Det forutsetter at jeg har satt meg inn i hva som eksisterer i forkant av datainnsamlingen.

Slik jeg ser det vil jeg i P1 se til hele virksomhetenes aktiviteter og holdningene som eksisterer til data og deling, og se om det er en kobling mellom syn på data og hvordan de deler i praksis.

For P2 ser jeg på hvordan situasjonen er våren 2021 og hvordan det oppleves for konsumenter.

For å få et dekkende bilde av arbeidet med deling var det nødvendig å ta i bruk flere kvalitative metoder. Primærmetoden i mine undersøkelser har vært intervjuer og dokument- og litterat- uranalyser. Ved hjelp av disse to metodene har jeg samlet inn det viktigste datagrunnlaget for oppgaven. Jeg har videre supplert disse metodene med ikke-deltakende observasjon⁵⁵ i form av møtedeltagelse, samt gjennom e-postkorrespondanse med Digitaliseringsdirektoratet. Nedenfor vil jeg redegjøre for hver metode jeg har brukt.

Intervjuer

For å kunne svare på denne oppgavens problemstillinger, som omhandler konkret arbeid med, så vel som intervjuobjektenes forståelser av, delingsprosesser, har jeg valgt å gjennomføre kva- litative, semi-strukturerte intervjuer. Graden av åpenhet jeg var hva Jacobsen beskriver som

«intervjuguide med tema, fast rekkefølge og kun åpne svar».⁵⁶ Det har da vært intervjuer hvor jeg har en klar intervjuguide, samme undersøkte problemer igjennom de ulike intervjuene, og intervjuobjektene har kunnet svare slik de selv ville etter beste evne. Jeg har gjennomført seks intervjuer med ansatte fra fem ulike virksomheter. Jeg har intervjuet 1 – 2 personer fra hver virksomhet. Dette begrenser innsikten i hver organisasjons aktiviteter, men det er også et valg jeg har gjort bevisst fordi jeg ønsker å se på forskjeller og likheter mellom virksomheter i of- fentlig sektor i en større sammenheng.

Det er mange formål hvor kvalitative undersøkelser er egnet. Som Marshall og Rossman skriver er kvalitative undersøkelser blant andre formål godt egnet for å undersøke hvorfor politikk og faktisk praksis i virksomheter skiller seg.⁵⁷ Dermed har jeg valgt en kvalitativ tilnærming for

55 Jacobsen (2015), s. 167

56 Jacobsen (2015), s. 150-151

57 Marshall and Rossman (2006), s. 53

18

mine undersøkelser, slik at jeg kan belyse forskjellene mellom hva rammeverk og styringsmid- ler sier burde skje, hvordan faktisk praksis er i offentlig sektor, og hvorfor de skiller seg. Kva- litativ metodikk gjør også at kontakten mellom intervjuer og intervjuet er nær.⁵⁸ Med epidemi- ens innslag har avstanden mellom meg og mine intervjuobjekter blitt noe lengre, men den har vært så nær som har latt seg. Intervjuobjektene i min studie er sannsynligvis ikke representative for bredden av ansatte i offentlige virksomheter. Det er ikke motivasjonen for å velge kvalitative intervjuer, men heller for å kunne undersøke synspunktene til individene man intervjuer.⁵⁹ For å få gode funn rundt delingsprosesser anså jeg det som gunstig å finne intervjuobjekter som har en stor interesse for og kompetanse innenfor sitt arbeidsfelt. Denne tilnærmingen vil være hva Jacobsen kaller utvalg etter informasjon.⁶⁰ De fleste av intervjuobjektene i min undersø- kelse kan beskrives som ildsjeler, med en sterk interesse for sitt arbeid. I tillegg er fire av mine seks intervjuobjekter tidligere studenter ved Avdeling for forvaltningsinformatikk, det samme studieprogrammet som jeg tilhører. Det at problemområdet jeg undersøker er et krysningspunkt mellom ulike arbeidsfelt gjør at det er et godt egnet arbeidsområde for forvaltningsinformati- kere. Intervjuobjektene har hatt forskjellige arbeidsoppgaver og de har ulike lengde erfaring.

Jeg hadde flere potensielle intervjukandidater som ikke svarte eller hadde mulighet til å stille opp, og den samlingen jeg endte opp med er preget av å bestå av ildsjeler og personer med tilknytning mitt studium.

