www.fylkesmannen.no/oppland
Kommunebilde 2013 –
Hadelandsregionen
Innholdsfortegnelse
1 Innledning 4
2 Overordnet 5
2.1 Befolkningsdata 5
2.1.1 Nasjonale føringer 5
2.1.2 Befolkningssammensetning 5
2.1.3 Fødselsoverskudd/ inn- og utflytting 6
2.1.4 Befolkningsutvikling totalt 6
2.1.5 Pendling 7
2.1.6 Demokrati og deltakelse 8
2.1.7 Utfordringer i regionen 9
2.2 Økonomi 10
2.2.1 Nasjonale føringer 10
2.2.2 Økonomisk status i regionen 10
2.3 Plan 16
2.3.1 Nasjonale forventninger 16
2.3.2 Status for planarbeidet i fylket og i regionen 16 2.3.3 Utfordringer og forventninger til planarbeidet i regionen 23
2.3 Samfunnssikkerhet 27
2.3.4 Beredskapsmessige hensyn i samfunnsplanleggingen 27
2.3.5 Kommunal beredskapsplan 30
2.3.6 Faktagrunnlag på viktige områder innenfor samfunnssikkerhet og beredskap i
Oppland (grunnberedskap) 32
2.4 Klima 36
2.4.1 Klima- og energiplaner 36
2.4.2 Klimagassutslipp 37
2.4.3 Klimatilpasning 38
3 Tjenesteyting 40
3.1 Barnehage og grunnskole 40
3.1.1 Innledning 40
3.1.2 Kompetanse 43
3.1.3 Tidlig innsats 49
3.1.4 «Resultater» 53
3.2 Folkehelse 60
3.2.1 Nasjonale føringer 60
3.2.2 Folkehelse og status i Oppland og regionen 61
3.3 Helse og omsorg – Samhandlingsreformen 63
3.3.1 Helsestasjons- og skolehelsetjeneste 63
3.3.2 Lege- og fysioterapitjenester i sykehjem 65
3.3.3 Omsorgsplan 2015 - Kompetanseløftet 2015 66
3.3.4 Kompetanseløftet 2015 67
3.4.5 Pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4 A - Region Hadeland 68
3.3.6 Omsorgslønn 69
3.4 Sosiale tjenester 70
3.4.1 Økonomisk stønad – sosialhjelp 70
3.4.2 Bemanning i sosialtjenesten 71
3.4.3 Kvalifiseringsprogrammet (KVP) 71
3.5 Barnevern 74
3.5.1 Statlig styrkning av det kommunale barnevernet 74
3.5.2 Rapporteringer fra Hadelandsregionen 75
3.6 Tilsyn helse og sosial 79
4 Kommunen som samfunnsaktør 81
4.1 Miljø 81
4.1.1 Kommunen som miljømyndighet 81
4.1.2 Biologisk mangfold 84
4.1.3 Vassdragsforvaltning – forurensning 87
4.1.4 Avfall og gjenvinning 91
4.1.5 Rovviltforvaltning 93
4.2 Landbruk 97
4.2.1 Nasjonale føringer og politikk 97
4.2.2 Status i regionen 98
4.2.3 Utfordringer i regionen 109
4.2.4 Forventninger til regionen 110
1 Innledning
Dette er den tiende utgaven av kommunebilder fra Fylkesmannen i Oppland. Den må
selvsagt ses i lys av kommunereformen og kan brukes som et element i kommunenes arbeid med denne.
Flertallet på Stortinget vedtok mål for en kommunereform 18. juni i 2014. Gode og
likeverdige tjenester, helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner, et styret lokaldemokrati og flere oppgaver til større kommuner.
Fylkesmannen har i sommer fått i oppdrag å være tilrettelegger og koordinator for
kommunereformen, og etter gjennomført prosesser i kommunene foreta en vurdering om vedtakene er i tråd med hovedmålene i reformen.
Alle kommuner skal fram mot 2017 gjennomføre analyser knyttet til målene for
kommunereformen, og Fylkesmannen vil samarbeide nært med KS og kommunene slik at disse prosessene blir gode og bidrar til vekst og utvikling i Oppland.
Jeg håper kommunebildene kan være et godt faktagrunnlag til nytte i analysearbeidet.
Sammen med de årlige, regionvise møtene med kommunene er «kommunebildene» det viktigste overordnede dokumentet i dialogen mellom kommunene og Fylkesmannen.
Regionmøtene gjennomføres på samme tid som ellers, altså etter at regjeringen har lagt fram forslaget til statsbudsjett for neste år. «Kommunebildene» forutsettes derfor å «stå på egne bein». Jeg tar forbehold om at vi kan komme med justeringer til dokumentet i
forbindelse med regionmøtet.
Det legges ned mye arbeid og ressurser i statistikk- og faktainnhenting, analyse og
produksjon av «kommunebildene». Siden vi begynte å lage denne typen dokument for ti år siden, har analysegrunnlag og -metoder blitt bedre og bedre. Vi stiller derfor hvert år spørsmålet om «Fylkesmannens kommunebilder» fortsatt er nyttige, og får stadig “ja” som svar. Kombinasjonen av lokalkunnskap og fagkunnskap er kanskje den viktigste grunnen til at våre analyser etterspørres. Vurderinger etter tilsyn og klagebehandling er også kunnskap vi benytter.
Også for Fylkesmannens medarbeidere er arbeidet med dokumentet nyttig. Det gjør at vi hele tiden må oppdatere oss, analysere og prioritere.
Kommunene i Oppland er dyktige og ambisiøse i sitt fornyingsarbeid. Fylkesmannen ønsker i enda større grad å bidra til dette og til at samspillet mellom stat og kommune utvikles til beste for folk i Oppland. Samtidig har vi et samordningsansvar slik at kommunene i økt grad møter «en stat». Derfor er vi ambisiøse i vårt ønske om å ha god dialog med kommunene – for at de skal ha nytte av samarbeidet med oss.
Oppland har mange sterke sider og muligheter. Endring og omstilling må bidra til å videreutvikle fylket vårt slik at vi er attraktive for bosetning, næringsutvikling og framtidige talenter.
God lesing!
Kristin Hille Valla
2 Overordnet
2.1 Befolkningsdata
2.1.1 Nasjonale føringer
Kommunene tilpasser de kommunale tjenester til endringer i befolkningens sammensetning og størrelse
Kommuneøkonomien tilpasses demografiske endringer
Det forventes at kommunene arbeider kontinuerlig med utviklings- og omstillingsarbeid for å kunne yte gode og likeverdige tjenester
2.1.2 Befolkningssammensetning
Befolkningssammensetningen har betydning for dimensjoneringen av de kommunale tjenestene og har gjennom utgiftsutjevningen i rammetilskuddet også betydning for kommunenes inntekter. Der aldersgruppenes andel av befolkningen er lavere enn
gjennomsnittet for landet vil dette gi lavere uttelling på utgiftsutjevningen, og der andelen er høyere enn gjennomsnittet for landet vil kommunen få høyere uttelling på utgiftsutjevningen.
(Kilde: ssb.no/kostra)
Kommunene i Hadelandsregionen skiller seg fra de andre regionene i fylket ved at de har en alderssammensetning som er mer lik fordelingen for landet. Alle kommunene har litt færre i den yngste aldersgruppen (0-24 år) enn landsgjennomsnittet, men flere enn
fylkesgjennomsnittet. Alle har en høyere andel i arbeidsdyktig alder (25-66 år) enn
fylkesgjennomsnittet, men Gran og Lunner ligger så vidt under landsgjennomsnittet. Lunner har flere i denne gruppa enn landsgjennomsnittet. Alle har lavere andel eldre (67 år og over) enn fylkesgjennomsnittet. Lunner har også lavere andel enn landsgjennomsnittet. Andelen i de yngste aldersgruppene har større vekt i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet enn de eldste aldersgruppene.
2.1.3 Fødselsoverskudd/ inn- og utflytting
Befolkningsutviklingen bestemmes av forholdet mellom fødte og døde og forholdet mellom inn- og utflytting.
Alle kommunene i regionen hadde befolkningsvekst i 2013. Jevnaker og Lunner hadde både fødselsoverskudd og netto innflytting. Jevnaker hadde en totaltilvekst større enn
landsgjennomsnittet. Lunner lå litt under landsgjennomsnittet men over fylkesgjennomsnittet.
Gran hadde fødselsunderskudd, men netto innflytting som mer enn oppveide dette.
Oppland totalt hadde også fødselsunderskudd, men dette ble mer enn oppveid av netto innflytting. For landet totalt var det både fødselsoverskudd og netto innflytting.ekst 2.1.4 Befolkningsutvikling totalt
Det er den totale befolkningsutviklingen over tid som har betydning for dimensjoneringen av de kommunale tjenester. Når den kommunale virksomheten planlegges framover, er det viktig å lage prognoser for folketallsutviklingen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har laget kommunevise befolkningsprognoser, basert på befolkningsframskrivninger fra Statistisk Sentralbyrå. I figuren under er vist historisk befolkningsutvikling fra 1980 til i dag og prognose for utviklingen til 2040. Det er tatt utgangspunkt i det middels alternativet for
framskrivninger. Tallene her er vist bare som en illustrasjon og må ikke brukes uten å sjekke hvilke alternativ for befolkningsframskrivning som er mest realistisk. Tall for inn- og utflytting vil være svært usikre så langt fram i tid.
