Regulering av arbeidstid

(1)

Fafo-rapport 2009:44 ISBN 978-82-7422-702-6 ISSN 0801-6143 Bestillingsnr. 20134 Borggata 2B/Postboks 2947 Tøyen

N-0608 Oslo www.fafo.no

Åsmund Arup Seip Regulering av arbeidstid

Fafo

Denne rapporten tar for seg arbeidstid i det statlige barnevernet og i jernbanen, to sektorer som er preget av utstrakt bruk av turnus og ubekvem arbeidstid. Begge har arbeidstidsordninger som fraviker

bestemmelsene i arbeidsmiljøloven. Hovedtariffavtalen i staten er utformet ganske generelt, mens avtalene i jernbanen er mer detaljerte – utformet med tanke på særskilte arbeidsoppgaver, og de varierer noe etter lokale interesser i selskapene. Både det historiske utgangspunktet og dagens konkrete situasjon har skapt ulike muligheter for forbundene i de to sektorene når det gjelder å forhandle fram arbeidstidsordninger og kompensasjon for å jobbe i turnus.

Regulering av arbeidstid

Arbeidstidsordninger i statlig barnevern og jernbane

Regulering av arbeidstidÅsmund Arup Seip

(2)

(3)

Åsmund Arup Seip

Regulering av arbeidstid

Arbeidstidsordninger i statlig barnevern og jernbane

Fafo-rapport 2009:44

(4)

ISBN 978-82-7422-702-6 ISSN 0801-6143

Omslag: Fafos Informasjonsavdeling Trykk: Allkopi AS

(5)

Innhold

Forord �� 5 Sammendrag ��7 1 Innledning ��9 Problemstillinger �� 10 Om undersøkelsen �� 12 2 Arbeidstid i barnevernet ��13 Arbeidstid og praksis i ulike barnevernsinstitusjoner �� 16 Oppsummering�� 24 3 Arbeidstid i jernbanen �� 25 Arbeidstid og praksis i tre jernbaneselskaper �� 26 Oppsummering�� 35 4 Sammenlikning av tariffavtalenes bestemmelser �� 37 Alminnelig arbeidstid �� 37 Skift og turnus �� 38 Overtid �� 38 Natt-, lørdags- og søndagsarbeid �� 39 Skumringstillegg �� 41 Hvilende vakt �� 41 Delt dagsverk �� 42 Beredskapsvakt �� 43 Ukentlig fritid �� 43 Særskilte regler for jernbanen �� 44 Grenseoverskridende kjøring og internasjonale avtaler �� 45 Oppsummering�� 45 5 Likheter og forskjeller i arbeidstid �� 47 Historie og tradisjon ��47 Ulike avtaleområder �� 50 Forhandlingsmakt og arbeidstidsordninger ��51 Uintenderte effekter av arbeidstidsregulering �� 52 Yrkesgruppenes kompetanse og arbeidsoppgaver �� 53 Konklusjon �� 55 Litteratur �� 58

(6)

(7)

Forord

Denne rapporten er laget på oppdrag fra LO. Den handler om regulering av arbeidstid, og hvordan denne reguleringen kan variere fra ett samfunnsområde til ett annet, fra det ene forhandlingsområdet til det andre. I samarbeid med referansegruppen ble det statlige barnevernet og jernbanen plukket ut som studieobjekt. Dette er to virksomhets- områder som i stor grad er preget av ubekvem arbeidstid og bruk av turnusordninger.

Samtidig er de plassert i ulike forhandlingsområder og har forskjellig historisk utvikling.

Dette gir gode muligheter for å studere variasjon.

Referansegruppen for prosjektet har bestått av Tone Sønsterud, Arvid Tønnesen, Ketil A. Ostling, Øyvind Rongevær og Ingrid Myran. Som del av undersøkelsen har jeg intervjuet en rekke tillitsvalgte og representanter for arbeidsgiver innenfor det statlige barnevernet og jernbanen. Jeg vil rette en stor takk til referansegruppen som har fulgt prosjektet og bidratt med innspill og kommentarer, og en særskilt takk til de mange som har bidratt med informasjon, og som har hjulpet meg å forstå vanskelige arbeidstidsordninger.

Her på Fafo har Sissel Trygstad, Dag Olberg, Kristine Nergaard, Torgeir Aarvaag Stokke og Bård Jordfald på ulike måter vært involvert i prosjektet. Takk for kommentarer og bidrag.

