SAMARBEID OM UTVIKLING AV VIRKEMIDLER FOR BEDRE
AREALUTNYTTELSE I BYER OG TETTSTEDER
ORGANISATORISKE VIRKEMIDLER
Sluttrapport fra
Arbeidsgruppe Organisering August 2000
ORGANISATORISKE VIRKEMIDLER FOR BEDRE AREALUTNYTTELSE I BYER OG TETTSTEDER - SLUTTRAPPORT
FORORD.
Samarbeid om utredning av virkemidler for bedre arealutnyttelse i byer og tettsteder er et samarbeidsprosjekt mellom Miljøverndepartementet, Kommunal- og Regionaldepartementet, Landbruksdepartementet, Husbanken, Jordskifteverket, samt kommunene Oslo, Bergen, Bæ- rum, Kristiansand, Skien og Sykkylven. Initiativet har utgangspunkt bl.a. i Stortingsmelding 29 (1996 – 97) og Stortingsmelding 28 (1997 – 98) om miljøhensyn i bolig og byggesektoren.
Prosjektet startet høsten 1997. Formålet er utvikling av virkemidler for å muliggjøre en bedre arealutnyttelse innen byggesonen og begrense unødvendig spredning av by- og tettstedsarea- ler.
Prosjektarbeidet er bl.a. utført av tre arbeidsgrupper. Foreliggende utredning er sluttrapport fra det arbeid som er utført av Arbeidsgruppe for organisatoriske virkemidler. Arbeidsgrup- pen har hatt følgende deltakere:
Ragnhild Johansen, Bærum kommune, leder for planavdelingen. Arbeidsgruppens leder Per Arnt Carlsen, Kristiansand kommune, plan- og byggningsetaten.
Torsten Glad, Oslo kommune, plan- og bygningsetaten.
Harald S. Haraldstad, fylkesjordskiftesjef Akershus.
Per Kåre Sky, fylkesjordskiftesjef Hordaland.
Sigmund Bringslid, fylkesjordskiftesjef Møre og Romsdal.
Unn Ellefsen, rådgiver, Miljøverndepartementet.
Mona Helland, rådgiver Kommunal- og Regionaldepartementet.
Tore Jensen, Opus Bergen, gruppens sekretær (har og representert Bergen Kommune, planavdelingen, i arbeidsgruppen).
Erik Plathe, Asplan Viak AS, koordinator for hovedprosjektet, har deltatt i gruppens møter.
INNHOLD:
1. INNLEDNING... 4
2. PROBLEMSTILLINGER OG BEGREPSAVKLARINGER. ... 6
2.1. GENERELT... 6
2.2. PROBLEMSTILLINGER OG BEGREPSAVKLARINGER KNYTTET TIL PLANFASEN... 7
2.2.1. Forskjellige plannivåer... 7
2.2.2. Medvirkning og samhandling i planprosess ... 7
2.3. PROBLEMSTILLINGER OG BEGREPSAVKLARINGER KNYTTET TIL GJENNOMFØRING. ... 8
2.3.1. Områdeklargjøring – infrastruktur... 8
2.3.2. Forhandlinger mellom partene... 8
2.3.3. Jordskifte-organisering/prosess... 10
3. ORGANISERING MED HENBLIKK PÅ PLANLEGGING OG GJENNOMFØRING ... 12
3.1. DET OFFENTLIGES ANSVAR OG OPPGAVER... 12
3.2. SAMMENHENGER MELLOM STATLIGE, FYLKESKOMMUNALE OG KOMMUNALE AKTØRER... 13
3.2.1. Nasjonal arealpolitikk. ... 13
3.2.2. Staten som aktør. ... 13
3.3. KOMMUNAL ROLLE OG ORGANISERING – FORHOLDET MELLOM PLAN OG GJENNOMFØRING... 16
3.4. GRUNNEIERNES OG PRIVATE UTBYGGERES ANSVAR OG OPPGAVER. ... 17
3.4.1. Grunneiere i fortettingssammenheng... 17
3.4.2. Private utbyggere i fortettingssammenheng. ... 18
3.5. ORGANISERING I DE MEDVIRKENDE KOMMUNER. ... 19
3.5.1. Bergen... 19
3.5.2. Bærum... 21
3.5.3. Kristiansand... 21
3.5.4. Oslo... 22
3.6. SAMMENFATNING... 24
4. ORGANISATORISKE BETINGELSER FOR GJENNOMFØRING I EKSEMPELOMRÅDENE ... 25
4.1. TANGEN - KRISTIANSAND... 25
4.1.1. Bakgrunn ... 25
4.1.2. Aktører og mandater... 26
4.1.3. Valgt organisasjonsmodell. ... 28
4.1.4. Valgt prosess... 30
4.1.5. Organisatoriske problemstillinger... 31
4.1.6. Vurderinger ... 31
4.2. NY-PARADIS – HOP - NESTTUN – NESTTUN VEST (NHNN) I BERGEN... 32
4.2.1. Bakgrunn. ... 32
4.2.2. Aktører og mandater... 33
4.2.3. Valgt organisasjonsmodell. ... 34
4.2.4. Valgt prosess... 35
4.2.5. Organisatoriske problemstillinger... 36
4.2.6. Vurderinger. ... 36
4.3. BÆRUM - LANGODDEN ... 38
4.3.1. Bakgrunn ... 38
4.3.2. Aktører og mandater... 41
4.3.3. Valgt organisasjonsmodell ... 41
4.3.4. Valgt prosess... 42
4.3.5. Organisatoriske problemstillinger... 43
4.3.6. Vurderinger ... 43
4.4. OSLO - HOLTET... 44
4.4.1. Bakgrunn ... 44
4.4.2. Aktører og mandater... 48
4.4.3. Valgt organisasjonsmodell ... 49
4.4.4. Forslag til prosess ... 50
4.4.5. Organisatoriske problemstillinger... 51
4.4.6. Vurderinger ... 52
5. MODELLER FOR OMRÅDEVIS GJENNOMFØRING ... 53
5.1. GENERELT... 53
5.2. ENKELTE INTERNASJONALE VIRKEMIDLER OG MODELLER. ... 53
5.2.1. Tyske modeller... 53
5.2.2. Britiske modeller... 55
5.3. NORSKE ERFARINGER... 58
5.3.1. Modeller som er benyttet/fortsatt blir benyttet ved "ordinær" områdeutvikling... 58
5.3.2. Fortetting. Kommunenes organisering for å sikre gjennomføring. ... 59
5.3.3. Fortetting. Organisering av parter... 61
6. ORGANISATORISKE VIRKEMIDLER – VURDERINGER OG ANBEFALINGER ... 63
6.1. INNLEDNING – HOVEDPROBLEMSTILLINGER... 63
6.1.1. Grunnlaget for gruppens anbefalinger og konklusjoner. ... 63
6.1.2. Fortettingsoppgavenes særskilte kompleksitet... 64
6.2. OVERORDNET PLANLEGGING OG STRATEGI. KOMMUNENS ANSVAR OG OPPGAVER. ... 64
6.2.1. Fortetting som utfordring i kommunene. ... 64
6.2.2. Resultat i fortettingen krever kommunal tilrettelegging på ulike nivåer. ... 65
6.2.3. Forholdet til overordnet planlegging og strategi. ... 66
6.2.4. Organisering av parter. ... 67
6.2.5. Sammenhenger mellom plan- og gjennomføring ... 67
6.2.6. Tverrsektoriell samordning i kommunen. ... 67
6.2.7. Enkeltkommunenes organisering i forhold til eksempelområdene. ... 68
6.3. ORGANISATORISKE LØSNINGER FOR KOMMUNEN... 70
6.3.1. Behov for kommunal tilrettelegging ved fortetting. ... 70
6.3.2. Ulike metoder for organisering av kommunal tilrettelegging. ... 71
6.3.3. Bruk av kommunalt tomteselskap. ... 73
6.4. ORGANISERING AV PARTENE. ... 75
6.4.1. Områdevise utbyggingsselskaper ... 75
6.4.2. Områdevis og avtalefestet evt. privat/offentlig prosjektorganisering... 78
6.4.3. Urbant Jordskifte... 80
6.5 VIDERE ARBEID MED ORGANISATORISKE VIRKEMIDLER………..83
1. INNLEDNING.
Hensikten med prosjektet ”Samarbeid om utvikling av virkemidler for bedre arealut- nytting i byer og tettsteder” er, gjennom et utviklingssamarbeid mellom kommuner og statlige myndigheter å bidra til å utvikle virkemidler for bedre arealutnytting og en god by-og tettstedsutvikling..
Arbeidsgruppen for organisatoriske virkemidler – i det etterfølgende kalt organise- ringsgruppen – har hatt følgende hovedoppgaver:
− Å klarlegge i hvilken grad organisatoriske løsninger kan bidra til å løse de oppga- ver målet om bedre arealutnytting medfører,
− Med utgangspunkt i de medvirkende kommuners organisasjon og engasjement i planlegging og utbygging av konkrete eksempelområder,
− Gjennomgå forskjellige organisasjonsmodellers egnethet for planlegging og gjen- nomføring av fortetting,
− Foreslå organisatoriske løsninger som kommuner og private aktører, i fellesskap eller hver for seg, kan benytte for utvikling og gjennomføring av fortetting,
− Innspill til Planlovutvalget.
