NOU Norges offentlige utredninger 2005: 18
Fordeling, forenkling, forbedring
Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner
Utredning fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 3. oktober 2003.
Avgitt til Kommunal- og regionaldepartementet 10. oktober 2005.
Statens forvaltningstjeneste Informasjonsfor valtning
Oslo 2005
Lobo Media AS
Regjeringen oppnevnte ved kongelig resolusjon av 3. oktober 2003 et utvalg for å gjennomgå og evaluere inntektssystemet for kommunal sek- tor.
Utvalget avgir med dette sin utredning.
Oslo, 10. oktober 2005
Lars-Erik Borge leder
Thor Bernstrøm Tove Brekke Anne Britt Djuve
Espen Erlandsen Dagny Haga Terje P. Hagen
Pål Hernæs Audun Langørgen Eli Johanne Lundemo
Helga Riise Børre Stolp Eli Sundby
Trond Hjelmer vik Hansen sekretariatsleder Nina Nilsen Hans Petter F. Gravdahl
1 Oppnevning, mandat og arbeid ... 21 2.11 Behandling av kommunestørrelse i
1.1 Bakgrunn og oppnevning ... 21 utgiftsutjevningen ... 43
1.2 Utvalgets sammensetning ... 21 2.12 Vekstkommuneproblematikk ... 45
1.3 Mandat ... 21 2.13 Inntektsutjevningen ... 47
1.3.1 Opprinnelig mandat ... 21 2.14 Skjønnstilskuddet ... 51
1.3.2 Utvidet mandat ... 23 2.15 Treffsikkerhet og utforming av 1.3.3 Utvalgets tolkning av mandatet ... 24 distriktspolitiske virkemidler ... 52
1.4 Utvalgets arbeid ... 24 2.16 Overgangsordningen ... 55
1.4.1 Møter ... 24 2.17 Rammestyring og likebehandling av 1.4.2 Delutredning om innlemming av kommunale og private aktører ... 56
driftstilskuddet til barnehager ... 25 2.18 Rammestyring og nasjonale 1.4.3 Utredningsarbeid i utvalgets regi ... 25 velferdsreformer ... 58
2.19 Utvalgets forslag til nytt inntekts- 2 Sammendrag ... 26 system ... 59
2.1 Innledning ... 26 2.19.1 Nytt inntektssystem for kommunene 59 2.2 Kapitteloversikt og leserveiledning .. 26 2.19.2 Nytt inntektssystem for fylkeskom- 2.3 Kommunesektorens roller og munene ... 62
oppgaver ... 27 2.20 Økonomiske og administrative konse- 2.4 Inntektssystemet 1986-2005 ... 27 kvenser ... 63
2.5 Kommunesektorens inntekter og tjenesteproduksjon ... 28 3 Kommunesektorens roller og 2.6 Inntektssystem i andre land ... 29 oppgaver ... 65
2.7 Prinsipper for utforming av inntekts- 3.1 Innledning ... 65
og finansieringssystemet ... 29 3.2 Kommunesektorens plass i norsk 2.7.1 Den nordiske kommunemodellen og økonomi ... 65
mulige alternativer ... 29 3.3 Det lokale selvstyret ... 65
2.7.2 Hovedprinsipper for uforming av 3.4 Kommunesektorens oppgaver ... 66
rammefinansieringssystemet ... 31 3.5 Kommunesektorens inntekter ... 68
2.7.3 Sentrale problemstillinger i utvalgets utredning: Fordeling, forenkling, 4 Inntektssystemet for kommuner forbedring ... 31 og fylkeskommuner 1986-2005 70 2.8 Opplegg for utgiftsutjevningen ... 32 4.1 Innledning ... 70
2.8.1 Utforming av utgiftsutjevningen og 4.2 Inntektssystemet i perioden behandling av kapitalkostnader ... 32 1986-1996 ... 70
2.8.2 Analyseopplegg ... 33 4.3 Omleggingen av inntektssystemet i 2.9 Kostnadsnøkkel for kommunene ... 35 1997 ... 72
2.9.1 Grunnskole ... 35 4.3.1 Rattsø-utvalgets første delutredning 72 2.9.2 Sosialhjelp ... 36 4.3.2 Regjeringens og Stortingets opp- 2.9.3 Barnevern ... 37 følging av første delutredning ... 73
2.9.4 Primærhelsetjenesten ... 37 4.3.3 Rattsø-utvalgets andre delutredning 74 2.9.5 Pleie og omsorg ... 37 4.3.4 Regjeringens og Stortingets opp- 2.9.6 Administrasjon ... 38 følging av andre delutredning ... 74
2.9.7 Ny kostnadsnøkkel for kommunene 38 4.4 Inntektssystemet 1997-2005 ... 75
2.10 Kostnadsnøkkel for fylkes- 4.4.1 Innføring av løpende inntekts- kommunene ... 40 utjevning ... 75
2.10.1 Videregående opplæring ... 40 4.4.2 Inndelingstilskuddet ... 75
2.10.2 Fylkesveger ... 41 4.4.3 Gjennomgang av inntektssystemet i 2.10.3 Lokale ruter ... 41 Kommuneøkonomiproposisjonen 2.10.4 Tannhelse ... 42 for 2001 ... 76
2.10.5 Ny kostnadsnøkkel for fylkes- 4.4.4 Sykehusreformen ... 76
kommunene ... 42 4.4.5 Bruk av nyere befolkningstall ... 76
4.4.8 Ny toppfinansieringsordning for produksjon - produksjons- særlig ressurskrevende brukere ... 77 indeks for kommunale tjenester
4.4.9 Omlegging av ordningen med for 2003 ... 111
differensiert arbeidsgiveravgift ... 77 5.5 Oppsummering ... 113
4.4.10 Oppgaveendringer innenfor barne- vern, rus og familievern ... 78 6 Inntektssystemer i andre land ... 115
4.4.11 Kompensasjon til kommuner og 6.1 Innledning ... 115
fylkeskommuner som taper på end- ... 115
ringer som gjennomføres i utenfor Norden 116 inntektssystemet ... 78 6.3 Sverige ... 6.2 Eksempler på finansieringsmodeller 4.4.12 Tilbakeføring av en andel av selskaps- 6.3.1 Innledning ... 116
skatten som kommunal skatt ... 78 6.3.2 Det svenske inntektssystemet ... 116
4.5 Hovedtrekk i dagens inntektssystem 78 6.4 Danmark ... 118
4.5.1 Innledning ... 78 6.4.1 Innledning ... 118
4.5.2 Innbyggertilskuddet ... 79 6.4.2 Dagens danske inntektssystem ... 119
4.5.2.1 Utgiftsutjevningen ... 79 6.4.3 Strukturreformen og inntekts- 4.5.2.2 Korreksjonsordningen for elever i systemet ... 122
statlige og frittstående skoler ... 82 6.4.4 Budsjettsamarbeidet ... 123
4.5.2.3 Overgangsordningen ... 82 6.5 Finland ... 123
4.5.2.4 Inndelingstilskuddet ... 83 6.5.1 Generelt ... 123
4.5.2.5 Inntektsutjevningen ... 83 6.5.2 Det finske inntektssystemet ... 123
4.5.3 Skjønnstilskudd ... 84 6.5.3 Basserviceprogrammet ... 126
4.5.4 Regionalpolitiske begrunnede 6.6 Sammenlikning mellom de nordiske tilskudd ... 84 land ... 126
4.5.4.1 Nord-Norgetilskuddet ... 84
4.5.4.2 Regionaltilskuddet ... 84 7 Prinsipper for utformingen av 4.5.4.3 Regionalpolitiske elementer i inntekts- og finansierings- skjønnstilskuddet ... 85 systemet ... 127
4.5.5 Hovedstadstilskuddet ... 85 7.1 Innledning ... 127
4.6 Praktiseringen av systemet ... 85 7.2 Begrunnelsen for innføringen av inntektssystemet i 1986 ... 127
5 Kommunesektorens inntekter og 7.3 Den nordiske modellen (kommune- tjenesteproduksjon ... 87 modellen) ... 128
5.1 Innledning ... 87 7.4 Alternative modeller for organisering 5.2 Inntektsfordelingen mellom fylkes- av velferdstjenestene ... 129
kommunene ... 87 7.5 Rammetilskudd og aktivitetsbaserte 5.3 Inntektsfordelingen mellom kom- finansieringsmodeller ... 130
munene ... 89 7.5.1 Finansieringsmodeller og priorite- 5.3.1 Kommunene gruppert fylkesvis ... 90 ringseffektivitet ... 131
5.3.2 Kommunene gruppert etter inn- 7.5.2 Finansieringsmodeller og kostnads- byggertall ... 91 effektivitet ... 131
5.3.3 Kraftkommuner ... 92 7.5.3 Finansieringsmodeller internt i 5.3.4 Variasjon i utgiftskorrigerte inntekter 93 kommunene ... 132
5.3.5 Utjevning av inntektsforskjeller 7.5.4 Konklusjoner ... 132
mellom kommunene ... 94 7.6 De overordnende målsetningene 5.4 Tjenesteproduksjon ... 94 med inntektssystemet ... 133
5.4.1 Innledning ... 94 7.6.1 Utjevning av de økonomiske forutset- 5.4.2 Mål på tjenesteproduksjon ... 95 ningene for et likeverdig tjeneste- 5.4.3 Fylkeskommunenes tjeneste- tilbud – rettferdig inntektsfordeling . 134 produksjon ... 95 7.6.2 Lokalt selvstyre ... 135
5.4.4 Kommunenes tjenesteproduksjon ... 101 7.6.3 Forutsigbare inntektsrammer ... 138
7.7 Prinsipper for utformingen av
inntektsutjevningen ... 139
7.8 Prinsipper for utformingen av utgiftsutjevningen ... 140
7.8.1 Tjenester som bør omfattes av utgiftsutjevningen ... 140
7.8.2 Hvilke forskjeller bør utjevnes gjennom utgiftsutjevningen? ... 142
7.9 Utfordringene til inntektssystemet ... 145
7.9.1 Forskjeller i inntekt og forskjeller i nivået på den kommunale tjeneste- produksjonen ... 145
7.9.2 Ustabile og uforutsigbare inntekts- rammer ... 145
7.9.3 Behov for en ny gjennomgang av grunnlaget for utgiftsutjevningen ... 146
7.9.4 Kommunestruktur ... 146
7.9.5 Behov for en vurdering av de regional- politiske tilskuddene i inntekts- systemet ... 147
7.9.6 Behov for et enklere inntektssystem 147 8 Opplegg for utgiftsutjevningen ... 149
8.1 Innledning ... 149
8.2 Utformingen av utgiftsutjevningen ... 149
8.2.1 Omfordelingsordning ... 149
8.2.2 En felles kostnadsnøkkel ... 150
8.3 Endring og oppdatering av kostnadsnøklene ... 152
8.3.1 Innledning ... 152
8.3.2 Endring av kostnadsnøklene siden 1997 ... 152
8.3.3 Sektornøklenes vekt i kostnads- nøkkelen ... 152
8.3.4 Kriterier og kostnadsvekter ... 154
8.3.5 Løpende oppdatering av kostnads- nøkkelen ... 155