Oslo, august 2009 Åsmund Arup Seip

(8)

(9)

Sammendrag

Denne undersøkelsen tar for seg arbeidstid i det statlige barnevernet og i jernbanen.

Den bygger på intervjuer og studie av tariffavtalene, og retter oppmerksomheten mot to områder som begge er preget av utstrakt bruk av turnus og ubekvem arbeidstid.

Virksomhetene innenfor jernbanen og det statlige barnevernet er enten hel- eller deleide statsselskaper, eller de har, som del av statsforvaltningen, staten som arbeidsgiver.

Institusjonene i det statlige barnevernet har beveget seg fra et mer desentralisert

• forhandlingssystem i det kommunale forhandlingsområdet til et mer sentralisert system i staten når det gjelder måten arbeidstiden blir regulert på.

Barnevernet har hatt mange arbeidstidsordninger som krever avtale om å fravike

• arbeidsmiljøloven. Når disse har blitt reforhandlet, har det skapt en spenning mellom lokalt følte behov og sentralt aksepterte løsninger.

Jernbaneselskapene har beveget seg fra et sentralisert forhandlingssystem i staten

• til et mer desentralisert system innenfor forhandlingsområdene til arbeidsgiverorganisasjonen Spekter.

Avtaleverket i Spekter er bygget opp rundt virksomhetsvise avtaler. I NSB og

• CargoNet finner vi flere trekk fra det gamle avtalesystemet i staten. Bestemmelsen om gjennomsnittsberegning av arbeidstid med gradvis kompensasjon finnes ikke i Flytoget, som aldri har vært del av det statlige forhandlingsområdet.

Norsk Lokomotivmannsforbund har hatt en betydelig forhandlingsmakt innenfor

• jernbanen, dels på grunn av markedsforhold knyttet til mangel på lokomotivførere, dels på grunn av streng sikkerhetsregulering innenfor jernbanedrift.

Hovedtariffavtalen i Staten, som gjelder for det statlige barnevernet, og tariff-

• avtalene som Norsk Jernbaneforbund og Norsk Lokomotivmannsforbund har med jernbaneselskapene, har mange likhetstrekk når det gjelder bestemmelser om arbeidstid, men skiller seg fra hverandre på noen områder.

Avtalene i jernbanen har samme omregning av tid for skift- og turnusarbeid som

• hovedtariffavtalen i staten. Et unntak er avtalen i Flytoget der personellet har en arbeidstid som er fastsatt til maksimum 33,6 timer per uke ved gjennomsnittsberegning.

(10)

Avtalen for MST-terapeuter i barnevernet er den mest spesielle avtalen som dekker

• beredskapsvakt. Hovedtariffavtalen har generelle bestemmelser som følger arbeids- miljøloven, men med mulighet for lokal tilpasning. Avtalene i jernbanen har foretatt en lokal tilpasning for særskilte grupper som har hjemmevakt.

Hovedinntrykket av forskjeller i avtalene er at hovedtariffavtalen er utformet

• mer generelt, mens avtalene i jernbanen er mer detaljerte, utformet med tanke på særskilte arbeidsoppgaver, og varierer noe etter de lokale interessene som finnes i selskapene.

Barnevern og jernbane har ulike historiske utgangspunkt. Barnevernet springer

•

ut av kommunal og fylkeskommunal drift med lokale variasjoner. Jernbanen ble under NSB bygget som en enhetlig statsetat. Dette har lagt grunnlaget for ulik fagforeningspraksis og forhandlingsstyrke, og ulikheter i avtaleverket.

Organisasjonenes forhandlingsmakt springer ut av en rekke forhold som forbun-

• denes historie og tradisjon, forholdet til kunder og brukere, markedsforhold og utformingen av forhandlingssystemet.

Nære personlige relasjoner og avhengighetsforhold skapt gjennom yrkesutøvelsen

• i barnevernet kan gjøre det langt vanskeligere å styre arbeidstiden etter klokken.

Forhandlingssystemet i staten er basert på sentral maktutøvelse og sentral streike-

• rett. Denne makten er det vanskelig å bruke dersom medlemmenes interesser er for fragmenterte og interessene er lokalt forankret i særavtaler.

I jernbanen vil det være hensynet til togdriften og store driftssystemer som styrer

• arbeidstiden og arbeidsoppgavene, ikke en personlig relasjon.