Alle arbeidsgruppene har arbeidet med sine oppgaver i forhold til felles definisjoner av fortetting/bedre arealutnyttelse, gruppert i tre hovedkategorier:
− ”villahage fortetting” inkl. innfylling, komplettering
− omformingsområder
− nybygging
(begrepene er utdypet i pkt. 2.2.2.)
Det har vært en sentral premiss for arbeidet at konkrete eksempelområder i de medvir- kende kommuner skulle representere utredningens ”virkelighetsforankring”. Eksem- pelområdene er konkrete utviklingsområder i varierende størrelser, utviklingsstadier og innhold, med stor variasjon i problemstillinger, og som representerer de ulike fortet- tingskategorier.
Gruppens vurderinger bygger på de erfaringer som bl.a. hentes ut fra kommunens eks- empelområder og annet erfaringsmateriale.
Organiseringsgruppens medlemmer representerer kommunene Oslo, Bærum, Bergen og Kristiansand, Miljøverndepartementet, Kommunal- og Regionaldepartementet, og Jordskifteverket i Akershus, Hordaland og Møre og Romsdal. Etter innledende faser der flere eksempelområder fra alle kommunene – også de som ikke var representert i organiseringsgruppen, - ble vurdert, har gruppen konsentrert sitt eksempelområde – ar- beid om følgende fire områder:
− Holtet i Oslo
− Tangen i Kristiansand
− Ny-Paradis, Hop, Nesttun, Nesttun Vest (NHNN) i Bergen
− Langodden i Bærum
Eksempelområdene er nærmere omhandlet i kap. 4.
Bekkestua i Bærum er brukt som erfaringsområde.
Organiseringsgruppen har påtatt seg oppgaven med å beskrive samtlige eksempelom- råder på vegne av hele prosjektet. Gruppen avga en egen utredning – ”Beskrivelse av de utvalgte case-områdene” i januar 1999.
Organiseringsgruppens sekretær (Tore Jensen, Opus Bergen) utførte samtidig en ut- redning på oppdrag fra organiseringsgruppen, om ”Kommunenes organisering og for- skjellige engasjement for gjennomføring av planlagt utvikling”, datert januar 1999.
Erik Nord, utredningsleder ved fylkesjordskiftekontoret i Telemark utredet på oppdrag fra organiseringsgruppen ”Virkemidler i jordskifteloven relatert til arealbruk i byer og tettsteder”.
Per Kåre Sky, fylkesjordskiftesjef i Hordaland, har som medlem i organiseringsgrup- pen utarbeidet notatet "Forhandling, forhandlingsplanlegging og jordskifte i urbane områder".
Ivar Pettersen, Econ, har bidratt til kap. 3.2.2.
Ovennevnte utredninger foreligger som egne rapporter, som vedlegg til organiserings- gruppens sluttrapport.
Organiseringsgruppen har arbeidet i henhold til arbeidsprogram utformet i gruppen tidlig i 1998, med løpende tilpassing til programjusteringer i det overordnete hoved- prosjektet.
Gruppen hadde 7 arbeidsmøter i 1998, 7 møter (inkl. et arbeidsseminar over 2 dager) i 1999 og 4 møter i 2000 frem til overlevering av foreliggende utredning. Gruppens medlemmer har i tillegg deltatt på hovedprosjektets fellesseminarer. Noen av grup- pens medlemmer deltok også på hovedprosjektets ekskursjon til Tyskland høsten 1998.
2. PROBLEMSTILLINGER OG BEGREPSAVKLARINGER.
2.1. Generelt.
Norske kommuner har, innen overordnet lovverks rammer, frihet til å organisere sin virksomhet. Siden kommunene har forskjellig situasjon og en rekke forskjeller i pro- blemstillinger, har de naturlig nok organisert seg på forskjellig vis.
Organisatoriske forskjeller i forhold til kommunenes oppgaver med planlegging og gjennomføring av arealutviklingen medfører forskjeller i kommunalt engasjement i forskjellige faser av områdeutvikling og utbygging.
”Fortetting” er innarbeidet som et begrep med en betydning som er forholdsvis snever.
Den vanlige oppfatningen av fortetting er innfylling av enkeltboliger og mindre bolig- prosjekter i områder som i det vesentlige er utbygd. I foreliggende samarbeidsprosjekt har vi brukt det videre begrepet "bedre arealutnyttelse".
Med bedre arealutnyttelse i byer og tettsteder menes en effektiv arealutnyttelse med kvalitet innenfor byggesonen.
Dette er igjen systematisert i tre område typer/fortettingskategorier.
1. Villahagefortetting
Dette dekker mesteparten av det tradisjonelle fortettingsbegrepet.
2. Gjenbruk og omforming.
For eksempel gjelder dette omforming av et tidligere utbygd byområde.
3. Nybygging (feltutbygging).
Når man tar i bruk nye arealer innenfor byggesonen.
De tre kategoriene fortetting krever ofte forskjellige arbeidsmåter, både på overordnet (kommuneplan-) og detaljert (regulerings- bebyggelsesplan-) nivå, og trenger ulike or- ganisatoriske grep.
I fortettingssammenheng, der oppgavene ofte er mer sammensatte og involverer flere parter enn ved ”tradisjonell” feltutbygging kan slike forskjeller medføre variasjoner i hvem som tar initiativ og hvor ansvar plasseres, og hvilke resultater en får. Organi- satoriske løsninger for bedret arealutnytting må tilpasses kommunenes forskjellige or- ganisasjon og engasjement.
Organiseringsgruppen har i sitt arbeid fokusert på tre hovedfaser av områdeutviklin- gen:
− Overordnet strategi
− Planfasen, dvs. hvordan organiseres planlegging og behandlingsprosesser på regu- lerings-/detaljplannivå
− Gjennomføringsfasen, inkl. overgangen fra plan til gjennomføring.
Organisasjonsmodeller.
Både i forhold til planlegging og gjennomføring er begrepet organisasjonsmodeller nyttet. Med organisasjonsmodeller menes i denne utredningen:
− forskjellige måter å organisere de involverte parter
− de aktuelle prosesser med hensyn til myndighet, rolle og ansvarsfordeling,
− arbeidsfordeling i forhold til de aktuelle arbeidsoppgaver, for planlegging, behand- ling, prosjektutvikling, finansiering og gjennomføring,
2.2. Problemstillinger og begrepsavklaringer knyttet til planfasen.
2.2.1. Forskjellige plannivåer.
Plan- og bygningsloven fastlegger at kommunene skal utføre løpende kommuneplan- legging. Som del av dette er det adgang til å utforme juridisk bindende arealplaner som fastlegger arealbruk i hele kommunen. Etter samme regelverk kan det også utar- beides arealplaner for deler av kommunen (i praksis kalt kommunedelplaner).
Kommuneplan/kommunedelplan kan i fortettingssammenheng nyttes til å utpeke om- råder for fortetting og fastsette overordnete bestemmelser for omfang, innhold, begren- singer, med mer. På dette nivået er oppgaven kommunens.
Regulerings- og bebyggelsesplaner etter plan- og bygningsloven utarbeides både av kommuner og av private, for det meste for å foreta bindende og detaljert avklaring av utforming og arealbruk inne de områder som i overordnet plan er fastlagt for bestemt hovedarealbruk. På disse plannivå involveres eierinteresser og rettighetshavere.
Bortsett fra mindre enkeltbygg vil slike planer alltid ligge til grunn for gjennomføring av fortettingsoppgaver.
2.2.2. Medvirkning og samhandling i planprosess
Plan- og bygningsloven fastsetter betydningen av at brukere og eiere engasjerer seg i planleggingsvirksomheten og at disse sikres medinnflytelse. Aktiv deltakelse fra be- rørte grupper i planprosessen vil kunne bidra til bedre tilpasning av planlegging til lo- kale forutsetninger. Informasjon og brukermedvirkning skal være et supplement til – ikke erstatning for – de folkevalgte organers ansvar for og styring av planleggingspro- sessen. Det er viktig å skille mellom medvirkning i planlegging og forhandling. Man kan medvirke uten å forhandle, men ikke omvendt. Det kan være mange måter å få til medvirkning på. Det tradisjonelle er å legge fram planer til offentlig høring, vente på merknader, for deretter eventuelt å endre planen. Dette er den passive tilnærmingen.
Bruk av folkemøter, intervjuer, ulike typer av arbeidsmøter, engasjement av vel- eller grunneierforeninger er en mer aktiv tilnærming.
Brukermedvirkning er helt sentralt ved fortetting i villahageområder. Styrt fortetting i slike områder blir fort oppfattet som et tvangsmessig inngrep og det er viktig å få til frivillige prosesser. Selv ny eiendomsutforming med tapsgaranti (slik man har i jord- skifteprosessen) vil nok for mange føles som et sterkt offentlig inngrep. Det er van- skelig å utføre omfattende tvangsmessige inngrep i villahagefortetting, mens tilrette-
lagte forhandlingsprosesser mellom parter og frivillige fortettingsprosesser muligens kan gi akseptable resultater.
