Fra husbråk til vold i nære relasjoner
En rettshistorisk analyse av politiets arbeid mot vold i nære relasjoner fra 1970-tallet til 2000-tallet.
Kandidatnummer: 647 Leveringsfrist: 25.11.2021 Antall ord: 16807
i
Innholdsfortegnelse
DEL I: TEMA, PROBLEMSTILLING OG METODE ... 1
1 INNLEDNING ... 1
1.1 Tema... 1
1.2 Problemstilling og oppgavens oppbygging ... 3
1.3 Metode ... 3
1.4 Avgrensning og begrepsavklaringer ... 4
DEL II: KVINNEMISHANDLING PÅ OFFENTLIGE MYNDIGHETERS DAGSORDEN ... 5
2 FEMINISTER DRIVER FREM EN NY FORSTÅELSE AV «HUSBRÅK» ... 5
2.1 Innledning ... 5
2.2 Krisesenterbevegelsen i Norge ‒ hvordan det startet ... 6
2.3 Politiets håndtering av «husbråk» på 1970- og 1980-tallet ... 7
2.4 Riksadvokatens rundskriv av 30.06.1982 om familievold ... 11
2.5 Riksadvokatens rundskriv av 23.10.1986 om familievold ... 12
2.6 Rapport om politianmeldt kvinnemishandling: 435 saker anmeldt til Oslo politikammer i 1981, 1983 og 1984... 13
2.7 Innføring av ubetinget offentlig påtale i 1988 ... 16
DEL III: GENERELT OM UTVIKLINGEN AV VOLD MOT KVINNER PÅ 1990- TALLET ... 22
3 BAKGRUNN OG UTVIKLING ... 22
DEL IV: UTVIKLINGEN AV POLITIETS ARBEID MOT VOLD I NÆRE RELASJONER ... 24
4 POLITIETS ARBEID PÅ 2000-TALLET ... 24
4.1 Innledning ... 24
4.2 Veien fram til aktualisering ... 25
4.2.1 NOU 2003: 31 «retten til et liv uten vold» ... 25
4.2.2 Straffeloven (1902) § 219 ‒ en ny bestemmelse om mishandling i nære relasjoner ... 32
4.3 Gjennomføringen – hvordan jobber politiet med vold i nære relasjoner? ... 34
4.3.1 Føringer fra Riksadvokaten og Politidirektoratet i 2002 ... 34
ii
4.3.2 Riksadvokatens rundskriv nr. 3/2008 om familievold... 35
4.3.3 Straffeloven § 219 – i praksis ... 37
4.3.4 Politiets håndtering av vold i nære relasjoner ‒ i praksis ... 39
DEL IV: AVSLUTNING ... 42
KILDEREGISTRE ... 44
1
Del I: Tema, problemstilling og metode
1 Innledning
1.1 Tema
Det som en gang i tiden ble kalt for husbråk og mange ganger dreide seg om vold mot kvinner i hjemmet, og som oftest ble oppgjort på stedet av politiet – er i dag gjenstand for omfattende utredning og politietterforsking. Veien fra «husbråk» til det som i dag kalles for familievold eller vold i nære relasjoner har vært lang, utfordrende og ikke minst kompleks. I dag er vold i nære relasjoner anerkjent som et alvorlig samfunnsproblem. Offentlige myndigheter har et stort ansvar for å forebygge og bekjempe problemet, men det har ikke alltid vært slik.
Når kvinnemishandling først kom på myndighetenes dagsorden for 50 år siden – var det tabu å snakke om det. Tidligere var det en vanlig oppfatning at vold i hjemmet forekom i liten grad, og dersom det gjorde det så snakket man ikke om det. Det var tabubelagt og sårt for de utsatte kvinnene. Det er det fremdeles for mange kvinner i dag.
I Norge startet arbeidet med kvinnemishandling på 1970-tallet og hadde sitt utspring i kvinne- bevegelsen i England. I England startet det med at kvinner samlet seg for å demonstrere mot økte matvarepriser. Som en følge av at kvinnene begynte å snakke sammen, oppdaget de fort at mange av dem ble utsatt for vold hjemme og at det ikke var et unikt problem for deres hjem.
Den skjulte volden ga opphav til idéen om et tilfluktsted for kvinner som blir utsatt for vold, og England fikk sitt første krisesenter i 1971.1
Utviklingen i England gikk fremover, og det ble opprettet flere krisesentre gjennom 1970-tallet.
Etter hvert ble det et ønske om at man skulle dele erfaringene fra krisesentrene i England og i 1976 ble det avholdt et internasjonalt tribunal om forbrytelser mot kvinner i Brussel.2 Flere kvinner fra hele verden stod frem og fortalte om den volden de hadde blitt utsatt for hjemme.
Det som var felles for kvinnene var at de alle hadde blitt slått gjentatte ganger av sine ektefeller, og at det var noe som hadde foregått over en lang periode. Man oppdaget at kvinnemishandling var et internasjonalt fenomen.3
De norske deltakerne tok med seg idéen om krisesenter til Norge, og for å kunne dokumentere behovet for et krisesenter, startet deltakerne en krisetelefon i 1977 og etter en lang kamp, åpnet
1 Skjørten (2019) s. 14‒15.
2 Ibid. s. 15.
3 Brantenberg (1976) s. 55.
2
landets første krisesenter – Camilla Krisesenter i 1978. Etter det har utviklingen har gått fra ignoranse til nulltoleranse.4
Som en følge av at vold mot kvinner ble dokumentert oppstod det et behov for å få samfunnet og myndighetene til å forstå at dette ikke lenger var et individuelt problem, men et samfunns- problem. En kunne ikke løse et slikt problem gjennom eldre praksis med å ta en alvorsprat med voldsutøveren og håpe på at ting hadde roet seg ned til neste morgen. Det ble viktig å få myn- dighetene til å ta ansvar for å bekjempe vold i hjemmet og sikre at kvinner som ble utsatt for vold fikk den hjelpen og informasjonen de trengte.5
I dag er denne ansvarliggjøringen av offentlige myndigheter og deres ansvar for å bekjempe og forebygge vold mot kvinner kommet langt på vei.6 Det er ingen tvil om at vold i hjemmet har en plass på den politiske dagsorden og blir sett på som et samfunnsproblem. Vold i nære rela- sjoner er i dag gjenstand for store politiske debatter og er et spesialisert fagområde i politiet.
Begrepet omfatter ikke bare vold mot kvinner, men også vold mot barn, samboere, slektninger mfl. Hvis man begynner å undersøke når utviklingen av de ulike tiltakene innenfor forebygging og bekjempelse av vold i nære relasjoner skjedde, vil man oppdage at selv om dette ble et tema allerede på 1970-tallet og 1980-tallet, så skjedde de aller fleste endringene i politiet på 2000- tallet.
4 Skjørten (2019) s. 14.
5 Smette (2019) s. 144.
6 Ibid. s. 144.
3
1.2 Problemstilling og oppgavens oppbygging
Formålet med oppgaven er en rettshistorisk analyse av politiets arbeid mot vold i nære relasjo- ner fra 1970-tallet til 2000-tallet. Dette blir gjort gjennom å svare på tre forskningsspørsmål.
Hvordan er forståelsen og utviklingen av kvinnemishandling på 1970 og 1980-tallet? Hvordan er utviklingen på 1990-tallet? Hvordan har forståelsen og utviklingen påvirket politiets arbeid mot vold i nære relasjoner på 2000-tallet?
Oppgavens oppbygging blir en kronologisk fremstilling av utviklingen av begrepet vold i nære relasjoner. Oppgaven vil først redegjøre for hvordan begrepet kvinnemishandling har blitt for- stått og utviklet seg over tid til noe som omfatter en større personkrets enn det som først ble opplyst på 1970-tallet.
Deretter vil oppgaven undersøke hvordan utviklingen har vært på 1990-tallet og i denne delen vil oppgaven ha et generelt fokus på utviklingen og hva som skjedde under denne perioden.
Til slutt vil oppgaven behandle hvordan forståelsen og utviklingen av vold i nære relasjoner har endret politiets arbeid på 2000-tallet. Fordi det ikke er mulig å redegjøre for alle de ulike tilta- kene som kommer i løpet av denne tidsperioden vil jeg ta opp utvalgte tiltak som har fått stor betydning for hvordan politiet jobber i dag.