Forbundene i jernbanen har hatt mulighet til å forhandle fram bedre tariffavtaler

• enn i barnevernet når det gjelder arbeidstid og kompensasjon for å jobbe i turnus.

(11)

1 Innledning

Arbeidstid er en av de viktigste faktorene som regulerer vårt dagligliv. Arbeidstiden gir oss hverdagens rytme og markerer den tiden vi stiller vår oppmerksomhet og innsats til arbeidsgivers og fellesskapets disposisjon. Når vi ikke arbeider, skal vi selv disponere tiden vår. Vi skal hvile, være sammen med venner og familie og utvikle oss på andre måter gjennom fritidsaktiviteter.

I det moderne samfunnet har menneskelig aktivitet blitt mer spesialisert og variert.

Det gjør at hverdagsrytmene er blitt forskjellige. Vi er avhengig av transport mellom hjem og arbeidsplass tidlig om morgenen og sent om ettermiddagen. Industrien pro- duserer varer døgnet rundt, og i sykehus og pleiehjem skal syke og gamle ha stell og tilsyn både natt og dag. De som har fri fra arbeidet, bruker tiden på kino, på trenings- senter eller de står på ski i slalåmbakken. Alle forventer vi at kulturinstitusjonene og sportsarenaene holder åpent på kveldstid og i helgene. Dette gjør at arbeidstiden vår varierer etter hvor vi har vårt arbeid. Hverdagen og dagsrytmene blir forskjellige. Blant alle arbeidstakere er det 17 prosent som arbeider regelmessig på lørdager, 10 prosent som arbeider på søndager, og litt over 4 prosent som reglemessig har nattarbeid. Samlet sett er det 34 prosent som har arbeid utenom ordinær dagtid.¹

For å ivareta arbeidstakernes helse og mulighet til sosialt samvær i familien, til hvile og deltakelse i fritidsaktiviteter, er arbeidstiden lovregulert. Arbeidsmiljøloven er ment å verne arbeidstakere mot for lang arbeidsdag og for mye jobbing med ubekvem arbeidstid, og den fastsetter derfor regler for hvor lang arbeidstiden kan være, når på døgnet den kan plasseres, og hvor lang tid det skal gå mellom hver arbeidsøkt.

Arbeidsmiljølovens bestemmelser om arbeidstid er i utgangspunktet ufravikelige og kan ikke fravikes til ugunst for arbeidstaker uten at dette er uttrykkelig fastlått i loven. Det finnes imidlertid grupper som er unntatt bestemmelsene, for eksempel dersom de har en ledende eller særlig uavhengig stilling. I tillegg er det mulig å fravike noen av bestemmelsene ved dispensasjon fra Arbeidstilsynet eller ved tariffavtale med en fagforening.

Fagforeninger med mer enn 10 000 medlemmer kan inngå tariffavtale som fraviker de fleste bestemmelsene om arbeidstidens lengde og plassering av arbeidstiden.²

Denne undersøkelsen tar for seg arbeidstid i virksomheter der staten er involvert som eier. Når det gjelder det statlige barnevernet er staten også arbeidsgiver. Vi har

1 SSB, AKU 2008.

2 Fagforening med innstillingsrett etter arbeidstvistloven eller tjenestetvistloven, AML, 10-12.

(12)

valgt å rette oppmerksomheten mot to områder som begge er preget av utstrakt bruk av turnus og ubekvem arbeidstid: statlig barnevern og jernbanedrift. Innenfor begge virksomhetsområdene finner vi eksempler på døgnkontinuerlig drift. Dette er virksomheter der tariffavtalene forhandles i det statlige tariffområdet og i tariffområdet til arbeidsgiverorganisasjonen Spekter. Både det statlige barnevernet og jernbanen har innenfor de siste seks–åtte årene blitt overført fra ett forhandlingsområde til et annet.

Dette gir oss muligheter til å se på likheter og forskjeller i arbeidstidsordninger, og samtidig si noe om hvilken betydning rammene for forhandlinger kan ha.

I denne rapporten brukes betegnelsen barnevern om det statlige barnevernet. Der det siktes til det kommunale barnevernet, er dette nevnt spesifikt.