8.3.6 Utvalgets vurdering ... 156
8.4 Kostnader som bør omfattes av utgiftsutjevningen ... 157
8.5 Håndtering av personer som ikke er folkeregistrert i kommunen ... 158
8.6 Analyseopplegg ... 161
8.6.1 Den normative metoden ... 161
8.6.2 Statistiske analyser ... 161
8.6.3 Nærmere om statistiske metoder og analysenivå ... 162
8.6.4 Utvalgets analyseopplegg ... 162
8.6.5 Partielle og simultane analyser ... 164
8.7 Datagrunnlag ... 168
8.7.1 KOSTRA ... 168
8.7.4 8.7.5 9 9.1 9.2 9.2.1 9.2.2 9.2.3 9.2.4 9.2.4.1 9.2.4.2 9.2.4.3 9.2.4.4 9.2.4.5 9.2.4.6 9.2.4.7 9.2.4.8 9.2.4.9 9.2.5 9.2.5.1 9.2.5.2 9.2.5.3 9.3 9.3.1 9.3.2 9.3.3 9.3.4 9.3.5 9.3.6 9.4 9.4.1 9.4.2 9.4.3 9.4.4 9.4.5 9.4.6 Nytt strukturkriterium ... 173
Fattigdom ... 173
Kostnadsnøkkel for kommunene 174 Innledning ... 174
Grunnskole ... 174
Innledning ... 174
Kommunenes ressursbruk på grunnskolen ... 174
Dagens kostnadsnøkkel for grunn- skolen ... 176
Analyser av kommunenes ressurs- bruk på grunnskolen ... 178
Innledning ... 178
Antall innbyggere i grunnskolealder 180 Skolestruktur – smådriftsulemper og bosettingsmønsterets betydning ... 180
Spesialundervisning ... 184
Minoritetsspråklige elever ... 185
Voksenopplæring ... 187
Frie inntekter ... 187
Skolefritidsordningen ... 187
Musikk- og kulturskoler ... 187
Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for grunnskolen ... 188
Hvilke kriterier bør inngå i kostnads- nøkkelen for grunnskolen? ... 188
Utforming av kostnadsnøkkelen ... 191
Forslag til ny kostnadsnøkkel for grunnskolen ... 193
Barnevern ... 193
Innledning ... 193
Dagens kostnadsnøkkel for barne- vern ... 193
Nærmere om barnevernet i kommunene ... 193
Forhold som påvirker kommunenes utgifter til barnevern ... 194
Analyseresultater ... 195
Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for barnevernutgifter ... 195
Helsetjenesten ... 196
Innledning ... 196
Dagens kostnadsnøkkel for helse- tjenesten ... 196
Nærmere om helsetjenestene i kommunene ... 197
Forhold som påvirker kommunenes utgifter til helsetjenester ... 200
Analyseresultater ... 200
Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for helsetjenester ... 201
9.5.2 Dagens kostnadsnøkkel for pleie og
omsorgstjenester ... 202
9.5.3 Nærmere beskrivelse av pleie og om- sorgstjenestene ... 204
9.5.3.1 Tjenester i sykehjem ... 204
9.5.3.2 Hjemmebaserte tjenester ... 204
9.5.4 Brukere av pleie og omsorgstjenester 205 9.5.5 Drøfting av forhold som påvirker kommunenes utgifter til pleie og omsorgstjenester ... 206
9.5.6 Utvalgets vurdering og forslag til kostnadsnøkkel for pleie og omsorgs- tjenester ... 210
9.6 Sosialhjelp ... 211
9.6.1 Innledning ... 211
9.6.2 Dagens kostnadsnøkkel for sosial- hjelp ... 212
9.6.3 Analyser av kommunenes ressurs- bruk på sosialhjelp ... 215
9.6.3.1 Familiestatus ... 215
9.6.3.2 Arbeidsledighet ... 216
9.6.3.3 Innvandrere ... 216
9.6.3.4 Fattigdom ... 218
9.6.3.5 Rus og psykiatri ... 218
9.6.3.6 Uføre ... 220
9.6.3.7 Utdanningsnivå ... 220
9.6.3.8 Storbyproblematikk og opphopning av sosiale problemer ... 220
9.6.4 Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for sosialhjelp ... 221
9.6.4.1 Hvilke kriterier bør inngå i kostnads- nøkkelen? ... 222
9.6.4.2 Forslag til kostnadsvekter ... 226
9.6.4.3 Utvalgets forslag til kostnadsnøkler for sosialhjelp ... 227
9.7 Administrasjon, landbruk og miljøvern. ... 230
9.7.1 Innledning ... 230
9.7.2 Kommunenes ressursbruk på admini- strasjon, landbruk og miljøvern ... 230
9.7.3 Dagens kostnadsnøkkel for admini- strasjon ... 232
9.7.4 Dagens kostnadsnøkkel for landbruk og miljøvern ... 233
9.7.5 Analyser av kommunenes ressurs- bruk på administrasjon, landbruk og miljøvern ... 234
9.7.5.1 Innledning ... 234
9.7.6 Utvalgets forslag til ny kostnadsnøk- kel for administrasjon, landbruk og miljøvern ... 237
9.8 Barnehager ... 238
9.9 Utvalgets forslag til ny kostnads- nøkkel for kommunene ... 239
10 Kostnadsnøkkel for fylkes kommunene ... 244
10.1 Innledning ... 244
10.2 Videregående opplæring ... 244
10.2.1 Innledning ... 244
10.2.2 Fylkeskommunenes ressursbruk på videregående opplæring ... 244
10.2.3 Dagens kostnadsnøkkel ... 245
10.2.4 Analyser av fylkeskommunenes ressursbruk på videregående opplæring ... 246
10.2.5 Utvalgets forslag til ny kostnads- nøkkel ... 255
10.2.5.1 Hvilke kriterier bør inngå i kostnads- nøkkelen for videregående opplæring? ... 255
10.2.5.2 Beregning av kostnadsvekter ... 257
10.3 Fylkesveger ... 258
10.3.1 Dagens kostnadsnøkkel for fylkesveger ... 258
10.3.2 Kvantifisering av fylkeskommunenes utgiftsbehov til fylkesveger ... 259
10.3.3 Utvalgets vurdering ... 263
10.4 Lokale ruter ... 263
10.4.1 Innledning ... 263
10.4.2 Bakgrunn for dagens kostnadsnøkkel 263 10.4.3 Kjennetegn ved lokale ruter ... 264
10.4.4 Andre analyser ... 265
10.4.5 Analyseopplegg ... 267
10.4.6 Analyseopplegg båt/ferje-trafikk ... 267
10.4.6.1 Vurdering av forklaringsvariable ... 267
10.4.6.2 Analyseresultater ... 268
10.4.6.3 Forslag til delkostnadsnøkkel båt/ ferjetrafikk ... 269
10.4.7 Analyseopplegg buss- og banetrafikk 269 10.4.7.1 Vurdering av forklaringsvariable ... 270
10.4.7.2 Analyseresultater ... 272
10.4.7.3 Forslag til delkostnadsnøkkel bil/ banetrafikk ... 273
10.4.8 Forslag til kostnadsnøkkel lokale ruter ... 274
10.5 Tannhelsetjenesten ... 275
10.5.1 Innledning ... 275
10.5.2 Personer under offentlig tilsyn ... 276
10.5.3 Fylkeskommunenes ressursbruk på tannhelsetjenesten ... 277
10.5.4 Dagens kostnadsnøkkel ... 278
nøkkel for tannhelsetjenesten ... 284 12.4.4 Oppdatering av folketall begrenset
10.5.6.1 Hvilke kriterier bør inngå i kostnads- til inntektsutjevningen ... 318
nøkkelen for tannhelsetjenesten? ... 284 12.4.5 Utvalgets vurderinger ... 319
10.5.6.2 Utforming av kostnadsnøkkelen ... 286
10.6 Utvalgets forslag til ny kostnads- 13 Inntektsutjevningen ... 321
nøkkel for fylkeskommunene ... 286 13.1 Målsetninger ... 321
10.7 Hovedstadstilskudd ... 288 13.1.1 Lokal forankring ... 321
13.1.2 Forutsigbarhet ... 322
11 Behandling av kommunestørrelse 13.1.3 Likeverdige økonomiske i utgiftsutjevningen ... 290 forutsetninger ... 323
11.1 Innledning ... 290 13.1.4 Enkelhet ... 323
11.2 Smådriftsulemper og kommune- 13.1.5 Utvalgets problemforståelse ... 323
struktur ... 290 13.2 Kommunesektorens skattegrunnlag 323 11.3 Elementer i inntektssystemet som har 13.3 Utvalgets vurdering av hvilke påvirkning på kommunestrukturen .. 291 skatteinntekter som bør omfattes av 11.3.1 Utgiftsutjevningen ... 291 inntektsutjevningen ... 325
11.3.2 Regionaltilskuddet ... 293 13.4 Inntektsutjevningen for kommunene 325 11.3.3 Inndelingstilskuddet ... 293 13.4.1 Symmetrisk inntektsutjevning ... 325
11.3.4 Øvrige elementer i inntektssystemet 294 13.4.2 Kombinert utjevning (ny modell for 11.3.5 Oppsummering av elementer som har kommunene fra 2005) ... 326
påvirkning på kommunestrukturen .. 294 13.5 Alternativ inntektsutjevningsmodell 11.4 Nøytralitet og smådriftsulemper ... 295 for fylkeskommunene ... 327
11.4.1 Alternativ 1: Basistilskuddet fordeles 13.5.1 Beskrivelse av alternative inntekts- med utgangspunkt i en normert utjevningsmodeller for fylkes- kommunestruktur ... 296 kommunene ... 327
11.4.2 Alternativ 2: Basistilskuddet 13.5.2 Utvalgets forslag til ny inntektsutjev- reduseres sjablonmessig ... 297 ningsmodell for fylkeskommunene .. 328
11.4.3 Alternativ 3: Et nytt bosettings- 13.6 Modeller for mer forutsigbar kriterium ... 298 tilførsel av inntekter ... 329
11.5 Stimulans til frivillige kommune- 13.6.1 Alternativ 1: Prognosebasert inntekts- sammenslutninger ... 306 utjevning ... 331
11.6 Utvalgets vurderinger og 13.6.1.1 Praktisk eksempel på prognose- anbefalinger ... 307 basert inntektsutjevning. ... 332
13.6.2 Alternativ 2: Lavere skatteandel ... 333
12 Vekstkommuneproblematikk ... 309 13.6.3 Alternativ 3: Alternativ tilførsel av 12.1 Innledning ... 309 skatteinntekter ... 334
12.2 Kort om variasjoner i befolknings- 13.6.4 Fastsetting av tilleggskompensa- utviklingen 1999-2003 ... 309 sjonen i statsbudsjettet ... 334
12.3 Kapitalkostnader og kommuner med 13.6.5 Utvalgets vurderinger av modeller for store endringer i folketall ... 311 mer forutsigbar tilførsel av inntekter 335 12.3.1 Kapitalkostnader og kommune- regnskapet ... 311 14 Skjønnstilskuddet ... 336
12.3.2 Kommunenes tilpasning til 14.1 Innledning ... 336