2.3. Problemstillinger og begrepsavklaringer knyttet til gjennomføring.
2.3.1. Områdeklargjøring – infrastruktur.
Gjennomføring av fortetting – byggingen av nye boliger, næringsbygg, m.m. – forut- setter at tilfredsstillende infrastruktur er på plass. Veier, gangveier, vannforsyning, avløp, er nødvendige forutsetninger for bygging. I boligens nærområder må det også være tilfredsstillende friområder og lekeplasser. Skoler og annen offentlig service må være tilstrekkelig utbygd.
Klargjøring av fortettingsområder for utbygging kan være vesentlig mer krevende enn ved ”tradisjonell” områdeutvikling. Etablerte vei- og ledningsanlegg med for lav stan- dard eller kapasitet må utbedres eller erstattes med nytt – ofte må fornying av anlegg gjøres langt utenfor de områder der selve utbyggingen skal foregå. Mange grunneiere, opparbeidete hageanlegg, private anlegg og rettigheter, kompliserer bildet. Eien- domsinngrep kan berøre parter som selv ikke er involvert i utbyggingsprosjektene.
På overordnet plan kan det også være nødvendig med infrastrukturtiltak – for eksem- pel økt kapasitet på vanntilførsel p.g.a. områdenes økte boligtall – som forutsetter of- fentlige investeringer. Derved forutsettes koordinering av kommunale oppgaver, mu- ligens med vanskelige prioriteringer i forhold til effekt. (Eksempelvis avveining av ressursbruk til tilrettelegging for et antall boliger i et fortettingsområde i forhold til et større antall boliger i nye utbyggingsområder).
Hvem som skal initiere og ha ansvar for gjennomføring av områdeklargjøringen er og- så i varierende grad problematisk, avhengig av kommunal organisasjon og engasje- ment i utbygging.
2.3.2. Forhandlinger mellom partene.
Forhandlinger om avtaler mellom private eller offentlige grunneiere, rettighetshavere eller offentlige grunneiere, rettighetshavere, utbyggere m.v. blir stadig viktigere som virkemiddel for gjennomføring av fortetting. Forhandlingsprosessen vil kunne gå pa- rallelt med og ha en gjensidig avhengighet til planprosessen etter Pbl.
I planprosessen etter Pbl gjennomføres samhandling og interesseavveiinger også i for- hold til samfunnets interesser, og ikke reelle forhandlinger slik vi har valgt å bruke dette begrepet i denne utredningen. Planprosessen avsluttes med en politisk beslutning som ikke kan være bundet opp i forkant.
I figuren under er det vist hvordan parts- og forhandlingsbegrepene er brukt i denne utred- ningen. Det er viktig å understreke at i planleggingen etter plan- og bygningsloven er alle aktører interesser der det gjøres endelige politiske avveininger gjennom planvedtaket.
Planlegging og sam-
råd/medvirkning etter plan- og bygningsloven
Forhandling av avtaler og løsnin- ger som partene selv har mandat til å avklare
Grunneiere, rettighetshavere, utbyggere og andre (offentli- ge/private) som har et gjennom- føringsansvar (kostnader)
Interesse Part
Naboer, interesseorganisasjoner, myndigheter som ikke har gjen- nomføringsansvar (kostnader)
Interesse
I fortettingsområder er vanligvis mange parter involvert. Planmessig gode løsninger vil som regel berøre flere eiendommer. Gjennomføring av planene vil ofte være betin- get av at det oppnås en enighet mellom de berørte. Det kan være nødvendig med for- handlinger mellom partene parallelt for å oppnå avtaler som gjør planen gjennomfør- bar.
Utgangspunkt for forhandling er ikke konflikt og ulike interesser, men avhengighet og felles interesser. Når to eller flere parter med delvis motstridene interesser prøver å komme fram til en felles beslutning, forhandler de. Forhandlinger kan deles inn i fire hovedtyper; fordelingsforhandlinger, integrasjonsforhandlinger, flerpartsforhandlinger og intervensjon. De ulike hovedtypene krever ulike strategier.
Fordelingsforhandlinger kjennetegnes ved at det er en konfliktdimensjon, for eksem- pel pris på en eiendom eller fordeling av et utbyggingsareal. Hovedinnholdet i en slik forhandling er at jo mer den ene parten får av godet, jo mindre blir det igjen til de(n) andre.
Konflikter med mange underliggende interesser omtales ofte som konflikter med inte- grasjonspotensiale. Partene er i slike tilfeller bedre tjent med integrasjonsforhandlin- ger.
Integrasjonsforhandlinger forutsetter at det er flere enn én forhandlingsdimensjon og/eller at partene har en langvarig relasjon.
Flerpartsforhandlinger er forhandlinger med flere parter (mer enn to). Denne type for- handling er ofte langt mer kompleks enn to-partsforhandlinger. Med flere parter øker antall interesser, oppfatninger og løsningsmuligheter. Flerpartsforhandlinger vil være typisk for forhandlingsprosesser ved fortetting av et boligområde. Her vil en ha parter med svært ulike interesser for utvikling og utnytting av området og relasjon til eien- dom.
Intervensjon er aktuelt når partene selv ikke makter å forhandle seg frem til en løsning på egen hånd. Det er da en utenforstående person som bistår partene i løsning av kon- flikten, for eksempel gjennom komplekse integrasjonsforhandlinger. Megling i en in- teressekonflikt er den virksomhet som består i at meglingsmannen søker å få i stand forlik eller avtale mellom partene.
Selve forhandlingsprosessen kan deles i tre hovedfaser; forstadiet, forhandlingsproses- sen og etterstadiet. Forstadiet kan bestå av følgende oppgaver; tilknytning til overord- net strategi, informasjonsinnhenting, mandat for forhandling, etablering av forhand- lingsteam og utforming av strategi. (Eksempelvis vil retningslinjer vedtatt av kommu- nen for utnyttelsesgrad på boligtomter være en overordnet strategi ved utbygging av et område.)
Forhandlingsprosessen kan bestå av disse oppgavene; etablere kontakt med motparten, utforming av prosedyrer, utforsking av avtalemuligheter og avtaleformulering / brudd.
Kommunen kontakter alle berørte grunneiere og legger fram en framdriftsplan for for- handlingene. Deretter undersøker man mulighetene for å komme til enighet. Dette vil være deler av selve forhandlingsprosessen.
Etterstadiet er svært sentralt og suksessen av en avtale er avhengig av håndtering av denne fasen, som kan bestå av; salg av avtale til oppdragsgiver, informasjon til brukere av avtale, iverksetting, vurdering av resultater, utvikling og endring av avtale og av- slutning eller fornyelse av avtale.
2.3.3. Jordskifte-organisering/prosess.
Jordskifteretten er en særdomstol som arbeider med å legge til rette for bedre eien- domsmessige forhold i tilknytning til aktuell arealutnyttelse. Systemet er over 140 år gammelt, og har utviklet seg over tid. Likevel er virkemidlene jordskifteretten har til rådighet hovedsakelig utviklet med tanke på driftsmessige forhold i landbruket. En jordskiftesak kan inneholde flere ulike tiltak, alt fra arealbytte, merking av eiendoms- grenser, avløsning av bruksrette og lignende, til stifting av veiforeninger, driftslag, for- deling av kostnader med ulike fellestiltak m.m.
Når det gjelder bruk av jordskifte i forbindelse med utbygging, er dette bare brukt i be- grenset grad, og hovedsakelig i tilknytning til bygging av hytter. I tillegg har offentlige styresmakter med hjemmel til ekspropriasjon, muligheter til å kreve utbyggingsjord- skifte. Dette innebærer at jordskifteretten utfører arealbytte i til knytning til gjennom- føring av ulike utbyggingstiltak. Arealbytte gjennomføres så langt det er hensiktsmes- sig, og eventuelle restulemper erstattes ved skjønn. Denne sakstypen er til nå benyttet med stort hell ved bygging av vei og jernbane. Fra og med 1. januar 1999 er reglene gjort gjeldende for utbygging generelt.
I foreliggende utredningsarbeid har det vært vurdert å anvende jordskifterettens ar- beidsmetoder i planleggingssammenheng. Det er særlig lagt vekt på partenes mulig- heter til å delta aktivt i prosessen, ikke minst gjennom mer reelle forhandlinger mellom grunneiere og rettighetshavere enn en finner i planprosesser etter Pbl. Dessuten er det sett på mulighetene for å gjøre bruk av selve virkemidlene i jordskifteloven i tilknyt- ning til en utbygging i byer og tettsteder.
Med jordskiftemodeller forståes derfor i denne utredningen først og fremst anvendelse av jordskifterettens arbeidsmetoder for å få til en bedre arealutnyttelse i byer og tett- steder og ikke selve domstolsinstituttet.
3. ORGANISERING MED HENBLIKK PÅ PLANLEGGING OG GJENNOMFØRING
3.1. Det offentliges ansvar og oppgaver.
Det statlige initiativet for å stimulere til bedre arealutnytting og ressursmessig bedre organisering av den videre utbygging av infrastruktur, boliger, næringsvirksomhet, m.m. har sitt utspring i nasjonale mål og strategier for en bærekraftig utvikling.