Problemstillinger

Hvordan reguleres arbeidstiden? Både i norsk og internasjonal historie har kampen for åttetimersdagen stått sentralt. Spørsmålet om arbeidstidens lengde ble en kampsak som formet arbeiderbevegelsen nasjonalt, og samlet den internasjonalt. I Norge ble åtte timers arbeidsdag vedtatt av Stortinget i 1919. Lovvedtaket kom etter at mange kommuner hadde innført åttetimersdagen som en regulering i tariffavtale.³ Både lovgivning og regulering i tariffavtaler har vært viktige mekanismer for å regulere arbeidstiden i Norge, og i dag skjer denne reguleringen gjennom et samspill mellom lov og tariffavtale. Arbeidsmiljøloven regulerer blant annet den alminnelige arbeidstidens lengde, arbeidstid ved skift og turnus og bruk av overtid. Loven åpner for at arbeidsgiver og arbeidstakernes tillitsvalgte i virksomheter som er bundet av tariffavtale, skriftlig kan avtale unntak fra visse bestemmelser. Likeledes kan fagforeninger med innstillingsrett etter arbeidstvistloven eller tjenestetvistloven inngå tariffavtale som fraviker flere av bestemmelsene om arbeidstid i arbeidsmiljøloven.⁴ På denne måten kan tariffavtalene fravike det regelverket som lovgiverne har satt opp, for eksempel knyttet til arbeidstidens samlede lengde i løpet av et døgn. Fagforeninger kan også i tariffavtaler avtale bedre betingelser for arbeidstakere enn det arbeidsmiljøloven fastsetter.

I denne rapporten retter vi oppmerksomheten mot ulike problemstillinger knyttet til regulering av arbeidstid:

Hvilke forskjeller i arbeidstidsreguleringen er det i avtalene i det statlige barnevernet

• og i jernbanen?

Mulighetene til å tilpasse arbeidstiden til de lokale behovene i en virksomhet eller en bransje ved å la tariffavtalene gi en avvikende regulering i forhold til lovgivningen, gjør

3 Bjørnson, Øyvind (1990), s. 551.

4 Arbeidsmiljøloven § 10-12 4. ledd. En fagforening har innstillingsrett etter er en fagforening med minst 10 000 medlemmer eller en forhandlingsberettiget hovedsammenslutning i staten.

(13)

det interessant å spørre etter begrunnelsen for reguleringen av arbeidstiden. Hvorfor har man valgt en særskilt arbeidstidsordning innenfor en virksomhet? I begrunnelsene for en særskilt arbeidstidsordning vil trolig virksomhetens karakter og behov spille en stor rolle, men også mer allmenne hensyn til arbeidsmiljø og arbeidstakernes helse vil spille inn. I dette prosjektet vil vi se hva slags forskjeller vi finner i arbeidstidsordningene innenfor barnevern og jernbane, og søke svar på hvorfor vi har nettopp disse forskjellene.

Hvilken betydning har det for reguleringen av arbeidstid at forhandlingene foregår

•

i ulike forhandlingsområder?

Den statlige delen av barnevernet reguleres i dag av hovedtariffavtalen i staten, og mange av arbeidstidsbestemmelsene som gjelder barnevernet, gjelder derfor også i andre statlige virksomheter. Jernbaneselskapene har statlige eiere, men forhandler avtaler om lønn og arbeidsforhold innenfor området til arbeidsgiverorganisasjonen Spekter. Vi sammenlikner dermed to typer statlig virksomhet som forhandles innenfor to ulike forhandlingssektorer. Det gir oss også muligheten til å se hvordan et sentralisert avtale- system som det statlige avviker fra et system som legger vekten på virksomhetsnivået og lokale behov, slik det er et uttalt mål i Spekter.

Hva slags uintenderte effekter har arbeidstidsreguleringen i barnevernet og jern-

• banen?

Kompensasjonen for ubekvem arbeidstid er fastsatt i avtaleverket. Samtidig fungerer kompensasjonssystemene som incentivsystemer. Det må være attraktivt å jobbe om natten for å få søkere til nattevakter. Lange togreiser med fravær fra hjemmet kan være en belastning og må kompenseres slik at lokomotivførere og konduktører søker seg til slike turer. Men de fleste incentivsystemer har noen uintenderte effekter. Blir satsene for overtid om natten for høye, kan det oppfordre til arbeidsinnsats på tider av døgnet som over tid utsetter helsen for fare. Å regulere arbeidstid kan dermed få konsekvenser ingen så i utgangspunktet. Reforhandling og endring av arbeidstidsavtaler er derfor ikke uvanlig, dels for å bøte på uintenderte problemer knyttet til avtalen, dels for å møte endringer som har oppstått i den virksomheten arbeidstidsavtalen gjelder.