befolkningsendringer ... 313 14.2 Dagens utforming av skjønns- 12.3.3 Utvalgets vurdering av kapital- tilskuddet ... 336
kostnader i kommuner med store 14.2.1 Kriterier for tildeling av ordinært endringer i folketall ... 314 skjønn ... 337
12.4 Oppdatering av folketall ... 315 14.2.2 Fylkesmennenes fordeling av 12.4.1 Dagens ordning med oppdaterte skjønnstilskuddet ... 338
folketall ... 315 14.2.3 Fordelingen av skjønnstilskuddet .... 339
12.4.2 Ordninger for kommuner med store 14.3 Bakgrunnen for dagens skjønns- befolkningsendringer i andre land ... 316 tilskudd ... 342
skjønnstilskuddet ... 346
14.6 Regionalpolitiske elementer i skjønnstilskuddet ... 347
14.7 Utvalgets vurdering ... 349
15 Treffsikkerhet og utforming av regional- og distriktspolitiske virkemidler ... 353
15.1 Innledning ... 353
15.2 Regional- og distriktspolitiske målsetninger ... 353
15.2.1 Likeverdige levekår ... 354
15.2.2 Utviklingen i bosettingsmønsteret ... 354
15.2.3 Den brede og den smale distrikts- politikken ... 355
15.3 Virkeområder for distrikts- og regionalpolitiske virkemidler ... 356
15.3.1 Om virkeområde for distrikts- politiske virkemidler ... 357
15.3.2 Virkeområde for differensiert arbeidsgiveravgift ... 359
15.3.3 Revidering av retningslinjene for tildeling av bedriftsrettet regional- politisk støtte ... 360
15.3.4 Sammenligning av det distriktspoli- tiske virkeområdet og virkeområdet for differensiert arbeidsgiveravgift ... 362
15.4 Regionalpolitiske tilskudd i inntekts- systemet ... 362
15.4.1 Den «brede» regionalpolitikken gjennom inntektssystemet ... 362
15.4.2 Den «smale» regionalpolitikken i inntektssystemet ... 363
15.4.3 Nord-Norgetilskuddet ... 363
15.4.4 Regionaltilskuddet ... 364
15.4.5 Skjønnstilskuddet ... 366
15.4.6 Kompensasjon for omleggingen av ordningen med differensiert arbeids- giveravgift ... 366
15.5 Evaluering av kommuneoverføringer som regionalpolitisk virkemiddel .... 366
15.5.1 Innledning ... 366
15.5.2 Hovedresultatene fra SØFs analyse . 367 15.5.3 Utvalgets vurdering ... 369
15.6 Utformingen av de regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet ... 370
15.6.1 Innledning ... 370
15.6.2 De regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet og det distrikts- politiske virkeområdene ... 370
15.6.3.1 Hvilke kommuner skal motta distrikts- politisk tilskudd? ... 372
15.6.3.2 Fordeling av det distriktspolitiske tilskuddet mellom ulike prioriterings- områder ... 375
15.6.3.3 Fordeling av det distriktspolitiske tilskuddet mellom kommunene innenfor det enkelte prioriterings- området ... 375
15.6.3.4 Illustrasjonsberegninger ... 376
15.6.4 Utvalgets vurdering ... 380
15.6.4.1 Et enkelt og oversiktlig system ... 380
15.6.4.2 Det distriktspolitiske tilskuddet bør tildeles kommuner som har regionale problemer og utfordringer ... 381
15.6.4.3 Fordelingen av det distriktspolitiske tilskuddet mellom prioriterings- områder ... 382
15.6.4.4 Tildelingskriterier ... 382
15.6.5 Regional- og distriktspolitiske over- føringer til fylkeskommunene ... 383
16 Overgangsordningen i inntekts- systemet ... 385
16.1 Innledning ... 385
16.2 Dagens utforming av overgangs- ordningen ... 385
16.3 Omfordeling av inntekt gjennom overgangsordningen ... 387
16.3.1 Innlemming av øremerkede tilskudd/ uttrekk av midler ... 387
16.3.2 Oppgaveendringer og større reformer 389 16.3.3 Systemendringer (endringer i inntektssystemet) ... 390
16.4 Formålet med overgangsordningen . 391 16.5 Vurdering av utformingen av overgangsordningen ... 391
16.5.1 Overgangsordningene i Sverige og Danmark ... 392
16.5.2 Alternative utforminger av overgangsordningen ... 393
16.5.3 Illustrasjonsberegninger – ulike utforminger av overgangsordningen 394 16.5.4 Sammenligning av de alternative utfor- mingene av overgangs- ordningen ... 396
16.6 Utvalgets vurdering ... 397
17 Rammestyring og likebehandling av private og kommunale aktører 399 17.1 Innledning ... 399
17.4 Likebehandling av private og
kommunale aktører ... 402
17.4.1 Innledning ... 402
17.4.2 Grunnskole og videregående skoler 403 17.4.2.1 Statlig finansiering av frittstående skoler ... 403
17.4.2.2 Trekk- og korreksjonsordningen for frittstående og statlige skoler i kommuneopplegget ... 404
17.4.3 Barnehager ... 405
17.4.4 Fordeler og ulemper med finansieringsmodellene ... 405
17.4.5 Utvalgets vurdering ... 406
18 Rammestyring og nasjonale reformer ... 408
18.1 Innledning ... 408
18.2 Finansiering av reformer ... 408
18.2.1 Sammensetning av realveksten i kommunesektoren ... 408
18.2.2 Eksempler på finansiering av reformer ... 409
18.2.2.1 Grunnskolereformen (Reform -97) ... 409
18.2.2.2 Handlingsplan for eldreomsorgen .... 410
18.2.2.3 Barnehagereformen ... 412
18.2.2.4 Drøfting av likheter og forskjeller ved ulike reformer ... 413
18.3 Analyser av kommunal tilpasning til statlige satsinger ... 414
18.4 Generelt om fordeler og ulemper ved bruk av øremerkede tilskudd ... 415
18.5 Finansiering av reformer gjennom rammetilskuddet ... 416
18.5.1 Likeverdig økonomisk grunnlag for reformer i alle kommuner ... 416
18.5.2 Tiltak som sikrer kommunal oppfølging av nasjonale reformer ... 417
18.5.2.1 Regulering gjennom juridiske virkemidler ... 417
18.5.2.2 Konsultasjonsordningen ... 418
18.5.3 Utvalgets vurderinger ... 419
19 Utvalgets forslag til nytt inntekts- system ... 422
19.1 Innledning ... 422
19.2 Endringer i inntektssystemet ... 422
19.2.1 Forbedring av fordelingsmekanis- mene i inntektssystemet ... 422
19.2.2 Forenkling ... 423
19.3.1 Hovedkomponentene i inntekts- systemet for kommunene ... 425
19.3.2 Behandlingen av kommunestørrelse i inntektssystemet ... 425
19.3.3 Særmerknad fra Haga ... 426
19.3.4 Fordelingsvirkninger for kom- munene ... 427
19.4 Nytt inntektssystem for fylkes- kommunene ... 429
19.5 Et enklere inntektssystem ... 430
19.5.1 Forenkling av utgiftsutjevningen ... 431
19.5.2 Inntektsutjevningen ... 432
19.5.3 Avvikling av inntektsgarantitil- skuddet ... 433
19.5.4 Oppsummering ... 434
20 Økonomiske og administrative konsekvenser ... 435
20.1 Innledning ... 435
20.2 Økonomiske og administrative konsekvenser ... 435
20.2.1 Utformingen av inntektssystemet .... 435
20.2.2 Inntektsutjevningen ... 436
20.2.3 Utgiftsutjevningen ... 436
20.2.4 Nøytralitet i forhold til kommune- sammenslutninger ... 436
20.2.5 Fordelingsvirkninger av forslag til nytt inntektssystem ... 437
20.2.6 Behov for videre utredning ... 437
Litteraturliste... 439
Vedlegg 1 Fordelingsvirkninger for kommunene ... 443
2 Fordelingsvirkninger for fylkes- kommunene ... 457
3 Indeks for beregnet utgiftsbehov for kommunene ... 460
4 Fordelingsvirkninger nytt distrikts- politisk tilskudd ... 466
5 Fordelingsvirkninger av struktur- kriteriet ... 478
6 Dokumentasjon av analyser - kommunene ... 491
7 Dokumentasjon av analyser - fylkeskommunene ... 496
Figur 3.1 Brutto driftsutgifter fordelt på Figur 5.14 Ressursbruk på grunnskole- hovedområder i fylkeskom- opplæringen (netto driftsutgifter munene, eksklusive Oslo. 2003. per innbygger 6-15 år) og elev- Prosent. ... 67 og foreldretilfredshet med grunn- Figur 3.2 Brutto driftsutgifter fordelt på skolen (1=svært misfornøyd,
hovedområder i kommunene, 6=svært fornøyd). 2003. ... 110 eksklusive Oslo. 2003. Prosent. 68 Figur 5.15 Brutto driftsutgifter per beboer Figur 3.3 Kommunefor valtningens inn- på institusjon og brukertilfreds-
tekter 1993-2004. Andel i prosent heten blant beboere på institusjon av samlede inntekter ... 69 og pårørende av beboere på
Figur 5.1 Faktorer som påvirker kommunal institusjon. 2003. ... 111 og fylkeskommunal tjenestepro- Figur 8.1 Illustrasjon av oppbygningen av duksjon ... 94 kostnadsnøkkelen for kom-
Figur 5.2 Andel 16-18 åringer i videre- munene ... 151 gående opplæring (elever og Figur 8.2 Illustrasjon av oppbygningen av lærlinger). ... 96 kostnadsnøkkelen for fylkes-
Figur 5.3 Andel lærlinger og andel elever kommunene ... 151 som har fått oppfylt førsteønske i Figur 8.3 Sektorenes andel av netto drifts- 2004. ... 96 utgifter i 2005, samt sektor- Figur 5.4 Andel elever i yrkesfaglige og nøklenes vekt i den samlede
almennfaglige studieretninger. kostnadsnøkkelen. Kommunene 152 2003. ... 97 Figur 8.4 Sektorenes andel av netto drifts- Figur 5.5 Antall elever per lærerårsverk. utgifter i 2004 og sektorenes vekt
2003 ... 97 i kostnadsnøkkelen i 2005.