Utvalget av intervjuobjekter har foregått på to måter. For det første ved snøballmetoden, ved at veileder henviste meg til et potensielt intervjuobjekt, og fra denne personen har jeg funnet frem til ytterligere intervjuobjekter.⁶¹ Slik har ildsjeler referert meg til andre ildsjeler. For det andre har jeg funnet frem til deltakere gjennom faglige nettverk. Noen har jeg funnet gjennom deres deltagelse på Faglig arena for informasjonsforvaltning, noen har jeg sett har vært tilkoblet pro- sjekter av relevans for min egen studie og andre har jeg vært i kontakt med før masterarbeidet startet opp. Ettersom det å kontakte aktuelle personer, forberede seg til og gjennomføre interv- juer kan ta mye tid valgte jeg å ha en balanse gjennom intervjuer basert på henvisninger og intervjuobjekter jeg selv fant frem til. Mitt mål med denne delte tilnærmingen var å både samle data fra de jeg antok ville være relevante for mine undersøkelser (utvalg etter informasjon), men også støtte meg på mine intervjuobjekters tanker om hvem som kunne være aktuelle per- soner (snøballmetoden). Dette viste seg å være en egnet tilnærming, da jeg slik fikk innsyn i områder jeg ikke kjente til på forhånd og belyst temaene jeg selv hadde utvalgt.

58 Jacobsen (2015), s. 147

59 Jacobsen (2015), s. 146-47

60 Jacobsen (2015), s. 181

61 Se Jacobsen (2015) s. 182-183

19

Alle intervjuene var strukturert på en tilnærmet lik måte for slik å skape sammenlignbare data.

En semi-strukturert intervjuguide ble utformet. Med en semi-strukturert intervjuguide kunne jeg både sørge for at temaene jeg ville innom ble dekket, samtidig som intervjuene også skulle være åpne nok for å kunne inkludere mer uforutsette temaer.⁶² Intervjuene ble lagt opp slik at jeg i den første delen stilte mer spesifikke og konkrete spørsmål, mens jeg i den siste delen stilte spørsmål rettet mot mer generelle og generaliserbare forhold. Første del av intervjuene rommet en introduksjonsdel, med spørsmål rettet mot intervjuobjektenes virksomhet og arbeidet de gjør der. Deretter kom en rekke spørsmål som gikk mer i dybden på hvordan informantenes arbeidet har foregått. Dette kan kalles den kontekstspesifikke delen av intervjuet, og med dette mener jeg spørsmål som tar sikte på å få frem det særegne og spesifikke for hver informant og hver virksomhet. Etter dette har jeg begynt på det som kan kalles den generaliserbare delen av inter- vjuene. Med dette menes spørsmål som retter seg mot det som er felles anliggender på tvers av virksomhetstyper og informanter. Her har jeg stilt intervjuobjektene mine de samme spørsmå- lene, sett i lys av hva de har fortalt meg om sitt arbeid. Dette har ført til at selv om alle jeg har intervjuet jobber med forskjellige oppgaver tilknyttet forvaltning av data eller deling av data, har jeg klart å samle inn data jeg kan bruke for å sammenligne virksomhetene og informantene.

Intervjuer har vært gjennomført digitalt via møteverktøyene Zoom og Microsoft Teams etter intervjuobjektenes ønsker. For samtlige av mine gjennomførte intervjuer satt vi av en time for å gjennomføre, og faktisk varighet har ligget mellom 50-65 minutter avhengig av hvor mye det har vært å snakke om. Underveis i intervjuene skrev jeg notater, som senere ble sammenstilt og oversendt til intervjuobjektet for godkjennelse/tilbakemelding slik at det ikke oppstår noen mis- forståelser. Jeg valgte denne tilnærmingen fremfor f.eks. opptak og transkribering da jeg følte det var mer praktisk med tanke på antall intervjuer jeg ville gjennomføre. Jeg var også klar over at det kunne føles litt mindre formelt og at det var mer sannsynlig at intervjuobjektene ville fortelle sitt reelle syn om det ikke var opptak. Mye av det jeg har diskutert med mine intervju- objekter er deres tanker og opplevelser rundt egen organisasjon, og jeg så det som en mulighet at intervjuobjektene ville vært mer tilbakeholde om negative sider ved sin virksomhet hvis jeg gjorde opptak av samtalene.⁶³ Jeg utarbeidet en ny intervjuguide for hvert intervju, men alle hadde felles elementer. Ettersom arbeidet intervjuobjektene har gjort var såpass forskjellig var det ikke praktisk med en helt lik intervjuguide, og det var ulike aspekter ved deres arbeid som var interessante å undersøke.