Alle kommunene i regionen hadde befolkningsvekst i perioden 1980-2014. Prognosen fram til 2040 viser også vekst i alle kommunene. Hvor stor veksten vil bli avhenger av fler faktorer, bl.a. boligbygging, utvikling i næringslivet etc. Prognosen for disse kommunene viser at det vil bli større andel eldre og mindre andel personer i arbeidsdyktig alder, som er samme tendens som resten av landet. Det tilsier at det kan bli vanskelig å skaffe nok arbeidskraft til å dekke behovene for kommunale pleie- og omsorgstjenester.
(Kilde: krd.dep.no)
Kommunene oppfordres til å studere tallene for egen kommune, og lage sin egen prognose basert på en vurdering av alternative forutsetninger.
Tallene for hver kommune finnes på
http://www.regjeringen.no/nb/dep/kmd/kampanjer/kommunedata/Kommunedata
2.1.5 Pendling
Arbeidsplasser er en viktig faktor for å øke innflyttingen til kommunen. Ved vurdering av bosted vil det også være interessant å se på muligheter for arbeid i nærliggende kommuner.
Kommuner med regionsenterfunksjon vil ofte tiltrekke seg arbeidskraft også fra
omkringliggende kommuner. I kartet under er vist nivået på pendling i alle kommunene i Oppland.
Andel av befolkningen 20-66 år som pendler ut av bostedskommunen, 2013 (Kilde:SSB.no/KOSTRA)
2.1.6 Demokrati og deltakelse
Ett av målene for kommunereformen er et styrket lokaldemokrati med høy politisk deltakelse, lokal politisk styring og lokal identitet som sentrale kriterier. Kommunene har et ansvar for å legge til rette for samspill og gjensidige tillitsforhold mellom innbyggere og kommune.
Deltakelse ved valg er en av mange indikator på engasjement og deltakelse fra innbyggere.
(Deltakelse ved valg i %, Statistikkbanken i SSB)
Gjennomsnittlig valgdeltakelse i Norge ved kommunevalget i 2011 var 64,5%, en økning på 2,8% fra 2007. 11 kommuner i Oppland lå høyere enn landsgjennomsnittet i 2011, blant annet Jevnaker og Lunner.
Ved kommunevalget i 2011 varierte valgdeltakelsen i Oppland fra 71% i Vang til 57% i Sel, Søndre- og Nordre Land. På landsbasis er valgdeltakelsen i snitt større i små kommuner enn i større, den samme tendensen ser vi i Oppland.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Jevnaker Lunner Gran Oppland Landet
Kommunevalget 2011 Stortingsvalget 2013
Valgdeltakelsen i kommunene på Hadeland ligger med unntak av Gran over landsgjennomsnittet både ved kommune – og stortingsvalg. Gran ligger over fylkesgjennomsnittet.
Representasjon i lokaldemokratiet
Kommunevalget 2011, Statistikkbanken i SSB
I snitt er menn representert med 62 % i kommunestyrene for Hadeland, dette er 3%
høyere enn gjennomsnittet i Oppland. Størst utfordring er det i Lunner med 72% andel menn.
2.1.7 Utfordringer i regionen
Aldrende befolkning (andelen over 80 år vil øke mest)
Andel av befolkningen i arbeidsdyktig alder vil reduseres
Gjennomføring av nødvendige omstillingsprosesser for tilpasning av tjenestene til endringer i befolkningens alderssammensetning
Utbygging av det kommunale tjenestetilbudet i takt med økende befolkning
Svært lav kvinneandel i kommunestyrene på Lunner og Gran.
0 5 10 15 20
Jevnaker Lunner Gran
Menn Kvinner Antall partier
2.2 Økonomi
2.2.1 Nasjonale føringer
Regjeringen ønsker «robuste» kommuner som ivaretar rollene som tjenesteyter, samfunnsutvikler, myndighetsutøver og demokratisk arena på en god måte for sine innbyggere
Gode og likeverdige kommunale tjenester (god dekningsgrad og god kvalitet)
God økonomistyring og effektiv drift
Stabile og forutsigbare økonomiske rammer
Bærekraftig kommuneøkonomi (netto driftsresultat som utgjør minst 3 % av driftsinntektene)
2.2.2 Økonomisk status i regionen Driftsinntekter
I mai hvert år publiserer Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) data for korrigerte frie inntekter for foregående år for samtlige kommuner. Som frie inntekter regnes skatt på inntekt og formue, statlig rammetilskudd, eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter.
For å gjøre tallene sammenlignbare blir summen av inntektspostene korrigert for variasjoner i utgiftsbehov. Dataene blir presentert som prosent av landsgjennomsnittet.
Alle Hadelandskommunene hadde inntektsnivå langt under både fylkes- og
landsgjennomsnittet. Jevnaker har lavest inntektsnivå av alle kommunene i Oppland.
Jevnaker Lunner Gran Oppland Landet
92 96 94 99 100
Tabell: Korrigerte totale frie inntekter i % av driftsinntekter (Kilde: St.prp. nr 95 S 2013-2014) Det er veldig ulikt mellom kommunene hvor stor andel av frie inntekter som kommer fra eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter. Når vi ser bort fra disse lokale inntektene lå alle kommunene i regionen også godt under både fylkes- og landsgjennomsnittet.
Jevnaker Lunner Gran Oppland Landet
95 96 96 99 100
Tabell: Korrigerte totale frie inntekter, ekskl eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter, i % av driftsinntekter (Kilde: St.prp. nr 95 S 2013-2014)
Prioritering
Som uttrykk for prioritering av midler til de ulike tjenesteområdene brukes ofte netto driftsutgifter. For å få sammenlignbare tall må det korrigeres for folkemengde. Utgiftene regnes pr. innbygger i målgruppen.
På de fleste tjenesteområdene er det ganske stor forskjell på kommunenes utgifter. Kostra- tallene kan brukes til å analysere de enkelte kommuners utgifter innen de enkelte
tjenesteområder. Det kan være nyttig å sammenligne utviklingen over tid for egen kommune, men det kan også være nyttig å sammenligne med andre kommuner for å vurdere sin egen prioritering. Der kommunen finner store avvik i forhold til andre kommuner, kan det være grunnlag for en nærmere analyse. Dette kan være svært nyttig i budsjettprosessen, hvor det ofte er spørsmål om å finne rom for nye prioriterte tiltak. Det kan være gode grunner til at tallene er som de er, men det er nyttig å vurdere ressursinnsatsen på de ulike
tjenesteområder. I tabellen er vist disponering av frie inntekter.
(Kilde:ssb.no/kostra)
Det er forskjeller mellom kommunene i hvordan de prioriterer midler til de ulike
tjenesteområdene. Alle kommunene ligger under både fylkes- og landsgjennomsnittet innen barnehage. For grunnskolen ligger de over landsgjennomsnittet, men under
fylkesgjennomsnittet. For kommunehelsetjenester og pleie- og omsorgstjenester ligger kommunene både over og under gjennomsnittstallene. For sosialtjenesten ligger alle kommunene under landsgjennomsnittet, men Lunner og Gran ligger over
fylkesgjennomsnittet. Innen barnevern er det størst forskjell mellom kommunene. Der bruker Lunner 3 700 kr pr innbygger 0-17 år mer enn Gran. Til administrasjon og styring bruker både Lunner og Gran betydelig mindre pr innbygger enn både fylkes- og
landsgjennomsnittet. Gran bruker ca 600 kr mindre pr innbygger enn landsgjennomsnittet.
Det utgjør vel 8 mill kr i differanse. Det kan være nyttig å se nærmere på tallene i budsjettprosessen, og finne ut mer om hva forskjellene bunner i.
Enhetskostnader
For å si noe om effektiviteten innen de ulike tjenesteområdene tas ofte utgangspunkt i brutto driftsutgifter pr. bruker. Nøkkeltallene nedenfor viser brutto driftsutgifter for den delen av tjenesteproduksjonen som skjer i kommunens egen regi, og er korrigert for dobbeltføringer som skyldes viderefordeling av utgifter eller internkjøp og det er beregnet avskrivninger som en del av driftsutgiftene. I tabellen er vist korrigerte brutto driftsutgifter pr bruker på ulike tjenesteområder.
Alle kommunene har enhetskostnader i barnehage som ligger lavere enn landsgjennomsnittet. Lunner og Gran ligger også under fylkesgjennomsnittet.
Enhetskostnaden i grunnskolen ligger under fylkesgjennomsnittet i alle kommunene, men over landsgjennomsnittet. Enhetskostnaden i kommunale pleie- og omsorgsinstitusjoner ligger over både fylkes- og landsgjennomsnittet i Jevnaker og Lunner. Gran ligger lavere enn både fylkes- og landsgjennomsnittet. Enhetskostnaden pr barn i barnevernet varierer veldig.