Hvordan påvirker yrkesgruppens kompetanse og arbeidsoppgaver måten arbeids-

• tiden reguleres på?

Arbeidstakere har forskjellig kompetanse og forskjellige arbeidsoppgaver. I yrker som er profesjonsorienterte, er det tradisjon for å overlate mange beslutninger til den enkelte arbeidstaker som vurderer hvordan arbeidsoppgavene skal løses på best mulig faglig måte i forhold til den konkrete situasjonen. I noen tilfeller får arbeidstakerne også stor frihet til å styre arbeidsdagen og arbeidstiden. Miljøterapeuter og behandlere i mange stillinger i barnevernet vil kunne falle inn under denne gruppen arbeidstakere.

I andre yrker vil systemer og standardiserte prosedyrer være styrende for hvordan

(14)

arbeidsoppgavene legges opp. Jernbanen er et eksempel på dette. Her vil rutetider og sikkerhetsprosedyrer legge rammer for arbeidet, og den enkelte arbeidstaker vil i svært liten grad kunne styre egen arbeidstid og arbeidsoppgaver. Hvilken betydning har disse to tilnærmingene til arbeid, profesjonsorientering og prosedyreorientering, for reguleringen av arbeidstid? Hvilke hensyn må tas, og hvordan forholder arbeidstakerne seg?

Hvilken rolle spiller fagforeningenes faktiske og historiske stilling?

•

Fagforeningenes sentrale rolle i utformingen av et regleverk gjennom tarifforhandlinger gjør det relevant å se på hvilken rolle det enkelte forbund spiller i fastsettingen av de lokale arbeidstidsavtalene. Er det slik at fagforbundenes historie og tradisjon og deres forhandlingsmakt spiller en rolle i utformingen av arbeidstidsregler?

Om undersøkelsen

Denne undersøkelsen bygger på en gjennomgang av hovedtariffavtalen i staten og tariffavtalene Norsk Jernbaneforbund og Norsk Lokomotivmannsforbund har med NSB AS, CargoNet AS og Flytoget AS. I tillegg har vi gått gjennom særavtaler og protokoller vedrørende arbeidstidsbestemmelser, samt bestemmelser som berører EU-området og grenseoverskridende trafikk.

I tillegg til samtaler med sentrale tillitsvalgte i Norsk Jernbaneforbund, Norsk Lokomotivmannsforbund og Fellesorganisasjonen (FO) er det gjennomført intervjuer med representanter for arbeidsgiver og arbeidstakere i flere virksomheter innenfor det statlige barnevernet og jernbanen. Det dreier seg om Stavanger Akuttsenter, Buskerud barne- og ungdomssenter, Geithus ungdoms- og familiesenter, en fosterhjemstjeneste, Flytoget AS, CargoNet AS og NSB AS. Det er også gjennomført samtaler med arbeids- giverrepresentanter i Bufetat og i Fornyings- og administrasjonsdepartementet.

I det følgende skal vi i to kapitler se særskilt på arbeidstidsregulering i henholdsvis barnevern og jernbane. Kapittel 2 tar for seg overføringen av barnevernet fra kommunalt til statlig tariffområde og belyser gjennom tre eksempler ulike regler og praksis for regulering av arbeidstid i barnevernsinstitusjoner.

Kapittel 3 redegjør for avtalesystemet i Spekter og de sentrale partene i avtalene i jernbanen. Det belyser utformingen og praktiseringen av arbeidstidsbestemmelsene i tre jernbaneselskaper, både gjennom å se på hvordan partene opptrer innenfor forhandlingssystemet, og gjennom systemene for turnus, ansiennitet og ulempetillegg.

I kapittel 4 blir hovedtrekkene i hovedtariffavtalen i staten og særavtalene i barnevernet sammenliknet med avtalene i jernbanen.

Siste kapittel berører likheter og forskjeller i reguleringen av arbeidstid innenfor de to sektorene og gir noen forsøksvise svar på hvorfor disse forskjellene har oppstått.

