Lønnsforhandlinger og konfliktløsning

(1)

Lønnsforhandlinger og konfliktløsning

Fafo-rapport 246 ISBN 82-7422-187-7

Lønnsforhandlinger og konfliktløsning Torgeir Aarvaag Stokke

Doktoravhandling

Lønnsforhandlinger dreier seg om hvordan kollektive aktører fordeler goder og onder på vegne av sine medlemmer. For å øke sjansen for enighet fremfor arbeidskamp, kan staten bidra med et apparat for

konfliktløsning. I Norge skjer dette i form av megling og voldgift, utøvd av riksmeglingsmannen og rikslønnsnemnda.

I denne avhandlingen studeres konfliktløsningen i de sentrale forhandlingene i Norge, med hovedvekt på perioden fra og med 1978. Denne perioden kjennetegnes av et svært vekslende klima mellom de to hovedaktørene, LO og NHO (N.A.F.). Videre utfordres de etablerte dominansforholdene i kommunal sektor av de to nye hovedorganisasjonene, YS og AF. I tillegg kommer den konfliktfylte oljesektoren, som i begynnelsen er organisert på utsiden av den norske forhandlingsmodellen. Som resultat blir konfliktløsningen omstridt, samtidig som dens bidrag til samordning, både av forhandlingenes forløp og utfall, blir avgjørende for både hovedaktørene og staten.

Spenningsforholdet mellom frie forhandlinger, konfliktløsning og

samordning i Norge, utdypes gjennom en sammenligning med de sentrale lønnsforhandlingene i Danmark og Sverige. I alle tre land er antallet aktører økende, mens forhandlingene styres av lover og regler som i stor grad ble etablert på begynnelsen av vårt århundre. Likevel er situasjonen på midten av 1990-tallet preget av stabilitet i Norge og Danmark, mens vilkårene for samordning i Sverige er betydelig svekket.

Forskningsstiftelsen Fafo Borggata 2B/Postboks 2947 Tøyen N-0608 Oslo

HTTP://www.fafo.no

Torgeir Aarvaag Stokke

Lønnsforhandlinger og konfliktløsning

Norge i et skandinavisk perspektiv

(2)

(3)

Torgeir Aarvaag Stokke

Lønnsforhandlinger og konfliktløsning Norge i et skandinavisk perspektiv

Dr.gradsavhandling ved Fafo

(4)

Trykk: Falch Hurtigtrykk

(5)

Innhold

Detaljert innholdsfortegnelse ... 5

Forord ... 9

1 Innledning ... 11

2 Teoretiske perspektiver på konfliktløsning ... 25

2.1 Ulike typer konflikter? ... 26

2.2 Klassifisering av konfliktløsning ... 28

2.3 Forhandlinger og megling ... 30

2.4 Voldgift ... 48

2.5 Kollektive handlingsproblemer ... 54

2.6 Tradisjonens makt ... 59

Noter ... 64

3 Metode og kildevurderinger ... 67

3.1 Komparativ metode ... 67

3.2 Kildevurderinger ... 77

Noter ... 85

4 Den historiske bakgrunnen ... 87

4.1 De historiske byggesteiner (–1916) ... 88

4.2 Kampen om tvungen voldgift (1916–1928) ... 96

4.3 Megling og hovedavtale (–1940) ... 100

4.4 Etterkrigstiden – oversikt ... 107

4.5 Tvungen voldgift på ny (1945–1952) ... 117

4.6 Frie forhandlinger? (1953–1977) ... 130

4.7 Forhandlinger utenfor LO-N.A.F.-området ... 150

Noter ... 190

(6)

5 Lønnsforhandlinger og konfliktløsning i Norge 1978– ... 203

5.1 Organisasjonsgrad, forhandlingsstruktur og konfliktløsning på slutten av 1970-tallet ... 203

5.2 Politiske og økonomiske rammefaktorer ... 230

5.3 Perioden 1978–1981: Kompromisser og sammenbrudd ... 234

5.4 Perioden 1982–1986: Sammenbruddets virkninger ... 289

5.5 Perioden 1987–: En ny orden ... 330

5.6 Overordnede trekk ... 359

Noter ... 400

6 Komparativ analyse ... 421

6.1 Danmark: Fra Septemberforliget til Augustforliget ... 422

6.2 Danmark: Kontrollert desentralisering ... 439

6.3 Sverige: Opptakten ... 469

6.4 Sverige: Samordningen brister ... 486

6.5 Komparative konklusjoner ... 527

Noter ... 543

Vedlegg 1 Tvungen lønnsnemnd 1953– ... 553

Vedlegg 2 Muntlige kilder ... 562

Vedlegg 3 Forkortelser ... 563

Litteratur ... 565

(7)

Detaljert innholdsfortegnelse

Innhold ... 3

Detaljert innholdsfortegnelse ... 5

Forord ... 9

1 Innledning ... 11

Formål 11 – Teoretiske perspektiver 13 – Gangen i fremstillingen 21 2 Teoretiske perspektiver på konfliktløsning ... 25

2.1 Ulike typer konflikter? ... 26

2.2 Klassifisering av konfliktløsning ... 28

2.3 Forhandlinger og megling ... 30

Meglingens formål 34 – Egenskaper ved megleren 35 – Meglerens handlingsmuligheter 36 – Meglerens overordnede rolle 44 – Meglingens totale effekt 45 2.4 Voldgift ... 48

Evaluering av voldgiftsordninger 50 – Konvensjonell voldgift: frivillig versus tvungen 52 2.5 Kollektive handlingsproblemer ... 54

Forhandlingsstrukturen 55 – Inntektspolitikk 56 2.6 Tradisjonens makt ... 59

Noter ... 64

3 Metode og kildevurderinger ... 67

3.1 Komparativ metode ... 67

Problemer knyttet til «variabelspråket» 71 – Lav N og andre generali- seringsproblemer 73 3.2 Kildevurderinger ... 77

Intervjuer som kildemateriale 78 – Annet kildemateriale 83 Noter ... 85

4 Den historiske bakgrunnen ... 87

4.1 De historiske byggesteiner (–1916) ... 88 Organisasjonsdannelsen 88 – Konflikter og konfliktløsning 91 –

(8)

4.2 Kampen om tvungen voldgift (1916–1928) ... 96 4.3 Megling og hovedavtale (–1940) ... 100

Striden om avstemningsreglene 101 – Meglingens formål og form 103 4.4 Etterkrigstiden – oversikt ... 107

Oppgjørstyper 108 – Oppgjørsformer 109 – Partenes preferanser 110 – Oversikt 1945–1977 113

4.5 Tvungen voldgift på ny (1945–1952) ... 117 Fra voldgift til lønnsnemnd 117 – Lønnsoppgjør og lønnsnemnd 1945- 1952 118 – Fra lønnsnemnd til frivillig rikslønnsnemnd 125 – Forhandling- enes vilkår under tvungen lønnsnemnd 126 – Lønnsnemndas sammen- setning og beslutningsregler 128

4.6 Frie forhandlinger? (1953–1977) ... 130 1954-oppgjøret 131 – Indeksoppgjøret i 1958 133 – 1963-oppgjøret 135 – Resten av 1960-tallsoppgjørene 139 – Avstemning og koblingspara- grafen 144 – De kombinerte oppgjørene 145

4.7 Forhandlinger utenfor LO-N.A.F.-området ... 150 Skipsfarten 151 – Rutebilnæringen 159 – Andre tvister av prinsipiell be- tydning 161 – Reguleringene i statlig sektor 163 – Statsoppgjørene 166 – Kommuneoppgjørene 170 – Arbeidskonflikter i helsevesenet 176 –

«Funksjonærproblemet» 182 – AF og YS 188

Noter ... 190 5 Lønnsforhandlinger og konfliktløsning i Norge 1978– ... 203 5.1 Organisasjonsgrad, forhandlingsstruktur og konfliktløsning

på slutten av 1970-tallet ... 203 Organisasjonsgraden 204 – Forhandlingsstrukturen 205 – Generelle erfaringer fra konfliktløsning 208 – Nærmere om megling 210 – Nærmere om voldgift og lønnsnemnd 217 – Andre forhold 228

5.2 Politiske og økonomiske rammefaktorer ... 230 Den politiske og økonomiske utviklingen 230 – Lønnsutviklingen 232 – Periodisering 233

5.3 Perioden 1978–1981: Kompromisser og sammenbrudd ... 234 5.3.1 1978-oppgjøret: Manøvrert tvungen lønnsnemnd ... 235

Partenes innledende standpunkter 235 – Forhandlinger og megling 236 – Lønnsnemnd uten nye elementer 237 – Lønnsnemndlov med ekspe- deringsadgang 239 – Offentlig sektor 240 – Lønns- og prisstopp 241

5.3.2 1980-oppgjøret: Kompromisser uten forankring? ... 241 Forarbeidene i 1979 241 – Kravformulering 243 – Forhandlinger og megling 245 – Meglingsforslag og forbundsvise forhandlinger 247 – Arbeidsgivernes avstemninger 249 – Uravstemningen 250 – Hvordan var meglingsforslaget mulig? 251 – Offentlig sektor 256 – Oljesektoren 260 – Etterspill om tvungen lønnsnemnd 267 – Oppsummering 268