Der ligger kostnaden over dobbelt så høyt i Lunner som i Jevnaker. Enhetskostnaden pr km kommunal vei legger under både fylkes- og landsgjennomsnittet i alle kommunene. Der det er store avvik kan det være nyttig å analysere tallene noe nærmere. Er det strukturelle forskjeller eller er det produktivitet som gjør utslag?
Prioritering 2013
0532 Jevnaker
0533
Lunner 0534 Gran
EKA05 Oppland
EAKUO Landet uten Oslo Netto driftsutgifter, kr
til barnehage pr innbygger 1-5 år 112 570 114 122 106 977 114 788 118 852 til grunnskolesektor (202, 215, 222, 223), per
innbygger 6-15 år 102 313 102 638 102 780 108 880 98 916 til kommunehelsetjenesten pr. innbygger 2 133 1 900 2 241 2 483 2 160 til pleie- og omsorgtjenesten pr. innbygger 13 357 14 304 18 107 17 880 15 561 til sosialtjenesten pr. innbygger 20-66 år 2 057 2 676 2 696 2 645 2 975 til barnevern pr innbygger 0-17 år 8 946 9 172 5 420 7 853 7 194 til administrasjon og styring pr. innbygger 4 385 3 721 3 393 4 269 4 036
(Kilde: ssb.no/kostra) Dekningsgrader?
Netto driftsresultat
Netto driftsresultat er “bunnlinja” i årets driftsregnskap, slik det er definert i de kommunale regnskapsbestemmelsene. Tallet viser resultatet av årets drift når alle utgifter (inkl. renter og avdrag) er dekket. For å kunne sammenligne tallene mellom kommuner brukes netto
driftsresultat i % av driftsinntektene.
(Kilde: ssb.no/kostra)
Enhetskostnader 2013
0532 Jevnaker
0533
Lunner 0534 Gran
EKA05 Oppland
EAKUO Landet uten Oslo Brutto driftsutgifter, kr
pr barn i kommunal barnehage 156 161 147 988 150 235 156 039 162 216 pr elev til grunnskole, skolelokaler
og skoleskyss (202, 222, 223) 101 705 109 055 107 499 110 581 100 288 pr kommunal plass i pleie- og
omsorgsinstitusjon 1 034 018 1 073 984 962 853 965 009 967 230 pr. mottaker av kommunale pleie
og omsorgstjenester 302 994 400 493 432 033 346 612 370 072 pr barn til barnevern (244, 251 og
252) 100 496 252 224 138 377 179 483 176 646 pr. sosialhjelpsmottaker 70 851 75 858 85 463 Tall mangler 83 696 pr. km kommunal vei og gate 100 309 86 309 74 853 112 155 120 936
Netto driftsresultat viser hva som er igjen av årets inntekter til avsetninger og
egenfinansiering av investeringer. Faglige råd anbefaler at netto driftsresultat bør utgjøre minimum 3 % av driftsinntektene, i hvert fall som et gjennomsnitt over noen år.
Ingen av kommunene hadde netto driftsresultat på 3 % i 2013. Jevnaker lå best an, med et netto driftsresultat på 1,5 % av driftsinntektene. Lunner hadde så vidt positivt netto
driftsresultat og Gran hadde negativt netto driftsresultat. Jevnaker og Lunner fikk dårligere resultat i 2013 enn i 2012. Gran fikk litt bedre resultat i 2013 enn i 2012. I gjennomsnitt for Oppland og landet ble resultatet dårligere i 2013 enn i 2012. Mens gjennomsnittet i Oppland de to foregående årene har vært bedre enn landsgjennomsnittet, ble dette snudd i 2013.
Mens netto driftsresultat viser resultatet av årets drift, viser regnskapsmessig resultat situasjonen etter avsetning til fond og bruk av fond (interne transaksjoner). Budsjettet skal alltid vedtas med et regnskapsmessig resultat lik 0. Regnskapsmessig mer- /mindre-forbruk viser derfor bare avvik fra budsjett. Kommuner som får negativt regnskapsresultat må dekke dette inn igjen senest to år etter regnskapsåret. Ingen av kommunene på Hadeland har regnskapsmessig merforbruk som må dekkes inn.
Investeringer, gjeld og reserver
I det kommunale regnskapssystemet skal investeringer føres i et eget regnskap og kan finansieres enten av årets driftsmidler, tidligere avsetninger (fond) eller lånefinansieres.
Renter og avdrag på låneopptakene skal føres i driftsregnskapet og dekkes av de løpende inntektene. Lån til investeringer i bygninger har ofte en løpetid på over 20 år.
Lånefinansiering vil binde opp deler av driftsinntektene over mange år. Det er derfor de løpende inntektene som setter grenser for hvor mye kommunene kan lånefinansiere.
Hvordan investeringene finansieres vil ha stor betydning for kommunens økonomiske handlefrihet framover. Noen investeringer skjer til formål som i teorien skal være
sjølfinansierende, f.eks. VAR-området. Her vil utgiftene til renter og avdrag dekkes gjennom gebyrer fra abonnentene. En del av kommunenes låneopptak kan også være lån til videre utlån, f.eks. startlån fra Husbanken. Disse lånene skal også i prinsippet være
sjølfinansierende, men nedbetalingene kan være i utakt med kommunenes nedbetalingsplan til Husbanken. Det er selvfølgelig også en viss risiko for mislighold av lånene, og kan i de tilfellene bli en ekstra belastning for kommunen. Hva som gir det beste bilde av den løpende belastningen på den kommunale økonomien kan diskuteres, men hverken investeringsnivå, langsiktig gjeld (ekskl. pensjonsforpliktelser) eller netto lånegjeld viser hele bildet. Vi har derfor valgt å bruke netto finans og avdrag i % av driftsinntekter som et mål på den løpende belastningen.
Alle Hadelandskommunene har en større andel av driftsinntektene bundet opp til finans og avdrag enn både fylkes- og landsgjennomsnittet. Og belastningen har vært økende de siste to åra. Dette er motsatt effekt av det som skjer gjennomsnittlig for kommunene. Med lave inntekter vil dette føre til at netto driftsresultat blir mindre og mindre, hvis man ikke klarer å ta ned driftsutgiftene tilsvarende.
At en del av driftsinntektene er løpende disponert til finans- og avdragsutgifter reduserer den økonomiske handlefriheten. Dersom kommunene begrenser nye låneopptak vil den
økonomiske handlefriheten øke etter hvert som eksisterende lån nedbetales.
(Kilde: ssb.no/kostra)
For å håndtere svingninger og svikt i inntektene og uforutsette utgifter, er kommunene tjent med å ha fritt disponible reserver (disposisjonsfond). Jo større inntekter/utgifter er, jo større bør disposisjonsfondet være. Midler til disposisjonsfond må skaffes ved at driftsutgiftene det enkelte år er mindre enn driftsinntektene.
(Kilde: ssb.no/kostra)
Hvis disposisjonsfondet reduseres fra år til år, kan det være tegn på at driftsnivået er for høyt i forhold til inntektene. Problemet med ubalanse i driften kan skyves ut i tid ved å tære på oppsparte midler, men når reservene er brukt opp vil kommunen ikke lenger ha økonomisk handlingsrom. Alle Hadelandskommunene har mindre disposisjonsfond enn både fylkes- og landsgjennomsnittet. Mens disposisjonsfondene i gjennomsnitt har økt både for Oppland og for landet, har både Gran og Jevnaker redusert sine fond de to siste åra. Lunner hadde ved utgangen av 2013 et disposisjonsfond på ca. 3 % av driftsinntektene.
2.2.3 Utfordringer i regionen
Alle Hadelandskommunene har lavere frie inntekter enn både fylkes- og
landsgjennomsnittet, og må drive mer effektivt for å kunne yte likeverdige tjenester.
Alle kommunene har forholdsvis stor belastning på driftsbudsjettet av utgifter til finans og avdrag. Det begrenser den økonomiske handlefriheten.
Alle kommunene har lite eller negativt netto driftsresultat. Det betyr at det er lite mulighet for egenfinansiering av investeringer, og vil begrense mulighetene for å gjennomføre nødvendige investeringer.
Lunner har lavt disposisjonsfond. Det begrenser den økonomiske handlefriheten.
Det er viktig for alle kommunene å finne en fornuftig balanse mellom løpende drift og investeringer. Ved å avsette midler til egenfinansiering av investeringer vil
handlefriheten økes.
2.3 Plan
2.3.1 Nasjonale forventninger
Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging ble fastsatt i 2011 og
tydeliggjør nasjonale prioriteringer innenfor utvalgte tema. Forventningene skal følges opp i arbeidet med regionale og kommunale planstrategier og er retningsgivende ved utarbeiding av regionale og kommunale planer etter plan- og bygningsloven.
De nasjonale forventningene er ett av flere virkemidler i plan- og bygningsloven som er innrettet mot å formidle og ivareta nasjonale interesser og nasjonal politikk i planarbeidet, og gjelder sammen med de andre virkemidlene. Forventningene omfatter utvalgte tema og formidler ikke alle statlige interesser, oppgaver og hensyn som planleggingen skal ivareta, og som er forankret i forskrifter, stortingsmeldinger og rundskriv.