Figur 5.6 Andel innbyggere som er bru- Fylkeskommunene. ... 154 kere av transportordningen for Figur 8.5 Smådriftsulemper målt i kroner funksjonshemmede. 2003. ... 98 per innbygger i kommunal Figur 5.7 Antall kollektivreiser per inn- tjenesteproduksjon, estimert med
bygger. 2003. ... 99 simultan og partiell analyse. ... 166 Figur 5.8 Tannlegeårsverk (offentlige og Figur 8.6 Estimerte kostnadsulemper målt
private) per 1 000 innbygger. i kroner per innbygger i kom- 2003. ... 100 munal tjenesteproduksjon som Figur 5.9 Dekningsgrader barnehager følge av reiseavstand til nær-
1-2 år og 1-5 år. Kommunene meste nabokrets, med simultan gruppert fylkesvis. 2003. ... 101 og partiell analyse. ... 167 Figur 5.10 Gjennomsnittlig gruppestørrelse. Figur 8.7 Estimerte kostnadsulemper målt
Alle årstrinn. Kommunene i kroner per innbygger i kom- gruppert fylkesvis. Skoleåret munal tjenesteproduksjon som 2003/04. ... 104 følge av reiseavstand til nær- Figur 5.11 Andel elever på 1.-4. trinn med meste sonesenter, med simultan
plass i skolefritidsordningen. og partiell analyse. ... 167 2003. Kommunene gruppert Figur 8.8 Illustrasjon av kriteriene
fylkesvis. ... 105 «beregnet reisetid» og «sone» 171 Figur 5.12 Andel innbyggere 20-66 år som Figur 8.9 Illustrasjon av kriteriet nabo. ... 171
er mottakere av økonomisk sosial- Figur 8.10 Estimerte smådrifts-
hjelp. Kommunene gruppert ulemper i kommunal admini- fylkesvis. ... 107 strasjon med småkommune- Figur 5.13 Antall stillinger i barnevernet indikatorer og med basis/
per 1 000 barn 0-17 år. inverst folketall. ... 172 Kommunene gruppert fylkesvis. 108 Figur 9.1 Lærertimer per elev for skoler
med ulik størrelse. Skoler med færre enn 10 elever vises ikke. 181
Figur 10.1 Skisse over dataflyten inn og ut av MOTIV. ... 260 Figur 10.2 Brutto driftsutgifter og fordeling
etter kostnadsnøkkelen. Båt/ferje- ruter Indeks gj.sn = 1. 2003 ... 270 Figur 10.3 Brutto driftsutgifter bil/bane per
innbygger. Faktiske og bereg- nede utgifter. Gj.sn = 1,00
År 2003 ... 273 Figur 10.4 Kostnadsindeks lokale ruter.
Brutto driftsutgifter, ny og gam- mel k-nøkkel. Gj.sn = 1,00
År 2003 ... 275 Figur 11.1 Gjennomsnittlig reiseavstand i
kilometer til 5 000 personer etter kommunestørrelse. N=421 kommuner (kommuner med
under 50 000 innbyggere) ... 300 Figur 11.2 Gradert basistilskudd i 1 000
kroner etter folketall og reise- avstand. N=421 kommuner (kommuner med under
50 000 innbyggere) ... 303 Figur 11.3 Basistilskudd og omfordelt rest
per innbygger. Basert på gjen- nomsnittlig reiseavstand til nærmeste 5 000 innbyggere.
N=421 kommuner (kommuner med under 50 000 innbyggere) 304
Landsgjennomsnittet = 1,00 .... 326 Figur 13.2 Kombinasjon symmetrisk
utjevning og minsteinntektstil- skudd ... 327 Figur 14.1 Skjønnstilskudd til kommuner
og fylkeskommuner i perioden 1989-2005 i mill. kroner.
Alle tall er i 2005-kroner. ... 343 Figur 14.2 Ordinært skjønnstilskudd (ekskl.
kompensasjon for DAA) i prosent av landsgjennomsnittet i 1998 og 2004. Fylkeskommunene. ... 345 Figur 14.3 Ordinært skjønnstilskudd (ekskl.
kompensasjon for DAA) i prosent av landsgjennomsnittet i 1998 og 2004. Kommunene gruppert
fylkesvis ... 346 Figur 15.1 Befolkningsutvikling i Norge
etter regiontype. 1970=100 ... 355 Figur 15.2 Virkeområde for de distrikts-
politiske virkemidlene ... 357 Figur 15.3 Virkeområde for differensiert
arbeidsgiveravgift1 ... 361 Figur 16.1 Illustrasjon av overgangsord-
ningen. Eksempelkommune som taper når et øremerket tilskudd innlemmes i inntektssystemet. 386 Figur 18.1 Årlig reell inntektsvekst fordelt
på frie inntekter og andre inn- tekter (korrigert for oppgave- endringer). Kommuneopplegget.
Forslag i St.prp. nr. 1. 1996-2005 408
Tabelloversikt
Tabell 2.1 Indeks for beregnet utgiftsbehov Tabell 2.4 Fordelingsvirkninger utvalgets med dagens kostnadsnøkkel og forslag til nytt inntektssystem for med utvalgets forslag til ny kost- kommunene. Gevinst/tap i
nadsnøkkel. Kommunene kroner per innbygger. ... 61 gruppert fylkesvis. ... 39 Tabell 2.5 Fordelingsvirkninger utvalgets Tabell 2.2 Indeks for beregnet utgiftsbehov forslag til nytt inntektssystem for
med dagens kostnadsnøkkel og kommunene. Gevinst/tap i
utvalgets forslag til ny kostnads- kroner per innbygger. ... 62 nøkkel. Kommunene gruppert Tabell 2.6 Fordelingsvirkninger utvalgets etter innbyggertall. ... 39 forslag til nytt inntektssystem for Tabell 2.3 Indeks for beregnet utgiftsbehov fylkeskommunene. Gevinst/tap
med dagens kostnadsnøkkel og i kroner per innbygger. ... 63 med utvalgets forslag til ny kost- Tabell 3.1 Indikatorer for kommunefor-
nadsnøkkel. Fylkeskommunene 43 valtningens plass i norsk
økonomi. 1990 og 1995-2003 ... 66
Tabell 4.2 Kostnadsnøkkel for kommunene 80 korrigerte frie inntekter. 2003. .. 102 Tabell 4.3 Kostnadsnøkkel for fylkeskom- Tabell 5.13 Dekningsgrader barnehager
munene ... 80 1-2 år og 1-5 år. Kommunene Tabell 4.4 Indeks beregnet utgiftsbehov gruppert etter innbyggertall.
per innbygger i 2004, for kom- 2003. ... 102 munene gruppert etter innbygger- Tabell 5.14 Antall ansatte i kommunale
tall. Landsgjennomsnittet=1. ... 82 barnehager per 10. barn og andel Tabell 4.5 Nord-Norgetilskudd til kom- ansatte med førskolelærerut-
muner og fylkeskommuner ... 84 danning. Kommunene gruppert Tabell 4.6 Regionaltilskuddet etter priorite- etter innbyggertall. 2003. ... 103
ringsområde – full sats Tabell 5.15 Gjennomsnittlig gruppestørrelse.
(i 1 000 kr) for 2005 ... 85 Alle årstrinn. Kommunene Tabell 4.7 Regionaltilskudd til kommuner gruppert etter innbyggertall.
med mer enn 3 000 innbyggere 85 Skoleåret 2003/04 ... 104 Tabell 5.1 Fordelingen av fylkeskom- Tabell 5.16 Gjennomsnittlig gruppestørrelse.
munenes frie inntekter i kroner Alle årstrinn. Kommunene per innbygger. 2003. ... 87 gruppert etter utgiftskorrigerte Tabell 5.2 Fordelingen av fylkeskom- frie inntekter. Skoleåret 2003/04 104
munenes utgiftskorrigerte frie Tabell 5.17 Dekningsgrader i pleie- og om- inntekter i kroner per innbygger. sorgssektoren. Kommunene 2003. ... 88 gruppert etter innbyggertall.