1.3 Metode
Når man skriver en rettshistorisk oppgave så vil tolkning av historiske tekster stå sentralt. Ved tolkningen vil tiden utgjøre en tilleggsdimensjon som man må ta hensyn til når man skal tolke teksten. Det er derfor viktig å se kilden i sammenheng med sin kontekst. Rettshistorisk metode skiller seg fra juridisk metode idet det ikke er mulig å stille opp en liste med kilder som vil være de mest sentrale i tolkningen. En må selv vurdere hvilken tyngde de ulike rettshistoriske kildene har, og gå ut fra det. Imidlertid vil det være mulig å legge mer vekt på noen kilder enn andre fordi de er anerkjent innenfor sitt felt. En hierarkisk oppbygging av rettshistoriske kilder, slik som Eckhoffs rettskildefaktorer finnes ikke.7
Del II av oppgaven vil primært bygge på rettshistoriske kilder som kan si noe om hvordan politiet håndterte kvinnemishandlingsproblematikken under 1970- og 1980-tallet. Her vil de frivillige organisasjonene være viktige kilder idet de var pådriverne for å sette kvinnemishand- ling på myndighetenes dagsorden. Norske rettskilder vil også være relevante idet de vil gi en pekepinn på hva slags føringer som kommer fra myndighetene og hva som ønskes gjort med problematikken.
7 Hjort (2019) s. 16.
4
Del III av oppgaven vil søke å belyse om utviklingen på et generelt nivå. Denne delen av opp- gaven vil hovedsakelig bygge på rettshistoriske artikler som kan si noe om hvordan man jobbet med vold mot kvinner under 1990-tallet og hva man valgte å fokusere på.
Del IV av oppgaven vil bygge på offentlige utredninger om familievold, ulike handlingsplaner mot vold i nære relasjoner fra regjeringen, proposisjoner, stortingsmeldinger, rundskriv fra riks- advokaten og styringsdokumenter fra politidirektoratet som er det øverste ledelsesnivået i poli- tiet. Enkelte kilder selv om de har rettslig karakter vil ikke være like relevant i dag for håndhe- vingen, men de vil likevel si noe om hvilke argumenter og hva slags tanker man hadde for hvordan man ønsket at politiet skulle jobbe med vold i nære relasjoner. Mens andre kilder selv om de er historiske i den forstand at de er skrevne for mange år tilbake slik som riksadvokatens rundskriv av 23.06.2008, vil være rettslig relevante i dag fordi rundskrivet er fremdeles førende for hvordan politiet skal jobbe med vold i nære relasjoner.
1.4 Avgrensning og begrepsavklaringer
Oppgaven avgrenser til vold i nære relasjoner i Norge og andre lands utvikling vil bare bli belyst i den grad det har hatt noen betydning for utviklingen i Norge. Videre retter oppgaven først og fremst mot vold i nære relasjoner som handler om partnervold, hvor det i all hovedsak dreier seg om menns vold mot kvinner. Vold mot andre grupper som omfattes av personkretsen etter straffeloven § 282 vil bli diskutert i den grad det er nødvendig for oppgavens fremstilling.
Under opplysningsvirksomheten som foregikk på 1970 og 1980-tallet om vold mot kvinner i hjemmet, tok kvinnebevegelsen i bruk begrepet kvinnemishandling. Dette er en snever beteg- nelse som ble mye brukt i begynnelsen av synliggjøringen av vold mot kvinner. Begrepet ute- later mange andre grupper som for eksempel vold mot barn.
Når vi snakker om kvinnemishandling i dag så brukes begrepet vold i nære relasjoner, som er et utvidet begrep og omfatter ulike former for vold og overgrep i samlivsforhold. Personkretsen som omfattes av begrepet er både nåværende og tidligere partner uavhengig av kjønn, samt barn og familiemedlemmer, i rett opp- eller nedstigende linje.8 Adoptiv-, foster, og steforhold og langvarige omsorgs- og pleierelasjoner er også omfattet av begrepet.9 Begrepet er dermed ikke begrenset til kvinner som blir mishandlet av sin samlivspartner.
Når begrepet familievold brukes i oppgaven så sikter den til vold i nære relasjoner. Begrepet synliggjør at volden finner sted innenfor familien og begrepene vil bli brukt om hverandre og sikter til det samme innholdet. Hverken begrepet familievold eller vold i nære relasjoner gir
8 NKVTS (u.å).
9 Prop. 12 S (2016‒2017) s. 86.
5
anvisning på hvem om er voldsutøveren eller fornærmet. Denne oppgaven behandler situasjo- nen der mannen er voldsutøveren og kvinnen er fornærmet, som er den situasjonen fokuset har vært rettet mot rettshistorisk.
Begrepet «vold» brukes i oppgaven som en samlebetegnelse for den volden som kvinner blir utsatt i nære relasjoner. Begrepet omfatter fysisk vold, psykisk vold og andre former for vold som for eksempel emosjonell, seksuell og materiell vold, men også truslene som forekommer i saker om vold mot kvinner i nære relasjoner.10
Selv om det brukes ulike begreper i oppgaven så er de alle egnet til å betegne den volden som kvinner blir utsatt for i nære relasjoner.
Del II: Kvinnemishandling på offentlige myndigheters dagsorden
2 Feminister driver frem en ny forståelse av «husbråk»
2.1 Innledning
Det er en kjensgjerning at vold i hjemmet ble tidligere ansett som et privat problem som skulle håndteres tilsvarende. I dette henseende var privatlivets fred et sterkt hensyn og vold i hjemmet var på noe som skulle håndteres innenfor hjemmets fire vegger.
Når kvinnebevegelsen på 1970-tallet rettet oppmerksomheten mot kvinnemishandling – møtte denne tankegangen motgang. Det som hadde vært et skjult problem, var ikke lenger skjult og skulle nå utsettes for store offentlige debatter.
Politibetjenter som møtte på husbråkoppdrag, hadde verken nok med kunnskap eller kompe- tanse til å håndtere slike problemstillinger. Oppdragene ble ofte oppgjort på stedet, hvor volds- utøveren ble kjørt til glattcelle eller satt av hjemme hos slektninger eller venner.11 Når kvinnene ble kjørt til legevakten for behandling ble de ikke spurt om hvordan skadene hadde oppstått og legene registrerte voldsskadene sammen med skader av andre årsaker.12
I kjølvannet av at kvinnemishandling ble satt på myndighetens dagsorden, kom riksadvokaten ut med to rundskriv i henholdsvis 1982 og 1986 som adresserte de utfordringene politi og på- talemyndigheten stod overfor ved behandling av sakene. Rundskrivene kom med noen føringer om hvordan politidistriktene burde jobbe med vold i hjemmet, både når det gjaldt håndtering av problematikken ut i førstelinjetjenesten og etterforsking av saken. Imidlertid skal vi se at
10 NOU 2003: 31 s. 35 og 37.
11 Fodstad (1977) s. 23.
12 Skjørten (2019) s. 16.
6
virkningene av det første rundskrivet var svært små. Et tredje rundskriv kommer i 2008 med mer inngående føringer for hvordan politiet skal jobbe med vold i nære relasjoner.
2.2 Krisesenterbevegelsen i Norge ‒ hvordan det startet
Krisesenterbevegelsen startet i England på begynnelsen av 1970-tallet og var et produkt av den nye kvinnebevegelsen. I utkanten av London ble det arrangert demonstrasjon mot kutt i skole- melken til ungene og økningen i matvarepriser. Kvinner stod med plakater på gaten og kom i prat med hverandre. Det var her den anerkjente engelske feministen og aktivisten Erin Pizzey fikk en idé om et samfunnshus for kvinner. Tanken var at kvinnene kunne ta med barna, møtes og snakke om livet og dets utfordringer.13
Kvinnene oppdaget fort at de hadde felles interesser, og at det var isolerte som hjemmeværende med små barn. Gjennom samtaler oppdaget de at mange av dem ble utsatt for vold av sine ektefeller, og at det ikke var unikt problem for deres hjem. Chiswick Women’s aid åpnet i 1971 og ble starten på en bevegelse som skulle bli gjenstand for verdensomspennende debatter og tiltak.14
Norge var ikke et unntak. Arbeidet med krisesenterbevegelsen i Norge startet i 1976 etter at det ble arrangert et internasjonalt tribunal om forbrytelser mot kvinner i Brussel samme år. Her ble erfaringene fra krisesentrene i England presentert, og mange kvinner vitnet om sine personlige opplevelser om vold, trusler og overgrep.
De norske deltakerne som hadde vært med på tribunalet, tok med seg ideen om et krisesenter for kvinner som var blitt utsatt for vold og trengte et tilfluktssted. Deltakerne tok initiativet til å starte landets første krisetelefon som åpnet 1. februar 1977 i Oslo. Telefonen bidro til å doku- mentere behovet for et krisesenter og etter iherdig arbeid og kamp for å få offentlige midler til drift, åpnet Camilla Krisesenter for mishandlede og voldtatte kvinner i 1978. Begge tiltakene var det første av sitt slag i hele Norden.15
Krisesenterbevegelsen startet som en grasrotbevegelse. Krisesenteret var et døgnåpent lavters- keltilbud.16 Det var ingen søknadsordning, og alle som trengte hjelp kunne komme til senteret.