Realisering av slike mål og strategier forutsetter konkret handling som er avhengig av beslutninger på flere nivåer både i offentlig og privat sektor.
Statens virkemidler er bl.a. Rikspolitiske Bestemmelser, retningslinjer og statlige, po- litiske føringer, lovendringer, m.m. samt stimulerende virkemidler.
Kommunene er de primære utøvere i arealutviklingen.
En endret arealutvikling for å nå de overordnete mål og strategier når det gjelder bedre arealutnytting, er den etablerte oppgavefordeling mellom de forskjellige offentlige ni- våene og mellom offentlighet og privat sektor, avhengig av at kommunene følger opp den statlige politikken, både gjennom sin egen arealplanlegging og infrastrukturbyg- ging.
Den frihet kommunene etter lovverket har til å velge når det gjelder utbygging, er svært begrenset av at kommunenes økonomiske ressurser er sterkt bundet. Kommune- ne arbeider i dag først og fremst for å redusere egen oppgavemengde slik at de kan ut- øve sine primæroppgaver og tilby de høyest prioriterte tjenestene på forsvarlig vis.
Oppgaven med å oppnå mål om bedre arealutnytting er ressurskrevende for kommune- ne og vil være utsatt for vanskelige prioriteringer. Det fører til at utbyggingsoppgave- ne i stor grad utføres av private.
De færreste kommuner påtar seg større utbyggingsoppgaver som krever store investe- ringer. Boligbygging er – selv om enkelte kommuner fortsatt beregner boligbehov – private utøveres oppgave i et privat marked. Kommunen er imidlertid ansvarlig for kommuneplanleggingen og fastlegger derved den overordnete arealbruk i kommunen.
Av de oppgaver som må løses for at de private aktørene skal realisere utbygging som tilfredsstiller boligbehovene, og overordnete krav er ikke bare overordnet arealplan- legging, men også tilrettelegging av overgangen fra plan til gjennomføring.
Når en nå søker å oppnå at økende andeler av boligbyggingen skal foregå innen de for- skjellige kategoriene fortettingsområder, med sine vanligvis mer kompliserte forhold (enn ved vanlige utbyggingsområder) er det maktpåliggende at det tilrettelegges for et samspill og en klar rollefordeling mellom det offentlige og det private.
3.2. Sammenhenger mellom statlige, fylkeskommunale og kommunale aktører.
3.2.1. Nasjonal arealpolitikk.
Statens overordnete mål når det gjelder arealutnyttingen og utbygging av boliger m.m., er nedfelt i Stortingsmeldinger og offentlige utredninger mens Rikspolitiske Bestem- melser etter Plan- og bygningslovens § 17.1 gir staten adgang til å gripe inn i arealbru- ken med juridiske krav.
I Stortingsmelding nr. 29 (96- 97) om Regional planlegging og Arealpolitikken, og i Stortingsmelding nr. 28 (97-98) om Miljøhensyn i Bolig og Byggesektoren (oppføl- ging av Habitat 2) forutsettes at arealpolitikken i kommunene utvikles i en bærekraftig retning.
I Stortingsmelding nr. 28 sies det i den forbindelse at det må regnes med sterkere re- gional samordning og styring av lokaliseringer. Dette kan medføre at fylkesplanen gis sterkere binding i forhold til de kommunale planene. Forutsetningen er at byutviklin- gen skal være areal- og transportbesparende og legge til rette for kollektivtransport og begrenset bilbruk. Ved økt bruk av fylkesdelplaner vil statlige myndigheter derfor i samråd med fylkeskommunene søke å sikre at den kommunale planleggingen tar de ønskete hensyn i denne sammenheng.
Kommunen har ansvar for utførelse av overordnete kommunale planer og for behand- ling av privat sektors planer for utbygging, på en måte som også skal ivareta nasjonale mål. Imidlertid er det kommunale engasjement og den kommunale organisering i for- holdet mellom plan og gjennomføring, svært forskjellig og derfor i forskjellig grad eg- net til å sikre en gjennomføring i samsvar med overordnete forutsetninger og planer (jfr. kap. 3.3. og 3.4).
3.2.2. Staten som aktør.
Staten disponerer en stor andel av norske arealressurser og har omfattende innflytelse på arealforvaltningen blant kommunale og private aktører. Den statlige innflytelsen skjer gjennom utøvelse av reguleringsmyndighet, som grunneier og som arealbruker og ved direkte og indirekte innflytelse gjennom regulering og markedspåvirkning.
• Reguleringsmyndighet: Miljøverndepartementet er landets øverste myndighet in- nen plansystemet. Avgjørelsen i omstridte reguleringssaker ligger derfor på statlig nivå. I tillegg utarbeider samme myndighet også institusjonelle rammeverk for hele arealbruksreguleringen i samfunnet.
• Arealbruker: I tillegg til å regulere andre aktørers arealbruk, er også staten sann- synligvis den største forvalteren av arealer i Norge. Arealbruken er fordelt på en rekke ulike statlige aktører som for eksempel samferdselsetatene, skogforvaltnin- gen, forsvaret, statlige bygningsforvaltning og forvaltningsdrift gjennom for eks- empel Luftfartsverket, NSB osv.
• Indirekte innflytelse på andre aktørers arealbruk: Den statlige formen for påvirk- ning av arealbruken skjer gjennom innflytelsen på andre aktørers arealbruk uten
− Gjennom ringvirkninger av statlig arealbruk: Statens beslutninger om egen arealforvaltning påvirker ikke bare egne arealers verdi for samfunnet, men også atferd og verdier hos andre aktører. Alle beslutninger om arealbruk i samferd- selssektoren må i utgangspunktet antas å ha sterke ringvirkninger for fysisk forming omkring samferdselstiltaket og for mulighet for samordnet areal og transport. Flytting av et fergeleie i et byområde påvirker tilgjengeligheten til området for annen bruk. Endring av bruken av havnearealer, hvor Fiskeride- partementet er den sentrale statlig forvaltningsenhet, har helt sentral betydning for bysenterutvikling i en rekke norske byer.
− Indirekte gjennom en rekke sider ved offentlig politikk: Mest typisk er antage- lig transportavgifter som omhandles nærmere i rapporten for arbeidsgruppen for økonomiske virkemidler (ref). Prising av transport, som styres gjennom statlige avgifter, griper direkte inn i verdsettingen av alternative valg av lokali- sering og arealutnyttelse. Det er imidlertid også en rekke andre deler av poli- tikken som har lignende, om enn mindre opplagte effekter, som for eksempel generell skatte- og avgifts-, regional- og næringspolitikk, samt fortidsminne- forvaltning.
I Norge har staten stor innflytelse på ressursforvaltningen generelt og arealforvaltnin- gen spesielt. Som vist ovenfor, skjer påvirkningen på flere ulike måter og ved en rek- ke forskjellige institusjoner på statlig side. Rammeverkene for hvordan det statlige apparat utøver sine ulike roller i arealforvaltningen er derfor avgjørende for arealfor- valtningens samlede kvalitet og dermed for en viktig del av verdiskapingen i Norge.
Mangelfull koordinering.
Felles eierskap og styringsevne til tross, er det ikke nødvendigvis slik at staten utøver sin rolle i arealforvaltningen på en koordinert måte. Verken den statlige organisering eller bruken av markedsinformasjon i statlig beslutningsfatning, sikrer koordinert stat- lig atferd. Mangelen på statlig koordinering utgjør, slik vi ser det, ofte kan være en ve- sentlig hindring for rasjonell arealforvaltning på lokalt nivå.
• Mangel på administrativ koordinering: Den statlige siden har naturligvis institu- sjonelle løsninger som muliggjør at staten opptrer enhetlig ut fra felles mål og kri- terier for nasjonal arealforvaltning. I praksis er det imidlertid lite som tyder på at de institusjonelle rammene er tilstrekkelig til å sikre effektiv administrativ koordi- nering dels fordi utøvelse av koordineringsansvaret ofte vil innebære inngripen overfor faglige vurderinger i etater med delegert ansvar, og dels fordi rettsregler og administrative prosedyrer hindrer slik inngripen. Det er for eksempel ikke uten vi- dere slik at øverste reguleringsmyndighet via statlig koordinering vil kunne påvirke beslutninger om forvaltning av havnearealer. en slik koordinering støter sannsyn- ligvis både på hindringer av administrativ karakter og Havnelovens prinsipper. I slike saker hvor det i større grad kan være snakk om å stimulere enn å nekte end- ring og omregulering er mulighetene for effektiv samordning svært begrensede.
• Markedssignaler kan ikke sikre koordinering: Det er ambisiøst å forvente at sta- ten skal kunne opptre utad som én administrativ enhet i spørsmål av betydning for arealforvaltningen. I stedet kan man tenke seg en modell hvor man sørger for at alle enheter i en desentralisert statlig forvaltning har de rette signaler og incentiver
for ivaretagelse av samfunnets interesse for bedre arealforvaltning. Det er imidler- tid lenge før statlige etater har et tilfredsstillende apparat til å sikre arealforvaltnin- gen gjennom desentralisering og bruk av for eksempel markedssignaler for be- dømming a verdier av alternativ arealanvendelse. For det første er metodene for verdsetting av arealkonsekvenser i forbindelse med for eksempel samferdselstiltak svært dårlig utviklet. Videre er kjernen i problemet at de prisene og signalene som i så fall skulle ligge til grunn i stor grad, på grunn av statens avgjørende innflytelse i arealmarkedet, ville være en funksjon av og ikke en relevant premiss for arealbe- slutningen.