(9)

5.3.3 Sammenbruddet ... 269 Innledning 269 – Forhandlinger og megling 270 – Offentlig sektor først 272 – Tvungen lønnsnemnd 274 – Oljesektoren 275 – Etterspill i olje- sektoren 279 – Nye prinsipper for tvungen lønnsnemnd 280

5.3.4 Oppsummering 1978-1981 ... 285 Innledning 285 – Forhandlinger og megling 285 – Voldgift og lønnsnemnd 286 – Partsforhold og forhandlingsstruktur 288

5.4 Perioden 1982–1986: Sammenbruddets virkninger ... 289 5.4.1 1982-oppgjøret: Forbundsvist med konflikter ... 291

Forbundsvise forhandlinger 292 – Offentlig sektor 295 – Oljeoppgjørene 296

5.4.2 1983-oppgjøret: Femøreskrigen ... 300 Megler/dommer 300 – Ny kommunal forhandlingsordning 302 – Olje- oppgjørene 303

5.4.3 1984: Forbundsvist og nær lockout ... 304 Privat sektor 304 – Offentlig sektor 306 – Oljesektoren 309

5.4.4 1985: Mellomoppgjør uten dramatikk ... 311 Forhandlingsløsninger 311 – Opprusting av meglingsinstitusjonen 312 5.4.5 1986: Forbundsvis lockout ... 313

Privat sektor 314 – Hva var N.A.F.s strategi? 318 – Offentlig sektor 319 – Oljeoppgjørene 322

5.4.6 Oppsummering 1982-1986 ... 324 Innledning 324 – Forhandlinger og megling 325 – Voldgift og lønnsnemnd 326 – Oppgjørsform og lavtlønnsgaranti 328

5.5 Perioden 1987–: En ny orden ... 330 5.5.1 1987-1989: Inntektspolitiske unntaksår ... 332

Svarteperspill i N.A.F. 332 – 1987-oppgjøret: Ukontrollert lønnsglidning 333 – Ro i oljeoppgjørene 333 – 1988-oppgjøret: Lønnslov I 334 – Organisasjonsendringer 335 – 1989-oppgjøret: Lønnslov II 336

5.5.2 1990-1991: Første normaliseringsforsøk ... 338 Nedstemt forhandlingsresultat 338 – OFS kommer tilbake 343 – Upro- blematisk mellomoppgjør 345

5.5.3 1992-1993: Andre normaliseringsforsøk ... 346 Alltid til megling 346 – Kaos i kommuneoppgjøret 349 – AFP eller vold- gift 354

5.5.4 Momenter fra senere oppgjør ... 356 Forbundsvist 1994-oppgjør 356 – OFS 1994 356 – Sykepleierstreik 1994 357 – AF-streik 1995 357 – Streikene i 1996 358

5.6 Overordnede trekk ... 359 5.6.1 Sektorvise sammenhenger ... 360

LO-N.A.F. (NHO) 360 – Andre lønnsoppgjør i privat sektor 366 – Statlig sektor 369 – Kommunal sektor 371 – Avslutning 372

(10)

5.6.2 Konfliktløsningen ... 373

Kontinuitet 373 – Meglingens karakter 375 – Megling i tre faser 376 – Fredsmegler og politi 379 – Voldgiftens karakter 382 – Voldgiftens funk- sjon 388 5.6.3 Uintenderte konsekvenser ... 391

Uravstemningen 392 – «Landsomfattende arbeidstakerorganisasjon» 393 – ILO-konvensjonene 395 Noter ... 400

6 Komparativ analyse ... 421

6.1 Danmark: Fra Septemberforliget til Augustforliget ... 422

Innledning 422 – LO og DA 423 – Lov- og avtaleverket 424 – Forligs- institutionen 425 – Trekk fra forhandlingene i privat sektor 428 – Valg av lovinngrepsmodell 432 – Andre forhandlingsområder 435 6.2 Danmark: Kontrollert desentralisering ... 439

Innledning 439 – Oppgjørene til og med 1985 440 – 1987-oppgjøret og midtvejsforhandlingene 444 – 1991-oppgjøret 447 – 1993-oppgjøret 449 – Arbeidskonflikter 451 – Ny strid om avstemningsreglene 453 – Offent- lig sektor 457 – Sammenfattende drøfting 461 6.3 Sverige: Opptakten ... 469

Innledning 469 – LO og SAF 470 – Lov- og avtaleverk 472 – Megling i «gullalderen» 475 – Flere aktører 479 – Organisasjons- og forhandlings- strukturen 482 – Lønnsforhandlinger og konfliktløsning på 1970-tallet 484 6.4 Sverige: Samordningen brister ... 486

Innledning 486 – Storkonflikten 1980 489 – Virkningene av 1980-opp- gjøret 493 – Megling i offentlig sektor 499 – Stabiliseringsmegling 509 – 1993-oppgjøret 513 – Sammenfattende drøfting 516 6.5 Komparative konklusjoner ... 527

Konfliktløsningens historiske utforming 528 – Trekk fra 1980-tallet 531 – Formalisering 532 – Innvendinger 538 – Avslutning 540 Noter ... 543

Vedlegg 1 Tvungen lønnsnemnd 1953– ... 553

Vedlegg 2 Muntlige kilder ... 562

Vedlegg 3 Forkortelser ... 563

Litteratur ... 565

(11)

Forord

Som konkrete, historiske handlingsforløp er lønnsforhandlinger egnet til både å frustrere og fascinere en utenforstående observatør. Ordspråket Djevelen stikker i detaljene viste seg allerede tidlig i forskningsprosessen å være sannere enn det en sosiolog setter pris på. Aktørene selv har ofte en oppfatning av at de følger etablerte tradisjoner, regler og rutiner, og utsagn av typen «alltid» og «aldri» brukes hyppig.

Men en skal ikke grave lenge før en ser at for hvert eksempel på eller illustrasjon av et tradisjonsbåret mønster og dermed et mulig generaliserende teoretisk poeng, så finnes det et godt moteksempel. Lønnsforhandlinger er med andre ord preget av en spesiell type regler eller lover – en kan kalle dem 90-prosentregler. Jakten på generaliserende kunnskap kan dermed bli forskerens verste fiende, den kan tildekke mer enn den opplyser.

Fremstillingen er blitt omfangsrik. Sett i lys av både lønnsforhandlingenes karakter og den nokså svakt utviklede norske forskningstradisjonen, har ønsket om å kunne bidra til en beskrivelse av særlig de siste tyve års lønnsoppgjør overstyrt råd om nedkortinger. Det komparative perspektivet har også bidratt til omfanget, ikke minst ved at nye spørsmål som er relevante for norske lønnsoppgjør har dukket opp etter at lønnsforhandlingene i andre land har vært studert. For å lette lesingen, er det lagt inn hyppige overblikk og oppsummeringer. Den detaljerte innholds- fortegnelsen vil også gjøre det lettere for leseren å orientere seg.

Mange har bidratt med hjelp og støtte. Først må alle de som har stilt opp til intervju, takkes. Uten deres hjelp ville ikke prosjektet latt seg realisere. Videre har de tre skandinaviske meglingsinstitusjonene lagt forholdene til rette for lengre tids opphold. Reidar Webster satte meg på viktige spor tidlig i forskningsprosessen. I Sverige og Danmark har Per Dalén og Kai Riis vært behjelpelige med å grave frem arkivmateriale og formidle kontakter. Mine veiledere, Arvid Fennefoss og Nils Elvander, har sammen med prosjektleder Ove Langeland fulgt meg hele veien og kommentert hele manuskriptet i dets forskjellige versjoner. Uten deres råd, opp- muntringer og detaljerte kommentarer, ville denne avhandlingen aldri blitt skrevet.

På Fafo har Kristine Nergaard alltid vært villig til å ta en lærerik krangel både om teoretiske perspektiver og tolkninger av de enkelte lønnsoppgjørene, og hun har sammen med kollega Dag Olberg lest og kommentert deler av manuskriptet. Steen Scheuer har lært meg mye om danske organisasjoner og lønnsoppgjør og

(12)

aktørene innen norsk oljevirksomhet og kommentert deler av manuskriptet. Jon Lahlum og Agneta Kolstad har stått for ferdigstillingen av manuskriptet.

Forskningsprosjektet startet så smått i 1992. Prosjektet har vært finansiert av NORAS/Norges forskningsråd (Forhandlings-LOS), med indirekte tilskudd fra Kommunal- og arbeidsdepartementet. En takk til Ottil Tharaldsen i Forsknings- rådet, som blant annet bidro til å ordne en tilleggsbevilgning mot slutten av den opprinnelige prosjektperioden. Kombinert med at også Fafo bidro med noe midler, ble det mulig å sluttrapportere fra prosjektet i form av en avhandling. I Kommu- nal- og arbeidsdepartementet har Per Stang vært en solid støtte, og alltid stilt opp både i mer praktiske spørsmål, og når jeg har hatt behov for å legge frem tanker eller tolkninger for en som kjenner feltet.