Senteret var med på å synliggjøre den private volden som kvinner ble utsatt for og som så lenge hadde vært skjult. Tilbudet på senteret handlet om hjelp til selvhjelp. Målet var at kvinnene skulle få den støtten de trengte og et sted å bo, mens de fikk orden på ting – slik som å søke om
13 Botnedal (2008) s. 10.
14 Skjørten (2019) s. 15.
15 Krisesentersekretariatet (2018).
16 Skjørten (2019) s. 15.
7
separasjon og skaffe seg jobb. Kvinner hjelper kvinner var slagordet og krisesenteret skulle være et botilbud, og ikke et behandlingssted. Det skulle ikke være et skille mellom de kvinnene som jobbet på senteret og de kvinnene som trengte hjelp. Hjelpen de fikk skulle være betingel- sesløs. Ingen skulle føle at de ikke ble trodd på, eller at de hadde skylden for det som hadde skjedd. Det skulle ikke være sånn at de som jobbet på senteret skulle bestemme hva kvinnen skulle gjøre, men heller at hun skulle få støtte til å ta beslutninger på egne premisser.17 Det tok ikke lang tid før kvinner både med og uten barn oppsøkte senteret.18 Bevegelsen fikk mye om- tale i media og i 1983 var det etablert 38 krisesentre i Norge.19
2.3 Politiets håndtering av «husbråk» på 1970- og 1980-tallet
For at man skal kunne forstå hvorfor kvinnemishandling lenge var et skjult og privat problem så er det nødvendig å sette seg inn i hvordan politiet jobbet med kvinnemishandling under denne tidsperioden. Politi- og påtalemyndigheten høstet mye kritikk for sin håndtering under denne perioden.
Når politiet rykket ut på husbråkoppdrag dekket dette begrepet all slags bråk på privat område, også tilfeller av kvinnemishandling. I politiets radiologg, som var sambandssentralen verktøy for å registrere alle politiutrykninger i Oslo, stod det gjerne «husbråk» med en kort setning om hva politiet hadde utført på stedet, som for eksempel «en kvinne kjørt til legevakten» eller «en mann til fyllearrest.20 Slike husbråkoppdrag ble som oftest «oppgjort på stedet» som innebar at politiet løste oppdraget der og da.
Oppdrag som havnet under husbråkkategorien, ble loggført med korte setninger om for eksem- pel hva melder ønsket at politiet skulle bistå med. Det kunne for eksempel stå at fru NN ringte og ba om å få fjernet sin mann da han hadde slått henne, eller at fru NN ringte og sa at mannen hennes hadde slått henne gul og blå i kveld og at hun gjerne ville bli hentet der hun var, da hun ikke så pen ut nok til å ta trikken.21
Skjørten argumenterer med at den måten som politiet beskrev oppdrag som gjaldt vold mot kvinner i hjemmet «vitner om at politiet benyttet en svært folkelig og lite strafferettslig termi- nologi når vold mot kvinner i hjemmet skulle beskrives. Betegnelsen kvinnemishandling til- hørte ikke politiets vokabular før på 1980-tallet.»22
17 Ahnfelt (1987) s. 53.
18 Ericsson Ryste (2003).
19 Krisesentersekretariatet (2013).
20 Fodstad (1977) s. 13.
21 Eksemplene er hentet fra mellomfagsoppgaven til Fodstad (1977) s. 15‒16.
22 Skjørten (2002) s. 16.
8
Måten politiet håndterte husbråkoppdrag ble kritisert fra flere hold. Amundsen m.fl. skriver at selv om kvinner har et rettsvern mot å bli utsatt for vold, så synes realiteten å være noe annet.
Når det kommer til konene sine, kan mennene slå så mye de vil uten at det offentlige reagerer.23 Et argument som ble brukt for manglende håndtering fra politiets sin side, er at det som skjedde mellom hjemmets fire vegger ikke var av allmenn interesse.24 Steer argumenterte for at i noen saker kan offentlig inngripen gjøre mer skade enn gagn. Saker som omhandlet hustrumishand- ling «involverer ofte familiespenninger som blir løst ganske tilfredsstillende av partene selv.»25 Krisesenterbevegelsen hevdet at strafferettspleien bidro til taushet om volden gjennom omfat- tende forskjellsbehandling av vold i hjemmet og på offentlig sted.26 Dette til tross for at straf- feloven ikke skilte mellom vold i hjemmet og på offentlig sted27, og begge forholdene var derfor i utgangspunktet like straffbare.
Oppdrag som gjaldt vold mot kvinner i hjemmet ble også loggført under betegnelser som trus- ler, brutal mann, bråk i hjemmet eller legemsbeskadigelse. Det var såldes ingen konsekvens i politiets registrering av oppdrag som gjaldt vold i hjemmet mot kvinner. Denne usystematiske måten å loggføre meldinger og oppdrag på vanskeliggjorde ikke bare synliggjøringen av kvin- nemishandling, men også problematikkens omfang mente Fodstad og Steen. 28
Dersom det var synlige skader på enten fornærmede eller innbo kunne patruljen komme med et mer inngripende tiltak som for eksempel å kjøre bort en av partene – i de aller fleste tilfellene var dette mannen. Han kunne da bli kjørt hjem til en slektning eller familie med forbud om å oppsøke kona den natten. Hvis fornærmede hadde større fysiske skader kunne patruljen kjøre kvinnen til legevakten, men der ble det ikke stilt noen oppfølgingsspørsmål fra legene om hvor- dan skadene hadde oppstått.29
Det siste handlingsalternativet politiet kunne bruke, var å opprette anmeldelse på forholdet.
Imidlertid var dette et alternativ som sjeldent ble brukt. Til tross for at det var ganske klare tegn på kvinnemishandling, resulterte det i få anmeldelser, enten fordi kvinnen ikke ønsket å an- melde, eller fordi hun trakk tilbake påtalebegjæringen. I noen ytterst få saker kunne politiet selv opprette anmeldelse, men bare hvis allmenne hensyn krevde at saken skulle fremmes til tross for at det ikke var ønskelig fra fornærmede. Derfor var det som regel opp til kvinnen å møte
23 Amundsen (1981) s. 89.
24 Ibid. s. 89.
25 Skjørten (2002) s. 24.
26 Ibid. s. 9.
27 Amundsen (1981) s. 89.
28 Fodstad (1977) s. 18.
29 Ibid. s. 23.
9
opp dagen etter for å anmelde – noe de sjeldent gjorde. I de få sakene hvor kvinnene faktisk anmeldte – ble påtalebegjæringen i stor utstrekning trukket tilbake.30
At kvinnene ikke ønsket å anmelde eller at de trakk påtalebegjæringen tilbake er ikke overras- kende. Noen kvinner ønsket kanskje at ekteskapet skulle fortsette og derfor ville det å måtte vitne mot ektefellen være uønsket. En annen forklaring kan være at kvinnen var redd for repre- salier fra mannen. Selv om en sak fikk gå sin fulle gang – hvor det endte opp med for eksempel dom på forelegg eller fengsel for mannen så ville det gå ut over kvinnen og husholdet som sådan. På denne tiden var det vanlig at det var mannen som stod for husholdningens inntekt. En bot vil direkte gå utover husholdningens midler, mens en dom på fengsel vil gi utslag i at inn- tekten gikk tapt i det aktuelle tidsrommet. Siden folketrygden ikke gav noen rettigheter til kvin- nen og barna hvis mannen satt i fengsel, måtte kvinnen henvende seg til sosialkontoret – noe som ble assosiert med fattigdom. En eventuell straff som gjaldt mannen direkte – gikk indirekte utover familien. Straffen ble på en måte kollektiv og gikk ut over hele familien.31
Kvinner som ble utsatt for vold av sin samlivspartner kunne i utgangspunktet ikke søke om voldsoffererstatning. Amundsen m.fl. argumenterer for at også den dagjeldende loven om voldsoffererstatning som var gjeldende frem til 31.12.1980 var med på å fastholde at volden som kvinner ble utsatt for i hjemmet, var privat. Etter den dagjeldende forskriften så kunne kvinner som hadde blitt utsatt for vold av sin samlivspartner som hovedregel ikke søke om erstatning. Det fremgikk av forskriften at erstatning ikke ytes til skadevolderens «[…] ektefelle som bor sammen med ham, eller til annen person som lever i ekteskapelig samliv med ham, med mindre særlige grunner gjør det rimelig.»32 Imidlertid ble dette unntaket fjernet som følge av at kvinnemishandling ble satt på agendaen av kvinnebevegelsen.33
De rådende holdninger innenfor politiet bidro til tanken om at kvinnemishandling var et privat problem. Fodstad og Steen skrev i sin hovedoppgave at de fikk inntrykk av at politiet så på husbråk som en av de vanskeligste oppgavene, og noe som egentlig lå på siden av hva politiar- beid burde være.34 Inntrykket fikk også støtte av Amundsen m.fl., som skrev at bydelspolitiet i en INAS-rapport understreket at politiet burde være de siste som skulle gripe inn i en kvinne- mishandlingssituasjon. Holdningene til politiet viste at selv om det var straffbart å utøve vold mot et menneske, så anså man vold innenfor samlivet som noe som var utenfor straffesaksspo- ret.35 Dette gav inntrykk av at kvinner hadde et bedre rettsvern mot voldsutøvelse hvis man ikke
30 Fodstad (1977) s. 23.
31 Ibid. s. 25‒26.
32 Amundsen (1981) s. 91.
33 Ibid. s. 91.
34 Fodstad (1977) s. 20.
35 Amundsen (1981) s. 90.
10
var i ett samlivsforhold, fordi da ville det mest sannsynlig ha blitt opprettet en anmeldelse på legemsfornærmelse eller legemsbeskadigelse istedenfor at oppdraget skulle ha blitt oppgjort på stedet.