Etter at intervjuene var gjennomført skrev jeg umiddelbart ned mer utfyllende notater basert på hva jeg hadde notert underveis. Med utgangspunkt i notatene skrevet under og etter intervju har

62 Jacobsen (2015), s. 150

63 Jacobsen (2015), s. 153-154

20

jeg deretter gjennomført innholdsanalyse.⁶⁴ Det handler om å redusere ned hva mine data er til et sett med kategorier, for slik å kunne sammenligne likheter og ulikheter mellom kategoriene og deres innhold. I dette sorteringsarbeidet var intervjuenes struktur til god hjelp, i det jeg kunne sortere intervjuobjektenes svar utfra enkelte spørsmål, så vel som utfra grupper av spørsmål. I tillegg har språk- og begrepsbruk under intervjuene blitt lagt vekt på.

Observasjon av møtevirksomhet

En supplerende metodisk tilnærming i mine undersøkelser har vært observasjon. Jeg fikk til- gang til denne formen for datainnsamling ved å bli invitert til å delta på møte i regi av KS av et intervjuobjekt. Dette kan sannsynligvis kalles bruk av snøballmetoden, selv om Jacobsen kun definerer ser på denne metoden i kontekst av intervjuer.⁶⁵ På møtet deltok representanter fra KS, SKE og 8 kommuner. Under intervjuet gjorde jeg ikke-deltakende observasjon, da jeg ikke inntok en aktiv rolle under møtet men heller kun hørte på hva de ulike representantene sa og skrev ned notater underveis.⁶⁶

Jeg har hatt skriftlig korrespondanse med Digdir knyttet til formålet for og funksjonalitet ved Begrepskatalogen. Denne korrespondansen handlet mer om å verifisere informasjon jeg satt på enn å hente inn ny data, og da det var noen få konkrete spørsmål jeg var ute etter svar på anså jeg skriftlig e-postutveksling som et godt alternativ. Dette var til dels komplekse spørsmål om faktiske forhold. Derfor var det å sende spørsmål skriftlig, via e-post, hensiktsmessig. Dette ga også mottakerne anledning og tid til å finne frem den rette informasjonen.

Innholdsanalyse av dokumenter og litteratur.

Delingsprosesser er et politisk og juridisk regulert felt, og en rekke offentlige dokumenter er relevante for mine undersøkelser og inngår i kildematerialet. Innholdsanalyse av dokumenter har vært viktig på to måter i mitt arbeid. For det første har det gitt meg nødvendig innsikt i et arbeid jeg ikke kjente godt fra før. Lesing av dokumenter er en form for datainnsamling, som uavhengig om man er klar over det eller ikke vil påvirke undersøkelsene.⁶⁷ For det andre har innholdsanalyse også vært nødvendig for å forstå de juridiske og forvaltningsmessige prosesser som virksomheter må gjennom i delingsprosesser. Dokumentstudier er en god måte å supplere dataen man samler gjennom andre former for datainnsamling, og det er slik jeg har brukt denne metoden.⁶⁸

64 Se Jacobsen (2015), s. 207- 217

65 Jacobsen (2017), s. 181-182

66 Jacobsen (2015), s. 167

67 Marshall & Rossman (2006), s. 107

68 Marshall & Rossman (2006), s. 107

21

Som jeg var inne på tidligere, startet jeg til en grad på bar bakke når det kom til kunnskap om arbeidet med deling og gjenbruk. Det har ført til at jeg har brukt mye tid på å sette meg inn i feltet, og har utført omfattende kildesøk. Et problem her er at jeg ikke vet hva jeg ikke vet. Jeg har flere ganger i løpet av arbeidet funnet dokumenter og andre skriftlige kilder av stor verdi, som har endret min tilnærming til deler av arbeidet. Mine kartlegginger ligner sannsynligvis på den innsatsen potensielle tilbydere av data må gjøre. Om offentlige virksomheter vil dele data må de sette seg inn i mye av det samme jeg har satt meg inn i, og ved hjelp av tilgjengelige verktøy og hjelpemidler vurdere hva som kan gjøres. De vil sannsynligvis nok også oppleve de samme frustrasjonene som jeg har gjort underveis i disse kartleggingene, der manglende hen- visninger og koblinger mellom tilgjengelige hjelpemidler i stor grad har vært fraværende, og de vil nok også måtte bruke mye tid på å forstå hvordan lovverket vil påvirke de mulighetene og begrensningene som finnes for delingsprosesser.