Tabell 5.3 Frie inntekter i kroner per inn- 2003. ... 105 bygger. Kommunene gruppert Tabell 5.18 Dekningsgrader i pleie- og
fylkesvis. 2003. ... 89 omsorgssektoren. Kommunene Tabell 5.4 Utgiftskorrigerte frie inntekter i gruppert etter inntektsnivå.
kroner per innbygger. Kom- 2003. ... 106 munene gruppert fylkesvis. 2003. 90 Tabell 5.19 Gjennomsnittlig antall legeårs- Tabell 5.5 Frie inntekter i kroner per inn- verk per 10 000 innbyggere.
bygger. Kommunene Svelvik, Kommunene gruppert etter
Namdalseid og Tana. ... 91 innbyggertall. 2003. ... 106 Tabell 5.6 Utgiftskorrigerte frie inntekter i Tabell 5.20 Gjennomsnittlig stønad per sosial-
kroner per innbygger. hjelpsmottaker. Kommunene
Kommunene gruppert etter gruppert etter utgiftskorrigerte innbyggertall. 2003. ... 92 frie inntekter. 2003. ... 108 Tabell 5.7 Eiendomsskatt, konsesjonskrafts Tabell 5.21 Antall stillinger i barnevernet
inntekter og hjemfallsinntekter i per 1 000 barn 0-17 år.
kroner pr innbygger. Kommunene Kommunene gruppert etter gruppert etter innbyggertall. .... 92 utgiftskorrigerte frie inntekter.
Tabell 5.8 Utgiftskorrigerte frie inntekter i 2003. ... 109 kroner per innbygger. De rikeste Tabell 5.22 Brukertilfredshet med grunn-
kraftkommunene. 2003. ... 93 skoleopplæringen. 2003. N= 39 Tabell 5.9 Utgiftskorrigerte frie inntekter i (kommuner). 1=Svært
kroner per innbygger. Antall kom- misfornøyd, 6=svært fornøyd .... 109 muner med et gitt inntektsnivå. 93 Tabell 5.23 Brukertilfredshet med pleie- og Tabell 5.10 Anslåtte fordelingsvirkninger av omsorgstjenesten. 2003. N=35
endringer i inntektssystemet i (kommuner). 1=svært mis-
perioden 1997-2004. Tall i kroner fornøyd, 4=svært fornøyd ... 110 per innbygger. ... 94 Tabell 5.24 Produksjonsindekser for
Tabell 5.11 Andel av de prioriterte gruppene kommunene gruppert etter
under offentlig tilsyn og andel av korrigerte frie inntekter ... 112 den øvrige voksne befolkningen Tabell 5.25 Produksjonsindeks. Kommunenes under offentlig tilsyn. 2003. ... 100 Svelvik, Namdalseid og Tana .... 113
Tabell 7.2 Hovedtyper av finansierings-
modeller ... 131 Tabell 8.1 Illustrasjon av utformingen av
utgiftsutjevningen. Tall i kroner per innbygger ... 150 Tabell 8.2 Endringer i kostnadsnøklene for
kommunene og fylkeskom-
munene i perioden 1998-2005 ... 153 Tabell 8.3 Bosettingskriterier for utvalgte
kommuner. Kriterieverdi per
innbygger. ... 171 Tabell 9.1 Kommunenes brutto driftsut-
gifter (eksklusive avskrivinger) til grunnskolen i 2003 ... 174 Tabell 9.2 Utviklingen i gruppestørrelse.
1999-2004. ... 175 Tabell 9.3 Årstimer fordelt på ulike formål.
Skoleåret 2004/2005. ... 175 Tabell 9.4 Dagens kostnadsnøkkel for
grunnskolen ... 176 Tabell 9.5 Predikert ressursinnsats for
skoler med ulik størrelse ... 181 Tabell 9.6 Antall elever med morsmålsun-
dervisning og/eller tospråklig fagopplæring fordelt på de ti
vanligste språkgruppene ... 186 Tabell 9.7 Utvalgets forslag til ny kostnads-
nøkkel for grunnskolen ... 192 Tabell 9.8 Dagens kostnadsnøkkel for
barnevern ... 193 Tabell 9.9 Forslag til delkostnadsnøkkel
for barnevern ... 196 Tabell 9.10 Dagens kostnadsnøkkel for
helsetjenester ... 197 Tabell 9.11 Forslag til kostnadsnøkkel for
helsetjenester ... 202 Tabell 9.12 Dagens kostnadsnøkkel for pleie
og omsorgstjenester ... 203 Tabell 9.13 Beregnede utgifter til pleie- og
omsorg fordelt på aldersgrupper.
Kroner per innbygger innenfor hver aldersgruppe. 2003 ... 207 Tabell 9.14 Forslag til kostnadsnøkkel for
pleie og omsorgstjenester ... 211 Tabell 9.15 Dagens kostnadsnøkkel for
sosialhjelp ... 212 Tabell 9.16 Beregnet utgiftsbehov til
sosialhjelp inklusive og eks- klusive urbanitetskriteriet.
Kommunene gruppert etter
innbyggertall. ... 214
Tabell 9.18
Tabell 9.19
Tabell 9.20
Tabell 9.21 Tabell 9.22
Tabell 9.23
Tabell 9.24
Tabell 9.25
Tabell 9.26 Tabell 9.27
Tabell 9.28 Tabell 9.29
Verdal, Steinkjer og Levanger. . 214 Indeks for beregnet utgiftsbehov med ulike måter å fange opp opphopning av sosiale problemer på. Kommunene gruppert etter innbyggertall. ... 224 Indeks for beregnet utgiftsbehov med ulike måter å fange opp opphopning av sosiale problemer på. De 10 kommunene med
laveste sosialhjelpsutgifter i 2003.225 Indeks for beregnet utgiftsbehov med ulike måter å fange opp opp- hopning av sosiale problemer på.
De 10 kommunene med høyeste sosialhjelpsutgifter i 2003... 225 Alternative forslag til kostnads- nøkler for sosialhjelp ... 227 Beregnet utgiftsbehov til sosial- hjelp med ulike forslag til ny kost- nadsnøkkel for sosialhjelp.
Kommunene gruppert etter
innbyggertall. ... 228 Beregnet utgiftsbehov til sosial- hjelp med ulike sosialhjelps- nøkler. Bergen, Trondheim og Stavanger. ... 228 Beregnet utgiftsbehov til sosial- hjelp med ulike forslag til ny kostnadsnøkkel for sosialhjelp.
De 10 kommunene med lavest sosialhjelpsutgifter i prosent av landsgjennomsnittet i 2003. ... 229 Beregnet utgiftsbehov til sosial- hjelp med ulike forslag til ny kostnadsnøkkel for sosialhjelp.
De 10 kommunene med høyest sosialhjelpsutgifter i prosent av landsgjennomsnittet i 2003. ... 229 Utvalgets forslag til sosialhjelps- nøkkel ... 229 Brutto driftsutgifter til administra- sjon, landbruk og miljøvern.
Kommunene gruppert etter inn- byggertall. Kroner per inn-
bygger. 2003. ... 232 Dagens kostnadsnøkkel for
administrasjon ... 232 Dagens kostnadsnøkkel for
landbruk og miljøvern ... 233
miljøvern. Mer/mindre utgifter beregnet med utgangspunkt i i forhold til kommuner med data fra 2004). ... 250 mellom 10 000 og 20 000 Tabell 10.9 Kostnadsvekt, todeling av søker- innbyggere. ... 235 kriteriet ... 251 Tabell 9.31 Forslag til ny kostnadsnøkkel Tabell 10.10 Kostnadsvekt, tredeling av søker-
for administrasjon, landbruk og kriteriet ... 251 miljøvern ... 238 Tabell 10.11 Anslag på fordelingen av elever Tabell 9.32 Utvalgets forslag til delkostnads- på ulike studieprogram. ... 256
nøkkel for barnehager ... 238 Tabell 10.12 Forslag til kostnadsnøkkel for Tabell 9.33 Delkostnadsnøklenes vekt i den videregående opplæring ... 258
smalede kostnadsnøkkelen ... 239 Tabell 10.13 Delkostnadsnøkkelen for
Tabell 9.34 Utvalgets forslag til ny kostnads- fylkesveger ... 258 nøkkel for kommunene ... 240 Tabell 10.14 Eksisterende fylkesfaktorer for Tabell 9.35 Indeks for beregnet utgiftsbehov vedlikehold og reinvesteringer . 259
med dagens kostnadsnøkkel og Tabell 10.15 Beregnede drifts- og vedlike- med utvalgets forslag til ny holdskostnader med MOTIV i kostnadsnøkkel, for kommu- og rundt Oslo ... 262 nene fylkesvis... 241 Tabell 10.16 Beregnede drifts- og vedlikeholds- Tabell 9.36 Indeks for beregnet utgiftsbehov kostnader per kilometer veg og
med dagens kostnadsnøkkel og forslag til ny fylkesfaktor for
utvalgets forslag til ny kostnads- vedlikehold ... 262 nøkkel, for kommunene Tabell 10.17 Kostnadsnøkkel lokale ruter ... 264 gruppert etter innbyggertall. .... 241 Tabell 10.18 Fylkeskommunenes driftsutgifter Tabell 9.37 Utvalget kommuner som får en til lokale ruter etter transport-
økning i indeks for beregnet middel ... 265 utgiftsbehov med utvalgets for- Tabell 10.19 Lokale ruter. Reiser per inn-
slag til ny kostnadsnøkkel ... 242 bygger og andel skolereiser ... 266 Tabell 9.38 Utvalget kommuner som får en Tabell 10.20 Forslag til ny delkostnadsnøkkel
reduksjon i indeks for beregnet båt/ferje ruter ... 269 utgiftsbehov med utvalgets Tabell 10.21 Utgifter per innbygger til bil/
forslag til ny kostnadsnøkkel .... 243 bane fordelt på reiser per inn- Tabell 10.1 Elever, lærlinger og skoler. bygger, kilometer per reise og