Kvinnebevegelsen og feministiske forskere har kritisert politiet for sine skjønnsvurderinger i saker om kvinnemishandling fordi det bidro til forskjellsbehandling av saker som gjaldt vold mot kvinner i hjemmet og andre voldssaker. De krevde at politi og rettsapparatet skulle håndtere saker om kvinnemishandling på lik linje med andre voldssaker.36 Politiet hadde mulighet for skjønnsmessige avgjørelser når de ute på oppdrag. Avhengig av situasjonen så kunne de velge å gi en advarsel til voldsutøveren, eller gjøre noe mer inngripende. Som regel i husbråkoppdrag havnet man på en mellomting ‒ saken oppgjort på stedet, som innebar at politiet roet ned situa- sjonen og snakket med de involverte partene.37
Det at politiet hadde et stort spillerom for skjønnsmessige avgjørelser illustreres av Finn Jors beskrivelse av oslopolitiet under 1970-tallet. Forfatter og journalist Finn Jor fulgte Oslopolitiet som observatør, og gjengav ulike sider av kunnskapen han hadde ervervet under observasjo- nen.38 I boken skriver han om en situasjon hvor en mann var rebelsk og naboen mente at han utvilsomt hadde slått konen. Når politiet kom dit, fant de kvinnen stående mot balkongvinduet mens hun gjemte to små barn bak seg. Mannen kom til syne og hadde et haglegevær han rettet mot politiet. Leder av patruljen løste oppdraget gjennom å ta en alvorsprat med mannen og kvinnen, og ba de skjerpe seg. Deretter tok han med seg haglegeværet med beskjed om at man- nen kunne komme og hente det på stasjonen dagen etter.39
I dag er det klart at en slik skjønnsmessige avgjørelse ville ha vært helt feil. I dag ville mannen ha blitt kjørt til arresten og politiet ville ha opprette en anmeldelse på forholdet, selv om situa- sjonen tilsier at man kunne ha løst det på en annen hensiktsmessig måte. Dette fordi samfunnet har bestemt seg for å legge seg på et nivå som er langt høyere enn det var på 1970-tallet.
Skjørten skriver i sin bok at hun ikke tror at offerets og samfunnets interesser alltid er sammen- fallende.40 Jeg er enig i denne uttalelsen fordi fornærmede i familievoldssaker vil ha ulike ut- gangspunkt og opplevelser. Hver fornærmede vil ha sine egne meninger og tanker rundt straf- feforfølgelsen av sin samlivspartner. I noen tilfeller vil offeret og samfunnets interesser være
36 Skjørten (2002) s. 22.
37 Ibid. s. 17.
38 Ibid. s. 27.
39 Jor (1973) s. 38.
40 Skjørten (2002) s. 9.
11
sammenfallende slik at en straffeforfølgelse er ønskelig, mens i andre tilfeller vil det ikke være det. Dette er uunngåelig i en familiesituasjon hvor det er mye historikk og følelser involvert.
2.4 Riksadvokatens rundskriv av 30.06.1982 om familievold
Riksadvokatens rundskriv av 30.06.1982 om familievold var det første rundskrivet som be- handlet familievoldsproblematikken. Rundskrivet kom som en følge av den kritikken som hadde blitt rettet mot politiet og påtalemyndigheten for manglende oppfølgning av kvinnemis- handlingssaker.41
Riksadvokaten tok opp ulike problemstillinger som påtalemyndigheten ville møte når de jobbet med familievold. For det første ble det presisert at vold og trusler ikke bare rettes mot kvinner, men også mot andre familiemedlemmer som barn, yngre søsken, svakere foreldre og beste- foreldre.42 Det riksadvokaten påpekte her utvidet den opprinnelige forståelsen av vold i hjem- met som ble introdusert av kvinnebevegelsen. Det var ikke bare kvinnen som kunne bli utsatt for vold – også andre personer i nære relasjoner kunne være et offer for volden.
For det andre ble det problematisert den utfordringen påtalemyndigheten ville stå overfor når fornærmede ikke ønsket å fremsette påtalebegjæring eller trakk begjæringen tilbake. Kvinne- mishandling var ikke underlagt ubetinget offentlig påtale. Det ville si at det i utgangspunktet var straffbart å utøve vold mot sin ektefelle, men spørsmålet om forholdet skulle anmeldes var overlatt til fornærmede. Dersom det offentlige skulle gripe inn, måtte det foreligge særegne omstendigheter som gav påtalemyndigheten interesse i å straffeforfølge forholdet, det vil si allmenne hensyn. Påtalemyndigheten måtte vurdere handlingens grovhet og skadefølger, om det er tale om langvarige eller gjentatte forhold, og om volden var utført på smertefull måte mv.43
Riksadvokaten presiserte at det skulle nøye vurderes om allmenne hensyn krevet påtale. Imid- lertid kunne slike tilfeller by på bevismessige utfordringer når fornærmede eventuelt gjorde seg bruk av sin lovfestede rett til å ikke forklare seg til politiet eller i retten mot sin ektefelle.44 Riksadvokaten pekte på at mange av familievoldssakene sjeldent gjaldt enkeltstående volds- handlinger i tiden før anmeldelsen ble gitt. Voldshandlingene kunne ha pågått i en lengre tid før anmeldelsen ble inngitt. Under etterforskningen måtte det da vurderes om man skulle ta med forhold som lå forut for den siste voldshendelsen som hadde fått fornærmede til å anmelde
41 Aslaksrud (1986) s. 8.
42 Riksadvokatens rundskriv nr. 2/1982 s. 1.
43 Aslaksrud (1986) s. 14.
44 Riksadvokatens rundskriv nr. 2/1982 s. 1.
12
saken. I dette henseende ble det tatt opp en viktig presisering om foreldelsesfristen i strl. (1902)
§ 80. Seksmånedersfristen gjaldt ikke i saker hvor påtalen enten er avhengig av fornærmedes begjæring eller at allmenne hensyn krever påtale jf. Rt. 1938 s. 354.45
2.5 Riksadvokatens rundskriv av 23.10.1986 om familievold
Cirka fire år senere etter det første rundskrivet som adresserer familievold, kommer det et nytt rundskriv fra riksadvokaten om samme tema. I rundskriv nr. 3/1986 om familievold fulgte riks- advokaten opp de retningslinjene som ble gitt i 1982.
For det første minnet riksadvokaten om at det kan være grunn til å anse påtalen ubetinget of- fentlig når en overtredelse av strl. (1902) § 228 (legemsfornærmelse) eller § 229 (legemsbeska- digelse), er utført på en måte som gir strl. § 232 anvendelse (forhøyelse av strafferamme).46 For det andre ble det påpekt at de bevismessige utfordringene som oppstod når fornærmede ikke ønsket å anmelde eller trakk begjæringen tilbake – var et problem som synes å være felles i mange land. Her viste riksadvokaten til lovrevisjonen i forbindelse med ny straffelov i Canada, hvor det ble uttalt «the chief witness - the wife or child - may withdraw the complaint, refuse to testify or otherwise turn out to be an unsatisfactory witness.»47
Dersom fornærmede eller andre nærstående nektet å forklare seg i retten enten fullstendig eller delvis etter strpl. § 122 og §123, så kunne det være adgang til å bruke forklaringen som var gitt tidligere i anledning av saken jf. strpl. § 296 annet ledd og § 297 første ledd. En forutsetning for at man skulle kunne bruke forklaringen som bevis i retten var at fornærmede eller andre nærstående hadde blitt informert om sin rett til å nekte å forklare seg etter straffeprosesslovens regler om fritak. På bakgrunn av denne adgangen burde politiet når de fikk kjennskap til alvorlig eller langvarig mishandling i hjemmet – umiddelbart foreta avhør av fornærmede, mistenkte og andre familiemedlemmer.48
Videre måtte politiet søke å sikre tekniske bevis som bilder av skader på fornærmede og lege- uttalelser om skadene.49 Her virker det som om riksadvokaten ønsket at man ikke bare skulle fokusere på tradisjonelle arbeidsmetoder i saker om kvinnemishandling, men også på sikring av bevis. Tradisjonelt hadde man hatt et annet fokus enn å sikre bevis. Når politiet møtte opp på husbråkoppdrag så hadde man fokus på å roe ned situasjonen, og eventuelt kjøre bort en av
45 Riksadvokatens rundskriv nr. 2/1982 s. 2.
46 Riksadvokatens rundskriv nr. 3/1986 s. 1.
47 Ibid. s. 1.
48 Ibid. s. 1‒2.
49 Riksadvokatens rundskriv nr. 3/1986 s. 2.
13
partene. Det er ikke overraskende at riksadvokaten ønsket at man skulle ha fokus på sikring av bevis, sett hen til at mange kvinner trakk tilbake anmeldelsen, ikke ønsket å anmelde, eller brukte sin straffeprosessuelle rettighet til å nekte å forklare seg mot sin mann. Da ville øvrige bevis være særdeles viktig dersom saken skulle stå.