3.2 Metodetriangulering

Masteroppgavens problemstilling omhandler en kompleks prosess, og min tilnærming er tverr- faglig. En kombinasjon av ulike metoder, metodetriangulering, er dermed hensiktsmessig for å få en bred forståelse for delingsprosesser, slik de foregår i de fem utvalgte virksomhetene. Gjen- nom metodetriangulering har jeg undersøkt samme problemstilling med ulike metodiske inn- fallsvinkler, og når jeg finner tilsvarende resultater gjennom ulike metoder kan det tilsi at re- sultatene jeg har avdekket er gyldige.⁶⁹

Undersøkelsen baserer seg på kvalitative intervjuer, på innholdsanalyse av skriftlige kilder, samt på observasjon. Gjennom denne kombinasjonen har jeg fått en bredere tilgang til virksom- hetenes arbeid og informantenes forståelser enn hvis jeg bare hadde basert meg på én metode.

Jeg har tatt med meg kunnskap om innholdet i dokumenter og litteratur inn i intervjuene, og i skriftlig korrespondanse. Metodene har blitt kombinert i analysen, men også i selve gjennom- føringen av datainnsamlingen.

Eksempelvis har jeg gjort dette ved å undersøke intervjuobjektenes syn på lovverk eller innhol- det i tilgjengelige veiledere. Delingsprosesser er et tverrfaglig problemområde med innspill fra mange ulike fagfelt, og gjennom å lene meg på intervjuobjektene for å utnytte deres kompetanse har jeg fått innsikter som jeg ikke kunne oppnådd gjennom skriftlig materiale alene. Jeg har undersøkt arbeidsprosessene som pågår i ulike virksomheter, og det forutsetter i stor grad at jeg forstår hvordan arbeidet pågår og de føringene som ligger til grunn for det. Hadde jeg ikke forberedt meg så godt som jeg gjorde ville intervjuene nok i større grad omhandlet bare det konkrete arbeidet i virksomhetene, og i mindre grad den tverrfaglige koblingen til arbeidet.

Gjennom undersøkelsen har et samspill mellom og en triangulering av de ulike kildetypene, i

69 Jacobsen (2015), s. 237

22

samspill med forskningslitteratur drevet analysen min fremover. Dette har vært viktig for å kunne sammenligne teori, anbefalinger og styringsmidler opp mot praksis ute i virksomhetene.

Observasjon og skriftlig korrespondanse har fungert som supplerende former for datainnsam- ling til intervjuene og innholdsanalysen av dokumenter og litteratur. Jeg har i stor grad forsøkt å kryss-verifisere data jeg samlet inn ved metodetriangulering. Min tilnærming i intervjuene har i stor grad bestått av å la intervjuobjektene peke på hva de mener er relevant for mine un- dersøkelser. Ettersom de fleste har hatt lang erfaring med arbeidet stolte jeg på tolkningene de gjorde. Verifiseringen handlet da om å sammenligne intervjuobjektenes påstander med hva virksomhetens egen dokumentasjon sa, og hva nasjonale styringsmidler og hjelpemidler påla eller anbefalte. Slik verifisering kan her eksemplifiseres ved at jeg tok kontakt med Digitalise- ringsdirektoratet angående informasjon jeg fikk under intervju med Br.reg.

3.3 Om erfaringer fra gjennomføringen av undersøkelsen

Jeg intervjuet totalt seks personer fra fem virksomheter, hadde digital korrespondanse med en virksomhet, observerte et møte og gjennomførte dokumentstudier. Da jeg primært har brukt intervjuer fokuserer jeg på disse i dette delkapittelet, men vil også skrive noen ord om mine erfaringer med de andre metodene. Det har vært et arbeid som krevde mye tid og energi, men sluttresultatet har i mine øyne vært god data for min oppgave. Pandemien har påvirket hva jeg anså som gjennomførbart og fornuftig å prøve seg på av datainnsamling. Jeg prøvde fra start å legge opp et løp som var realiserbart og ikke ville kreve altfor mye koordinasjon mellom ulike personer. All datainnsamling har foregått digitalt, som har sine fordeler og ulemper.

En fordel ved digitale intervjuer er at det har vært relativt greit å gjennomføre intervjuene og få tak i aktuelle personer. Det har vært relativt greit å gjennomføre intervjuer via digitale møte- verktøy, og jeg har sluppet å bruke tid på reising for å møte intervjuobjekter. Flere jeg har vært dialog med har vært lokalisert andre steder enn mitt bosted, som kunne vanskeliggjort møter.