Dokumentet har en innledning med viktige utviklingstrekk. Disse danner grunnlag for konkrete forventninger innenfor ulike tema som ikke er prioritert i forhold til hverandre:
Klima og energi
By- og tettstedsutvikling
Samferdsel og infrastruktur
Verdiskaping og næringsutvikling
Natur, kulturmiljø og landskap
Helse, livskvalitet og oppvekstmiljø
Tidligere vedtatte fylkesdelplaner og nye regionale planer bygger på de nasjonale forventningene og er retningsgivende for kommunenes planlegging.
Kommunereformen gir føringer for hvilke utredningsoppgaver kommunene skal prioritere i tiden fram mot høsten 2015 og sommeren 2016. Utredningene med vedtak vil danne grunnlag for planstrategiarbeidene som etter plan- og bygningsloven skal være på plass innen utgangen av 2016. Erfaring fra planarbeid og utfordringer knyttet til oppfølging av nasjonale forventninger er viktig å ta med seg i kommunestrukturvurderingene.
2.3.2 Status for planarbeidet i fylket og i regionen
Generelt om regional planlegging og interkommunalt samarbeid i fylket
Det er vedtatt flere regionale planer etter at de nasjonale forventningene forelå og mange nye er under utarbeiding. Bare en plan er geografisk avgrenset til en av fylkets nåværende regioner, nemlig regional plan for Hadeland. Det foregår imidlertid svært mange
interkommunale samarbeid i fylket, noe som bl.a. går fram av gjeldende kommunale
planstrategier. Utredninger og analyser som ligger til grunn for en del av disse samarbeidene kan være viktige utgangspunkt for kommunereformarbeidet. Regionene med unntak av Valdres og Hadeland er med i «Utviklingsprogram for byregioner». Programmet er rettet mot de som ikke deltar i Framtidens byer, dvs. små og mellomstore byregioner. Hver byregion skal på bakgrunn av en helhetlig samfunnsanalyse av det økonomiske samspillet i regionen, utarbeide lokalt forankrete strategier og tiltak for å styrke den regionale vekstkraften.
Arbeidet forutsettes forankret i kommunens ordinære planarbeid. Programmet er ikke en del av kommunereformprosessen, men mange av deltakerkommunene ser disse prosessene i sammenheng.
Generelt om kommunal planlegging i fylket
Planleggingen i fylket preges fortsatt av at plandelen av plan- og bygningsloven er
forholdsvis ny. Det legges ned mye arbeid i kompetanseoppbygging og det er utfordrende å finne erfarne planleggere ved behov for rekruttering.
Loven stiller strenge krav til utredninger og tilrettelegging for medvirkning, planprosessene er dermed mer tidkrevende enn tidligere. Samtidig er det Fylkesmannens erfaring at gode planprosesser gir større eierforhold og bedre planer, noe som letter håndheving og gjennomføring av planene.
Planaktiviteten i fylket ligger på et jevnt høyt nivå. Sammensetningen av type plansaker endret seg i 2012. Da utarbeidet alle fylkets kommuner første generasjons planstrategier, og var med dette i særklasse i landet sammen med kommunene i Akershus og Sogn og
Fjordane. I 2013 var planarbeidet tilbake til det normale, med omtrent samme type og mengde plansaker som i 2011. Fylkesmannen uttalte seg til 388 plansaker, fordelt på 46 kommune(del)planer, 330 reguleringsplaner og 12 andre plansaker. Fylkesmannen uttalte seg til 270 dispensasjonssaker, en liten nedgang sett i forhold til de to foregående årene.
Antall henvendelser fra kommunene til Fylkesmannen om ulike typer veiledningsspørsmål er høyt. Opplæringsarbeidet som startet i 2009 videreføres også i 2014. I tillegg til tilbud om seminarer og verksteder blir www.planoppland.no revidert i samarbeid med representanter fra kommunene. Fylkesmannen viser også til www.planlegging.no og www.miljokommune.no som nyttige veiledningssider.
Kommunene har i sine planstrategier prioritert viktige planarbeider for neste fireårsperiode.
Mange satser på å revidere både samfunnsdel og arealdel ved siden av viktige
utredninger/prosjekter og reguleringsplanarbeider. Mye av planarbeidet settes bort til private planfirmaer. Det blir sentralt å sikre god nok kompetanse i kommunen til å kvalitetssikre planmaterialet og avsette nok ressurser til å gi prioriterte planarbeider tilstrekkelig framdrift.
Kommuneplaner
Jevnlig oppdatering av kommunenes overordna planverk er sentralt for å oppnå helhetlig forvaltning, fornyet eierforhold og bedre oppfølging av planene. Kommuneplanens samfunnsdel bør oppdateres før eller samtidig med kommuneplanens arealdel, slik at føringer fra samfunnsdelen kan legges til grunn for arbeidet med arealdelen. Oppdaterte arealdeler gir det beste grunnlaget for en effektiv detaljplanlegging, og reduserer behovet for dispensasjoner.
Det fremmes ofte innsigelser til arealdelene pga. formelle feil og mangler. Dette kan unngås ved bedre kvalitetssikring av planmaterialet. Etter egen kvalitetssikring og før utlegging til første offentlige ettersyn, anbefaler vi at kommunene sender arealdelen til uformell høring hos regionale myndigheter.
Før arbeidet med revidering av kommuneplanens arealdel starter opp er det viktig å sikre god nok bemanning til å holde en stram framdrift. Arbeidet med arealdelene flyter ofte ut i tid og dette undergraver plan- og bygningslovens intensjoner om revidering hvert fjerde år.
Erfaring viser at å avgrense tydelig hva som er tema for revideringen, sette en realistisk men stram framdriftsplan som håndheves strengt samt å legge til rette for god dialog undervegs, bidrar til vellykka prosesser. Dette krever gjennomtenkte planprogram og god bemanning.
Lunner reviderte sin kommuneplan i 2013. Revisjonen omfattet både samfunnsdel og
arealdel. Grans samfunnsdel ble vedtatt i 2007, mens arealdelen ble vedtatt i 2011. Gran har nå påbegynt revisjon av sin kommuneplan. Jevnakers kommuneplan ble vedtatt i 2009 og kommunen bør forberede revisjon av denne.
Fylkesmannen vurderer at Lunner, som har den nyeste kommuneplanen i regionen, gjennomførte et godt planarbeid ved revisjon av kommuneplanen i 2013.
Reguleringsplaner
Oversikten over antall reguleringsplaner Fylkesmannen har uttalt seg til i de ulike regionene de siste seks åra, viser at planaktiviteten er høy i fylket:
I regionen er planmengden slik fordelt på kommunene:
Note til figur: Statistikken omfatter både oppstartvarsler og høringsforslag som Fylkesmannen har fått tilsendt. Oppstartvarsel og høring eller flere høringer av samme plan, er regnet som en plan.
Reguleringsplaner som fremmes har varierende standard. Noen planer er svært gode mens andre er mangelfulle. Også på dette plannivået er det viktig at kommunene kvalitetssikrer planmaterialet før utlegging til offentlig ettersyn og høring. Forbedringsbehovet er både knyttet til formell utforming og hvordan planen ivaretar nasjonale mål. Det samme gjelder oppstartvarsler, her mangler ofte en vurdering av om planarbeidet utløser
konsekvensutredningskrav.
Dårlig teknisk kvalitet og uklare reguleringsbestemmelser til en plan bidrar ikke til god medvirkning og gir rom for tolkningstvil ved gjennomføring av planen. Dette er tidkrevende for kommunen spesielt, men også for regionale og statlige myndigheter. Vi viser til
veiledningssidene nevnt innledningsvis.
Hadeland har økende planaktivitet; samlet sett uttalte Fylkesmannen seg i 2013 til flere planer fra regionen enn tidligere år. Det er Gran og Lunner som fremmer flest planer. By- og tettstedsutvikling med tilrettelegging av bolig- og næringsarealer samt ulike vegprosjekter er hyppige plantema i regionens kommuner.
Fylkesmannen har ofte merknader til planarbeidet for å sikre ivaretakelse av nasjonale mål samt å forbedre generell kvalitet på planmaterialet. Kommunene i regionen fremmer mange planer i regionalt planforum og får på denne måten diskutert sakene tidlig i planprosessen.
Det var ikke nødvendig å fremme innsigelse til planforslag fra Hadelandsregionen i 2013.
Dispensasjoner
Gran kommune hadde spesielt mange dispensasjonssaker i 2013. Dispensasjonssakene i regionen gjelder i hovedsak fradelinger og omdisponeringer av areal i LNF-områder.
Kommunene bør være særlig oppmerksomme på dispensasjoner i strandsona og i
jordbruksområder for å unngå uheldig oppsplitting av arealer og bit-for-bit-utbygging. I tillegg må kommunene være oppmerksomme på at det er svært uheldig å gi mange
dispensasjoner. Der en problemstilling kan gjelde flere eiendommer bør det vurderes hvorvidt det er mer hensiktsmessig med en endring av plan fremfor dispensasjon. Det er også viktig å vurdere om en sak kan danne mønster for andre saker, og dermed gi kommunen mindre spillerom senere.