• Sannsynlig betydelige negative effekter for arealforvaltningen: Den manglende statlige koordineringen medfører at kommunen som reguleringsmyndighet må for- holde seg til en rekke ulike etater og forvaltningsenheter på statlig side. Den manglende koordineringen kan ha ulike konsekvenser:
− I egenskap av statlige enheter har statlige aktører innsigelsesmyndighet etter Plan- og bygningsloven, dvs. at en rekke etater uten krav til koordinering seg i mellom kan avgjøre saksgangen i reguleringssaker. Dette skaper uforutsigbar- het i plan- og gjennomføringsprosessen.
− I egenskap av grunneier, arealbruker med stor betydning for utformingen av tettstedsmiljøer omkring egen aktivitet, kan statlige aktører drive tettstedsut- vikling ukooordinert, dvs. uten å forsøke å sikre at den samlede innflytelsen av statlig arealforvaltning blir mest mulig positiv og i tråd med nasjonal arealpoli- tikk.
− Statlig politikk på en rekke områder kan påvirke arealbruken uten at dette av- dekkes som en del av politikkutformingen. Ivaretagelsen av arealhensynene er primært organisert ut fra Plan- og bygningsloven. Den "brede arealpolitikken", den som fremkommer ved summen av arealeffekter av statlig forvaltning og forretningsdrift på en rekke områder, underlegges ikke uten videre noen areal- politisk vurdering. Dette står trolig i kontrast for eksempel til utredningsin- struksen for statlige tiltak hvor det er klare krav til konsekvensvurdering av statlige tiltak for næringslivet.
Konsekvensen av manglende statlig koordinering er således dels både usikkerhet og maktesløshet i plan- og gjennomføringsprosessene ikommunene, og dels at muligheter for effektive tiltak for bedret arelbruk ikke avdekkes og utnyttes. Det første er i seg selv et vesentlig problem. Forutsigbarhet og håndterbare planprosesser er viktig spesi- elt i fortettingssammenheng hvor mange ulike og konflikterende interesser er invol- vert, og hvor markedsforutsetningen raskt endres. Fordelen ved å kunne opptre samlet, både på kommunal, privat og statlig side, er også åpenbare. Bekkestua-prosjektet har demonstrert betydningen av samordning mellom statlig samferdsels- og kommunal arealplanlegging. Tangen-prosjektet i Kristiansand arbeider nettopp med å etablere en gjennomføringsmodell hvor partene kan opptre samlet for å utnytte arealene mest mu- lig rasjonelt.
Flere mulige løsninger.
For å endre statlig atferd i fortettingsprosjekter fra å være fragmentert og lite forutsig- bar til å opptre koordinert med forpliktelse til effektiv gjennomføring, kan det tenkes flere organisatoriske tiltak. Tre typer tiltak skisseres her, oppnevnelse av én statlig part, styrking av incentiver og justering av prosedyrer.
• En statlig part: Fortettingsprosjektene stiller spesielle krav til gjennomføringen for å ivareta nasjonale hensyn i arealforvaltningen. Det kan være grunn til å for- vente at statlig medvirkning i fortettingssammenheng bør skje koordinert. Koordi- neringen kan sikres ved at kommunen som reguleringsmyndighet gis rett til å kreve at alle eller en vesentlig del av de statlige involverte forvaltnings- og forretnings- enhetene opptrer som en part. Kommunens rett til å kreve slik opptreden kan gjø- res avhengig av bruk av fortetting som arealbruksformål etter Plan- og bygningslo- ven, etter høringsprosedyrer der problemstillinger knyttet til statlige sektorinteres- ser blir gjennomdrøftet på forhånd.
• Styrking av incentivene: Forutsetningene for bedre ivaretagelse av arealhensynet i statlig forvaltning vil også styrkes ved at verdsettingen av alternative arealdisposi- sjoner styrkes. Dette kan skje ved at metodene i samfunnsøkonomiske lønnsom- hetsanalyser videreutvikles med særlig vekt på verdsettingen av arealkonsekvenser.
Arealforvaltningen er et område hvor verdsettingsmetodene er kommet svært kort, og det vil kreve noe forskningsinnsats for å styrke metodegrunnlaget på området.
• Justerte prosedyrer og instrukser: Sannsynligvis kan kommunens forutsetninger for å drive effektiv forvaltning av arealene i samspill med statlige myndigheter og- så styrkes ved endrede krav til statlige prosedyrer og beslutninger. Bedre prosedy- rer kan dreie seg om frister for innsigelse, endelig saksavklaring fra statlig side, varslingsrutiner osv. Justering av innholdet i eller bruken av "utredningsinstruk- sen" kan også være et tiltak.
De tre type tiltak, oppnevning av én statlig part i fortettingsprosjekter, styrking av in- centiver og justerte prosedyrer er tiltak som kan gjennomføres uavhengig av hverandre.
3.3. Kommunal rolle og organisering – forholdet mellom plan og gjen- nomføring.
Innenfor kommunelovens rammer har norske kommuner betydelig frihet til selv å or- ganisere sin virksomhet. Utover de lovpålagte oppgavene er kommunene også fri med hensyn til hvilke tjenesteoppgaver de påtar seg.
Kommunene er pålagt gjennom Plan- og bygningsloven å ha det nødvendige apparat til å utføre kommunenes areal- planlegging, samt saksbehandling for plan og byggesaker, men har ikke lovpålagte oppgaver for gjennomføring eller tilrettelegging for gjennom- føring av planlagt utbygging.
Når en del kommuner likevel har forskjellige typer gjennomføringsorganer for utbyg- ging, skyldes dette dels at kommunene selv finner det hensiktsmessig i dagens situa-
sjon og dels at tidligere forutsetninger, deriblant forholdsvis sterke krav om at kom- munene skulle klargjøre areal for boligbygging, har medført kommunalt organisert om- rådeutvikling.
I den store utbyggingsperioden i 1960 – 80 årene organiserte og gjennomførte mange kommuner utbyggingen ved kommunale eiendoms- og utbyggingsetater eller kom- munalt eide tomteselskap. I de tilfellene kommunene selv påtok seg oppgaven med klargjøring av områder for boligbygging og næringsutvikling, benyttet man enten kommunens tekniske etat, ofte med sentraladministrasjonen som ansvarlig for salg av klargjorte tomter, eller man hadde egne eiendoms- og utbyggingsetater med samlet gjennomførings- og salgsansvar.
En del kommuner, små og store, etablerte heleide kommunale tomteselskap (aksjesel- skap) med politisk oppnevnte styrer, eller kommunalt eide/deleide selskaper (for eks- empel byfornyelsesselskap).
Både tomteselskapsmodellen og de andre gjennomføringsmodellene medførte generelt at de planer som ble utviklet ble fulgt opp med gjennomføring. Områdene ble klargjort for utbygging eller fornyelse gjennom etablering av infrastruktur. I nødvendig grad er- vervet man også areal eller inngikk utbyggingsavtaler. Til støtte for dette forelå en rek- ke sentrale låne og tilskuddsordninger som var tilgjengelig gjennom Kommunaldepar- tementet, Kommunal- banken og tidligere DU.
Bortsett fra i distriktskommuner er slike ordninger i dag avviklet, og den sterkere mar- kedsorienteringen av boligsektoren fra slutten av 1980 årene ”privatiserte” de fleste deler av gjennomføringsprosessen i de fleste av landets kommuner.
Kort fortalt innebærer dette at de fleste kommuner i dag er rimelig likt organisert som planmyndighet, men svært forskjellig når det gjelder overgangen fra plan til gjennom- føring og selve gjennomføringsfasen. De fleste har en beskjeden rolle eller har avvik- let sin rolle når det gjelder gjennomføring.
Dette har stor betydning i fortettingssammenheng, der kompliserte eiendoms – og in- frastruktur-forhold kan begrense privates muligheter for selv å klargjøre områdene for utbygging. En er i slike sammenhenger mer avhengig av en viss offentlig oppfølging etter vedtatt plan, enn ved ordinær feltutbygging.
3.4. Grunneiernes og private utbyggeres ansvar og oppgaver.
3.4.1. Grunneiere i fortettingssammenheng.
Fokus har hittil vært på kommunen og planleggeren og andre offentlige etater. I liten grad har fokus vært rettet mot grunneierne og hvilke utfordringer en grunneier støter på hvis vedkommende skulle ønske å fortette. Det vil være en rekke spørsmål som melder seg. Det er for det første forholdet til naboene. Hvilke planer har de for egen eiendom?
Vil de være villige til å selge deler av tomten og vil de være villige til å gi vegrett?