Ulemper har vært det vært flere av. Forstyrrelser og uegnede lokaler har både påvirket meg og intervjuobjektene. Tre av mine intervjuobjekter måtte ta en pause underveis for å snakke med noen andre. Selv har jeg blitt forstyrret av alt fra Securitas-vakter til medstudenter og romka- merater. Tilgang til Universitetets fasiliteter har vært variabel, og jeg har dette semesteret opp- levd det som utfordrende. Det har vært dårligere flyt og flere avbrytelser i mine digitale interv- juer sammenlignet med intervjuer jeg har gjennomført tidligere, og det har vært vanskeligere å tolke kroppsspråket som førte til dårligere kommunikasjon mellom meg og intervjuobjekt. I min opplevelse har dermed digitale intervjuer stort sett vært dårlige enn fysiske. Samtidig har hele mitt arbeid foregått under en pandemi, og jeg har prøvd å gjøre det beste ut av det.

Det å styre intervjuene og få inn sammenlignbar data har og til en grad vært utfordrende. Mange av mine intervjuobjekter kan beskrives som ildsjeler, og har vært svært engasjerte. Det har vært

23

positivt for deres kunnskapsnivå både om eget arbeid og offentlig sektor generelt, og har sann- synligvis en kobling til at de var villige til å stille opp til intervju. Samtidig innebar det at de hadde mye de ville snakke om, og ikke alt var like relevant for mine problemstillinger. Jeg gikk kanskje litt vel optimistisk inn med mitt syn på behov for strukturering og krav til intervjuplan, og mitt første intervju ble preget av hopp fra tema til tema uten noen tydelig kobling. For resten av intervjuene valgte jeg å legge mer arbeid i forberedelser og utarbeidelser av intervjuplan, som gjorde resten av dataen min mer sammenlignbar. Samtidig har dette tatt mye tid og krefter.

Ulempen med at mitt problemområde er tverrfaglig er at det er mange ulike typer stillinger fra ulike fagfelt som jobber med deling. Ingen av mine intervjuobjekter har hatt samme stilling eller samme arbeidsoppgaver. Jeg har måttet lese meg opp på mye ulik dokumentasjon og mange rapporter. En erfaring jeg tar med meg videre er at det kan være en verdi i å snevre inn til et mindre antall virksomheter, og prøve å snakke med ansatte som har likere arbeidsoppga- ver.

Jeg valgte som sagt å notere underveis fremfor transkribering. Jeg erfarer og at det ikke er alt jeg fikk skrevet ned som kunne vært relevant. Jeg måtte prioritere underveis hva jeg skulle skrive ned, og det gikk ut ifra forståelsen jeg hadde i forkant av og hva jeg lærte underveis i intervjuet. Utover semesteret har problemstillinger blitt modifisert og prioriteringer endret, men notatene forblir de samme. Hadde jeg tatt opp intervjuene og transkribert kunne jeg sannsyn- ligvis dratt mer data ut av hvert intervju. Totalt sett er jeg likevel fornøyd, men det er noe å tenke på til fremtidig arbeid.

Et problem som kan oppstå når man observerer digitale møter er at det vil være lite interaksjon mellom partene utover direkte spørsmål til hverandre. Man ser bare et ansikt på skjermen av gangen, og kan ikke observere møtedeltagerne samlet. Sammenlignet med tidligere observasjo- ner jeg har gjennomført handlet denne mest om å få med seg hva partene sa, og lite om hvordan de oppførte seg. Det kan være et nyttig verktøy for å få et innblikk i hvordan parter samarbeider, men det er utfordrende å utforske gruppedynamikk når partene ikke interagerer fysisk.

Jeg fikk god nytte av min skriftlige korrespondanse. Ettersom jeg ikke hadde noen kontakter tok jeg kontakt via den generelle e-postadressen som blir oppgitt, og jeg forventet ikke så mye respons på mine spørsmål. Her ble jeg positivt overrasket, da jeg fikk gode og utfyllende svar på mine spørsmål fra saksbehandler. Et problem er at denne typen datainnsamling tar tid, og man er avhengig av mottakers forståelse av spørsmål som blir stilt. Jeg valgte å begrense bruken av denne metoden da den i større grad forutsatt at jeg allerede visste hva som er problematisk ved arbeidet, og slik jeg ser det burde spørsmål være konkrete og ikke åpne.