Kommunen har ansvar for at fylkeskommunen og statlige myndigheter hvis saksområde blir direkte berørt, gis anledning til å uttale seg før dispensasjon gis. Det hender dessverre at kommuner innvilger dispensasjoner uten at saken har vært på høring. Vedtak i saken kan da bli erklært ugyldig.
Digitalisering av planer
En viktig forutsetning for å kunne følge opp plan- og bygningslovens krav til medvirkning, er at planmaterialet er digitalisert og tilgjengelig for allmennheten. Takket være prosjektet
«Plansatsing i Hedmark og Oppland» og aktiv oppfølging fra Statens kartverk er kommunene i Oppland og Hedmark kommet langt i dette arbeidet. Men for å kunne ta digital plandialog fullt i bruk, må noen kommuner avsette ekstra ressurser til å oppgradere sak/arkiv
systemene sine.
Prosjektet «Plansatsing i Hedmark og Oppland» ble igangsatt i 2009. Dette var et
samarbeidsprosjekt hvor Fylkesmannen, fylkeskommunen og Statens vegvesen deltok og Statens kartverk var ansvarlig for gjennomføring. Hovedmålsettingen med prosjektet var at alle relevante arealplaner innen 2012 skulle være digitale, følge gjeldende standard og være tilgjengelig på internett.
Ett av tiltakene i prosjektet har vært digitalisering av alle relevante reguleringsplaner, og det er gitt tilskudd til kommunene for å gjennomføre dette. Det er kommunene selv som har vurdert hvilke planer de mener er relevante å digitalisere. Ved prosjektets slutt var 82 % av reguleringsplanene i fylket digitalisert. De resterende 18 % er registrert i planregistrene med planområde. Kommunene anser seg i hovedsak å være ferdig med digitaliseringen.
Plansatsingsprosjektet har bidratt til å etablere hensiktsmessige samarbeidsarenaer og forbedre effektiviteten og kvaliteten i planbehandlingen. Dette er oppnådd gjennom utvikling og drift av digitale planregister og planbehandling på nett. Svært mange temadata er samlet i innsynsløsningen InnlandsGIS, som er tilgjengelig for regional og statlig planmyndighet i fylket. Kommunene i Hedmark og Oppland har innført digitalt planregister og plandialog eller planinnsyn med integrasjon mot kommunenes sak/arkiv system i henhold til
GeoIntegrasjonsstandarden. Det har imidlertid vist seg å være store utfordringer knyttet til koblingen mot kommunenes sak/arkiv system. Dette er i hovedsak fordi GeoIntegrasjon er implementert i de nyeste versjonene av sak/arkiv systemene. Mange kommuner har for gamle versjoner av sak/arkiv systemene til å kunne nyttiggjøre seg av den nye standarden.
Fra og med 2013 er de fleste aktivitetene i plansatsingsprosjektet gått over i en driftsfase og prosjektarbeidet videreført i et nytt prosjekt, «Plan&Tema 2015 HeOp», med samme
prosjektorganisering. Aktivitetene i dette prosjektet er bl.a. digitalisering av gamle ortofoto, kompetanseheving, synkronisere InnlandsGIS mot kommunenes plandatabaser og
etablering av GIS-analyseverktøy for kommuner og regionale etater.
Statusoversikt pr. august 2014:
Digitalisering av reg.planer
Digitalt planregister
Plandialog operativt
Plandialog i bruk
Valdresregionen Ok Ok Ok Sør-Aurdal
Øystre Slidre Etnedal (?)
Hadeland Ok Ok Ok Delvis i Gran
Gjøvikregionen Ok Ok Ok:
Østre Toten
Østre Toten
Vestre Toten Vestre Toten Lillehammer-
regionen
Ok Ok Ok Lillehammer
Gausdal Øyer
M-Gudbrandsdal Ok Ok Nei Nei
N-Gudbrandsdal Ok Ok Nei Nei
2.3.3 Utfordringer og forventninger til planarbeidet i regionen Generelt
Utfordringene for planarbeidet i regionen kan generelt oppsummeres slik, jf. kap 2.3.2:
Prioritere kommunereform-prosessene og forankre disse i planarbeidet
Sikre kompetanse og ressurser til å gjennomføre prioriterte planarbeider
Sikre god framdrift særlig for revidering av kommuneplanens arealdel
Redusere antall innsigelser ved å kvalitetssikre planer og følge nasjonal arealpolitikk
Ta i bruk plandialog og planinnsyn fullt ut
Det forventes at kommunen som planmyndighet følger opp dette.
Utvalgte tema
Kommunene skal legge de nasjonale forventningene til grunn for sin planlegging, jf. kap.
2.3.1. Nedenfor peker vi på utfordringer knyttet til oppfølging av utvalgte tema og hvordan de forventes fulgt opp i regionen.
Klima og energi
Alle kommunene på Hadeland har vedtatt klima- og energiplaner, og regionen har bl.a.
satset aktivt på bruk av bioenergi. Planene er nå snart modne for revisjon. Det foreligger verktøy og oppgavehjelp fra statlig miljøforvaltning for revisjon av disse første generasjons planene. Se mer utfyllende informasjon i kap. 2.5 Klima.
I mellomtiden forventes det at kommunene følger opp gjeldende klima- og energiplaner og legger til rette for redusert energibruk, reduserte klimagassutslipp, energieffektivisering og utbygging av fornybar energi i all planlegging.
Arealplanlegging er et særlig viktig verktøy i arbeidet med å oppnå en klimavennlig utvikling.
For å redusere transportarbeid og klimagassutslipp forventer Fylkesmannen at kommunene legger regionale og lokale areal- og transportvurderinger til grunn for sin planlegging. Et annet virkemiddel i arealplanleggingen er å stille krav om alternative energiløsninger i nye utbyggingsområder.
Kommunene må også ta hensyn til konsekvensene av klimaendringene i sin planlegging.
Viktige virkemidler i klimatilpasningsarbeidet er utarbeiding av risiko- og sårbarhetsanalyser der mulige virkninger av klimaendringene synliggjøres, innarbeiding av hensynssoner i arealplaner for å unngå utbygging i fareområder samt innarbeiding av avbøtende tiltak for å unngå tap av menneskeliv og forebygge ulike typer skader.
By- og tettstedutvikling
Hadelandskommunene har noe ulik bosettingsstruktur. Jevnaker kommune har et klart tyngdepunkt rundt Nesbakken, og legger opp til forsterking i gjeldende kommuneplan.
Lunner og Gran har en større andel av spredt bosetting, men satser også på fortetting og sentrumsutvikling.
Kommunene bør generelt satse på videreutvikling av eksisterende tettsteder, bl.a. styrke sentrumsområdene og unngå etablering av eksterne bilbaserte kjøpesentre, boligområder eller arbeidsplasser.
For å oppnå en bærekraftig by- og tettstedutvikling må det legges vekt på fortetting
kombinert med sikring av gode utearealer og transportløsninger for kollektivtrafikk, syklende og gående. Alle nye planer for utbygging må sikre at parkering blir lagt under bakken og/eller i flere plan. Dette gjelder både ved fortetting av eksisterende byggeområder og ved
nybygging. Høy arealutnytting i byggesona gir både redusert utbyggingspress mot dyrka mark, natur- og friluftsområder samt redusert transportbehov. Samtidig ligger det en helse- og miljøgevinst i at flere kan gå eller sykle til daglige gjøremål.
Hvordan steder er utformet har stor betydning for livskvalitet, trivsel og helse. Livene leves i lokalsamfunnet og det forventes at stedene utformes slik at de gir mulighet for gode liv for alle. Flere eldre i samfunnet og flere som lever med funksjonsnedsettelse og kroniske lidelser innebærer at kommunene må tilrettelegge for boliger og omgivelser som er gode å leve og bli gamle i. Plan- og bygningsloven sikrer en minstestandard for universell utforming og tilgjengelighet for nye boliger. Dette medvirker til å heve kvaliteten på nybygg noe, men for å oppnå universelt utformede byer og tettsteder er det viktig å sikre at ny boligbygging i sentrumsnære områder utformes slik at boenhetene blir tilgjengelige for alle. Barn og unge har en særlig status i planleggingen og skal sikres varierte typer grøntområder tilpasset ulike aldre, i alle områder der barn ferdes.
Fylkesmannen forventer ellers at kommunene i by- og tettstedsutviklingen tar høyde for kommende klimaendringer og at utbygging i fareområder unngås. Ved fortetting må det vurderes behov for klimatilpasningstiltak, som for eksempel framtidsrettede
overvannsløsninger.
Samferdsel og infrastruktur
Vegtrafikk står for en stor del av klimagassutslippene. Det forventes at kommunene samordner areal- og transportplanleggingen slik at transportbehovet reduseres, og at planlegging av gang- og sykkelvegnett vektlegges. Fylkesmannen oppfordrer også
kommunene til å bruke de virkemidlene de har for å få persontransporten over fra privatbil til kollektivtrafikk.