En siste takk til familien, for at den har holdt ut. Lange arbeidsdager med labilt humør som resultat, er ikke den beste resept for et godt familieliv. Familiens entusiasme overfor det ferdige produktet er derfor, forståelig nok, først og fremst knyttet til at det er ferdig.

Oslo, juni 1997 Torgeir Aarvaag Stokke

(13)

1 Innledning

Formål

I denne studien fokuseres det på bruk av megling og voldgift i lønnsforhandlinger.

Megling og voldgift forstås som metoder for konfliktløsning, mens lønnsforhand- linger dreier seg om hvordan kollektive aktører fordeler goder og onder på vegne av sine medlemmer. Studien har to hovedformål:

• Å gi en teoretisk informert beskrivelse av konfliktløsningen i de sentrale lønnsforhandlingene i Norge, med hovedvekt på perioden fra og med 1978

• Å sammenligne konfliktløsningen i Norge med tilsvarende prosesser i Sverige og Danmark, land med beslektet økonomisk, politisk og kulturell bakgrunn Lønnsforhandlinger kan ses på som en type konflikt hvor hver part forsøker å hevde sine interesser, og hvor det ikke er gitt at enighet vil bli utfallet i første omgang. I lønnsforhandlinger er det prisen på arbeidskraft som skal fastsettes, sammen med vilkår for utføring av arbeid. Partenes gjensidige trussel er arbeidskamp, enten ved at arbeidstakerne kollektivt legger ned arbeidet (streik) eller ved at arbeidsgiverne utestenger arbeidstakerne fra arbeidsplassen (lockout). Men en arbeidsstans kan ha virkninger også for andre. I land hvor partene er godt organisert og forhandler sentralt om lønn og arbeidsvilkår, kan samfunnsmessige konsekvenser i form av tapt verdiskaping raskt inntre. Mennesker og virksomheter som ikke er innblandet i selve partsforholdet, kan også rammes, enten fordi de er direkte avhengige av de verdiene som skapes, eller fordi deres egen verdiskaping forstyrres.

I industrialismens tidlige faser så staten det som sin oppgave å motvirke selve organisasjonsdannelsen, fordi den la føringer på markedsmekanismer og den indi- viduelle kontraktsfriheten (Bean 1985:103, Berg 1930:9flg). Men organisasjonene og deres kampmidler tvang seg likevel frem, og ble også akseptert enten i form av prinsipper om foreningsfrihet eller immunitet overfor konkurransefremmende bestemmelser. Etter hvert som organisasjonene økte i omfang og styrke, fremsto faren for omfattende samfunnsforstyrrelser på grunn av den organiserte arbeidskampen som et stort problem. Men staten måtte nå ty til andre virkemidler enn forbud:

«De akute kriser, som slaar ut i streik eller lockout, er blit sammenlignet med vulkanske utbrudd, eruptioner av sociale naturkræfter, som ikke i ret tid har

(14)

koalitions- og streikeforbud med dertil knyttede straffetrusler. Nutidens socialpolitikere indser, at andre veier maa vælges. Er samspillet mellem de to kraftgrupper - kapital og arbeide - først ute av lage, lar det sig ikke gjen- oprette ved forbud og straf. Det er aarsakerne, som maa fjernes. Stridens gjenstand maa derfor undersøkes; man maa klargjøre de forhold, som har skapt kravene, - de forhold, som gjør at den anden part motsætter sig disse krav, - de vilkaar, arbeiderne lever under, og de vilkaar, hvorunder den be- drift arbeider, som de er knyttet til. Derigjennem vil der skapes en gjensidig forstaaelse av, hvad der kræves, hvorfor der kræves, og hvad der kan bydes.

Uten klarhet over kravenes forutsætninger og rækkevidde er der intet grund- lag for en fredelig utjevning ved mindelig overenskomst. Upartisk under- søkelse med derpaa bygget mægling er det, som først og fremst maa gripes til, naar parternes egne forhandlinger strander. Og lykkes ikke mæglingen, reiser det spørsmaal sig, om ikke kyndige mænds lidenskapsløse, for begge parter bindende avgjørelse er at foretrække for den brutale kamp» (Ot prp nr 29, 1912, s 11f ).

Sitatet er fra et av de norske forslagene til lovregulering av arbeidskamp, og peker på to virkemidler: Megling og voldgift. Det var disse to virkemidlene som til slutt ble lovfestet i Norge fra og med 1916, med bred enighet mellom partene og staten om meglingens nytte, men strid om bruken av voldgift.

Også i dag er megling og voldgift de dominerende formene for konflikt- løsning i norske lønnsoppgjør. Mens partsforholdene og arbeidsmarkedet har endret seg dramatisk i løpet av 80 år, bygger likevel lovverket i stor grad på de kompromisser som ledet frem til den første loven. Det var riktignok en viss endring av meglingsreglene på 1930-tallet, i tillegg innebar den første etterkrigstiden en revitalisering av voldgiftstanken. Men siden den tid har det praktisk talt ikke funnet sted prinsipielle debatter om konfliktløsning. Lovverket gir i tillegg bare visse rammer for konfliktløsningen, praktiseringen er overlatt til partene og de som utøver virkemidlene.

Lønnsforhandlinger og konfliktløsning kan studeres på flere måter, dels avhengig av forskningsformål og dels avhengig av kildegrunnlag. I denne studien skal konfliktløsningen studeres ut fra dens betydning i selve forhandlingsforløpet. Det institusjonelle rammeverket som etter hvert bygges opp rundt megling og voldgift, skal studeres i relasjon til selve forhandlingsprosessen. Derfor må lovverk og lov- givers formål suppleres med annet kildemateriale, og mange enkelttvister og aktø- rer må studeres i sin detaljrikdom. Det er altså møtet mellom på den ene siden aktør- enes intensjoner og kortsiktige strategier, og på den andre siden institusjonelle føringer for konfliktløsning fra lovverk og tidligere praksis, som står i fokus.

(15)

Formålet kan synes ambisiøst, ikke minst på grunn av forskningstradisjonen. I forskning om norske lønnsoppgjør, er det nettopp selve forhandlingsprosessen som har vært minst fokusert (Frøland 1989:29). Forskning om for eksempel megling mer allment, hevdes i tillegg å fremdeles være «... in its infancy» (Pruitt & Carnevale 1993:181). Feltet byr derfor på betydelige utfordringer.

To nyere norske studier av forhandlingsprosessen, Frøland (1992a) og Høg- snes (1994), representerer et vesentlig tilskudd til forskningstradisjonen. Av ulike grunner er innsynet i forhandlingsprosessen likevel noe begrenset på grunn av vekt på «objektive» datakilder som medieomtaler, møtereferater og historisk arkivmateriale. Derimot finnes det svenske og danske bidrag som mer direkte har lykkes i å fange aktørenes virkelighetsforståelser (jf Elvander 1974, 1988a, Due & Madsen 1988). I denne studien er det forsøkt å bygge videre på begge tilnærmingsmåtene, ved at et bredt kildegrunnlag forsøkes analysert på bakgrunn av teoretiske perspektiver.

Teoretiske perspektiver

Både formål og teoretiske perspektiver har blitt formet og presisert underveis i arbeidet som ligger bak denne studien. Hovedvekten lå lenge på et beskrivende plan.

Den fruktbare vekselvirkningen mellom teoretiske perspektiver («analytic frames») og inntrykk/forestillinger («images», jf Ragin 1994), var lenge vanskelig å få i gang.

Dette er ingen uvanlig erfaring i studier av kvalitative prosesser, eller som Ragin (1994:90) uttrykker det: «Deciding that the research subject is a case of something and then representing it that way is often the very last phase of qualitative research.»

Det er særlig sammenligningen av konfliktløsning i de tre skandinaviske landene som har gjort utviklingen av mer eksplisitte teoretiske perspektiver mulig.

Mens en isolert studie av konfliktløsning i Norge lett ville måtte foregå på et beskrivende plan, vil sammenligninger med andre land kunne utvide perspektivet til mer vekt på forklaringer. Som Andersen (1990:367) nevner, er det overordnede problemet for alle studier som sikter mot generalisering, å få kontroll med uønsket variasjon. Den store likheten i politiske, økonomiske og kulturelle forhold mellom de skandinaviske landene gjør at mengden av bakgrunnsfaktorer kan reduseres be- traktelig, og den variasjonen som gjenstår, kan settes inn i en mer eksplisitt jakt etter årsaker til variasjon i konfliktløsning.

Studien bygger på fire teoretiske perspektiver, hvorav de to første er begrenset til den isolerte forhandlingsprosessen mens de to siste trekker inn sider ved

(16)

forhandlingsstrukturen, partsorganiseringen og den historiske utviklingen av lønns- forhandlingene. De fire perspektivene, som drøftes mer utførlig i kapittel 2, er:

• Teorier om forhandlinger og megling

• Teorier om voldgift

• Sentraliserte lønnsoppgjør som kollektive handlingsproblemer

• Tradisjonens betydning

Forskningstradisjonen om forhandlinger og konfliktløsning er svært brokete både når det gjelder disiplinorientering, forskningsformål (normativ orientering) og metodiske tilnærminger. I tillegg er det ikke gitt at verken teoretisk innsikt eller empiriske funn fra dominerende amerikanske og britiske bidrag har gyldighet i studiet av lønnsforhandlinger i Skandinavia. Det er derfor lagt vekt på å se teorier som tendenser eller mulighetsmodeller, som kan realiseres eller ikke realiseres gitt ulike kontekster.