Hvilke innvendinger vil de komme med? Uten en avtale med naboene, hva vil alterna- tivene være? Hvordan vil kommunen stille seg til en eventuell fortetting? Hva kan de bidra med? Hvordan skal en fortette for å beholde områdets særpreg? Vil det bli de- lingstillatelse og byggetillatelse? Hvilke andre myndigheter må høres? Dette er bare noen av mange spørsmål en grunneier vil stille i starten av en fortettingsprosess. Hvis det først er bestemt i en plan at området skal fortettes må grunneierne velge om de vil
Kostnadene for den som tar initiativet til fortetting er svært høy. Dette gjør nok at en del grunneiere vil la være å ta initiativet. Er samfunnet interessert i at det skal fortettes må de institusjonelle rammer for fortetting tilrettelegges. Her bør man også tenke på tilrettelegging for grunneierinitiert fortetting. Den svenske modellen om "exploate- ringssamverkan" virker interessant, selv om den ikke har slått til for fullt så langt i Sverige. Lover og regelsystem bør gjøre det fordelaktig og mulig å fortette – med lave transaksjonskostnader. En hurtig og koordinert saksbehandling i det kommunale plan- systemet vil kunne være ett viktig bidrag.
Den private eiendomsrett står sterkt i Norge. Eiendomsstrukturen og eierstrukturen er ofte en av årsakene til at helhetlige fortettingsprosjekter er vanskelig å gjennomføre.1) Eiendommene kan være små og ha en uhensiktsmessig form som gjør det vanskelig å fortette. Transaksjonskostnadene ved å prøve å få til endringer er store, verken det of- fentlige eller grunneierne har tilstrekkelig med ressurser for å igangsette en utvikling av området.
Organiseringsgruppen har sett på bruk av urbant jordskifte, bl.a. med tanke på grunn- eierinitiert fortetting. I all vesentlig grad er det private grunneiere som tar initiativ til å kreve jordskifte. Det er en eller flere grunneiere som mener at eiendommene er utjenli- ge å utnytte etter tid og tilhøve, og jordskifte blir krevd for å endre eiendomsstrukturen slik at det blir mer hensiktsmessig. I villahagefortetting er det viktig at det er interesse hos grunneierne og helst en majoritet av disse før planlegging for fortetting og eventu- elt jordskifte igangsettes, spesielt dersom initiativ tas av kommunen. Det vil ofte være en forutsetning for en god planprosess at et flertall er enig i dette. Kanskje bør man gå så langt at det forlanges full enighet blant grunneierne, i hvert fall for å sette i gang gjennomføring. En bør ikke stille så strenge krav i forbindelse med vedtak av plan
3.4.2. Private utbyggere i fortettingssammenheng.
Som ved annen bolig- og næringsutbygging er det i dag for det meste private som fore- står alle faser av byggingen i fortettingssammenheng. Som hovedregel er det også pri- vate som tar initiativ til og gjennomfører detaljplanleggingen (regulerings-
bebyggelsesplaner).
Når private initierer planprosesser, vil det være som nødvendige ledd byggeprosesser.
Mens offentligheten kan ha fastlegging av rammer for eventuelle fremtidige utbyggin- ger som formål med sin planlegging, vil private planlegge som første del av en
sammenhengende utbyggingsprosess. Private utbyggere er organisert – eller organise- rer pr. prosjekt sin virksomhet – med rask gjennomføring for øyet.
Selv om mange fortettingsprosjekter initieres og gjennomføres helt ut av private, vil grunnlaget for at økte andeler av utbyggingen skal foregå i fortettingsområder bl.a. væ- re fastlegging av rammebetingelser for dette (eksempelvis i kommuneplan-
1) Det er viktig å ha terminologien klar på dette punktet. Med eiendomsstruktur menes egenskaper ved objektet (eiendommen). Eierstruktur sier noe om egenskapene til eierne (Sevatdal og Sky 1999, s. 13).
komunedelplan) og et offentlig initiativ. Særlig vil det siste være viktig i større områ- der med behov for utvikling av overordnet infrastruktur og med flere prosjektområder.
I fortettingssammenheng vil en del forskjellige kategorier private initiere prosjektene:
− Profesjonelle entreprenørbedrifter.
− Profesjonelle eiendomsutviklings- prosjekt – utviklings bedrifter.
− Enkelt-grunneiere – gjerne i samarbeid med byggmestere, og tilsvarende.
− Boligkooperasjonen.
De har forskjellige forutsetninger for å håndtere sammensatte prosjekter gjennom plan- tilrettelegging- og utbyggingsfaser. Selv om de alle har selve utbyggingen og salg av ferdig byggete boliger som mål for sitt engasjement, vil de også – hver for seg eller or- ganisert i fellesskap – kunne organisere og ta ansvar for planlegging, områdeklargjø- ring og gjennomføring av større og mindre fortettings-områder og prosjekter. En klar fordel med privat-organiserte plan- og gjennomføringsprosesser vil være at det plan- legges for gjennomføring i egen regi. Det vil være samsvar mellom plan og prosjekt.
Ved utarbeiding av regulerings- og bebyggelsesplaner i sammensatte fortettingsområ- der vil det være mange berørte parter. Private utbyggere med et samlet ansvar for planlegging og store deler av planprosessen, må organisere seg med sikte på å håndtere fortettingsplanleggingens kompliserte og krevende prosesser i balanse med utbyggers behov for å starte bygging raskest mulig. De offentlige rammer og krav bør være klare og saksbehandlingen forutsigbar.
Planlovutvalger som p.t. utreder endringer i plan- og bygningsloven har konstatert at det har skjedd en sterk forskyvning fra offentlig til privat sektor når det gjelder utar- beiding av regulerings- og bebyggelsesplaner. Det vurderes derfor om det bør gjøres endringer som bl.a. legger større del av det samlete ansvar, deriblant informasjon, medvirkning, avklaring mot de forskjellige deler av offentlig sektor, m.m. over på pri- vate ved utarbeiding av private planer. Krav til virksomhetenes organisasjon og kom- petanse for å håndtere kompliserte fortettingsprosesser bør vurderes i denne forbindel- se.
3.5. Organisering i de medvirkende kommuner.
Seks kommuner deltar i samarbeidsprosjektet. Hver av kommunene har bragt inn ett eller flere eksempelområder. Gjennom arbeidet i organiseringsgruppen har fire av eksempelområdene blitt prioritert som typiske for de problemstillinger gruppen har ar- beidet med. Eksempelområdene ligger i henholdsvis Bergen, Bærum, Kristiansand og Oslo – som er de kommunene som kort beskrives organisasjonsmessig nedenfor.
3.5.1. Bergen
Bergen kommune er p.t. er organisert etter hovedutvalgsmodellen. Imidlertid har Ber- gen kommune vedtatt innføring av byparlamentarisme, som vil effektueres pr.
01.07 år 2000. Dette innebærer en del endringer i organisering av de forskjellige avde- linger i kommunen. I den eksisterende strukturen er det kommunalavdeling for Byut-
Fra årsskiftet 1999/2000 har Bergen kommune også innført en omfattende bydelsre- form, der byområdet totalt er inndelt i 8 bydeler med utstrakt grad av selvstyre og egen drift. Kommunalavdeling Byutvikling vil imidlertid ha ansvaret for kommuneplanens arealdel og eventuelle tilhørende kommunedelplaner samt kommunal egenplanlegging på reguleringsplannivå og behandling av private planer.
Kommunalavdelingen vil bli erstattet av en Byrådsavdeling, sannsynligvis en Byråds- avdeling for Miljø og Byutvikling. Det er foreløpig ikke lagt opp til vesentlige endrin- ger i strukturen på avdelingen under kommunaldirektørnivået. Her vil således fortsatt være en planavdeling og en byggesaksavdeling.
Når det gjelder gjennomføring av overordnete planer har Bergen siden før kommune- utvidelsen i 1972 hatt et tomteselskap heleid av kommunen. Tomteselskapets oppgave har hele tiden vært å skaffe areal og organisere klargjøring av slikt areal for utbyg- gingsoppgavene i kommunen. Den kommunale avdelingen for teknisk utbygging har samtidig hatt ansvaret for den overordnete infrastruktur, så som bygging av vannverk, hovedrenseanlegg og avløpsanlegg m.m. Tomteselskapets infrastruktur-oppgaver har således for det meste vært knyttet til de oppgaver som ligger innenfor definerte utbyg- gingsområder frem til grensen for de områder som dernest skulle overtas av utbyggere for gjennomføring i privat regi.
Intensjonen var at kjøp av areal først og fremst skulle gjøres gjennom frivillige avtaler med aktuelle grunneiere. I noen grad er det nyttet trussel om ekspropriasjon men sjel- den gjennomført ekspropriasjonsprosesser, idet avtaler vanligvis har blitt inngått.
Bruken av tomteselskapet som utførende har medført godt samsvar mellom overordnet (kommune-) planlegging og den faktiske byutviklingen. Tomteselskapet har hatt an- svaret for eiendomserverv og tilrettelegging av områder for ca. 50% av all boligbyg- ging og ca. 90% av all næringsbygging i hele perioden fra 1972 og frem til i dag.