Offentlige videregående skoler. utgift per kilometer. 2003 ... 271 2001-2004. ... 245 Tabell 10.22 Reiser per døgn fordelt på
Tabell 10.2 Fylkeskommunenes brutto drifts- aldersgrupper ... 272 utgifter til videregående opp- Tabell 10.23 Forslag til delkostnadsnøkkel læring i 2003 (eksklusive bil/bane ... 274 avskrivinger). 1000 kroner. ... 245 Tabell 10.24 Forslag til ny kostnadsnøkkel Tabell 10.3 Dagens kostnadsnøkkel for lokale ruter ... 274
videregående opplæring ... 246 Tabell 10.25 Andel av de prioriterte gruppene Tabell 10.4 Elevsammensetning og varia- under offentlig tilsyn og andel av sjoner i ressursbruk i kroner per den øvrige voksne befolkningen elev (vektede helårsekvivalenter) under offentlig tilsyn. 2003. ... 277 mellom allmenne og yrkesfaglige Tabell 10.26 Fylkeskommunenes ressursbruk studieretninger. ... 247 på tannhelsetjenesten. Kroner Tabell 10.5 Kostnadsvekt – kriteriet søkere per innbygger. 2003. ... 278
yrkesfag ... 248 Tabell 10.27 Dagens kostnadsnøkkel for
Tabell 10.6 Gjennomsnittlig kostnad i kroner tannhelsetjenesten ... 278 per elev (vektede helårsekvivalen- Tabell 10.28 Fylkeskommunenes (beregnede) ter) innenfor ulike studieret- ressursbruk fordelt på ulike ninger i 2003 og 2004 ... 249 prioriteringsgrupper og
Tabell 10.7 Oversikt over de nye studie- aldersgrupper. Andeler. ... 280 programmene ... 250
tannhelsetjenesten med mer. snittlig vekst 1999-2003 ... 318 2003. ... 283 Tabell 12.7 Effekter av oppdaterte folketall Tabell 10.31 Forslag til kostnadsnøkkel for 2005 ... 319
tannhelsetjenesten ... 286 Tabell 13.1 Kommuneforvaltningens skatte- Tabell 10.32 Delkostnadsnøklenes vekt i den inntekter 2004. Mill. kroner ... 324
samlede kostnadsnøkkelen ... 287 Tabell 13.2 Sammenlikning mellom dagens Tabell 10.33 Utvalgets forslag til ny kostnads- modell for inntektsutjevning for nøkkel for fylkeskommunene ... 287 fylkeskommunene og alternative Tabell 10.34 Indeks for beregnet utgiftsbehov modeller. 2004 ... 328
med dagens kostnadsnøkkel og Tabell 13.3 Inntektsutjevning for fylkeskom- med utvalgets forslag til ny munene i 2004 basert på faktisk kostnadsnøkkel1. Fylkeskom- skatteinngang og prognosebasert
munene 2004. Lands- utjevning. Symmetrisk utjevning
gjennomsnitt = 1,000 ... 288 og brutto tilleggskompensasjon 333 Tabell 11.1 Antall kommuner som vil motta Tabell 14.1 Fordelingen av ordinært skjønn
fullt basistilskudd. N=433 mellom fylkeskommunene i 2005.
kommuner ... 302 Tall i kroner per innbygger. ... 339 Tabell 11.2 Basistilskudd fordelt etter Tabell 14.2 Fordelingen av ordinært skjønn
strukturkriteriet. Effekter vist mellom kommunene i 2005.
for kommuner gruppert etter Kommunene gruppert fylkesvis.
innbyggertall. 2005-data. Tall i Tall i kroner per innbygger. ... 340 1000 kroner (gjennomsnittlig Tabell 14.3 Fordelingen av ordinært skjønn effekt per kommune i hver mellom kommunene i 2005.
gruppe) og i kroner (gjennoms- Kommunene gruppert etter nittlig effekt per innbygger i hver innbyggertall. Tall i kroner
kommunegruppe). N=433 per innbygger. ... 341 kommuner ... 303 Tabell 14.4 Fordelingen av ordinært skjønn Tabell 11.3 Basistilskudd fordelt etter mellom kommunene i 2005.
strukturkriteriet og frigjort rest- Kommunene gruppert etter ut- beløp omfordelt etter innbygger- giftskorrigerte frie inntekter tall. Basert på gjennomsnittlig (eksklusive skjønn).
reiseavstand til nærmeste Tall i kroner per innbygger. ... 341 5 000 innbyggere. Tabell 14.5 Utgiftskorrigerte frie inntekter i N=433 kommuner ... 305 2003 i kroner per innbygger, Tabell 12.1 Alderfordeling i 2003 og indeks eksklusive og inklusive det
over utgiftsbehovet gruppert etter ordinære skjønnstilskuddet.
kommunevis befolkningsvekst Kommunene gruppert etter
1999-2003. ... 310 innbyggertall. ... 342 Tabell 12.2 Befolkningsvekst fordelt etter Tabell 14.6 Skjønnstilskudd til kommuner
kommunevis vekst og alders- og fylkeskommuner. I millioner grupper. Vekst i prosent. kroner (2005-kroner) og som 1999-2003 ... 310 andel av rammetilskuddet og Tabell 12.3 Kommunene som tjente mest andel av de frie inntektene.
på oppdatering av folketall 1996 – 2005. ... 344 2003-2004 ... 315 Tabell 14.7 Fordelingen av korrigert
Tabell 12.4 Kommunene som tapte mest på ordinært skjønn mellom fylkes- oppdatering av folketall kommunene. 2005. Tall i kroner 2003-2004 ... 316 per innbygger. ... 348 Tabell 12.5 Korrelasjonskoeffisienter for Tabell 14.8 Fordelingen av korrigert ordi-
befolk-ningsendringer nært skjønn mellom kommunene
kommunene imellom fra et gruppert fylkesvis. 2005. Tall i år til neste ... 316 kroner per innbygger. ... 349
årene 2000-2006) ... 358 Tabell 15.2 Kommunenes verdi på indikato-
rene som ligger til grunn for inn- delingen av det distriktspolitiske virkeområdet. Kommunene gruppert etter prioriterings-
området. ... 359 Tabell 15.3 Befolkningstall. Kommunene
gruppert etter prioriterings-
området. ... 360 Tabell 15.4 Kommunenes plassering i det
distriktspolitiske virkeområde (DU-området) og sonene for differensiert arbeidsgiveravgift (DA-området) ... 362 Tabell 15.5 Omfordeling gjennom utgifts-
og inntektsutjevningen.
Kommunene gruppert etter innbyggertall. Omfordeling i kroner per innbygger.
Tall fra 2004 ... 363 Tabell 15.6 Omfordeling gjennom utgifts-
og inntektsutjevningene.
Kommunene gruppert fylkesvis.
Omfordeling i kroner per inn-
bygger. Tall fra 2004. ... 363 Tabell 15.7 Omfordeling gjennom utgifts-
og inntektsutjevningene.
Fylkeskommunene. Omfordeling i kroner per innbygger.
Tall fra 2004. ... 364 Tabell 15.8 Nord-Norgetilskudd til kom-
muner og fylkeskommuner ... 364 Tabell 15.9 Regionaltilskuddet – full sats .... 365 Tabell 15.10 Regionaltilskudd til kommuner
med mer enn 3 000 innbyggere. 366 Tabell 15.11 Forholdet mellom Nord-Norge-
tilskuddet og regionaltilskuddet og det regionalpolitiske virke- området (tall fra 2004) ... 371 Tabell 15.12 Kommuner innenfor priorite-
ringsområde B som ikke mottar regionalpolitiske overføringer i dag, men som vil motta distrikts- politisk tilskudd. ... 372 Tabell 15.13 Kommuner innenfor priorite-
ringsområde C med indeks lavere enn -1 og skatteinntekt under 120 prosent av lands-
gjennomsnittet. ... 373
naltilskudd i dag, men som ikke vil motta distriktspolitisk
tilskudd. ... 373 Tabell 15.15 Kommuner innenfor priorite-
ringsområde C som mottar Nord-Norgetilskudd eller regio- naltilskudd i dag, men som ikke vil motta distriktspolitisk
tilskudd ... 374 Tabell 15.16 Kommuner utenfor det distrikts-
politiske virkeområdet som mottar regionaltilskudd i dag, men som ikke vil motta
distriktspolitisk tilskudd ... 374 Tabell 15.17 Nord-Norgetilskudd og regional-
tilskudd i kroner per innbygger til kommunene innenfor priorite- ringsområde A, B, C og D som kvalifiserer for å motta distrikts- politisk tilskudd, og som mottar regionalpolitiske overføringer i dag. ... 375 Tabell 15.18 Differensiering av det distrikts-
politiske tilskuddet mellom ulike prioriteringsområdene (vekt i prosent) ... 375 Tabell 15.19 Illustrasjonsvirkninger for
kommunene gruppert fylkesvis.
Tall i kroner per innbygger. ... 377 Tabell 15.20 Fordelingsvirkninger for kom-
munene gruppert etter priorite- ringsområde og innbyggertall.
Distriktspolitiske tilskudd fordelt etter satser per innbygger. 1=
Nord-Norgetilskudd og regional- tilskudd i kroner per innbygger.
2=Distriktspolitisk tilskudd i
kroner per innbygger. ... 378 Tabell 15.21 Fordelingsvirkninger for kom-
munene gruppert etter priorite- ringsområde og innbyggertall.