Et siste punkt som ble tatt opp i rundskrivet er at det antakeligvis vil være hensiktsmessig at politimesteren utpekte en bestemt politiembetsmann i sitt distrikt til å følge opp etterforskingen av saker om familievold.50
2.6 Rapport om politianmeldt kvinnemishandling: 435 saker anmeldt til Oslo politikammer i 1981, 1983 og 1984
I kjølvannet av at krisesenterbevegelsen satte vold mot kvinner i hjemmet på myndighetenes dagsorden, ble kvinnemishandling noen år senere etablert som et eget forskningsfelt. I 1986 ble det satt ned et forskningsprogram om kvinnemishandling ved Norges allmennvitenskapelige forskningsråd.51
Som et ledd i det interdepartementale forskningsprogrammet om kvinnemishandling fikk Anne- Marie Aslaksrud og Kåre Bødal oppdrag av Justis- og beredskapsdepartementet, om å utrede virkningene av riksadvokatens rundskriv av 30.06.1982 om familievold.52 Som nevnt tidligere ble det i rundskrivet opplyst at i de sakene hvor kvinnen ikke ønsket å anmelde eller hvor påta- lebegjæringen trukket tilbake, burde påtalemyndigheten nøye vurdere om det forelå allmenne hensyn som krevde at saken allikevel burde fremmes.
Det var et ønske fra Justis- og beredskapsdepartementet å få belyst reaksjonsmønsteret i kvin- nemishandlingssaker og hvordan påtalereglene ble praktisert, særlig med tanke på hvilken ef- fekt riksadvokatens rundskriv av 30.06.1982 hadde hatt på straffereaksjonen. Rapporten var basert på gjennomgåelse av anmeldelser ved Oslo politikammer i årene 1981, 1983 og 1984.
Den sammenligner saksavgjørelser fra 1981 (før rundskrivet) og 1983 med 1984 for å vurdere de mulige virkningene av rundskrivet. Siden det fremdeles ikke var opprettet en egen saksre- gistreringskode for kvinnemishandlingssaker måtte Aslaksrud og Bødal gjennomgå samtlige anmeldelser med kvinner som fornærmede for å kunne skille ut de sakene som faktisk omhand- let kvinnemishandling.53
50 Riksadvokatens rundskriv nr. 3/1986 s. 2.
51 Skjørten (2019) s. 16.
52 Aslaksrud (1986) s. 8.
53 Ibid. s. 8‒9.
14
Rapporten gjennomgikk 435 saker som omhandlet vold mot kvinner. Gjennomgåelsen av sa- kene viste at mange av sakene var blitt henlagt på et tidlig stadium, uten at det forelå noen særlig dokumentasjon i saken som underbygde straffesaken, og uten at hverken mannen eller vitner var avhørt. I 124 av sakene var det ikke en gang foretatt avhør av mannen.
Statistikken som ble utarbeidet i rapporten viste at cirka 76% av sakene var blitt henlagt av ulike grunner som for eksempel at påtalebegjæringen ble trukket tilbake og bevisets stilling.
Bare cirka 23 % av sakene endte opp med en positiv påtaleavgjørelse.54
I de sakene som ble henlagt fordi påtalebegjæringen ble trukket tilbake, hadde kvinnene oppgitt ulike grunner til hvorfor de ønsket å trekke anmeldelsen. En gruppe kvinner oppgav at de hadde forsonet seg med mannen. En annen gruppe oppgav at de hadde separert seg fra mannen og ikke lenger ønsket straffeforfølgning av mannen, og en tredje gruppe oppgav at de hadde blitt overtalt/truet til å trekke tilbake anmeldelsen. Det var også en gruppe med kvinner som oppgav at de var redde for represalier fra mannen og derfor hadde trukket tilbake anmeldelsen.55 Saker som ble henlagt på bevisets stilling utgjorde cirka 30 % av de 435 sakene som ble gjen- nomgått. Dette var saker hvor påtaleansvarlig hadde vurdert saken dithen at det ikke forelå tilstrekkelige bevis til å bevise straffeskyld i retten. Aslaksrud og Bødal skrev at polititjeneste- menn ofte var skeptiske til saker som omhandler vold mot kvinner. Erfaringsmessig, som også statistikken talte for, trakk kvinnen anmeldelsen tilbake. Derfor synes polititjenestemennene at det var bortkastet tid og ressurser å etterforske saken, når saken uansett ville bli henlagt fordi påtalebegjæringen ville bli trukket tilbake av fornærmede. Denne innstilingen gav utslag i at mange saker ble dårlig opplyst, som igjen gav et dårlig saksgrunnlag for politiadjutanten som skulle beslutte om saken skulle etterforskes videre eller om den skulle henlegges.56
I 50 saker ble forholdet avgjort med forelegg og kun 50 saker resulterte i dom, inkludert tre frifinnende dommer. I 19 av de 50 sakene som gikk for retten, var det påtalemyndigheten som reiste tiltale fordi det forelå allmenne hensyn til tross for at påtalebegjæringen var trukket til- bake. Det som er viktig å huske på her at tallene gjelder for alle tre årene som rapporten tar utgangspunkt i. Hvis man ser nærmere på statistikken så viser den at det ble fremmet fire saker i 1981, ni saker i 1983 og seks saker i 1984. Aslaksrud og Bødal mente at en mulig forklaring til hvorfor antallet saker var lavere i 1984 enn i 1983 antakeligvis kunne være at kvinnemis- handlingssakene i 1983 ble forelagt en enkelt politiadjutant med spesiell interesse for sakene.
54 Aslaksrud (1986) 12‒13.
55 Ibid. s. 15.
56 Ibid. s. 16‒17.
15
I 1984 hadde man gått tilbake på ordningen og fordelte sakene på flere politiadjutanter og derfor fikk man ikke samme konsentrasjon av sakene.57
I rapporten foreslo Aslaksrud og Bødal flere tiltak som kunne være med og styrke mishandledes kvinners rettigheter og skjerpe de forpliktelser som myndighetene hadde overfor denne særlig utsatte gruppen. De mente at det er vanskelig for mange kvinner å anmelde, og dersom de fak- tisk tok motet til å anmelde var det viktig at kvinnen fikk informasjon om de hjelpeinstanser som kunne bistå med hjelp. De foreslo et formalisert samarbeid mellom politi, helse- og sosia- letaten, hvor det fantes for eksempel en døgnvakttjeneste som politiet kunne ta kontakt med ved behov og som kvinnen kunne overføres til etter å ha inngitt anmeldelse. 58
Et annet tiltak de foreslo, som også er behandlet i riksadvokatens rundskriv, er sikring av tek- niske bevis. Det var viktig at det forelå klare rutiner på hvordan bevisene skulle sikres som for eksempel fotografier og legeuttalelser om fornærmedes skader og merker.
En politifullmektig eller politiadjutant som var øremerket til saksbehandlingen av kvinnemis- handlingssaker ville kunne gi bedre oppfølgning av sakene. Vedkommende politifullmektig ville kunne få et bedre helhetsinntrykk av å behandle sakene selv og etter hvert opparbeidet seg kompetanse innenfor temaet som ikke bare vilel gi bedre oppfølgning, men kanskje også resul- tere i mer effektiv håndhevelse av regelverket, enn det som ville ha vært hvis man fordelte det utover på flere. Rapporten mente at det var bedre oppfølgning av kvinnemishandlingssakene i 1983, hvor sakene ble forelagt den ene politiadjutanten med særskilt interesse for problemstil- lingen og som resulterte i bedre oppfølgning av sakene. Denne forståelsen ble støttet av sta- tistikken som viste at færre saker ble henlagt i 1983 sammenlignet med årene 1981 og 1984. I tillegg var andelen positive påtaleavgjørelser også særdeles høyere i 1983, hvor den lå på 43,8%
av 123 saker, sammenlignet med henholdsvis 1981 hvor andelen var på cirka 12,7% av 149 saker og i 1984 med 19,5% av 138 saker.59
Aslaksrud og Bødal foreslo at det ble innført en egen registreringskode for saker som omhandler vold mot kvinner, da dette vil være med på og synliggjøre og kartlegge omfanget av slike saker.
I tillegg ville det også bidra til at man kan lettere kunne gå tilbake til eldre saker for å se på voldshistorikken til eventuelle gjengangere.