Gjennom dette arbeidet har Bergen Tomteselskap opparbeidet seg en betydelig kom- petanse og erfaring med hensyn til gjennomføring av både store og små utbyggings- oppgaver. Gjennom sin mer og mindre tilrettelagte tomtereserve har også tomteselskap en økonomisk ryggrad til å påta seg videre oppgaver. Fortettingsoppgavene har imid- lertid en annen kompleksitet og annen struktur enn ved ordinære utbyggingsoppgaver i
”jomfruelig” areal. Det er likevel tomteselskapet som er Bergen kommunes utførende organ og det apparat kommunen har p.t. når det gjelder gjennomføring. Det er naturlig for kommunen som eier av selskapet å anmode dette om å se nærmere på oppga- vestrukturen i forbindelse med fortetting og klargjøre om eventuelle endringer i sel- skapets virkemåte må gjøres som grunnlag for at man kan ta på seg de endrete oppga- ver som følge av en større satsning på tettere byutvikling. Tomteselskapet er i Bergen i gang med å se på slike forhold utfra en erkjennelse av at samfunnets endrete priorite- ringer fører til endring av de tradisjonelle oppgavene.
I den forbindelse sees nærmere på hvordan man i praksis kan etablere et integrert av- taleverk mellom alle involverte parter, inklusive grunneiere og potensielle utbyggere, under tomteselskapets koordinering for å gjennomføre de større fortettingsprosjektene med en mindre grad av eiendomserverv som forutsetning enn det som har vært vanlig i de tradisjonelle utbyggingsområdene. Dette arbeidet er så vidt startet opp, men en vil komme tilbake til det i kap. 4 og 6.
3.5.2. Bærum.
Bærum kommune er en sterkt integrert del av Oslos bolig og arbeidsmarked. Som bo- ligkommune har Bærum hatt en betydelig vekst – et snitt på over 2% pr. år i en årrekke – og har vokst med nær 10.000 (10%) i løpet av de siste fem år.
Kommunen har vært organisert etter hovedutvalgsmodellen, og innen disse rammer ble en ny politisk og administrativ styringsmodell gjennomført med virkning fra
01.01.1997. Under den politiske ledelse har man en rådmann med avdelinger, deriblant avdeling levekår, hvor blant annet plan, byggesak og kommunal teknikk er inkludert.
Avdelingene er bygd opp rundt innbyggernes ulike behov.
Bærum kommune valgte i den lange utbyggingsperioden fra tidlig på 60-tallet og frem til midten av 1980-tallet, i større grad en kommuner flest å overlate gjennomføring av områdeklargjøring og områdeutvikling til privat sektor. For å sikre tilfredsstillende boligtilbud og tilhørende infrastruktur og et samsvar mellom overordnete planer og den faktiske utbyggingen ble det lagt stor vekt på inngåelse av utbyggingsavtaler. Bæ- rum er derfor en av de kommunene som har lengst tradisjon og dermed best erfaring med bruk av utbyggingsavtaler i utbyggingssammenheng. Kommunens sterke vekst og valg av denne metoden gjorde at Bærum var kjent for å inneha en spesiell kompetanse når det gjaldt utbyggingsavtaler og har vært nyttet som modell for andre kommuner som har testet ut tilsvarende måter.
Kommunen hadde tidligere en utbyggingsetat med en egen utbyggingsdirektør som hadde ansvar for oppkjøp eller inngåelse av avtaler for områder som i henhold til overordnet plan var avsatt til utbyggingsformål, gjennom aktiv forhandling med aktu- elle grunneiere. Utbyggingsavtaler ble så inngått mellom grunneier, utbygger og kom- mune, der kommunens ansvar først og fremst var å sikre at overordnet infrastruktur frem til områdene var tilgjengelig, men at både kostnadene med denne infrastrukturen og intern opparbeiding av utbyggingsområdene ble lagt til sluttbruker. I noen grad har slike avtaler også sikret driftsfasen. I 90-årene har ordningen med utbyggingsavtaler ligget nede, og i kommunens nye organisasjonsmodell er der ikke lenger en egen gjen- nomføringsetat som har den primære oppgaven å sikre et avtaleverk som grunnlag for koordinert utbygging.
Gjennom et tett samspill mellom de forskjellige kommunale etatene og de eksterne etater (veivesenet, sentrumsforeninger, velforeninger, grunneiere m.fl.) har likevel Bekkestua omformings/fortettingsområde vært utviklet og gjennomført i et tilsvarende avtaleverk. Her har kommunens veivesen hatt en sentral rolle i gjennomføringsfasen.
Også i utvikling av Sandvika har kommunen nyttet utbyggingsavtaler.
3.5.3. Kristiansand.
Kristiansand kommune har nå passert 72.000 innbyggere etter en tilvekst på over 10.000 de siste ti årene. Veksten er således betydelig og større enn i de andre bykom- mune.
Kommunen er organisert med politisk ledelse bystyre - formannskap - kommunalut- valg - byutviklingsstyre. Administrasjonen ledes av Rådmannen. Administrasjonen er inndelt i 5 sektorer som ledes av hver sin direktør.
Ansvarlig politisk organ for kommuneplansaker er kommunalutvalget. Det er Råd- mannen på vegne av administrasjonen som fremmer kommuneplansaker. Teknisk di- rektør v/ Byplansjefen fremmer reguleringssaker for Byutviklingssstyret (det faste ut- valg for plansaker). Innen teknisk sektor har en etater som hver ledes av en etatsjef.
Sentrale etater i forbindelse med planbehandling er:, plan og bygningsetaten, eien- doms- og utbyggingsetaten, oppmålingsvesenet, ingeniørvesenet, parkvesenet. Alle etatene er i utgangspunktet sidestilt når det fremmes sak til byutviklingsstyret.
Plan og bygningsetaten er fagetat for plan- og byggesaker og eiendoms- og utbygging- setaten er fagetat for gjennomføring av bolig og næringsutvikling. Denne sidestillingen av en plan- og gjennomføringsenhet under en teknisk direktør er det som skiller struk- turen i Kristiansand fra de andre kommunene. Gjennom sin organiseringen har kom- munen sikret at arealutviklingen og klargjøringen av arealer i kommunen er gjennom- ført programmessig som en oppfølging av kommunens overordnede planer.
Plan- og bygningsetaten som er ledet av Plan og bygningssjefen består av planavde- ling, byggesaksavdeling, trafikkavdeling, og en merkantil avdeling.
Etaten forholder seg således via Teknisk direktør til Byutviklingsstyret. Et forhold som imidlertid skiller strukturen i Kristiansand ifra de andre kommunene er at Eiendoms- og utbyggingsetaten som er sidestilt med Plan og bygningsetaten under Teknisk di- rektør, i politisk sammenheng forholder seg til Kommunalutvalget. Eiendoms- og ut- byggingsetaten har i alle år fra ca. 1960 og frem t.o.m. nå vært Kristiansand kommunes redskap for å sikre en planmessig gjennomføring av bolig og næringsutvikling. Denne organisasjonens lange rutine og tilhørende styrke har således i årtier sikret at arealut- vikling og klargjøring av arealer i Kristiansand har foregått programmessig og i sam- svar med kommunens overordnete planer.
3.5.4. Oslo.
Oslo kommune har en parlamentarisk styringsmodell med bystyret som øverste ved- taksmyndighet. Bystyret er organisert med ulike fagkomiteer. Byrådet er i likhet med regjeringen basert på et parlamentarisk grunnlag og er den øverste ledelse for den samlede kommunale administrasjon. Medlemmene av byrådet har ledelsesansvar, vedtakskompetanse og instruksjonsmyndighet over hver sin sektor. Kommunens sen- traladministrasjon, som er byrådets sekretariat, er organisert i ulike byrådsavdelinger knyttet til hver sin byråd. For tiden er antall byrådsavdelinger 8. Byrådet skal innstille i saker til bystyret, og skal sørge for en effektiv gjennomføring av vedtak som er fattet i overordnede mål.
Plan-, bygge- og tomtesaker hører inn under byrådsavdeling for næring og utvikling.
Underlagt denne byrådsavdelingen ligger Plan- og bygningsetaten, som i store trekk er bygget opp på samme måte som de andre kommunenes utbyggingsetater/tekniske eta- ter. Skissen nedenfor viser organiseringen av byrådsavdelingen for næring og byut- vikling. Relevante instanser i fortettingssammenheng er seksjon for plan og utbygging
med de underliggende etatene Byantikvaren og Plan- og bygningsetaten, samt seksjon for bolig og eiendomsutvikling med de underliggende etatene Bolig- og eiendomseta- ten og Kontorbedriften. Utførende og driftsorienterte etater er underlagt enn annen by- rådsavdeling (byrådsavdeling for miljø og samferdsel).
Internt i Plan- og bygningsetaten skal byutviklingsavdelingen ivareta behovet for ut- vikling av overordnete planer og andre strategier som ikke hensiktsmessig lar seg av- grense geografisk. Øvrige plansaker samt måle-, dele- og byggesaker er fordelt på tre geografiske distriktsavdelinger. Kartkonstruksjon og ajourhold av kart er tillagt en egen fagavdeling. Det samme er mottak av byggesaker samt kontroll, vedlikehold- og ulovlighetstilsyn.