Sammenligning av reguleringer i forskjellige land tyder på at to viktige dimensjoner ved konfliktløsningen er dens intensjon og tillempning. Ytterpunktene markeres ved frivillig forliking, en form for megling hvor det legges avgjørende vekt på partenes egen evne til å nå et resultat, og tvungen voldgift hvor resultatet fastsettes av en tredjepart. Mellom disse ytterpunktene finnes det stor variasjon, både i formelle regler og i hvordan ordningene i praksis fungerer. Om det er staten som i tillegg tilveiebringer ordningene, er i utgangspunktet et åpent spørsmål. I noen land kan en se at tredjepartsroller blir etablert mellom partene på partenes felles initiativ, eller finnes som tilbud på markedet. I de skandinaviske landene er likevel hovedregelen at staten har påtatt seg oppgaven å stille ordningene til rådighet. Men hvordan ordningene er etablert i praksis og hvordan de samspiller med partenes eget regelverk, varierer betydelig også her.

Megling ses ofte på som en forlengelse av rene partsforhandlinger, og det antas generelt at meglingens formål er å bidra til at forhandlinger mellom parter lykkes. En betydelig grad av frivillighet preger derfor meglingssituasjonen. Vilkårene for å lykkes kan være knyttet både til kjennetegn ved forhandlingene, og til den meglingsstrategien som anvendes. Det antas ofte at meglerens kontroll er begrenset til selve forhandlingsprosessen, og at den endelige beslutningen i forhold til et tvistespørsmål er overlatt partene (Rognes 1994:84). Likevel kan megleren være utstyrt med eller over tid utvikle spesielle prosedyreregler som innsnevrer partenes beslutningskontroll, i tillegg antas det at megleren har en viss kontroll over tids- bruken, og at meglingens evne til å løse en tvist er høyest når partene står overfor et avgjørende brudd.

(17)

Megling kan også ha en viktig funksjon i å muliggjøre ærefulle tilbaketrekninger, ved at noe av det ansvaret en part føler ved å gjøre innrømmelser, kan veltes over på megleren. Over tid kan likevel en slik funksjon føre til at megling får en selvrekrut- terende effekt, megleren entrer tvisten ut fra etablert praksis eller som et bevis fra forhandlernes side overfor omverden på at alle utveier er forsøkt. Slike strategier gjør at en evaluering av meglingens bidrag til arbeidsfreden blir svært vanskelig (Kressel

& Pruitt 1989:400). I sum må med andre ord meglingens eventuelle positive bidrag til forhandlingsprosessen balanseres mot den avhengigheten partene kan utvikle.

Spørsmålet om voldgiftsavgjørelse dukker gjerne opp etter at megling har mislykkes, og voldgiftsprosessen ender i motsetning til meglingen alltid med en beslutning. Ut fra forskningslitteraturen synes det mest interessant å fokusere på incentivene for voldgiftsløsninger og på utfallet av voldgiftsprosessen. Nært knyttet til disse to forholdene står også de beslutningsregler som praktiseres, enten disse er formulert på forhånd eller utviklet over tid.

Voldgift kan være frivillig eller tvungen. Incentivene for å gå med på frivil- lige voldgiftsløsninger antas å variere etter beslutningsreglene. Ulike former for pen- delvoldgift kan bidra til at partene presenterer realistiske krav, fordi utfallet er begrenset til valg mellom partenes standpunkter. Under konvensjonell voldgift antas det derimot at partene har en interesse i å overdrive krav og tilbud, siden utfallet gjerne har karakter av kompromiss. Utbredelsen av frivillig konvensjonell voldgift er imidlertid ikke stor, i stedet ser en oftere at statsmakter tyr til tvungen voldgift eller andre former for lovinngrep for å forhindre eller stanse arbeidskamper med skadelig omfang for samfunnet. Omfattende bruk av tvungen voldgift kan likevel ha en «chilling» eller nedkjølende effekt på forhandlingsprosessen og partenes evne til å nå løsninger ad frivillig vei. Tvungen voldgift kan også være en retrettmulighet for en part, ved at skylden for inngrepet og utfallet av voldgiftsprosessen veltes over på motparten og staten.

De teoretiske perspektivene på forhandlinger, megling og voldgift har i liten grad preg av lovmessigheter i tradisjonell forstand, også som entydige tendenser bærer de preg av å ha kommet nokså kort. Senere forskning ser ut til å ha tatt konse- kvensen av dette, og i stedet utviklet et kontingensperspektiv hvor for eksempel suk- sessen av ulike typer meglingsadferd antas å variere med trekk ved den enkelte tvist eller partsforhold (jf Carnevale et al 1989b). At det finnes mange motsigelsesfylte funn i forskningslitteraturen, kan dermed forklares ut fra variasjonen i partsforhold eller tvisters karakter. Evaluering av ulike konfliktløsende ordninger kan knyttes til utfallet av tvisten og til den videre innvirkningen på partsforholdet, og forsknin- gen kan berikes ved å variere partsforholdet og/eller den konfliktløsende metoden.

En modell for denne forskningsstrategien er gitt i figur 1.1:

(18)

Figur 1.1 Komponenter og relasjoner i evaluering av ulike konfliktløsende metoder Løsning

Arbeidskamp

Partsforholdet Forhandlinger Megling Voldgift

Hver av relasjonene og ulike kombinasjoner av dem kan undergis effektivitets- betraktninger, enten i form av hvilke løsninger som produseres eller i form av hvilken virkning løsningene har på partsforholdet. Variasjon kan søkes i ulike konflikt- løsende strategier og i karakteren av motsetningen i partsforholdet, og resultatene kan sammenlignes med kontrollstudier hvor lignende tvisteforhold ikke forsøkes løst på samme måte. Kunnskap fra én fagdisiplin eller ett forskningsfelt kan så trek- kes veksler på av andre. I Kressel & Pruitt (ed) (1989) gis det eksempler på hvordan studier av megling og voldgift i skilsmissesaker, internasjonale konflikter og nabotvister kan bidra til økt forståelse av konfliktløsning i lønnsforhandlinger.

Et grunnleggende spørsmål er likevel om den konteksten som forhandlinge- ne foregår i, vil sette et avgjørende preg på konfliktløsningen. Spørsmålet om kontekst dreier seg i denne studien ikke bare om kontroversen mellom arbeid og kapital på et mer abstrakt plan, men om hvordan lønnsforhandlingene har utviklet seg over tid i forskjellige land. Stevens (1963) betoner for eksempel at megling inngår som en integrert del av en forhandlingsprosess, mens Hunter (1977:226) advarer mot generaliseringer av egne funn til forhandlingssystemer med andre reguleringer, tradisjoner og institusjonelle rammeverk. Kolbs (1983) detaljerte studie av to meglings- institusjoner i USA danner grunnlag for å beskrive to distinkt forskjellige meglings- stiler. Hun skiller mellom «orchestrators» eller regissører i privat sektor og «deal- makers» eller forslagsmakere i deler av offentlig sektor. Kolb tilbakefører funnet til forskjeller i ideologi mellom sektorene, rekrutteringen av meglere, den interne tre- ningen, ulik vektlegging av uavhengighet til offentlige myndigheter og ulik intern (mellom meglerne) og ekstern (mellom megler og parter) sosial kontroll. I sum er det altså to forskjellige kontekster som forklarer både utforming og opprettholdelse av to meglerstiler:

«The ways mediators mediate, how they interpret cases and structure their roles will be influenced, I believe, not only by the characteristics of the im- mediate case situation but also by the context in which they work» (Kolb 1989:93).

(19)

En slik vektlegging av kontekst går ut over det nevnte nokså begrensede kontingens- perspektivet. Grunnen til at trekk ved omverdenen likevel ofte defokuseres i særlig amerikanske bidrag, kan ha sammenheng med forhandlingenes isolerte og desentra- liserte karakter. Lønnsforhandlinger foregår ofte på bedrifts- eller virksomhetsnivå hvor én arbeidstakerorganisasjon har eksklusiv forhandlingsrett (Ross 1969, Koc- han & Katz 1988:120flg). Derfor ser en ofte studier som går ut på å samle et høyt antall case, for så å relatere to eller flere elementer (jf figur 1.1) til hverandre. Når forhandlingsstrukturen sentraliseres, er det derimot observert at interesser knyttet til omverdenen, i større grad bringes inn i forhandlingsprosessen. I tillegg er det en sammenheng mellom sentralisering og betydningen av intern strid hos hver av partene: «... broad, centralized structures (...) internalize many of the conflicts within the union and management organizations that would otherwise be reflected in con- flicts between unions and employers» (Kochan & Katz 1988:135).