Utbygging av E16 i Jevnaker og Rv. 4 i Gran og Lunner er viktige samferdselstiltak i regionen. Disse medfører betydelig omdisponering av dyrka og dyrkbar jord. I Jevnaker og Lunner er kommunedelplanene for henholdsvis E16 og Rv. 4 vedtatt. Reguleringsplan for E16 Eggemoen-Olum var på høring på forsommeren, mens reguleringsplan for Rv. 4 i Lunner var på høring i sommer. I reguleringsplanarbeidet har det vært viktig å sikre både at den totale (netto) omdisponeringen av dyrka/dyrkbar jord blir minst mulig, og at
jordressursene på areal som blir omdisponert blir tatt vare på slik at de fortsatt kan brukes til jordbruksproduksjon. Dette kan skje ved å dyrke opp dyrkbare arealer eller ved å bygge opp ny dyrka jord på i utgangspunktet udyrkbare arealer. Planavklaring for oppdyrking av slike arealer kan enten skje gjennom reguleringsplanen for vegen, som egne reguleringsplaner eller som sak etter nydyrkingsforskriften. Kommunen er planmyndighet i slike saker og det er en fordel at kommunen er aktiv for å få til gode løsninger.
Som følge av klimaendringene vil belastningene på infrastrukturen øke. Dette vil gi store utfordringer i planlegging, utbygging og vedlikehold av infrastrukturen, særlig når det gjelder vannhåndtering ved flom, oversvømmelser og erosjon/utglidninger.
Det forventes at kommunen som vanneier gjennomfører tiltak som sikrer innbyggerne helsemessig tilfredsstillende vannkvalitet. Vannledningsnettet og vannkilder må sikres mot naturpåkjenninger som klimaendringene vil kunne medføre.
Verdiskaping og næringsutvikling
Kommunene på Hadeland er en del av Osloregionens bo- og arbeidsmarked, og regionen preges av høy andel pendlere. Kommunene kan vise til vekst i folketallet, og det er skapt mange nye arbeidsplasser i regionen de siste 10 årene. Mohagen industriområde i Gran er
et eksempel på det. Økt arbeidsplassdekning i regionen er et mål. Dette gjenspeiles både i næringsplan for Gran kommune som var på høring i 2011, og i fellesprosjektet Bo- og etablererregion Hadeland, som skal stimulere bosettere og etablerere til å velge Hadeland.
Hadeland er ledende i Oppland når det gjelder bruk av bioenergi, og bør utnytte tilgangen på lokale energiressurser fra jord- og skogbruk til verdiskaping.
Det forventes at kommunene legger til grunn et bredt verdiskapingsperspektiv for næringsutviklingen, der eksisterende og nye næringer basert på lokale natur- og
kulturressurser vektlegges. Planleggingen bør bl.a. bidra til å opprettholde og videreutvikle landbruket og opprettholde et bærekraftig skogbruk.
I 2010 vedtok Stortinget en ny minerallov som bl.a. innebærer en innskjerping for etablering og drift av massetak. For nye masseuttak med uttak av mer enn 10.000 m3 masse er det krav om godkjent driftsplan og driftskonsesjon før uttaket kan starte. Uttak som allerede var i drift fikk en overgangsordning på fem år for å få dette på plass. Etter 5 års overgangsperiode er det fra og med 1. januar 2015 krav om driftsplan og driftskonsesjon for alle uttak hvor det tas ut mer enn 10.000 m3 masse totalt. Behovet for reguleringsplan ligger fast som tidligere for å avklare arealspørsmål knyttet til disse masseuttakene. Fylkesmannen ser at det kan være utfordrende å rekke fristen som er satt. Vi oppfordrer derfor kommunene i regionen om å følge opp både entreprenører og grunneiere for å avklare rammer for en forutsigbar drift.
Natur, kulturmiljø, jordvern og landskap
Hadelandskommunene har et rikt kulturlandskap og viktige naturverdier som må ivaretas i planleggingen. Området Tingelstadhøgda – Røykenvik er registrert som nasjonalt verdifullt kulturlandskap i Gran kommune. Av nasjonal verdi i regionen er også en rekke rødlistearter og naturtyper som kalksjøer, kalkskoger og slåtteenger.
Kommunene må være oppmerksomme på at naturmangfoldlovens alminnelige
bestemmelser om bærekraftig bruk (kap. II) skal legges til grunn for planleggingen, og at prinsippene i lovens §§ 8-12 skal være vurdert og framgå av beslutningen. Det er egne forskrifter for ordningene med prioriterte arter og utvalgte naturtyper.
Videre må kommunen bruke arealplaner aktivt for å ta vare på viktige vassdragsverdier.
Kommunene må sikre brede nok kantsoner uten inngrep, i tråd med bl.a. vannressurslovens bestemmelser. Dette gir rom for ferdsel og naturopplevelser og er også til gode for det biologiske mangfoldet både i og langs vassdragene.
En viktig oppgave i arealplanleggingen er å sikre jordressursene og verdifulle kulturlandskap.
Vern om jordbruksarealene er en forutsetning for matproduksjon, utvikling og verdiskaping i landbruket. Det er en nasjonal målsetting å omdisponere i gjennomsnitt mindre enn 6000 daa dyrka jord/år. For Opplands del utgjør dette ca. 285 daa/år. Det forventes at kommunene bidrar til de nasjonale jordvernmålene ved å begrense omdisponeringen av de mest
verdifulle jordressursene og redusere oppsplitting av viktige areal. Utlegging av nye bygge- og anleggsområder på dyrka og dyrkbar mark må begrenses, og de arealene som blir tatt i bruk til andre formål må gis høy utnyttelse. For å oppnå høy arealutnyttelse, må kommunen stille krav om minste antall boenheter pr. arealenhet i utbyggingsområder og stille krav om parkeringsløsninger i parkeringshus/-kjeller. Ved revidering av arealdelen forventer
Fylkesmannen at kommunene vurderer samlet areal avsatt til utbyggingsformål opp mot behovet for utbyggingsareal i perioden. Dette betyr at både nye og eksisterende
byggeområder vurderes og at ev. områder som ikke lenger er aktuelle for utbygging tas ut av arealdelen. For stor planreserve er uheldig både i forhold til mål om effektiv arealutnyttelse men også for kommunens styringsmulighet.
Lunner kommune har ut fra en slik gjennomgang vedtatt å tilbakeføre betydelige arealer fra byggeområde til LNF i sin arealdel, for å satse på en mer framtidsretta utbygging i tråd med kommunens vedtatte strategier for utbygging. Dette er et eksempel til etterfølgelse.
Helse, livskvalitet og oppvekstmiljø
Det fysiske miljøet som omgir oss, enten det er naturskapt eller menneskeskapt, er grunnleggende for helse, trivsel og livskvalitet og for menneskelig utfoldelse, vekst og
utvikling. Folkehelseloven som trådte i kraft 1. januar 2012, gir kommunesektoren et større og mer helhetlig ansvar for befolkningens helse og utfyller plan- og bygningsloven når det gjelder hvordan helsehensyn skal ivaretas i planleggingen. Den lovpålagte oversikten over utfordringsbildet lokalt vil kunne gi planarbeidet informasjon om utfordringer og behov som kommunene i Hadelandsregionen står overfor. Kommunene i regionen ser ut til å være i gang med oversiktsarbeidet. Det samlede oversiktsdokumentet skal inngå som grunnlag for kommunenes planstrategi og øvrige plan- og beslutningsprosesser. Kommunene må derfor høsten 2016 ha ferdigstilt et samlet oversiktsdokument som grunnlag for sin planstrategi for den neste fireårige plansyklusen.
Utvikling av gode steder krever samordning med en miljø- og helsevennlig areal- og transportplanlegging. Ny utbygging må planlegges slik at flere av innbyggerne i Hadelandsregionen kan gå eller sykle til arbeid, skole, daglig handel og i sosiale
sammenhenger. Et langsiktig mål må være at flesteparten av innbyggerne skal kunne foreta sine daglige gjøremål nær boligene, uten å være avhengig av bil. Ved behov for transport over større avstander, skal det være kort vei til nærmeste tog og buss. Det reduserer stress, øker hverdagsaktiviteten og reduserer klimautslipp. I spredtbygde strøk i regionen vil god offentlig transport være viktig.
Gåing og fotturer i skog og mark er den vanligste fysiske aktiviteten i alle aldersgrupper. Kort avstand til naturområder og gode forbindelser til sti- og løypenett reduserer terskelen for bruk. God tilgang til natur og aktivitetsvennlig bo- og nærmiljøer fremmer fysisk aktivitet i et livsløpsperspektiv. For eldre er det for eksempel viktig å kunne være fysisk aktiv i nærmiljøet, og at det er enkel og lett tilgang til gode stier og gangveier med benker for hvile. Nærmiljøet skal også ha steder å møtes og gi mulighet for avkobling og ro i det offentlige rom. Da
friluftsliv og tilgang til natur spiller en svært viktig rolle for helsetilstanden, vil en karlegging og verdsetting av kommunenes friluftsområder være et sentralt bidrag i kommunens lovpålagte oversiktsarbeid. Fylkesmannen vil i sin planbehandling fokusere på status og endringer av rekreasjonsareal og nærturterreng.