Gjennom økt informasjon, kunnskap og forskning vilel man kunne endre de holdningene folk flest hadde om vold mot kvinner og at det som en gang var ansett som et privat problem, var et samfunnsproblem som var både foraktelig og straffeverdig. Aslaksrud og Bødal mente at
57 Aslaksrud (1986) s. 20.
58 Ibid. s. 116.
59 Ibid. s. 118‒119.
16
holdningsskapende arbeid var like viktig innenfor politietaten som i utad i samfunnet. Man burde derfor allerede som et ledd i politiutdannelsen opplyse om familievoldens struktur og dens skadefølger.60
Rapporten kom frem til at riksadvoktatens rundskriv ikke hadde medført noen skjerpet påtalepraksis. Dette til tross for at riksadvokaten sterkt oppfordret påtalemyndigheten til å nøye vurdere om allmenne hensyn krevde påtale i de sakene hvor kvinnen ikke ønsket å anmelde, eller hvor påtalebegjæringen ble trukket tilbake.
Aslaksrud og Bødal stilte spørsmålet om det å innføre ubetinget offentlig påtale i slike saker, ville medføre en mer effektiv håndhevelse av regelverket. Svenskene hadde innført ubetinget offentlig påtale i kvinnemishandlingssaker allerede i 1. januar 1982, hvor man uttalte at ved å innføre offentlig påtale ville en kunne bøte på den psykiske påkjenningen og det ansvaret en kvinne hadde i forbindelse med anmeldelse, men det signaliserte også til samfunnet at privat vold i hjemmet er like straffeverdig som annen type vold i samfunnet. Videre ville risikoen for press fra mannen eller frykt for represalier bli mindre fordi det ikke lenger var kvinnen som måtte anmelde saken. Aslaksrud og Bødal foreslo at man også i Norge, innførte ubetinget offentlig påtale da dette vil bidra til å signalisere til samfunnet at slike forbrytelser ble tatt på alvor.61
Selv om man ser at riksadvokaten prøvde å skjerpe inn påtalepraksisen i kvinnemishandlingssaker så ser man at det ikke lyktes. En mulig forklaring på dette kan være at de rådende holdningene innenfor politi- og påtalemyndigheten om slike saker, bidro til at man ikke ønsket å jobbe med slike saker fordi statistikken og erfaringen viste at kvinnen uansett trakk tilbake påtalebegjæringen, og derfor vil det ha vært bortkastet å bruke tid på det.
2.7 Innføring av ubetinget offentlig påtale i 1988
I Ot.prp.nr.79 (1986-1987) fremmet justisdepartementet et lovforslag om endringer i straffelo- ven som tok sikte på å endre påtalereglene ved mishandling av nåværende eller tidligere sam- livspartner. Det ble foreslått ubetinget offentlig påtale ved overtredelse av strl. (1902) § 228 (legemsfornærmelse) og (1902) § 229 (legemsbeskadigelse), dersom gjerningspersonen er for- nærmedes nåværende eller tidligere ektefelle eller samboer. Ubetinget offentlig påtale ble også foreslått i de tilfeller hvor fornærmede var den skyldiges barn eller barn av hans ektefelle eller samboer. I tillegg ble det også stilt spørsmål om ubetinget offentlig påtale også skulle innføres for andre nærstående personer, som for eksempel foreldre. Formålet med lovforslaget var å
60 Aslaksrud (1986) s. 123.
61 Ibid. s. 119‒120.
17
bidra til en mer effektiv straffeforfølgning av den skyldige, fordi erfaringene viste at de nåvæ- rende påtalereglene kunne hindre effektiv rettshåndhevelse.62
På bakgrunn av rapporten fra Anne-Mari Aslaksrud og Kåre Bødal reiste justisdepartementet i høringsbrev 22. januar 1987 spørsmål om påtalereglene ved kvinnemishandling burde endres.
I høringsbrevet ble det stilt to spørsmål.
Det første spørsmålet var om påtalen burde være ubetinget offentlig i saker om mishandling av nåværende eller tidligere samlivspartner. Under denne tidsperioden fantes det ikke en generell lovbestemmelse i norsk rett som rettet seg mot mishandling i parforhold. Dersom gjerningsper- sonen skulle straffes, måtte det bli etter en rekke av straffelovens (1902) alminnelige straffebe- stemmelser som for eksempel strl. § 228 (legemsfornærmelse), § 229 (legemsbeskadigelse), § 231 (grov legemsbeskadigelse) eller eventuelt § 219 som omhandlet mishandling i familiefor- hold. Påtalereglene ved kvinnemishandlingssaker ville derfor variere avhengig av hvilket straf- febud som forholdet rammet. Etter strl. § 231 som omhandler grov legemsbeskadigelse var påtalen ubetinget offentlig jf. strl. § 77. Det samme gjaldt overtredelse av strl. § 219 om mis- handling i familieforhold. Overtredelsen av strl. § 228 (legemsfornærmelse) og strl. § 229 (le- gemsbeskadigelse) var derimot ikke underlagt ubetinget offentlig påtale. Slike forhold ble påtalt som regel etter begjæring fra fornærmede. Unntaket fra denne hovedregelen var dersom all- menne hensyn krevde at det ble reist påtale eller hvis forbrytelsen har hatt døden til følge.63 Spørsmålet i høringsbrevet var om man da skulle innføre ubetinget offentlig påtale også ved overtredelse av legemsfornærmelse jf. strl. § 228 og legemsbeskadigelse etter strl. § 229, der- som gjerningsmannen var fornærmedes nåværende eller tidligere ektefelle eller samboer.
Ved drøftelsen av spørsmålet ble det tatt opp ulike hensyn som kunne begrunne innføring av en slik regel. For det første var det av betydning om innføring av regelen vil bidra til at flere for- brytere vil bli tiltalt og dømt. Det var også et viktig moment at innføringen ikke skulle bidra til flere utfordringer for mishandlede kvinner.
Det kunne også stilles spørsmål om hvor effektiv en regel om ubetinget offentlig påtale antas å ville være. Dersom politi og påtalemyndigheten ikke fikk kunnskap om saker som omhandlet kvinnemishandling, så ville en regel om ubetinget offentlig påtale ha en liten effekt. Erfaringer fra Sverige som innførte ubetinget offentlig påtale allerede i 1982, tydet på at en slik regel hadde bidratt til en økning i antall anmeldelser. Videre ville en regel om ubetinget offentlig påtale bidra til at det oftere vil bli reist tiltale i de tilfeller hvor fornærmede trakk påtalebegjæringen
62 Ot.prp. nr.79 (1986-1987) s. 1.
63 Ibid. s. 5.
18
tilbake.64 Lovforslaget henviste her til rapporten til Aslaksrud og Bødal som viste at tiltale bare ble reist i 26 av 204 saker hvor påtale ikke var begjært eller senere blitt trukket tilbake.65 Justisdepartementet poengterte at innføring av en slik regel «bare er et skritt på veien til å få gjerningsmannen tiltalt og dømt.»66 Manglende etterforskningskapasitet kunne bidra til at saker lettere ble henlagt på grunn av bevisets stilling. Imidlertid mente departementet at det var grunn til å tro at sakene ville bli etterforsket noe bedre dersom man innførte en regel om ubetinget offentlig påtale.67
Et viktig moment som justisdepartementet behandlet, var at polititjenestemenn ofte var skep- tiske til å legge ned for mye tid og ressurser i å etterforske kvinnemishandlingssaker. Dette var fordi erfaringen viser at fornærmede ofte trakk tilbake påtalebegjæringen. Hvis det ble innført en regel om ubetinget offentlig påtale så kunne dette stille seg annerledes for en eventuell et- terforsking av saken, siden adgangen til å reise tiltale ikke lenger i like stor grad var avhengig av hva fornærmede ønsket å gjøre.68
Det var departementets oppfatning at selv om kvinnemishandlingssaker bød på utfordringer både med tanke på etterforskingen og iretteføringen av saken så ville en regel om ubetinget offentlig påtale ha gode grunner for seg. I lovforslaget ble det diskutert flere grunner som ligner på det Sverige anførte for å innføre ubetinget offentlig påtale.69
For det første ville man vil kunne redusere den psykiske påkjenningen og det ansvaret en påta- lebegjæring ville innebære for kvinnen. Videre var det sannsynlig at press eller trusler fra man- nen, og eventuelt familien, ville bli mindre dersom man innførte ubetinget offentlig påtale. For det andre kunne innføring av en slik regel videre virke preventivt siden påtalemyndigheten kunne avgjøre spørsmålet om det skulle reises tiltale. Dette kunne bidra til at mannen skjønte alvoret av sine eventuelle handlinger og avstod fra å utføre dem. For det tredje, som kanskje var den viktigste grunnen for hvorfor man burde innføre ubetinget offentlig påtale, var at det kunne ha en holdningsskapende effekt. Det ville signalisere til både samfunnet og til menn som hadde den holdningen at kvinnemishandling er en legitim disiplinering og avstraffelse, at hand- lingen er en forbrytelse og at samfunnet tar sterkt avstand fra slike handlinger.70