Når det gjelder lønnsforhandlinger i Skandinavia, antas det som en grunnleggende forutsetning i denne studien at omverdenen ikke kan defokuseres på samme måte som en ofte ser i særlig amerikanske studier av konfliktløsning. Vektleggin- gen av omverden er i denne studien utviklet til to teoretiske perspektiver. For det første antas det at den sentraliserte forhandlingsstrukturen i de skandinaviske lønns- oppgjørene gir grunnlag for et kollektivt handlingsproblem som forsøkes løst av (noen av) de involverte. Dette forsterkes ved tidvise inntektspolitiske forsøk, og evnen til å løse dette problemet skal relateres til konfliktløsningen. For det andre ser etablerte forhandlingsstrukturer, forhandlingspraksiser og former for konfliktløsning ut til å være preget av en sterk indre motstand mot endring, den tradisjonen som først er etablert, inngår i stor grad som vilkår for fremtidige forhandlinger. Forhandlinge- ne veves inn i hverandre over tid, og under en stabil samfunnsutvikling vil samspillet med regler og institusjoner gi opphav til prosedyrer eller føringer som i utgangspunktet antas å virke konserverende på konfliktløsningen.

Det sentraliserte forhandlingssystemet skal altså ses i sammenheng med muligheten for å løse et kollektivt handlingsproblem: Hvis arbeidstakersiden har stor nok makt til å bestemme lønnsutviklingen i hele arbeidslivet, kan den være villig til å moderere sine lønnskrav av hensyn til mer overordnede samfunnsøkonomiske mål. Ifølge Olson (1982:90) har de store arbeidstakerorganisasjonene i både Nor- ge og Sverige tidvis opptrådt i tråd med en slik logikk. Men verken norsk eller svensk LO dekker hele arbeidsmarkedet, i tillegg har det interne samholdet og viljen til moderasjon variert sterkt over tid. Også arbeidsgiversiden må problematiseres. Det kan ikke uten videre forutsettes at den står samlet og alltid fremmer et krav om la- vest mulig arbeidsgiverkostnader. En problemstilling er derfor om selve konflikt- løsningen har noen sammenheng med evnen til å løse det kollektive handlingspro- blemet. En antakelse som skal drøftes nærmere, er om konfliktløsningen virker

(20)

kompenserende på organisasjonenes interne samhold og de store organisasjonenes manglende dekning på arbeidsmarkedet.

Ifølge Scheuer (1993:245) har lønnsoppgjørene som kollektive handlingsproblemer økt i omfang i de skandinaviske landene de siste par tiårene, særlig fordi antallet aktører er blitt høyere. Teorier om megling og voldgift er i liten grad utviklet for å forstå situasjoner hvor mer enn to parter strides (Hitrop 1989:260). Et kompara- tivt perspektiv, hvor utviklingen i de tre skandinaviske landene studeres over tid, kan derfor bidra til å forstå samspillet mellom konfliktløsning, organisasjonsendring og oppgjørsresultater. Mer presist fokuseres det på egenskaper ved partene, forhandlingsstrukturen, meglingen samt former for statsinngrep i lønnsoppgjørene i de tre landene. Det komparative perspektivet i denne studien er likevel skjevt, i den for- stand at formålet først og fremst er å øke innsikten i norske forhold. Det danske og det svenske caset er derfor til en viss grad formet ut fra norske problemstillinger. Med en slik vinkling kan en risikere overforenklinger. To sider ved forskningstradisjonen gjør likevel at dette skjeve komparative perspektivet kan forsvares: For det første er studiet av selve forhandlingsprosessen i danske og svenske lønnsoppgjør kommet lenger enn i Norge, og sentrale forskningsbidrag kan derfor avlaste detaljene i fremstillingen. For det andre finnes det komparative studier av lønnsoppgjørene i Skandinavia sett fra de andre landene (se f.eks. Elvander 1974, Mikkelsen 1992, Nyström 1990, Scheuer 1993), og perspektiver og tilnærminger i disse er brukt som korrektiver til sammenligningen i denne studien.

Terminologiske forskjeller skaper raskt problemer i komparative studier.

Grunnbegrepene i den kollektive arbeidsretten i de skandinaviske landene er for- skjellig, det samme med rettsutviklingen. For vårt formål kan det likevel stort sett settes likhetstegn mellom tariffavtale (norsk), kollektiv overenskomst (dansk) og kollektivavtal (svensk), mellom megler (norsk), forligsmand (dansk) og förliknings- man (svensk) samt mellom voldgift/lønnsnemnd (norsk), voldgift (dansk) og skil- jeförfarande/skiljedom (svensk). Vi vil stort sett bruke norsk terminologi, bortsett fra der det er avgjørende forskjeller.

Sentrale lønnsforhandlinger som kollektive handlingsproblemer kan løses på flere nivåer. For det første dreier det seg om et koordineringsproblem, som kan løses eller avhjelpes med regler og rutiner for forløpet av forhandlingene. Uformelle og formelle køordninger samt regler om hvem som i det hele tatt får forhandle, kan også spille en rolle. For det andre dreier det seg om organisasjonsprinsipper og selv- bindinger internt i organisasjonene som avgjør deres evne til å opptre samordnet.

Slike ordninger kan også være pålagt organisasjonene under varierende grad av tvang, for eksempel knyttet til meglerens grad av beslutningskontroll. For det tredje drei- er det seg om å sanksjonere de som ikke vil innordne seg, enten det er grupper innen- for eller utenfor de store organisasjonene. En kan også tenke seg at staten, i tillegg

(21)

til å tilveiebringe konfliktløsende institusjoner, har en interesse i at utfallet av lønns- forhandlingene ikke undergraver partenes fremtidige evne til samordning. I perioder med inntektspolitiske forsøk kan denne interessen være spesielt sterk, og bidra til å overstyre den mer nøytrale fredsrollen som megling og voldgift i utgangspunktet antas å innebære.

Tradisjonens betydning i lønnsforhandlinger er blant annet blitt påpekt av Elvander (1989:50): «Aktörerna på arbetsmarknaden är till stor del fångna i struk- turer och regelverk som skapades för länge sedan och som det inte är så lätt at ta sig ur.» Når det gjelder de konfliktløsende institusjonene i Skandinavia, ble disse i stor grad vedtatt og satt i funksjon i løpet av de to første tiårene i vårt århundre. Det er derfor nødvendig med et visst historisk perspektiv på konfliktløsningen hvis det skal lykkes å bringe beskrivelsene av likheter og forskjeller videre til forklaringer. Det vil særlig bli fokusert på kontinuitet og brudd i erfaringene med konfliktløsning i de tre landene, og i hvilke sammenhenger bruddene inntrer. Det historiske perspektivet må imidlertid av omfangs- og kildehensyn begrenses, og skal først og fremst utgjøre et «bakteppe» for å forstå utviklingen i perioden fra og med 1978.

Vektleggingen av tradisjonens betydning medfører ikke et fullstendig statisk eller strukturelt syn på utviklingen av lønnsforhandlingene over tid. Snarere må forløpene i utgangspunkt forstås som åpne, i den betydning at man kan studere sosiale situasjoner og peke på mulige utviklingsbaner samtidig som realiseringen av én bane må forklares konkret. Aktørene forstås som situert («embedded») i sosiale relasjoner, og innslaget av kontingente hendelser, personer, strategier og relasjoner som i sin tur legger nye føringer og åpner andre utviklingsmuligheter, er betydelig (Granovetter 1985). Ved å sammenligne utviklingsforløp er det dermed mulig å peke på hvordan sentrale begivenheter varierer, og hvordan dette legger avgjørende fø- ringer, men også åpner muligheter for den videre utviklingen.

De to teoretiske perspektivene knyttet til omverden eller kontekst, lønnsfor- handlinger som kollektive handlingsproblemer og tradisjonens makt, kan settes inn i modellen (jf figur 1.2). Forholdet mellom de kollektive handlingsproblemene og tradisjonens betydning skal i utgangspunktet holdes åpent. Først i forbindelse med den komparative analysen vil det være mulig å sammenstille endringer i vilkårene for å løse kollektive handlingsproblemer med hvordan dette eventuelt forsøkes fanget opp gjennom stabilitet eller endringer i konfliktløsningen. En antakelse er likevel at konfliktløsningen er underlagt en større treghet enn for eksempel forhandlingsstrukturen, blant annet fordi endringer i konfliktløsningen antas å måtte være basert på en form for konsensus mellom i det minste staten og de dominerende partene på arbeidsmarkedet.

(22)

Figur 1.2 En skandinavisk modell for evaluering av konfliktløsende metoder Kollektive handlingsproblemer

Tradisjonens betydning

Løsning

Arbeidskamp

Partsforholdet Forhandlinger Megling Voldgift

Fremstillingsmessig vil det bli forsøkt å belyse kontekstens betydning ved å drøfte regelverk, forhandlingsstruktur og erfaringer fra konfliktløsningen frem til den perioden som skal studeres mer intensivt, nemlig lønnsforhandlingene fra og med 1978. I denne perioden vil så konteksten inngå som en langt på vei historisk eller strukturell forutsetning, mens selve forhandlingsprosessene drøftes innenfor en enkel variant av modeller for strategisk handling (jf Elvander 1988a:17f ). Konteksten vil dermed fremstå som begrensninger i aktørenes handlingsmuligheter, samtidig som disse begrensningene også kan endres hvis for eksempel forhandlingssystemet ut- settes for betydelig press.