(15)

2 Arbeidstid i barnevernet

Før 2004 var barnevernet og barnevernsinstitusjonene kommunal og fylkeskommunal virksomhet, med supplement fra private institusjoner. 1. januar 2004 ble imidlertid det fylkeskommunale barnevernet overfør til staten. Den statlige barnevernsmyndig- heten omfatter Barne- og likestillingsdepartement, som har det overordnede ansvaret for barnevernet, og Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat), som består av et direktorat og fem regionkontorer med i alt 26 tilknyttede fagteam. Fylkesmennene har tilsynsmyndighet overfor barnevernet, og den statlige fylkesnemnda (i alt tolv nemnder) fatter vedtak etter barnevernloven.

Det er kommunen som har det primære ansvaret for å følge opp alle barn i barnevernet. Rundt 85 prosent av alle barn og unge som var berørt av tiltak fra barneverntjenesten i 2008, hadde tiltak kun i kommunal regi. Den regionale statlige barnevernmyndigheten har ansvaret for at det i hver region finnes et nødvendig antall institusjonsplasser som er tilstrekkelig differensiert i forhold til behovene i regionen.

Det statlige tilbudet må ha tilstrekkelig bredde til å dekke alle formål som er nevnt i loven, og tiltakene skal være geografisk spredt med sikte på god tilgjengelighet i alle deler av landet. I tillegg til å sørge for at det finnes institusjonsplasser, skal det statlige barnevernet rekruttere, formidle og gi opplæring til fosterhjem og etter anmodning fra kommunen bistå barneverntjenesten ved plassering av barn utenfor hjemmet.⁵

Oslo har sin egen organisering og er holdt utenfor det statlige barnevernet.

Overføringen av det fylkeskommunale barnevernet til staten innebar at virksomhetene, som inntil 2004 hadde blitt regulert etter den kommunale hovedtariffavtalen og lokale særavtaler, ble underlagt hovedtariffavtalen og forhandlingssystemet i staten.

Parter, avtaler og turnus

Yrkesgruppene i barnevernet er organisert i flere organisasjoner og forbund. Det største forbundet er Fellesorganisasjonen (FO) som organiserer barnevernspedagoger, sosionomer, vernepleiere og velferdsarbeidere, og som står tilknyttet LO. Psykologer i barnvernet er vanligvis organisert i Norsk Psykologforening som er medlem av hovedsammenslutningen Akademikerne, mens andre mindre personalgrupper innenfor

5 Barne- og likestillingsdepartementet (2007): Rundskriv Q-06/2007, Oppgave- og ansvarsfordeling mellom kommuner og statlige barnevernmyndigheter – herunder om betalingsordninger i barnevernet.

(16)

kontor, vaktmestertjeneste og liknende kan være organisert i andre forbund tilknyttet LO eller YS.

Det er hovedtariffavtalen i staten som regulerer lønns- og arbeidsforholdene i det statlige barnevernet. Hovedtariffavtalen inngås av hovedsammenslutningene på vegne av arbeidstakerne og Fornyings- og administrasjonsdepartementet på vegne av arbeidsgiver. At det er hovedsammenslutningene som er part i avtalene, er med å skape et sentralisert forhandlingssystem i staten.

I tillegg til hovedtariffavtalen finnes det særavtaler som regulerer særskilte tema innenfor særskilte deler av statlig virksomhet. Innenfor barnevernet er det inngått særavtaler om bruk av langturnus for enkelte barnevernsinstitusjoner, og en særskilt avtale om vaktordning for behandlingspersonale som arbeider med multisystemisk terapi (MST). Også i disse avtalene er det hovedsammenslutningene som er part.

Tidligere har ansatte i barnevernsinstitusjonene arbeidet i forskjellige former for turnus. Praksis har variert mellom fylkene, men også mellom institusjoner innenfor det enkelte fylket. Dette har vanligvis vært begrunnet med at klientell og behandlings- former varierer.

Bruk av turnus er relativt utstrakt i barnevernet. En undersøkelse blant 191 barnevernsinstitusjoner i 2006 konkluderte med at det trolig har vært vanlig å bruke flere typer turnus på samme institusjon, og at både ordinær turnus (dagvakt, kveldsvakt og nattevakt) og langtidsturnus har vært praktisert samtidig. 77 prosent av institusjonene oppgir at de har ansatte som går i ordinær tredelt turnus, mens 52 prosent bruker langturnus med sammenhengende vakter på over et døgn.⁶ Langturnus var mest vanlig i de private organisasjonene.