64 Ot.prp. nr.79 (1986-1987) s. 6.
65 Ibid. s. 5.
66 Ibid. s. 6.
67 Ibid. s. 6.
68 Ibid. s. 6.
69 Ibid. s. 8.
70 Ibid. s. 7.
19
Lovforslaget ble sendt ut til 47 høringsinstanser. I tillegg mottok departementet uttalelse fra Norges allmennvitenskapelige forskningsråd.71 De aller fleste høringsinstansene stilte seg po- sitive til en regel om ubetinget offentlig påtale. Flertallet som var for innføring av en regel om ubetinget offentlig påtale var blant annet Straffelovkommisjonens flertall, Nordland statsadvo- katembete, Juridisk rådgivning for kvinner, alle de sju krisesentrene som ble bedt om å uttale seg og Norges allmennvitenskapelige forskningsråd. De nevnte høringsinstansene var blant de 25 som stilte seg positive til ubetinget offentlig påtale. De var i det vesentlige støttende til de argumentene som ble ført av departementet, men noen av de uttrykte likevel at en innføring av en ubetinget offentlig påtale, også bør kombineres med andre tiltak som vil styrke mishandlede kvinners stilling. Det ble nevnt at etterforskning av kvinnemishandlingssaker burde prioriteres høyere enn det som ble gjort, og at politiets kompetanse i vold mot kvinner måtte forbedres.
Videre ble det også uttalt at det sosiale hjelpeapparatet måtte forbedres, slik at både fornærmede og voldsutøveren kunne få hjelp.72
De høringsinstanser som var uttrykkelig mot lovforslaget var Riksadvokaten, Straffelovkom- misjonens mindretall, Eidsivating statsadvokatembeter og Advokatforeningen. Riksadvokaten argumenterte at hensynet til fornærmede krevde at påtalemyndigheten burde vurdere konkret i hver enkelt sak om det skulle reises tiltale. Som støtte for dette hensynet ble det poengtert at muligheten for å vurdere i hver enkelt sak er særlig viktig ved enkeltstående og mindre alvorlige brudd. Dette hensynet ville bli best ivaretatt dersom påtalereglene forble slik som de var.73 Til dette bemerket departementet at undersøkelser viste at det var få kvinnemishandlingssaker som ble reist med begrunnelsen at allmenne hensyn krever påtale. Dette til tross for at Riksadvokaten flere ganger hadde påpekt at man i hver enkelt sak nøye burde vurdert om allmenne hensyn krevde påtale selv om fornærmede ikke hadde begjært påtale.
Riksadvokaten reiste også tvil hvorvidt endring i påtalereglene ville bidra til mindre risiko for press og trusler fra mannens side overfor fornærmede. I stedet fryktet Riksadvokaten at fornær- mede heller ville bli presset til å unnlate å anmelde forholdet eller at hun vil grue seg for å tilkalle politiet.74
Det kan stilles spørsmål om tvilene Riksadvokaten uttrykte er basert på den kunnskapen og erfaringen en hadde på forslagstidspunktet. Rapporten til Aslaksrud og Bødal konkluderte med at riksadvokatens rundskriv av 30.06.1982 om familievold ikke hadde medført noen skjerpet påtalepraksis. Dette til tross for at påtalemyndigheten fikk en sterk oppfordring om å nøye
71 Ot.prp. nr.79 (1986-1987) s. 4.
72 Ibid. s. 7.
73 Ibid. s. 7.
74 Ibid. s. 7.
20
vurdere om allmenne hensyn krevde påtale i de sakene kvinnen ikke ønsket å anmelde, eller hvor påtalebegjæringen ble trukket tilbake. Erfaringene fra Oslo politikammer viste at selv om påtalemyndigheten hadde mulighet til å begjære påtale dersom allmenne hensyn krevde det, så ble det sjeldent gjort sett i forhold til antall saker som ble registrert. Dette blir også poengtert av departementet når de uttalte seg om Riksadvokatens bemerkninger til lovforslaget. Departe- mentet uttalte at det er få saker hvor det reises tiltale med bakgrunn i allmenne hensyn i kvin- nemishandlingssaker. Dette til tross for at Riksadvokaten flere ganger har poengtert at det burde vurderes nøye om allmenne hensyn krever påtale.75
De andre høringsinstansene som reiste tvil om en regel om ubetinget offentlig påtale, var blant annet Eidsivating statsadvokatembeter og Advokatforeningen. Deres motargument bunnet i at kvinnemishandlingssaker berører meget personlige forhold og hensynet til den mishandlede kvinnen tilsier at det er hun som hovedregel bør avgjøre om samlivspartneren hennes skal til- tales.76 Det er ikke utenkelig at argumentene deres kunne tilskrives de gamle tankesettene man hadde når man håndterte kvinnemishandling – at volden var privat og dermed skal håndteres slikt. Lovgiver burde derfor ikke blande seg i det som skjer innenfor hjemmets fire vegger med tanke på privatlivets fred.
Selv om det var noen høringsinstanser som uttrykte tvil mente justisdepartementet at de beste grunner talte for en endring i påtalereglene ved mishandling av nåværende eller tidligere sam- livspartner. Enkelte høringsinstanser mente at ubetinget offentlig påtale kunne føre til at kvin- nen ikke ville tilkalle politiet dersom hun fryktet at det vil bli reist tiltale mot mannen. Til dette påpekte departementet at kvinnen ofte befant seg i en fortvilet situasjon. Derfor var det lite sannsynlig å legge til grunn at hun ville ha tid til å overveie konsekvensene av tilkalling av politiet, og da velge å ikke å tilkalle politiet. Det ble også påpekt fra enkelte høringsinstansene at presset på kvinnen ikke ville bli mindre. I stedet for å presse kvinnen til å unnlate å begjære påtale, så ville presset heller forflyttes til å bli et press til å ikke anmelde forholdet. Til dette uttalte departementet at det var grunn til å tro at presset faktisk ville bli mindre. Det ble her vist til erfaringene fra Sverige som tydet på at antall anmeldelser i kvinnemishandlingssaker hadde økt etter at ubetinget offentlig påtale ble innført. Dette ble støttet av en undersøkelse i Sverige som viste en økning på 10 % i antall anmeldelser i kvinnemishandlingssaker etter at en regel om ubetinget offentlig påtale ble innført.77
Det andre spørsmålet som ble stilt, var om også påtalereglene eventuelt burde endres ved mis- handling av andre nærstående personer, for eksempel barn og eldre. Begrunnelsen for det siste
75 Ot.prp. nr.79 (1986-1987) s. 7.
76 Ibid. s. 8.
77 Ibid. s. 8.
21
spørsmålet var at mishandling av nærstående hadde mange likhetstrekk med kvinnemishand- ling. Mange av de hensynene som gjorde seg gjeldende ved kvinnemishandling gjorde seg der- for gjeldende også ved mishandling av andre nærstående.78
Det viste seg imidlertid at det var uenighet om dette spørsmålet i høringsrunden.79 Det ble ar- gumentert med at man hadde lite data om hvor utbredt problemet var, og at man visste lite om arten av problemet og hvilke problemstillinger som knyttet seg til vold mot for eksempel for- eldre eller andre nærstående personer. Med bakgrunn i dette mente departementet at vurde- ringen burde utsettes til man hadde mer konkrete opplysninger om omfanget av problemet. Det ble derfor ikke foreslått noen regelendringer om ubetinget offentlig påtale for denne person- kretsen.80
Det som derimot ble foreslått var at fornærmede som var barn til enten den skyldige eller til ektefellen eller samboeren, skulle være omfattet av regelendringen. Det ble argumentert for at barn er en svak og utsatt gruppe som har behov for vern mot mishandling. Videre ville det være holdningsskapende når man innførte en slik regel i barnemishandlingssaker, idet det signalise- rer til samfunnet at slike forbrytelser er forkastelige og alvorlige. De fleste av høringsinstansene var enig i at det var behov for en regelendring for denne personkretsen.81
Det er nokså tydelig at rapporten fra Aslaksrud og Bødal har fått stor gjennomslagskraft for innføringen av ubetinget offentlig påtale i saker om mishandling av nåværende eller tidligere samlivspartner. Store deler av argumentasjonen til departementet bygget på undersøkelsen til Aslaksrud og Bødal. Det var egentlig ikke så oppsiktsvekkende med tanke på at rapporten ble bestilt av justisdepartementet for å få belyst reaksjonsmønsteret i kvinnemishandlingssaker og hvordan påtalereglene ble praktisert. Når statistikken viste at mange tilfeller av kvinnemishand- ling ikke resulterte i en sak fordi kvinnen trakk påtalebegjæringen tilbake, eller ikke ønsket å anmelde, så foranlediger det en endring. En løsning hvor ansvaret for å fremsette påtalebegjæ- ringen lå hos kvinnen er uheldig sett fra samfunnets side. Det skulle ikke være slik at man som kvinne har et bedre rettsvern dersom man ikke var i et forhold. Ved å ta ansvaret bort fra kvin- nen, ville man ikke bare signalisere til voldsutøveren at slike forbrytelser er alvorlige, men det vil også tjene til å beskytte kvinnen fra trusler fra voldsutøveren om å ikke anmelde eller trekke tilbake påtalebegjæringen.