Kontekstens antatte betydning, gjør at mye av fremstillingen må knyttes til de konkrete forhandlingene og partsrelasjonene. Fremstillingen kan sies å bli mer partiell, samtidig som hovedfunn vil bli forsøkt trukket sammen med de teoretiske perspektivene i oppsummeringer og konkluderende analyser. Modellen rommer for det første spørsmål knyttet til det isolerte partsforholdet, som for eksempel:

• Hvorfor tyr partene til megling?

• Hvordan behandler megleren partene?

• Hvilken betydning spiller meglingen for partenes mulighet til «ærefulle re- tretter»?

• Kan partene tilpasse seg en meglingsordning?

• Fører gjentatte voldgiftsinngrep til lavere forhandlingsvilje?

(23)

For det andre blir det mulig å stille spørsmål knyttet til utviklingen over tid og mellom organisasjonene, som for eksempel:

• Hvor villige er partene til å eksperimentere med nye konfliktløsende ordninger?

• Hvordan behandler megleren konkurrerende arbeidstakerorganisasjoner?

• Kan konfliktløsningen virke kompenserende på de store organisasjonenes manglende dekning på arbeidsmarkedet?

• Varierer ønsker om og evner til å bryte «tradisjonens makt» over tid og mellom organisasjoner?

Også andre forhold enn de som er nevnt her, kan ha vesentlig betydning som kontekst for lønnsforhandlingene. De viktigste antas å være politiske og økonomiske rammefaktorer, så som regjeringsmakt, makroøkonomi, skatte- og avgiftspolitikk og lønns- og inntektsutvikling. Forholdet mellom lønnsforhandlingene og disse faktorene er bedre dekket i forskningslitteraturen, og vil tre noe i bakgrunnen for analysen av forhandlingsforløpene her. En viss redegjørelse for disse faktorene, og da særlig den politiske og makroøkonomiske situasjonen, er likevel nødvendig, særlig i den grad de antas å bidra til en endring i vilkårene for kollektiv handling.

Gangen i fremstillingen

I kapittel 2 utvides og konkretiseres de fire teoretiske perspektivene. Det legges vekt på å få frem sider ved megling og voldgift som er relevant for en skandinavisk kontekst, samtidig som mulige implikasjoner av det sentraliserte forhandlingssystemet og betydningen av de historiske erfaringene drøftes mer utførlig.

I kapittel 3 fokuseres det på metodiske og kildemessige valg. Første del av kapitlet tar for seg trekk ved kvalitativ og komparativ metode, og den utvikling særlig komparativ metode innen sosiologien har gjennomgått. I andre del av kapitlet presenteres erfaringene fra intervjuer foretatt med sentrale aktører i lønnsforhandlin- gene, samtidig som det redegjøres for det øvrige kildematerialet til studien.

Den historiske bakgrunnen for lønnsforhandlingene i Norge er tema for kapittel 4. Brorparten av kapitlet går med til å beskrive forholdet mellom Landsor- ganisasjonen i Norge og Norsk Arbeidsgiverforening, og hvordan lønnsforhandlin- gene har forløpt. Den første delen av kapitlet er konsentrert om etableringen av organisasjonene og det lovverket som regulerer tariffavtaler og forhandlinger (den kollektive arbeidsrett), samt de viktige prinsipielle avklaringene rundt tvungen voldgift på 1920-tallet og megling på 1930-tallet. Deretter beskrives viktige hendelser, tradisjonsforsterkninger og tradisjonsbrudd i etterkrigstiden når det gjelder bruk

(24)

av og erfaringer med megling og voldgift. Mot slutten av kapitlet gis det en beskrivelse av noen viktige forhandlingsrelasjoner utenfor LO-N.A.F.-området. Det dreier seg for det første om forhandlingsrelasjoner i privat sektor hvor LO og/eller N.A.F.

ikke er part, og hvor megling, arbeidskamp og tvungen voldgift inngår som viktige ingredienser. Og for det andre dreier det seg om de sentrale lønnsforhandlingene i offentlig sektor, hvor LOs posisjon i lange perioder er sterkt dominerende og hvor partene i større grad enn ellers klarer seg uten de konfliktløsende ordningene. Ka- pitlet avsluttes med en drøfting av 1970-tallets inndeling av arbeidstakersiden i tre delvis konkurrerende hovedorganisasjoner (LO, YS og AF).

Kapittel 5 omhandler lønnsforhandlingene i Norge i perioden fra og med 1978, og er det mest omfattende når det gjelder kildegrunnlag og analyse. Kapitlet innledes med en redegjørelse for organisasjonsstrukturen og forhandlingsstrukturen i arbeidslivet, og en sammenfatning av de erfaringer som hittil er vunnet når det gjelder de konfliktløsende ordningene. Avsnitt 5.1 kan med andre ord leses som en oppsummering av kapittel 4. I den videre analysen fokuseres det gjennomgåen- de på tre forhandlingsområder: For det første de forbundsvise eller samordnede forhandlingene mellom LO og N.A.F. (NHO fra 1989), for det andre oppgjørene i offentlig sektor (stat og kommune) og for det tredje oppgjørene innen oljesektoren (faste og flyttbare innretninger). I tillegg vies enkelte andre lønnsforhandlinger oppmerksomhet, i den grad de bidrar til å kaste lys over bruken av og erfaringene fra megling og voldgift.

De sentrale lønnsforhandlingene i perioden fra og med 1978 er delt inn i tre faser eller perioder, definert ut fra trekk ved forholdet mellom LO og N.A.F.

(NHO). Den første fasen, 1978-1981, innledes med at 1978-oppgjøret ender i tvungen voldgift. I 1980 klarte derimot partene å nå et resultat under megling, men allerede 1981-oppgjøret viser at kompromisset fra 1980 hadde en avgjørende nega- tiv innvirkning på forhandlingsrelasjonen mellom LO og N.A.F. I lys av den neste fasen, betegnes virkningen som et sammenbrudd i det tradisjonelt stabile partsfor- holdet. Denne neste fasen, 1982-1986, kjennetegnes av tre forbundsvise hovedopp- gjør på rad og strid om meglingsinstitusjonens rolle. Striden ender i en omfattende lockout i 1986, som N.A.F. går tapende ut av. Den tredje fasen, 1987-1993, kjen- netegnes av en revitalisering av det stabile partsforholdet fra før 1978. Tre inntekts- politiske unntaksår avløses av samordnede oppgjør som føres under sterk kontroll fra hovedorganisasjonene. Megling inngår som et mer rutinisert innslag, mens arbeidskamp og tvungen voldgift aldri synes å være aktuelt.

Forhandlingsrelasjonene i privat sektor utenfor LO-N.A.F.-området kjennetegnes i hele perioden 1978-1993 av en nærmest konstant bruk av tvungen voldgift når arbeidskamp truer. Dette illustreres klarest i oppgjørene innen oljesektoren, hvor splittelser på arbeidstakersiden også gjør det svært vanskelig å oppnå meglingsløsninger. Også lockoutvarsler fra arbeidsgiverne spiller til tider en viktig

(25)

rolle i eskaleringen av konfliktene. I offentlig sektor blir den roen som lenge har preget oppgjørene, brutt i perioden. Streiker både i kommunal og statlig sektor blir imidlertid også som regel møtt med tvungen voldgift fra statens side.

Fremstillingen i kapittel 5 er på en del punkter forsøkt ført helt frem til 1996- oppgjøret, uten at avgjørende brudd eller nydannelser i lønnsoppgjørene eller kon- fliktløsningen er påvist. I avsnitt 5.6 avsluttes så kapitlet med en overgripende analyse av konfliktløsningens rolle i forhold til de teoretiske perspektivene i kapittel 2.

I kapittel 6 analyseres de sentrale lønnsforhandlingene i Danmark og Sveri- ge. Organisasjonsdannelsen, lov- og avtaleverket samt trekk fra forhandlingene i privat og offentlig sektor frem til midten av 1970-tallet danner bakgrunn for en mer detaljert gjennomgang av de viktigste hendelsene i lønnsforhandlingene i perioden 1978-1993. Hovedvekten legges på partenes og myndighetenes håndtering av megling, samt former for statsinngrep som har paralleller til tvungen voldgift. I ana- lysene blir det vist viktige forskjeller og likheter med de norske lønnsforhandlingene, og hvordan organisasjonsendringer og endringer i forhandlingsstrukturen gir en- drede vilkår for utøvelse av konfliktløsning. På enkelte områder føres også fremstillingen frem til 1996/97.

Det mest formaliserte forsøket på en komparativ analyse gjennomføres i avsnitt 6.5. I alle de tre skandinaviske landene kan en hevde at det på 1950- og 1960- tallet hersket en viss politisk og økonomisk stabilitet. Samarbeidet og arbeidsdelingen mellom organisasjoner og myndigheter var i stand til å kontrollere lønnsdannelsen i alle deler av arbeidslivet. Går en derimot inn i lønnsforhandlingene på 1980- og 1990-tallet, er situasjonen betydelig mer sprikende. Ved hjelp av komparative kon- trollstrategier forsøkes det å gi sannsynlige forklaringer på hvilken rolle konflikt- løsningen har hatt i denne divergerende utviklingen.