Uttrykket «langturnus» dekker her et bredt spekter av turnusordninger som alle er kjennetegnet ved at arbeidstakeren er på jobb i lengre perioder og har deler av hvileperiodene på jobb, for eksempel som hvilende nattevakt. De fleste av institusjonene som ble undersøkt i 2006, hadde arbeidsperioder med maksimal lengde på tre eller fire døgn, mens enkelte institusjoner hadde arbeidsperioder fra fem til 87 døgn.⁷ Arbeidstidsordninger med svært lange arbeidsperioder kommer inn under det som kal-

les medleverordninger. Medleverordninger er innrettet mot å gi personer med rus- og atferdsproblemer omsorg og behandling, og de ansatte bor sammen med personene de har et omsorgsansvar for. Dette gjør at arbeidsperiodene kan strekke seg over flere dager eller uker.

6 Pettersen og Olberg (2006), s. 32, 39.

7 Institusjoner som har oppgitt arbeidsperioder på over sju døgn, praktiserer trolig medleverordning der behandlingspersonalet bor sammen med ungdommene i kollektiver.

(17)

Overføringen fra kommunalt til statlig tariffområde

Før det fylkeskommunale barnevernet ble overført til staten, inngikk de sentrale partene i staten en avtale om at de ansatte etter overføringen skulle omfattes av det statlige avtaleverket, og hvilke prosedyrer som skulle følges i denne prosessen.⁸ Det viste seg vanskelig på kort tid å få reforhandlet alle særavtalene som regulerte blant annet arbeidstid i barnevernet, og de kommunale ordningene ble i stor grad videreført mens nye avtaler ble framforhandlet. Våren og høsten 2007 ble det framforhandlet nye avtaler for enkelte av barnevernsinstitusjonene som praktiserte langturnus.⁹ Disse avtalene gjaldt spesifiserte institusjoner og hadde løpetid fram til og med 31. oktober 2008, da de ble reforhandlet med løpetid ut 2009.¹⁰

De sentrale partene kom imidlertid ikke til enighet om nye avtaler for alle virksomhetene som praktiserte langturnus. Disse ble dermed stående uten adgang til å fravike arbeidsmiljølovens bestemmelser. Da gjeldene avtale utløp høsten 2008, ga Barne- og familieetaten beskjed til de barnevernsinstitusjonene som ikke lenger hadde hjemmel til å praktiserte langturnus, om å avvikle dette og etablere en tredelt turnus eller andre turnusordninger som ville være i henhold til arbeidsmiljølovens bestemmelser.

Praksisen med medleverordninger ble ikke endret i 2004 i påvente av at en ny ar- beidsmiljølov skulle vedtas. Da den nye arbeidsmiljøloven ble vedtatt i 2005, besluttet daværende Arbeids- og inkluderingsdepartement å fastsette særlige arbeidstidsregler for medleverordninger i en egen forskrift.¹¹ Hensikten var å gjøre det mulig å vide- reføre hovedtrekkene i det eksisterende omsorgs- og behandlingstilbudet. Forskrif- ten gjelder bare institusjoner med behandlingsoppgaver for personer med rus eller atferdsproblemer. Den foreløpige forskriften for medleverordninger gjelder fortsatt, og stortingskomiteen har gitt uttrykk for at den er kjent med at det er et uttalt behov for slike ordninger.¹²

Avtale om å fravike arbeidsmiljølovens bestemmelser

Ordninger med langturnus ligger ikke innenfor arbeidsmiljølovens bestemmelser og krever derfor at partene har inngått tariffavtale om å fravike loven. Dette kan skje ved at partene lokalt inngår en tariffavtale om avvikende arbeidstidsordning som godkjennes

8 Protokoll av 18. september 2003 mellom AAD og hovedsammenslutningene i staten.

9 Protokoller av 25. mai og 12. november 2007 mellom FAD og hovedsammenslutningene i staten.

10 Protokoll av 14. november 2008 mellom FAD og hovedsammenslutningene i staten.

11 Forskrift 2005-06-24 nr. 686: Midlertidig forskrift om arbeidstid i institusjoner som har medlever-

ordninger.

12 Innst. O. nr. 18 (2005–2006), Innstilling fra arbeids- og sosialkomiteen om lov om endringer i lov 17.

juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven), pkt. 6.1.2.

(18)

av de sentrale tariffpartene. Partene har i 2008 kommet til enighet om en slik avtale som dekker noen barnevernsinstitusjoner. Det er også inngått en særavtale for såkalte MST-team.¹³ Denne avtalen regulerer blant annet tilgjenglighet for terapeuter og veiledere som følger opp hjemmeboende ungdommer på døgnbasis.