78 Ot.prp. nr.79 (1986-1987) s. 9.
79 Det er ikke nærmere kommentert i lovforslaget hvilke høringsinstanser som var uenige i forslaget.
80 Ot.prp. nr.79 (1986-1987) s. 10.
81 Ibid. s. 10.
22
Del III: Generelt om utviklingen av vold mot kvinner på 1990-tallet
3 Bakgrunn og utvikling
Denne delen av oppgaven vil kort belyse utviklingen på 1990-tallet hvor man etterlyste en mer helhetlig satsning fra det offentlige. Erfaringen så langt viser at «publikums» handlingspress påvirker politirollen. Imidlertid så presser de ikke bare politiet til handling, men de er også kritikere av for mye handling eller feilmelding.82 Historien forteller oss at påtrykk fra krisesen- terbevegelsen presset frem forståelsen for at kvinnemishandling er et samfunnsproblem. Under 1970 og 1980-tallet høstet politiet mye kritikk, blant annet for måten politiet har håndtert saker om kvinnemishandling, og de holdningene som har vært rådende i forhold til slike saker.
Det var også under denne perioden som mange av de sentrale hjelpetilbudene ble etablert, for eksempel krisesenter for voldsutsatte kvinner av frivillige. Noen tiltak i regi av det offentlige fantes ikke. De tiltakene som kom først var egnet til å skape trygghet og gi støtte til den volds- utsatte kvinnen, slik som krisesentertelefonen og krisesenteret. Etter hvert som utviklingen skred fremover, ble fokuset rettet mot alle parter i en voldsrelasjon ‒ også den som utøvde volden skulle få forsvarlig tilbud på hjelp og behandling, herunder etableringen av alternativ til vold (ATV) som en ideell stiftelse i 1994.83
På 1990-tallet ble det fokus på at det offentlige skulle ta mer ansvar for voldsutsattes rett til hjelp, og statens tilbud og innsats ble utvidet innenfor området. Vold mot kvinner ble et etablert som et tverrsektorialt politikkområde med egne handlingsplaner fra Justisdepartementet.84 På den frivillige siden var fokuset på å forbedre de tiltakene som man allerede hadde iverksatt, men presset på myndighetene fortsatte. Man etterspurte en mer helhetlig satsning som blant annet var inspirert av den svenske Kvinnofridsprossen. Den svenske regjeringen etablerte en kvinnevoldskommisjon i 1993, som skulle fra et kvinneperspektiv levere et forslag på hvordan man kunne forebygge vold mot kvinner.85 Det norske svaret på en slik kommisjon, kom i 2003 hvor vi fikk Kvinnevoldsutvalget som skulle utrede vold mot kvinner.
Innad i krisesenterbevegelsen skjedde det en splittelse. Da krisesenterbevegelsen startet sitt arbeid på 1970-tallet var formålet å yte hjelp til kvinner og barn som var utsatt for vold og drive et senter som skulle være et tilfluktssted fra den volden de ble utsatt for hjemme.86 Dette
82 Finstad (2013) s. 156.
83 Smette (2019) s. 151.
84 Ibid. s. 149.
85 SOU 2004:117 s. 43.
86 Krisesentergruppa i Oslo (1979) s. 11.
23
hovedfokuset endret seg rundt 1990-tallet for deler av bevegelsen. To sammenslutninger av krisesentre var i konflikt med hverandre og kjernen i uenigheten dreide seg om ulike målset- ninger og hvordan man skulle jobbe med vold i nære relasjoner. På den ene siden hadde vi Norsk krisesenterforbund som ble opprettet i 1991 og hadde fokus også på menn i sitt arbeid om vold i hjemmet.87 På den andre siden hadde vi Krisesentersekretariatet som ble opprettet i 1994 og var basert på krisesenterbevegelsens feministiske ideologi, som innebar at de hadde fokus på menns vold mot kvinner.88
Politiet som vokste frem på 1990-tallet var fremdeles regulert i politiloven av 1936. Politiets formål og funksjoner ble diskutert i ulike sammenhenger og i 1974 bestemte Stortinget at det skulle settes ned et utvalg som skulle utrede politiets rolle i det norske samfunnet.89
Politirolleutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 10. desember 1976. Utvalgets man- dat gikk ut på å utrede politiets rolle og oppgaver i samfunnet.90 Politirolleutvalget utarbeidet ti grunnprinsippet for politiets oppbygging, virksomhet og rolle i samfunnet. Disse grunnprinsip- per har i stor grad blitt lagt i grunn i utviklingen av politi- og lensmannsetaten.91
I ett av grunnprinsippene heter det at «politimannen skal være en generalist».92 Dette innebar at politimannen skulle ha utdanning og øvelse i alle de vanlige politigjøremålene. En politimann skulle kunne utføre ordens-, trafikk-, og kriminalitetstjeneste og måtte ha mulighet for å veksle mellom de ulike formene for tjenester. Hvis han ikke kunne det, mente politirolleutvalget at politiet var for stivbent og politimannens perspektiv ble for snevert.93 Videre het det i utred- ningen at politimannen måtte kunne betraktes som generalist selv om politidistriktet ble delt inn i ulike avdelinger som for eksempel ordensavdeling og kriminalavdeling. Imidlertid ble det forutsatt at generalisten fikk erfaring fra alle grener av tjenesten.94
Motparten til generalisten var spesialisten. Det fulgte av utredningen at spesialenheter ikke burde opprettes med mindre det var tvingende nødvendig for å danne spesialisert kunnskap på et område om forutsatte spesiell innsikt. Samtidig påpekte utvalget at kunsten ligger i å finne
87 NKVTS (2008) s. 31.
88 Krisesentersekretariatet (u.å.).
89 Heivoll (2018) s. 176.
90 NOU 1981: 35 s. 7.
91 St.meld. nr. 42 (2004–2005) s. 5.
92 Ibid. s. 78.
93 NOU 1981: 35 s. 78.
94 Ibid. s. 78.
24
en balanse mellom generalisten og spesialisten, men slo likevel fast at politioppgavene burde i størst mulig grad løses av generalisten.95
Hvis man ser på hvordan politiet håndterte kvinnemishandlingssaker på 1970- og 1980-tallet, ser man at generalisten har fått en stor plass i hvordan politiet håndterte denne kriminalitetsty- pen. Fodstad og Steen viste til at manglende kunnskap og kompetanse på politiets side bidro til usynliggjøringen av problematikken. I pakt med samfunnets utvikling hvor politiets oppgave- løsning trekker i retning av det komplekse og sammensatte, taler for at politiet må ha spisskom- petanse innenfor de mer komplekse kriminalitetstypene og problemstillingene, slik som vold i nære relasjoner er.
Frem til nå har utviklingen hatt fokus på et kjønnsperspektiv, hvor kvinnen ble fremstilt som offeret i saker om vold i hjemmet. Imidlertid ser vi at deler av krisesenterbevegelsen ønsket å løfte blikket og utvide perspektivet slik at også menn ble inkludert i arbeidet mot vold i hjem- met. Dermed ser man at det begynte å komme litt endrede holdninger om begrepet «kvinnemis- handling» og at tiden kanskje begynte å bli moden for et kjønnsnøytralt begrep.
Del IV: Utviklingen av politiets arbeid mot vold i nære relasjoner
4 Politiets arbeid på 2000-tallet
4.1 Innledning
Denne delen av oppgaven vil ta sikte på å svare på spørsmålet om hvordan forståelsen og ut- viklingen har påvirket politiets arbeid mot vold i nære relasjoner på 2000-tallet. Utviklingen frem til nå har vist oss at man først så på kvinnemishandlingssaker som et privat problem som skulle håndteres tilsvarende. Imidlertid har vi sett at effektiv press fra kvinnebevegelsen førte til politisk handling, både i form av utredninger og endringer i påtalereglene. 1990-tallet viste at utviklingen ikke stoppet opp, men man prøvde å jobbe med det man hadde klart å oppnå hittil, og at det var en del uenigheter om hvordan man skulle jobbe med kvinnemishandlingssa- ker.
Oppgaven vil ta opp utvalgte anbefalinger og tiltak som har hatt og fremdeles har stor betydning for hvordan norsk politi jobber i dag med vold i nære relasjoner, for å så forsøke belyse hvordan noen anbefalinger har blitt gjennomført i praksis. Oppgaven vil ta utgangspunkt i de anbefa- lingene som er foreslått i NOU 2003: 31 ‒ retten til et liv uten vold, som per dagsdato er den eneste offentlige utredningen om vold mot kvinner.96
95 Aas (2014) s. 76.
96 Pape (2013) s. 185.