Det er avgjørende for barn og unges oppvekstsvilkår at det finnes lekeplasser, ulike typer nærmiljøanlegg for idrett og fysisk aktivitet og områder for egenorgansiert fysisk utfoldelse.
Attraktive, grønne og store nok utearealer inne i skolegårder og i barnehagene betyr mye for barn og unges daglige fysiske aktivitet og for barnas motoriske, psykiske og sosiale utvikling.
Fylkesmannen forventer at det holdes fast på normer for utearealer for skoler og barnehager og på at eksisterende avgrensninger ikke gjøres mindre. Dette har stor helsefremmende betydning. Skolegårder og barnehager brukes også som møteplasser og arenaer for fysisk aktivitet etter stengetid. Rikspolitiske retningslinjer for barn og unge krever at ved nedbygging av areal som er i bruk til lek og rekreasjon for barn og unge, skal det skaffes erstatningsareal av tilsvarende kvalitet. Bevaring av grønn infrastruktur, hundremeterskoger, og andre natur- og friluftsområder er også med på å bevare naturmangfoldet. Naturmangfoldet har en stor verdi for folkehelsen.
Fylkesmannen understreker at prinsippene om universell utforming skal legges til grunn for all planlegging, prosjektering og gjennomføring av planer. Fylkesmannen minner også om kommunenes ansvar for å fremme likestilling og forhindre forskjellsbehandling både når det gjelder kjønn, seksuell orientering, funksjonsevne, etnisitet, religion mv., jf. likestillingsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Fylkesmannen oppfordrer kommunene til å ta temaet inn i kommuneplanens samfunnsdel for å sikre oppfølging i alle planer.
Fylkesmannen forventer at nye miljø- og helseulemper i form av forurensning, støy, radon eller økt ulykkesrisiko forebygges ved planlegging av ny boligbebyggelse, institusjoner, næringsvirksomhet og infrastruktur, og at eksisterende problemer samtidig forsøkes fjernet eller redusert.
Oppsummering – Forventet oppfølging av utvalgte tema i regionen:
Følge opp klimautfordringene i regionen og handlingsplanene i vedtatte klima- og energiplaner. Vurdere behovet for revisjon av vedtatte planer ut fra nytt verktøy og oppgavehjelp fra statlig miljøforvaltning
Redusere transportbehovet ved å vektlegge overordna areal- og transportvurderinger, sentrumsutvikling og fortetting
Ta høyde for klimaendringene og unngå utbygging i fareområder
Følge prinsippene om fortetting med kvalitet
Følge prinsippene om universell utforming for å nå målet om Norge universelt utformet innen 2025
Legge til grunn et bredt verdiskapingsperspektiv for næringsutviklingen, der eksisterende og nye næringer basert på lokale natur- og kulturressurser vektlegges
Legge naturmangfoldloven til grunn for planlegging som berører naturmangfold
Sørge for høyere utnytting av nye og eksisterende byggeområder for å nå målene om redusert omdisponering av dyrka mark
Ferdigstille folkehelseoversikter og bringe inn folkehelseperspektivet planleggingen
Styrke tverrfaglig samarbeid og kompetanse mellom ulike sektorer i planarbeidet
2.3 Samfunnssikkerhet
2.3.4 Beredskapsmessige hensyn i samfunnsplanleggingen Nasjonale føringer
samarbeide med fylkeskommunen slik at fylkes-ROS kan danne grunnlag for mål og strategier med oppfølging i regional planlegging
veilede kommunene i arbeidet med planer etter plan- og bygningsloven
veilede kommunene i oppfølging av kommunal beredskapsplikt, og hvordan dette kan integreres i planer og i øvrig kommunal virksomhet
bistå Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) med å synliggjøre samfunnshensyn i forbindelse med konsesjonssaker og formidle informasjon om fareområder knyttet til flom og skred.
Status i HADELANDS-regionen:
Forklaring til plansjen:
Rev. pågår Samfunnsdel
2012
Jevnaker
2012
Lunner
2012
Gran
Arealdel Helhetlig ROS-
analyse
BIS ikke tilstrekkelig ivaretatt BIS ivaretatt
Rev. pågår
Plansjen viser to forhold:
Helhetlig ROS-analyse
Helhetlig ROS-analyse er grunnlaget for både kriseberedskap og forebyggende beredskap i arealplanlegging.
Gjennom helhetlig ROS får vi oversikt over og bevissthet om risiko og sårbarhet i
kommunen, og kunnskap om hvordan risiko og sårbarhet kan håndteres for å styrke arbeidet med samfunnssikkerhet i kommunen.
Analysen omhandler aktuelle uønskede hendelser som kommunene selv har definert (eks skred, flom, bortfall av strøm og telekom/IKT, godsulykke, eksplosjon/større brann, tilsiktede hendelser som f.eks. voldshandlinger etc.).
Forskriftens minimumskrav til hva en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse skal omfatte er:
a. Eksisterende og fremtidige risiko- og sårbarhetsfaktorer i kommunen
b. Risiko og sårbarhet utenfor kommunens geografiske område som kan ha betydning for kommunen
c. Hvordan ulike risiko- og sårbarhetsfaktorer kan påvirke hverandre
d. Særlige utfordringer knyttet til kritiske samfunnsfunksjoner og tap av kritisk infrastruktur
e. Kommunens evne til å opprettholde sin virksomhet når den utsettes for en uønsket hendelse og evnen til å gjenoppta sin virksomhet etter hendelsen har inntruffet f. Behov for Befolkningsvarsling og evakuering
Iht. lov om kommunal beredskapsplikt skal kommunens helhetlig ROS-analyse revideres hvert 4.år. Dette fordi man hvert fjerde år må vurdere om det er nye trusler i samfunnet som skal inn i en slik analyse. For eksempel skal alle helhetlige ROS analyser i dag inneholde klimatilpasninger på grunn av at ekstremvær som medfører at blant annet flom, skred og ekstrem nedbør stadig skjer hyppigere.
Beredskapsmessige hensyn (BIS) i samfunnsplanleggingen.
Beredskapsmessige hensyn (BIS) i kommuneplanverket (kommuneplanens samfunnsdel og arealdel).
I samfunnsdelen ber vi kommunen om å beskrive mål og strategier med oppfølging for samfunnssikkerhet og beredskap bl.a i arealplansammenheng. FM har ikke
innsigelsesmulighet til samfunnsdelen i en kommuneplan når det gjelder samfunnssikkerhet og beredskap, men kun ifm. arealdisponering (areal- og reguleringsplaner).
I arealdelen blir det viktig å tegne inn potensielle fareområder (aktsomhetskart for aktuelle naturpåkjenninger), som hensynssoner på plankartet. Naturpåkjenninger som kan medføre fare for liv/helse, miljø og kritisk infrastruktur. Til hensynssonen skal det i nødvendig
utstrekning angis hvilke bestemmelser og retningslinjer som gjelder i medhold av loven eller andre lover for å ivareta det hensynet sonen viser.
Fareområder for naturpåkjenninger kan som nevnt ovenfor vises som hensynssone
(aktsomhetskart) i det ordinære plankartet eller det kan lages egne temakart for ulike typer naturpåkjenninger.
Hvis det f.eks. er flere hensynssoner for fareområder som skal vises i plankartet og som overlapper hverandre, er det praktisk å lage eget kartutsnitt for hver enkelt hensynssone (tematisk kartutsnitt).
Konklusjon
Helhetlig ROS-analyse:
Endringer fra 2013: Ingen.
Alle kommuner har oppdaterte helhetlige ROS-analyser og det er tilfredsstillende. Regionen sett under ett kan arbeide mer med å tilfredsstille samtlige minimumskrav iht. forskriften.
BIS:
Endringer fra 2013: Ingen.
Regionen har samlet sett tilfredsstillende dokumentasjon på samfunnsdelen og arealdelen i overordet kommuneplanverk når det gjelder beredskapsmessige hensyn i samfunnsplan- leggingen.
Utfordring i regionen Helhetlig ROS-analyse:
Ingen av kommunene har en analyse som fullt ut dekker minimumskravene og Fylkesmannen forventer at samtlige kommuner utarbeider en plan for hvordan minimumskravene kan tilfredsstilles på en bedre måte ifm. neste revisjon.
BIS:
Unngå utbygging i fareområder med reelle naturpåkjenninger i planlagte områder og i eksisterende områder ifm. fortetting.
Sikre eksisterende bebyggelse og infrastruktur/samfunnsfunksjoner mot naturpåkjenninger med alvorlige konsekvenser
Forventninger til regionen Helhetlig ROS-analyse:
Ingen av kommunene har en analyse som fullt ut dekker minimumskravene iht. forskriften og Fylkesmannen forventer at samtlige kommuner utarbeider en plan for hvordan
minimumskravene kan tilfredsstilles på en bedre måte ifm. neste revisjon.