Distriktspolitiske tilskudd fordelt dels etter satser per kommune, dels etter satser per innbygger. 379 Tabell 15.22 Fordelingsvirkninger av å inn-
føre et nytt distriktspolitisk til- skudd. Fylkeskommunene. Tall i kroner per innbygger ... 383 Tabell 16.1 Illustrasjon av overgangsord-
ningen. Tall i kroner per
innbygger ... 387
Tabell 16.3 Trekk/tillegg gjennom over- byggertall. Systemvirkning.
gangsordningen som følge av Gevinst/tap i kroner per
oppgaveendringer og større refor- innbygger. ... 429 mer. Fylkeskommunene. Kroner Tabell 19.3 Fordelingsvirkninger av utval- per innbygger. ... 389 gets forslag til nytt inntekts- Tabell 16.4 Antall kommuner med ulik tap/ system for fylkeskommunene.
gevinst på endringene som ble Gevinst/tap i kroner per
gjennomført i inntektssystemet i innbygger. ... 431 2002 og 2004. ... 390 Tabell 19.4 Indeks for beregnet utgiftsbehov Tabell 16.5 Illustrasjonsberegninger. ... 395 med utvalgets forslag til
Tabell 19.1 Fordelingsvirkninger utvalgets kostnadsnøkkel, og med kost- forslag til nytt inntektssystem for nadsnøkkel utelukkende kommunene gruppert fylkesvis. bestående av alderskriterier og Systemvirkning. Gevinst/tap i et basiskriterium. ... 432 kroner per innbygger. ... 428
Vedlegg
Tabell 1.1 Fordelingsvirkninger for Tabell 6.4 Estimeringsresultat, avhengig kommunene, tall i kroner variabel er brutto driftsutgifter per innbygger. ... 445 per innbygger til helsetjenester.
Tabell 2.1 Fordelingsvirkninger fylkes- Estimeringsmetode er vanlig kommunene ... 458 minste kvadraters metode.
Tabell 3.1 Indeks for beregnet utgifts- T-verdier i parentes. ... 492 behov ... 460 Tabell 6.5 Estimeringsresultat, avhengig Tabell 4.1 Fordelingsvirkninger nytt variabel er brutto driftsutgifter
distriktspolitisk tilskudd... 467 per innbygger til pleie og omsorg.
Tabell 5.1 Fordelingsvirkninger Estimeringsmetode er vanlig strukturkriteriet... 479 minste kvadraters metode.
Tabell 6.1 Estimeringsresultat, avhengig T-verdier i parentes. ... 492 variabel er lærertimer til Tabell 6.6 Estimeringsresultater, avhengig undervisning av språklige variabel er sosialhjelpsutgifter minoriteter skoleåret 2004/2005 per innbygger. 2003. Estime- per innbygger 6-15 år. ringsmetode er vanlig minste Estimeringsmetode er vanlig kvadraters metode.
minste kvadraters metode. T-verdier i parentes. ... 493 T-verdier i parentes. ... 491 Tabell 6.7 Estimeringsresultater, avhen-
Tabell 6.2 Estimeringsresultat, avhengig gige variabel er administras- variabel er antall elever som jonsutgifter per innbygger.
mottar spesialundervisning med 2003. Estimeringsmetode er undervisningspersonale per inn- vanlig minste kvadraters bygger 6-15 år. Estimerings- metode. t-verdier i parentes.
metode er vanlig minste kva- Administrasjonsutgifter er draters metode. T-verdier i avgrenset til utgiftene ført på
parentes. ... 491 funksjonene 100, 120 og 130. ... 494 Tabell 6.3 Estimeringsresultat, avhengig Tabell 6.8 Estimeringsresultater, avhen-
variabel er brutto driftsutgifter gige variabel er administrasjons- per innbygger til barnevern. utgifter per innbygger. 2003.
Estimeringsmetode er vanlig Estimeringsmetode er vanlig minste kvadraters metode. minste kvadraters metode.
T-verdier i parentes. ... 492 t-verdier i parentes. Administra- sjonsutgifter er avgrenset til utgiftene ført på funksjonene 100, 120,130, 300, 320, 325,
360 og 365. ... 494
elev. 2003. Estimeringsmetode båt- og ferjetrafikk per inn- er vanlig minste kvadraters bygger. 2003. Estimerings- metode. Tallene i parentes er metode er vanlig minste t-verdier... 504 kvadraters metode. Tallene i
Tabell 7.2 Estimeringsresultat, avhengig parentes er t-verdier. ... 500 variabel er brutto driftsutgifter Tabell 7.8 Estimeringsresultat, avhengig (eksklusive avskrivinger) per variabel er brutto driftsutgifter elev. 2004. Estimeringsmetode (eksklusive avskrivinger) til båt- er vanlig minste kvadraters og ferjetrafikk per innbygger.
metode. Tallene i parentes er 2003. Estimeringsmetode er t-verdier. ... 498 vanlig minste kvadraters Tabell 7.3 Estimeringsresultat, avhengig metode. Tallene i parentes er
variabel er brutto driftsutgifter t-verdier. ... 501 (eksklusive avskrivinger) til Tabell 7.9 Estimeringsresultat, avhengig spesialundervisning per innbyg- variabel er brutto driftsutgifter ger. 2003. Estimeringsmetode til tannhelsetjenesten, eksklusive er vanlig minste kvadraters avskrivinger og brukerbetalin- metode. Tallene i parentes er ger, i kroner per innbygger.
t-verdier. ... 499 2003. Estimeringsmetode er Tabell 7.4 Estimeringsresultat, avhengig vanlig minste kvadraters
variabel er brutto driftsutgifter metode. Tallene i parentes er
(eksklusive avskrivinger) til t-verdier. ... 501 spesialundervisning per inn- Tabell 7.10 Estimeringsresultat, avhengig bygger. 2004. Estimerings- variabel er brutto driftsutgifter metode er vanlig minste til tannhelsetjenesten, eksklusive kvadraters metode. Tallene i avskrivinger og brukerbetalin- parentes er t-verdier. ... 499 ger, i kroner per innbygger Tabell 7.5 Estimeringsresultat, avhengig under offentlig tilsyn. 2003.
variabel er brutto driftsutgifter Estimeringsmetode er vanlig (eksklusive avskrivinger) til minste kvadraters metode.
voksenopplæring per innbygger. Tallene i parentes er t-verdier. .. 502 2004. Estimeringsmetode er Tabell 7.11 Estimeringsresultat, avhengig vanlig minste kvadraters metode. variabel er brutto driftsutgifter Tallene i parentes er t-verdier. .. 500 til tannhelsetjenesten, eksklu- Tabell 7.6 Estimeringsresultat, avhengig sive avskrivinger og bruker-
variabel er antall elever i ordinær betalinger, i kroner per inn- videregående opplæring med bygger. 2004. Estimerings- voksenrett per innbygger. 2004. metode er vanlig minste Estimeringsmetode er vanlig kvadraters metode. Tallene i
minste kvadraters metode. parentes er t-verdier. ... 502 Tallene i parentes er t-verdier. .. 500
Kapittel 1
Oppnevning, mandat og arbeid
familiedepartementet avdelingsdirektør Eli
1.1 Bakgrunn og oppnevning
Ved kongelig resolusjon av 3. oktober 2003 ble det oppnevnt et offentlig utvalg for å gjennomgå og evaluere inntektssystemet for kommunal sektor, Inntektssystemutvalget.
Inntektssystemet er et system for fordeling av statlige rammetilskudd til kommuner og fylkes- kommuner. Etter innføringen i 1986 har inntekts- systemet blitt revidert i flere omganger. Den siste større omleggingen skjedde i 1997, på grunnlag av Rattsø-utvalgets forslag i NOU 1996:1 Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkes- kommuner. Siden har det skjedd flere større og mindre endringer i inntektssystemet.
Bakgrunnen for oppnevningen av utvalget er at inntektssystemet skal gjennomgås og revideres om lag hvert tiende år. Kommunal- og regionalde- partementet ga i St.prp. nr. 62 (1999-2000) Om kommuneøkonomien 2001 m.v. uttrykk for at det ville være ønskelig med en bred gjennomgang av inntektssystemet om lag hvert tiende år. Et flertall i Stortingets kommunalkomite sluttet seg til dette, jf. Innst. S. nr. 252 (1999-2000).
1.2 Utvalgets sammensetning
Utvalget fikk ved oppnevningen følgende sammen- setning:
– Professor Lars-Erik Borge, Trondheim, leder – Fylkesrådmann Beate Stang Aas, Tromsø – Avdelingsdirektør Thor Bernstrøm, Oslo – Avdelingsdirektør Tove Brekke, Oppegård – Forskningsleder Anne Britt Djuve, Oppegård – Underdirektør Kirsten Eknes, Oslo
– Rådgiver Espen Erlandsen, Bærum – Professor Terje P. Hagen, Bærum – Seksjonssjef Pål Hernæs, Oslo – Forsker Audun Langørgen, Oslo – Rådmann Britt Lund, Notodden
– Avdelingsdirektør Eli Johanne Lundemo, Oslo – Seniorrådgiver Børre Stolp, Drammen
Utvalgets medlem Kirsten Eknes gikk ut av utval- get i mars 2004. I hennes sted foreslo Barne- og
Sundby, Lørenskog, som gikk inn som nytt med- lem av utvalget i april 2004. Utvalgets medlem Britt Lund gikk ut av utvalget 9. november 2004. I hennes sted foreslo KS rådmann Dagny Haga, Hammerfest, som gikk inn som nytt medlem av utvalget 8. desember 2004. Utvalgets medlem Beate Stang Aas gikk ut av utvalget 1.januar 2005.
I hennes sted foreslo KS fylkesdirektør Helga Riise, Oslo, som gikk inn i utvalget fra samme dato. Eli Johanne Lundemo har etter oppnevnin- gen av utvalget skiftet jobb, og er nå rådmann i Skjåk kommune.
Utvalgets sekretariat har vært lagt til Kommu- nalavdelingen i Kommunal- og regionaldeparte- mentet, og har bestått av prosjektleder Jon Ola Rygh, prosjektleder Trond Hjelmervik Hansen, rådgiver Nina Nilsen og rådgiver Hans Petter F.
Gravdahl. Prosjektleder Jon Ola Rygh var sekreta- riatsleder høsten 2003, men omkom tragisk 4. november 2003 etter en ulykke. Trond Hjelmer- vik Hansen tiltrådte som sekretariatsleder 1.
januar 2004.
1.3 Mandat
1.3.1 Opprinnelig mandat Utvalget ble gitt følgende mandat:
Regjeringens mål er å styrke lokaldemokratiet og øke kommunenes handlefrihet. Beslutninger skal fattes så nær brukerne som mulig, og innbyg- gerne skal oppleve nærhet til og innflytelse over beslutningene i lokalsamfunnet. Innbyggerne skal oppleve å bli tilbudt likeverdige tjenester av god kvalitet, samtidig som organiseringen av tjeneste- produksjonen skal sikre best mulige tjenester til lavest mulig kostnad. Kommunene må settes i stand til å behandle private og kommunale aktører likt.