Når det gjelder gjennomføring av offentlige oppgaver som en følge av vedtatt overord- net byutvikling er det Samferdselsetaten, Oslo vei, Park og Idrettsetaten og Vann og Avløpsetaten, alle under Byrådsavdeling for miljø og samferdsel, som er ansvarlig bå- de for utbygging og drift. De utførende etater på vei, vann og avløp har imidlertid intet ansvar for selve områdeklargjøringen.
I prinsippet kunne Bolig- og eiendomsetaten ivareta de samme oppgavene i forhold til gjennomføring av byutviklingen som tilsvarende etater i Kristiansand (og Stavanger).
Oslo kommune vurderer imidlertid ikke strategisk eiendomskjøp og eiendomsutvikling som sentrale oppgaver, og etatens primære oppgave er som en følge av det å forvalte, utvikle og selge kommunal eiendom.
Oslo har lang erfaring med områdevis utvikling i regi av både Oslo kommune som ini- tiativtaker, og i regi av boligkooperasjonen i samspill med kommunens planapparat.
De store drabantbyutbyggingene er stort sett gjennomført og organisert områdevis. Sli- ke modeller er imidlertid ikke i bruk for tiden. Oslo kommune har også mange års er- faring fra sitt engasjement i byfornyelser i indre by på 70- og 80-tallet.
Oslo kommune er i dag under et stort utbyggingspress. Under byrådene på 90-tallet har kommunen valgt ikke å ha en initierende rolle for utbygging verken i nye utvik- lingsområder eller i fortettingsområder, utover å legge forholdende til rette gjennom planvedtak. Boligkooperasjonen og andre store utbyggere har imidlertid det apparat som skal til for å detaljplanlegge, tilrettelegge og gjennomføre utbygging i fortettings- områder der de har egne interesser. Det er i Oslo også store utbyggere med tilstrekkelig profesjonalitet i organisasjonen til at en oppfølging av kommunale rammeplaner vil kunne gjøres av disse i samspill med det kommunale planapparatet.
3.6. Sammenfatning
Gjennomgangen av kommunenes organisering viser at disse er forskjellig organisert, og velger ulike engasjement i utbyggingspolitikken. Samtidig har forutsetningene for gjennomføringen endret seg vesentlig. Tidligere sto det offentlige i det vesentlige for planlegging og gjennomføring i de fleste kommuner. I dag foregår plan og gjennomfø- ring i et samspill mellom offentlig og privat sektor der det private spiller en avgjørende rolle for gjennomføringen. I det vesentlige legger kommunene de overordnete ram- mer, men har ulik organisering og engasjement knyttet til gjennomføringen.
Noen kommuner har egne eiendoms- og utbyggingsetater eller kommunale selskaper (Kristiansand, Bergen). Drøftinger i utredningsarbeidet påpeker at selskaper/etater av denne type kan bidra til å tilrettelegge for gjennomføring av bedre arealutnyttelse, og derved fylle en viktig rolle for å sikre gjennomføring. De fleste av de eksisterende en- hetene som en del kommuner har, er imidlertid foreløpig ikke forberedt på de endrete oppgaver fortettingen medfører. Nærmere klarlegging av kommunens ansvar og roller i utvikling av overordnet strategi, planprosesser og gjennomføring synes nødvendig.
Planetatens ansvar og oppgave er å bringe fram planer til behandling. Når kommunen ikke har et organ for eiendomsoppkjøp, områdetilrettelegging ol.l, mangler tilretteleg- ging for en videre gjennomføring.
Fortetting innebærer som oftest at både planlegging og områdeklargjøring er mer kom- plisert enn ved utvikling av nye utbyggingsområder.
Kommuner og private har de senere år gradvis utviklet samarbeidsformer og oppgave- fordeling i utbyggingssammenheng som reduserer kommunens andel av detaljplanleg- ging og gjennomføring.
En del av de fortettingsoppgaver som er nærmere analysert i dette utredningsarbeidet, viser imidlertid ofte behov for planavklaringer, infrastrukturutbygging og eiendoms- avklaringer der kommunen må spille en sterkere rolle. Utfordringen er da å finne or- ganisasjonsmodeller for områdeutviklingen, som ikke forutsetter vesentlige endringer i den innarbeidete oppgavedelingen, men gjør det mulig for kommunen å engasjere seg i en tilrettelegging.
Det synes likevel klart at kommunene må påta seg et visst ansvar for å initiere og i no- en grad koordinere når fortettingsoppgavene innebærer samspill mellom mange parter, ofte med forskjellige forutsetninger for å håndtere områdeklargjøring forut for selve byggingen.
I mange kommuner er det ikke plassert noe ansvar for å ta initiativ til å løse slike opp- gaver utover planstadiet.
4. ORGANISATORISKE BETINGELSER FOR
GJENNOMFØRING I EKSEMPELOMRÅDENE
De seks kommunene som har deltatt i samarbeidsprosjektet har alle vært særskilt enga- sjert i utvikling av modeller for bedre arealutnyttelse. Samtlige seks kommuner har også konkrete fortettingsprosjekter under utvikling – på forskjellige utviklingsstadier.
Noen slike prosjekter er nyttet som eksempelområder i samarbeidsprosjektet.
De utvalgte eksempelområdene varierer i størrelse og med hensyn til hvilke av de tre definerte fortettingskategoriene de omfatter. De befinner seg også på forskjellige ut- viklingsstadier.
I en egen delutredning (beskrivelse av de utvalgte case-områdene) avgitt av Organise- ringsgruppen i januar 1999, ble alle de områder kommunene foreslo som eksempelom- råder, omhandlet kommunevis, til sammen 14 områder fra de 6 kommunene.
Frem til hovedprosjektets ”Midtveisrapport” ble avgitt i september 1999 var det innen hver gruppe foretatt en nærmere vurdering av områdene, som grunnlag for utvelgelse av eksempelområder i forhold til hver enkelt gruppes arbeid.
Organiseringsgruppen har vært uten representanter fra kommunene Skien og Sykkylv- en. Gruppen fant det mest hensiktsmessig å nytte eksempelområder fra de kommuner som var representert i gruppen.
For å dekke flest mulig av gruppens problemstillinger ble det konkludert med fire svært forskjellige eksempelområder:
• Tangen i Kristiansand
• Ny-Paradis, Hop, Nesttun, Nesttun Vest (NHNN) i Bergen
• Holtet i Oslo
• Langodden i Bærum
Alle fortettingskategoriene inngår i ett eller flere av områdene.
Områdene er på forskjellige utviklingsstadier.
Det nyttes forskjellig plankategorier.
Det er forskjellig grad av offentlig og privat engasjement.
4.1. Tangen - Kristiansand
4.1.1. Bakgrunn
De sentrale delene av Kristiansand utgjøres av ”Kvadraturen” – som er resultat av by- planen fra 1641. Den kvadratiske byplanen har 54 kvartaler, 120 m x 60 m i størrelse, innenfor et samlet kvadrat på 1 x 1 km.
Tangen ligger sørøst for ”Kvadraturen” – grenser til denne langs elven Otra og ut i
programmet, med utgangspunkt i oppstart av et integrert planleggings- og utviklings- prosjekt for Tangen – som et sentralt beliggende omformingsområde.
I “Kommunedelplan for Kvadraturen 1998 – 2010” vedtatt 22.06.99, er Tangen utpekt som et av 5 utviklingsområder, med krav om utarbeidelse av reguleringsplan. Det er der gitt retningslinjer for hvordan Tangen skal omformes til et område med boliger, forretning, kontor, offentlig formål og park.
Området er på ca. 125 daa, hvorav kommunen er eier til ca 79 daa. Det har en eien- domsmasse i dag på ca. 36.000 kvm. I arkitektkonkurransen fra våren 1999 er det i vinnerutkastet vist et potensiale på 132.100 kvm, 48 600 bolig, 59 100 næring og 24 400 kvm offentlig formål.
Figur 4.1.1 Kristiansand - Tangen
4.1.2. Aktører og mandater.
Kommunedelplan for Kvadraturen, Kristiansands sentrumsplan ble startet opp i 1990, med Tangen påtenkt som byutviklingsområde. Det hadde da vært lansert idèer for SAS- hotell, et nytt renseanlegg ble besluttet bygd annet sted, og ingeniørvesenets la- ger ble flyttet ut tidlig på 1990- tallet.
Overordnet sentrumsplanarbeid kom i skyggen av andre oppgaver, og reguleringsplan for Tangen ble stående som oppgave i handlingsprogrammet i perioden 1994- 97.
I 1995 la eiendom- og utbyggingsetaten fram Prosjektrapport for eiendomsutvikling Tangen, basert på idèer/ innspill fra 3 inviterte interessegrupper. Kommunalutvalgets behandling konkluderte med at en kommunal prosjektgruppe skulle forestå planarbei- det.
I kommuneplanen fra 1995 ble det vedtatt at “Fortettingsprosjekter innarbeides i kommunens utbyggingsprogrammer med ca. 60 prosent av total utbygging pr. år i kommuneplanperioden.” Vedtaket medførte at administrasjonen måtte engasjere seg mer innenfor allerede utbygde områder. Eiendom- og utbyggingsetaten innledet samti- dig et utviklingsprosjekt med en større grunneier (Elvebredden øst) som krevde mye oppfølging. Arbeidet med Tangen ble stillet i bero.