FM savner en tydeligere dokumentasjon på hvilke tiltak kommunene vil gjennomføre i forbindelse med klimatilpasning. Hendelsene på flom, masseførende skred, avrenning og overvannsproblematikk i den senere tid bidrar til økt satsning på klimatilpasning. FM forventer at kommunene med utgangspunkt i Veileder : Klimatilpasning på
www.klimatilpasning.no og NVE-veileder: Nr. 8-2014 Sikkerhet mot skred i bratt terreng på www.nve.no og aktsomhetskart for ulike typer skred på www.skrednett.no samt egne hendelser i større grad konkretiserer aktuelle tiltak som:
Kartlegging av potensielt utsatte områder i forbindelse med framtidig utbygging
Vurdering av sikringstiltak for eksisterende bebyggelse/infrastruktur, som er utsatt eller kan bli utsatt for naturpåkjenninger som følge av klimaendringene.
Eksisterende ROS-analyser bør oppdateres med nye data/fakta og vurderinger som kommunen gjennomfører innenfor klimatilpasning.
Det er viktig å se klimatilpasningen utover egen kommunegrense når det gjelder konkrete tiltak innenfor arealplanlegging og kompetanse generelt og vi anbefaler et godt
interkommunalt samarbeid.
BIS:
FM forventer en større systematikk og mer helhetlig arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap i samfunnsplanleggingen.
Helhetlig ROS-analyse er et dokument som vi forventer blir benyttet som grunnlag i all kommunal planlegging
Klimatilpasning er et område som får mer og mer aktualitet i tiden som kommer.
I planprogrammet ved oppstart forventer vi at samfunnssikkerhet og beredskap vurderes i en videre utredning av planen.
I utredningen av planen forventer vi en beskrivelse av hvordan samfunnssikkerhet og beredskap skal følges opp og at det gjennomføres en risiko- og sårbarhetsanalyse i forbindelse med konsekvensutredningen.
I høringsforslaget til samfunnsdelen i kommuneplanen forventer vi at samfunnssikkerheten blir ivaretatt ved hjelp av klare mål og føringer.
I høringsforslaget til arealdelen i forventer vi at arealer som er utsatt for særlige farer (naturpåkjenninger, risikovirksomhet etc.) blir vist som hensynssone(r) med
bestemmelser/retningslinjer. FM forventer at DSBs digitale kartinnsynsløsning med informasjon om risiko- og sårbarhet, samt Innlands-GIS blir aktivt benyttet i
arealplanleggingen.
2.3.5 Kommunal beredskapsplan
Iht. §15 i Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) skal beredskapsplanen inneholde en oversikt over hvilke tiltak kommunen har forberedt for å håndtere uønskede hendelser.
Som et minimum skal beredskapsplanen inneholde en plan for:
kommunens kriseledelse, varslingslister, ressursoversikt, evakueringsplan og plan for informasjon til befolkningen og media.
2.3.5.1. Oppdatering/revisjon
Kommunen er pliktig til å foreta en faglig gjennomgang av beredskapsplanen hvert år, hvor det vurderes behov for faglig revisjon av planen og behov for oppdateringer av f.eks
telefonnummer, navn på aktører etc.
Årstall med RØDT: Ikke ivaretatt Årstall med GRØNT: Ivaretatt
Gran 2012
Lunner 2014 Jevnaker
2013
2.3.5.2. Kommunens antatte ressursbruk – samfunnssikkerhet og beredskap Kommunens antatte ressursbruk har tatt utgangspunkt i beredskapskontaktens/-
koordinatorens arbeidsinnsats i % av ett årsverk. Temaene som legges til grunn er:
Helhetlig ROS
Beredskapsplanverk
Beredskapsmessige hensyn i samfunnsplanleggingen
Personellsikkerhet (klarering)
Det er knyttet en viss grad av usikkerhet til de oppgitte tallene i % pga. at det legges ulike forutsetninger til grunn for hva som skal inngå i ressursbruken.
Forklaring: Tallene er antatt arbeidsinnsats i % av ett årsverk 17
17,5 18 18,5 19 19,5 20 20,5
Gran Lunner Jevnaker
2.3.6 Faktagrunnlag på viktige områder innenfor samfunnssikkerhet og beredskap i Oppland (grunnberedskap)
2.3.6.1. Organisering av brannvesenet i Oppland
1.2.6.2 Organisering av materielldepoter ved akutt forurensning i Oppland
2.3.6.2. Organisering av ambulanseressurser
2.3.6.3. Organisering av sivilforsvaret
2.4 Klima
2.4.1 Klima- og energiplaner
Kommunene har mange viktige virkemidler for å redusere utslipp av klimagasser og oppnå energieffektivisering og -omlegging. Gjennom kommunens ulike roller som myndighet, eier, innkjøper, tjenesteleverandør og pådriver kan kommunene bidra betydelig til å redusere utslippene. Det er viktig at kommunen samordner disse virkemidlene i den kommunale klima- og energiplanleggingen.
Alle kommuner ble oppfordret til å utarbeide klima- og energiplaner innen 1. juli 2010 jf.
statlig planretningslinje for klima- og energiplanlegging i kommunene. jf. statlig
planretningslinje for klima- og energiplanlegging i kommunene. Som kartet viser har de fleste Opplandskommuner vedtatt egne planer, i tillegg til at to regioner har vedtatt regionale planer. Alle Hadelandskommunene har egne planer.
Alle kommunene på Hadeland har ambisjoner om å redusere klimagassutslipp og energibruk; Gran har som mål å redusere energibruken i kommunale bygg med 10% fra 2007 til 2012 og innen 2020 skal Gran kommunes energibruk og klimagassutslipp reduseres tilsvarende 21 000 CO2-ekvivalenter i forhold til 2007-nivå. Innen 2020 skal årlige energibruk og klimagassutslipp i Jevnaker kommune reduseres tilsvarende 8400 tonn CO2-ekvivalenter, og energiforbruket i kommunale bygg skal reduseres med 20 % innen 2012. Lunner
kommune tar utgangspunkt i Klimameldingen om 20 prosent reduksjon av utslipp.
Energiforbruket i kommunale bygg i Lunner skal reduseres med 20 % innen utgangen av 2012. Målene krever en offensiv og målrettet innsats både når det gjelder energiomlegging og tiltak for reduserte klimagassutslipp. Innrapporterte tall fra kommunene brukes i en utredning som blant annet vil belyse kommunenes potensiale for energisparing i kommunale bygg. Rapporten vil være klar etter sommeren 2014. Erfaringene viser at selv de
kommunene som har gjort mye på dette området, har gode muligheter for økt energisparing.
Det er positivt at Gran, Lunner og Jevnaker er i gang med EPC-prosjekt.
Vi har tidligere fått utarbeidet et faktagrunnlag for kommunene i Oppland om klimagassutslipp fra kommunal tjenesteproduksjon (Misa-rapport 03/2013).
Det skal regelmessig (minst hvert fjerde år) vurderes om klima- og energiplanen skal
revideres. På Hadeland har Jevnaker opplyst at de skal revidere sin plan med det første. På nettsidene til miljokommune.no er det etablert oppgavehjelp for kommuner som skal lage eller revidere sine klima- og energiplaner. Ved revidering av handlingsprogrammet bør det bygges videre på de lærdommer kommunen gjorde seg i tidligere planperioder. Det kan være mye å lære av å samarbeide med andre kommuner eller fylkeskommuner, og å se på andres klima- og energiplaner. Rapporter fra kommuner som nå skal revidere sine planer viser at mange av de planlagte tiltakene som var angitt i første planperiode, ikke er gjennomført.
Det er stor variasjon i hvor konkret og omfangsrik handlingsdelen i Opplandkommunenes klima- og energiplaner er. Kommunene på Hadeland har gode handlingsdeler. De er systematisk oppbygd, angir konkrete tiltak innenfor prioriterte tema, har en tydelig ansvarsfordeling, samt tidsplan for de enkelte tiltak. Det er viktig at planene følges opp i kommunenes budsjettarbeid og at det er kapasitet/kompetanse til å følge opp arbeidet, slik at kommunene sine ønskede tiltak skal bli gjennomført. Lunner kommune har lagt opp til at klimaplanen skal til politisk behandling årlig hvor det blir rapportert om hva som er blitt gjennomført av tiltak det året - altså en sjekk på at planen blir brukt aktivt og tiltakene blir gjennomført.
2.4.2 Klimagassutslipp
For perioden 1991-2009 utarbeidet SSB kommunefordelt statistikk for utslipp av viktige klimagasser (CO2, metan og lystgass). Mange kommuner har brukt denne statistikken i sin klima- og energiplan. Metodene og fordelingsnøklene som SSB benyttet for å fordele utslippsstatistikken på kommuner innebar imidlertid usikkerhet og var ikke egnet til å måle effekten av tiltak på kommunenivå. SSB besluttet derfor å ikke oppdatere den
kommunefordelte utslippsstatistikken i 2012. Det er under vurdering om forbedringer er mulig slik at statistikk om utslipp innenfor i alle fall noen kilder og sektorer kan publiseres