Regjeringen legger derfor til grunn at rammefi- nansiering fortsatt må være hovedfinansierings- modellen for kommunal sektor.
Utvalget bes legge disse punktene til grunn for arbeidet:
1. Rammefinansiering er regjeringens hovedfi- nansieringsmodell for kommunesektoren. Ut- valget bes drøfte i hvilken grad rammefinan- siering kan bidra til effektiv ressursbruk i kom- muner og fylkeskommuner.
hagesektoren i gjennomgangen av utgiftsut- jevningen.
b) Inntektsutjevningen.
Gjennom inntektsutjevningen i inntekts- systemet utjevnes kommunens og fylkes- 2. Utvalget skal foreta en bred faglig gjennom-
gang av fordelingsmekanismene i finansie- ringssystemet med sikte på å komme fram til et mest mulig enkelt og rettferdig system. I sin innstilling bes utvalget komme med ett eller flere forslag til et nytt system. Et av forslagene må ha en utforming som er betydelig enklere enn utformingen av dagens system. Det skal beregnes virkninger av forslagene på kommu- nalt og fylkeskommunalt nivå, inklusive utslag for grupper av kommuner.
kommunenes skatteinntekter. Det bes om en gjennomgang av inntektsutjevningen i systemet ut fra utjevningshensyn og målset- ningen om en god insentivstruktur for næringsutvikling. Gjennomgangen av inn- tektssiden må sees i sammenheng med det pågående arbeidet med å tilbakeføre en andel av selskapskatten til kommunene.
c) Distriktspolitiske virkemidler – særskilte tilskudd.
Både regionaltilskuddet og Nord-Norge- 3. Fordelingsmekanismer:
a) Utgiftsutjevningen.
Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssys- temet skal det sikres at kommuner og fyl- keskommuner settes i stand til å tilby befolkningen et likeverdig tjenestetilbud gjennom utjevning av ufrivillige kostnader. I prinsippet omfatter utgiftsutjevningen både driftsutgifter og kapitalkostnader, og de mest sentrale kommunale tjenesteområ- dene – herunder sektorer der innbyggerne har et rettskrav på enkelte tjenester. Ut fra forutsetningen om full utgiftsutjevning kom- munene og fylkeskommunene i mellom, bes utvalget om å foreta en ny faglig gjen- nomgang av kostnadsnøklene. I gjennom- gangen bes det legges vekt på:
tilskuddet er særskilte tilskudd for å sikre regionale og distriktspolitiske målsetnin- ger. Utvalget bør vurdere treffsikkerheten av tilskuddene ut fra regionalpolitiske mål- setninger, herunder å sikre bosetting og levedyktige lokalsamfunn. Utvalget bes også om å utrede om denne typen særskilte tilskudd bør inngå i inntektssystemet.
d) Skjønnsmidlene.
Skjønnsmidlene utgjør i dag en relativt stor andel av utbetalingene gjennom inn- tektssystemet. Bl.a setter Riksrevisjonen i sin forvaltningsrevisjon av inntektssystemet (Dokument nr. 3:8, 2002 - 2003) spørsmåls- tegn ved størrelsen og fordelingen av disse midlene. Utvalget bes foreta en gjennom- gang av den samlede størrelsen på skjønns- – strukturelle endringer siden forrige
gjennomgang som har konsekvenser for variasjon i utgiftsbehovet
midlene og vurdere kriteriene for tildeling av skjønn, herunder om bortfall av differen- siert arbeidsgiveravgift kan/bør kompense- – ny forskning og utredning res gjennom faste kriterier eller tilskudd.
– nytt datatilfang – metodevalg
Utvalget bes spesielt vurdere kommune- nes kapitalkostnader og i hvilken grad kom- munene i dag får tilskudd i tråd med utgifts- behovet. Som grunnlag for arbeidet vil det i løpet av 2003 foreligge en egen utredning fra SSB om kapitalkostnadene ved skole- bygg (Prosjektet «Analyse av kapitalslit og investeringer i kommunale skolebygg»).
Høsten 2003 skal det nedsettes et eget utvalg for å vurdere dagens kommunale eiendomsforvaltning og behovet for endrin- ger. Det vil være behov for kontakt mellom utvalgene.
Det øremerkede tilskuddet til barnehager er vedtatt lagt inn i inntektssystemet f.o.m.
e) Overgangsordning.
I dagens inntektssystem innføres endrin- ger generelt gjennom en overgangsperiode på fem år. Utvalget bes vurdere behovet for overgangordninger generelt, i tillegg til eventuell utforming og lengde.
4. I dagens inntektssystem betraktes kommune- størrelse som en «ufrivillig» kostnad, dvs. som gitt. Systemet kompenserer derfor for små- driftsulemper også i tilfeller der det er mulig å etablere en mer hensiktsmessig kommune- struktur. I tillegg til å utrede en utforming av fordelingsmekanismene (se punktene 3a-3e) basert på kommunestørrelse som «ufrivillig»
kostnad, bes utvalget utrede en utforming av fordelingsmekanismene ut fra en forutsetning om at kommunestruktur er en «frivillig» kost- 1.1.06. Utvalget må derfor inkludere barne- nad i deler av landet.
5. Utvalget bes om å vurdere utforming av kom- pensasjon for kommunale utgifter knyttet til personer som ikke er folkeregistrert i kommu- nen (f.eks. studenter, turister, asylsøkere, per- soner fra omegnskommuner som benytter tje- nester i en senterkommune).
6. Utvalget bes vurdere forutsetningene for kom- munal likebehandling av private og kommu- nale aktører og friere brukervalg innenfor et system med rammefinansiering av kommu- nene.
7. Utvalget skal drøfte hvordan nasjonale velferds- reformer og nasjonal politikk på ulike fagområ- der som for eksempel eldreomsorg, helse- og sosialtjenester, skole og barnehager kan gjen- nomføres innenfor et system basert på ramme- finansiering som hovedprinsipp.
Når det gjelder finansiering av kommunale helsetjenester bes utvalget om å samordne sitt arbeid med utvalget som er satt ned for å utrede forholdet mellom primær- og spesialisthelsetje- nesten.
8. Utvalget skal vurdere økonomiske og adminis- trative konsekvenser av sitt forslag.
Utvalget ble bedt om å presentere sin innstilling innen 1. juli 2005.
1.3.2 Utvidet mandat
Utvalget har fått utvidet sitt opprinnelige mandat flere ganger.
Vedr. kostnadsnøkkel for sosiale tjenester
I brev av 20.januar 2004 fra Kommunal- og regio- naldepartementet ble Inntektssystemutvalget bedt om å foreta en drøfting av om det kan være krite- rier utenom kriteriene i kostnadsnøkkelen for sosi- ale tjenester som fanger opp særskilte og/eller tidsbegrensede utgifter forbundet med rus og psy- kiatri. Dette bør være kriterier som ikke er knyttet til kommunestørrelse. I brevet ble det forutsatt at utvalgets drøfting skal legge til grunn at kun opp- daterbare, landsdekkende og objektive kriterier skal benyttes i kostnadsnøklene.
Bakgrunnen for henvendelsen er å finne i Innst. S. nr. 80 (2003-2004) til St.meld. nr. 6 (2003- 2004) Kostnadsnøkkel for sosiale tjenester i inntekts- systemet for kommunene, der kommunalkomiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kris- telig Folkeparti er opptatt av at enkelte kommuner, fordi de kan ha særskilte og/eller muligens tidsbe- grensede utgifter, kan komme dårlig ut av den nye kostnadsnøkkelen for sosiale tjenester. Videre
ønsker disse medlemmene at inntektssystemutval- get foretar en vurdering om og eventuelt hvordan objektive kriterier som ikke er knyttet til kommu- nestørrelse, kan fange opp særskilte store utgifter forbundet med rus og psykiatri.
Større stabilitet og utvidet tidsfrist
I brev av 13. oktober 2004 fra Kommunal- og regio- naldepartementet ble utvalget bedt om å vurdere alternative mekanismer på henholdsvis sentralt og kommunalt nivå som kan bidra til større stabilitet i utgiftene til velferdstjenestene i det finansierings- system for kommunesektoren som er etablert f.o.m. 2005.
Bakgrunnen for utvidelsen av mandatet var omleggingen av inntektsutjevningen for kommu- nene fra 2005. Omleggingen innebærer at andel skatt av kommunenes inntekter blir trappet opp til 50 prosent, og at en andel av selskapsskatten blir tilbakeført til kommunene. I brevet ble det pekt på at opptrappingen av skatteandelen og tilbakeførin- gen av selskapsskatten vil medføre større uforut- sigbarhet om kommunesektorens inntektsram- mer, da skatteinntektene kan svinge betydelig fra et år til et annet. Samtidig har kommunesektoren ansvaret for nasjonale velferdstjenester som i liten grad kan bygges opp og ned fra år til år. Dette kre- ver en viss forutsigbarhet i kommunesektorens inntektsrammer og en viss stabilitet i kommune- nes utgifter til velferdstjenestene.
Som en følge av utvidelsen av mandatet ble utvalgets tidsfrist for å legge fram innstillingen for- lenget til 1. oktober 2005.
Innlemming av driftstilskuddet til barnehager I brev av 10. desember 2004 fra Kommunal- og regionaldepartementet ble det vist til at Stortinget ved behandling av St.prp. nr. 66 (2002-2003) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesekto- ren 2004 vedtok følgende, jf. Innst. S. nr. 259 (2002- 2003), vedtak nr. 592:
«Driftstilskudd barnehager, kap. 856 post 60, innlemmes i inntektssystemet fra 1. januar 2006. Stortinget ber Regjeringen i kommune- proposisjonen for 2006 fremme forslag om nød- vendige endringer i inntektssystemet som leg- ger til rette for dette.»
I brevet ble det vist til at kap. 856 post 65 Skjønnsmidler til barnehager er en del av den ordi- nære statlige driftsfinansieringen, og må ses i sam- menheng med kap. 856 post 60.