(26)

(27)

2 Teoretiske perspektiver på konfliktløsning

Denne studien omhandler konfliktløsning i lønnsforhandlinger. Det dreier seg om opprettelse eller fornyelse av tariffavtaler, eller om interessetvister i arbeidsrettens språk. Tariffavtaler beskrives gjerne i seg selv som konfliktløsende, med dem etableres et regelverk for hvordan partene skal forholde seg til hverandre (Dahrendorf 1959, Korsnes 1981:139flg). Eller som Arbeidsrettens første formann, Paal Berg, uttryk- te det i sin lærebok: «Som fredstraktater har tariffavtalene sin store samfundsmes- sige verdi» (Berg 1930:156). I mange tilfeller er det også inngått overordnede tariffavtaler, eller hovedavtaler, for de mer grunnleggende og varige relasjonene mellom partene. Lovgivning kan også spille inn, og uenigheter mellom partene når det gjelder praktisering av lov- og avtaleverket løses i stor grad gjennom forhandlinger.

Lønnsforhandlinger skiller seg likevel ut som en spesiell type forhandlinger fordi partene kan sette makt bak kravene ved å ty til arbeidskamp.

I dette kapitlet drøftes først om det er hensiktsmessig å skille mellom ulike typer konflikter i sosiologisk forstand. Deretter presenteres en klassifikasjon av konfliktløsende ordninger eller institusjoner, basert på internasjonale sammenligninger. Denne klassifikasjonen skiller mellom forliking, megling og voldgift. Lit- teratur fra ulike samfunnsfaglige disipliner drøftes så med henblikk på å etablere et teoretisk perspektiv på konfliktløsningens rolle i lønnsforhandlinger. Mye av litteraturen om konfliktløsning legger imidlertid lite vekt på omgivelsene som forhandlingene foregår i. Et trekk som gjør at lønnsforhandlingene i Skandinavia kan antas å skille seg fra beskrivelsene i mye av den teoretiske litteraturen, er at forhandlingsstrukturen er sentralisert og lønnsforhandlingene veksler mellom et nasjonalt og et bransje- eller forbundsnivå over tid. Den sentraliserte forhandlingsstrukturen ses ofte i sammenheng med muligheten til å drive inntektspolitikk. Staten kan dermed oppleve en målkonflikt, hvor interessen for arbeidsfred (konfliktløsning) må balanseres mot interessen i forhandlingenes innholdsmessige resultater (inntektspolitikk).

Både forhandlingsstrukturen og de konfliktløsende ordningene er i tillegg preget av en historisk utvikling, hvor regler og rutiner sammenveves med praktisering av lovverk og bestemmelser. I de skandinaviske landene er det derfor særlig grunn til å anta at tradisjonens makt spiller en vesentlig rolle også i dagens situasjon. Dette siste perspektivet drøftes mot slutten av kapitlet.

(28)

2.1 Ulike typer konflikter?

Aubert (1979:192) nevner at den sosiologiske tilstanden av konflikt må skilles fra årsakene til konflikten. En konflikt kan forstås som mangel på komplementaritet mellom forventninger og svar på forventninger, og tilstanden kjennetegnes ved at en av aktørene i ord eller handling gir uttrykk for et ønske om å motarbeide andre eller ved sine handlinger faktisk skader andre. Med årsaken til eller grunnlaget for konflikt siktes det til den tilstanden i relasjonen mellom partene som har ført til de ytre tegnene på motsetning. Aubert (1961, 1979:192flg) skiller her mellom inte- ressekonflikt og verdikonflikt, eller uenighet om hvordan knapphet på et gode skal fordeles og en normativ uenighet om hvordan et fenomen skal vurderes.

Tradisjonelt er forhandlinger den normale fremgangsmåten for å løse interes- sekonflikter, mens verdikonflikter ofte henvises til en rettslig løsning (Aubert 1961).

Et grunnleggende trekk ved interessekonflikter er videre at det er mulig å inngå kompromisser om hvordan et gode skal fordeles. Partene kan også sies å ha en felles interesse i å unngå at forhandlingene ender i åpen kamp. I tilfellet med lønnsfor- handlinger vil nemlig arbeidskamp også medføre et tap for seierherren: «I arbeidskonflikter har begge parter interesse av å hindre langvarig arbeidsstans fordi det reduserer det utbyttet som skal fordeles og som interessekonflikten dreier seg om»

(Aubert 1979:193). Derfor vil begge partene heller forsøke å motivere motparten til innrømmelser, begge vil prøve å få den andre til å øke sin ytelse eller redusere sitt krav ved å love å gjøre gjengjeld og dermed bane veien for kompromissløsnin- ger. I verdikonflikter er ikke kompromisser alltid mulig, snarere gjelder slike kon- flikter ofte hvem som skal få rett. I den grad verdikonflikter undergis rettsavgjørel- se, vil heller ikke partenes forhandlingsstyrke eller evne til å sette makt bak kravene ha samme betydning som i interessekonflikter. Når derfor verdikonflikter dukker opp i lønnsforhandlingene, utgjør de et kompliserende element. Av denne grunn finner en ikke sjelden at arbeider innen forhandlingsteori og konfliktløsning begrenser seg til emner hvor godene er delbare (se f.eks. Pruitt & Johnson 1970, Bigoness 1976, Farber & Katz 1979, Brams 1990:71).

Klassifiseringen av konkrete tvister under enten verdikonflikter eller interessekonflikter, kan likevel by på problemer (Aubert 1961, Eckhoff 1989:186). I lønnsforhandlinger kan det for eksempel dukke opp uenighet om fakta, så som lønnsstatistikk eller gjeldende prosedyreregler. Videre kan partenes strategier i de nasjonale forhandlingene inngå i et mer langsiktig politisk prosjekt, hvor nettopp verdielementer spiller en stor rolle. For eksempel kan en arbeidstakerorganisasjons krav om likelønn og lavlønnsforbedringer være styrende for en serie av lønnsfor- handlinger, og dermed i sum utgjøre et grunnlag for verdikonflikt med arbeidsgiversiden. Motsatt kan en tenke seg at en arbeidsgiverorganisasjon ønsker å gjennom- føre en betydelig omlegging av lønnssystemet mot arbeidstakernes vilje, eller fjerne

(29)

allerede oppnådde fordeler fra tariffavtalene. Dermed blir lønnsforhandlingene preget av både interesse- og verdikonflikter. Verdikonflikter får i denne sammen- hengen mer preg av det Brantgärde (1974:11flg) refererer til som målkonflikter, et handlingssystem kan ha mer enn ett mål, og disse målene kan stride mot hverandre på en måte som umuliggjør at begge målene kan oppnås samtidig. Ofte betyr realiseringen av det ene målet at mulighetene for å oppnå det andre målet svekkes.

Skillet mellom hva som anses som hensiktsmessige løsningsmetoder i interessekonflikter og verdikonflikter, sammenfaller langt på vei med den kollektive arbeidsrettens skille mellom løsning av interessetvister og rettstvister. Interessetvister har sammenheng med tvister om ordning av nye lønns- og arbeidsvilkår, mens rettstvister dreier seg om tolkning og praktisering av gjeldende tariffavtaler. Åpen konflikt, i betydningen arbeidskamp, er gjerne lovlig i interessetvister, såfremt gjeldende tariffavtale er utløpt, partene overholder visse varslingsfrister og har vært villige til å søke tvisten løst ved for eksempel megling. I rettstvister er derimot arbeidskamp ikke lovlig, fordi en gjeldende tariffavtale pålegger partene fredsplikt. I stedet skal slike tvister løses gjennom forhandlinger, voldgift og eventuelt rettsavgjørelse.¹ Men det følger også av diskusjonen ovenfor at verdikonflikter kan falle inn under arbeidsrettens begrep om interessetvister. Videre må lokale forhandlinger om lønns- og arbeidsvilkår som ikke direkte er knyttet til lønnsforhandlingene på nasjonalt nivå, ofte gjennomføres mens en tariffavtale gjelder og derfor føres under fredsplikt. Selv om slike forhandlinger gjerne er interessetvister, har partene altså svært begrenset adgang til bruk av kampmidler.

I denne studien er det lønnsforhandlinger i betydningen tvister om opprettelse eller fornyelse av tariffavtaler, som skal behandles. Videre konsentreres dette til det nasjonale nivået, hvor både arbeidsgivere og arbeidstakere er organisert i for- bund og hovedsammenslutninger og hvor adgangen til bruk av kampmidler i utgangspunktet er lovlig. Denne presiseringen av lønnsforhandlinger er dermed ikke synonymt med verken interessekonflikter i Auberts (1961, 1979) forstand eller med interessetvister i arbeidsrettens forstand. Denne korte gjennomgangen av ulike typer konflikter har likevel flere implikasjoner. For det første kan det faktum at mye forhandlingsteori begrenser seg til emner hvor godene er delbare, dekke over den kompliserende, men høyst reelle faktor verdikonflikter spiller i lønnsforhandlinger.

At det er mulig å inngå kompromisser i verdikonflikter, skal holdes åpent. Men det er samtidig et trekk ved slike kompromisser at partsforholdet må leve videre etter dem og med dem (Lockwood 1955:336). Når det gjelder arbeidsrettens begreper, avgjør de hvilke institusjoner som tilordnes de ulike tvistene. Som Evju (1981:547) har påpekt, kan det likevel være en sammenheng mellom det sentrale og det lokale konfliktnivået, sentraliserte forhandlingssystemer med lite konflikter kan oppleve lokal uro som gir seg utslag i aksjoner som ikke fanges opp i det vanlige konflikt-

(30)

er det viktig å være oppmerksom på forholdet mellom det sentrale og det lokale nivået, og nyanser i forholdet mellom interessetvister, rettstvister og deres behand- ling kan gi betydelige utslag for det totale konfliktbildet. Selv om det altså er lønns- forhandlinger i betydningen tvister om opprettelse eller fornyelse av tariffavtaler som er hovedtema i denne studien, skal avgrensningen ikke anvendes så rigid at termi- nologisk likhet i rettsregler og konfliktløsende institusjoner dekker over mer grunn- leggende likheter og forskjeller ved reglenes og institusjonenes funksjoner (jf Schregle 1980:19).

2.2 Klassifisering av konfliktløsning

Lønnsoppgjør er forhandlinger mellom kollektive aktører, og aktørene representerer eller forhandler på vegne av sine medlemmer. Tredjepartsrollen skal forstås som en utenforståendes involvering i disse lønnsoppgjørene. Som regel er det staten som oppretter konfliktløsende institusjoner og bestemmer bruken av dem, men institusjonene står ikke under løpende instruksjon fra staten. Statens konfliktløsende rolle er altså formalt sett nøytral når det gjelder tvistens innhold, men har som utgangspunkt ønsket om å unngå at tvister skal føre til åpen arbeidskamp.

I en sammenligning av en rekke land (ILO 1980), konsentreres oppmerk- somheten om to former for konfliktløsning i interessetvister som ser ut til å være dominerende. På den ene siden en forliker- eller meglerrolle, hvor staten tilveiebringer assistanse overfor partene under forhandlingene eller ved et brudd i forhandlingene. Rollen kan utøves av en enkelt person, et kollegium eller en partssammen- satt kommisjon med nøytral leder. Formålet er å nå et forhandlingsresultat, men uten at dette resultatet skal kunne påtvinges partene. I stedet legges vekten på å bringe partene sammen, oppmuntre til diskusjon, assistere i utviklingen av mulige forslag eller selv komme med forslag til løsning av tvisten. Den andre utbredte rollen er å tilveiebringe et voldgiftsapparat, enten i form av en uavhengig person eller et panel hvor partene eventuelt selv kan delta, som kan bestemme hvilket resultat forhandlingene skal ha og dermed også forhindre videre arbeidskamp. Men resultatet skal ikke, i det minste i intensjon, være styrt av politiske eller økonomiske preferanser til fordel for den ene part eller for staten (ILO 1980:47ff ). At staten selv som ar- beidsgiver kan komme i en voldgiftssituasjon, illustrerer dette.

Andre analyser (se f.eks. Goldman 1990, Beaumont 1990, de Roo & Jag- tenberg 1994) trekker et klarere skille mellom forlikerrollen («conciliation») og meglerrollen («mediation»). Hovedforskjellen er at kun megleren har mulighet til på eget initiativ å fremsette forslag til løsning av tvisten som partene kan avvise eller

(31)

akseptere. Forliking blir dermed en assistanse overfor partene for å fremme et felles forhandlingsklima og -grunnlag.²

Mens de konfliktløsende ordningene på den ene siden kan sorteres etter hvilken rolle de er tillagt når det gjelder å foreslå eller fastsette et sluttresultat, omhandler en annen dimensjon i hvilken grad partene selv kan velge eller er forpliktet til å ta i bruk ordningene. I utgangspunktet skal det skilles mellom frivillige og obligatoriske ordninger. De frivillige forutsetter enighet mellom partene, mens de obligatoriske er pålagt partene gjennom lov eller vedtak. Også her kan det tenkes en rekke mellomformer, som for eksempel at partene på forhånd har bundet seg til å bruke metodene uansett eller at ordningene skal tre i kraft hvis én av partene eller staten krever det. Det kan også være overlatt til representanter for ordningene å avgjøre bruken i hvert enkelt tilfelle. Denne foreløpige gjennomgangen av tredjepartsrollen kan sammenfattes i en figur.

Figur 2.1 Typologi over tredjepartsroller

Intensjon:

Tillempning:

Resultatet nås av partene ved tredjeparts hjelp

Resultatet foreslås av tredjepart

Resultatet fastsettes av

tredjepart Frivillige ordninger Frivillig forliking Frivillig megling Frivillig voldgift Tvungne ordninger Tvungen forliking Tvungen megling Tvungen voldgift

Om det er staten som i tillegg organisatorisk administrerer ordningene, er i utgangspunktet et åpent spørsmål. I noen land kan en se at tredjepartsroller blir etablert mellom partene på partenes felles initiativ (Tyskland), eller finnes som tilbud på markedet (voldgift i USA). I de skandinaviske landene er imidlertid hovedregelen at staten har påtatt seg oppgaven å stille ordningene til rådighet. Men hvordan ordningene er etablert i forhold til den øvrige statsadministrasjonen, varierer i praksis (ILO 1980:47ff ). Dette kan ha betydning for blant annet statens mulighet til å overvåke forhandlingsforløpene.

En rekke andre både realiserte og tenkelige tredjepartsroller finnes også. For det første finnes det kombinasjoner av forliking, megling og voldgift, enten ved at de kombineres til ulike mellomløsninger eller ved at de følger etter hverandre i tråd med eskaleringen av en tvist. Et eksempel er «med-arb» eller meglingsvoldgift, hvor megleren først forsøker å få partene til å enes angående flest mulig emner, for så å gå over i voldgiftsrollen og fastsette de resterende (Kochan & Katz 1988:286). Et annet er «med-rec», hvor meglingen følges av en anbefaling om hvordan resterende forhold bør løses (Kagel & Kelly 1989:188). For det andre kan forliker- eller

(32)

prosesskontroll, men også ulik grad av beslutningskontroll som tradisjonelt forbe- holdes en dommer- eller voldgiftsrolle. Beslutningskontroll kan særlig være aktuelt når partene i en tvist skal vurdere et fremsatt forslag. Og for det tredje finnes det nyere og mer eksperimentelle metoder som utprøves i mindre målestokk eller foreslås utprøvd, så som ulike former for pendelvoldgift hvor utfallene begrenses til et valg mellom arbeidsgivernes og arbeidstakernes siste tilbud eller krav (Brams 1990).

2.3 Forhandlinger og megling

Litteraturen om forhandlinger og konfliktløsning er svært omfattende, og tar utgangspunkt i flere forskjellige samfunnsfaglige disipliner. Rojot (1991:1) bemer- ker likevel at mye av særlig den amerikanske litteraturen om forhandlinger kan deles inn i enten teoretiske avhandlinger («theoretical treaties») eller håndbøker («‘how to’ books»). Begge typer bidrag har sine svakheter. Teoretiske avhandlinger er knappe på empiri og praktiske råd, mens håndbøker ikke gir tilstrekkelig innsikt i forhandlingene til å kunne veilede leseren i nye eller uvante situasjoner som måtte dukke opp.

Blant de teoretiske avhandlingene kan en plassere bidrag fra mikroøkono- mi og spillteori (f.eks. Ståhl 1972 og Brams 1990), hvor innslaget av aktørforenk- linger og matematiske formuleringer er stort. Ofte finner en også at forhandlingene forenkles til å omhandle ett enkelt delbart tema, eller at flere tema «oversettes» til samme måleverdi (jf diskusjonen om interessekonflikt og verdikonflikt ovenfor).

Videre vies selve forhandlingsprosessen liten oppmerksomhet. De teoretiske avhand- lingenes bidrag til en sosiologisk forståelse av lønnsforhandlinger og konfliktløsning er derfor i utgangspunktet noe begrenset (Friedman 1994:6ff, Dunlop 1984:8).

Håndbøker behandler forhandlingsprosessen inngående: «They show that the outcome of negotiations is not just a matter of two parties arriving mysterious- ly at the analyst’s equilibrium point; it is affected by how negotiators interpret the situation, shape perceptions, and create or eliminate options» (Friedman 1994:10).

Slike håndbøker bygger også ofte på tilgjengelig forskningslitteratur. Mest kjent er kanskje Fisher, Ury & Patton (1991), som i stor grad benytter forskningsresultater fra et omfattende forhandlingsprogram ved Harvard University. Av andre håndbøker finnes de som omhandler konfliktløserens rolle (se f.eks. Moore 1986, Kagel & Kelly 1989), og de som er skrevet eksplisitt for et skandinavisk publikum (se f.eks. Rollof 1976, Rognes 1994). I håndbøkene inntas ikke sjelden et normativt standpunkt, av typen «vil du oppnå X så gjør Y», eller de anbefaler en spesiell forhandlingsprosess fremfor en annen. De kan imidlertid ikke gi innsikt i hvorfor spesielle forhandlings-