Arbeidstid og praksis i ulike barnevernsinstitusjoner

Institusjonene innenfor det fylkeskommunale barnevernet var, inntil staten overtok dem, preget av lokal variasjon og ulike behandlertradisjoner. Som et resultat av dette var det etablert en rekke lokale avtaler for regulering av arbeidstiden. Disse arbeidstidsordningene ble for en stor del videreført etter at staten overtok institusjonene, men fra 2008 har flere institusjoner måttet endre sine turnuser i tråd med det statlige avtaleverket. Vi skal her se på tre eksempler på organisering av arbeidstid i det statlige barnevernet og trekke fram erfaringer fra både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden.

Dersom ikke annen kilde er oppgitt, bygger teksten på intervjuer med arbeidsgiver og tillitsvalgte. Eksemplene er hentet fra barnevernsinstitusjoner som har følgende arbeidstidsordning:

langturnus – turnus med vakter som går over ett døgn eller mer

•

alminnelig arbeidstid med mye overtid – mer enn 200 timer per år

•

arbeidstidsordning for MST-team (multisystemisk terapi) – beredskapsvakt med

• tilgjengelighet 24 timer i døgnet, sju dager per uke

Eksempel I: langturnus

Langturnus har blitt benyttet ved en rekke barnevernsinstitusjoner. Begrunnelsen for dette har vært å ivareta særskilte omsorgs- eller behandlingsoppgaver som kan oppstå i institusjoner der barn og unge bor over et kortere eller lengre tidsrom. Langturnus kan defineres som arbeidstid med arbeidsperioder som strekker seg over mer enn ett døgn.

Lengste arbeidsperiode kan variere fra ett døgn til flere uker der behandlingspersonalet bor på institusjonen.¹⁴

Selv om mange institusjoner er beregnet for korttidsopphold, kan oppholdet for ungdommene komme til å strekke seg over lengre tid. En institusjon med målsetting om opphold for barn og ungdom på tre måneder hadde en gjennomsnittlig oppholdstid

13 Protokoll av 10. september 2008 mellom FAD og hovedsammenslutningene i staten.

14 Pettersen og Olberg (2006), s. 35.

(19)

på rundt sju måneder. Enkelte ungdommer bodde på institusjonen opp mot et halvt år før saken deres ble behandlet i fylkesnemnda, for deretter å vente opp mot ett år på plassering i fosterhjem. Med slike lange opphold blir institusjonen et fast hjem for ungdommen, og ikke bare et midlertidig oppholdssted.

Behandlingseffekter for barn og ungdom

Bruk av langtidsturnus begrunnes faglig ut fra positive miljøterapeutiske effekter. Både arbeidsgiver og tillitsvalgte ved institusjoner som benytter langtidsturnus, begrunner bruken i de positive effektene dette har for miljøarbeidet. Det argumenteres med at langtidsturnuser vanligvis krever et mindre antall ansatte (sjelden bruk av deltidsan- satte). Dette gjør at barn og ungdommer som bor på institusjonen, kan forholde seg til færre ansatte og oppleve et mer stabilt hjem. Ved en av institusjonene måtte ungdommene forholde seg til åtte–ni personer i løpet av en turnusperiode. Dersom det var praktisert vanlig tredelt turnus og ikke langturnus, ville de samme ungdommene hatt 14-15 personer å forholde seg til, ble det pekt på. Lengre arbeidsperioder gjør det også lettere for miljøpersonalet å få helhetlig kunnskap om barna og danne trygge relasjoner til dem. Det kan også gjøre det lettere å gjennomføre aktiviteter som turer og liknende, særlig i helgene.

Det må legges til at andre undersøkelser viser at miljøpersonale som ikke jobber langturnus, men tradisjonell tredelt turnus, også framholder stabilitet og tilstedeværelse for ungdommene som en styrke ved vanlige turnusordninger.¹⁵ De ulike turnusordnin- gene skaper imidlertid ulike problemer, og hyppige skift i tradisjonell tredelt turnus kan gjøre det vanskeligere å organisere aktiviteter på dagtid.

Effekter for ansatte

I intervjuene med tillitsvalgte kommer det fram at ansatte stort sett er svært positive til å gå langturnuser. Det pekes på at dette fører til lite turnover, stabile behandlingsteam og godt arbeidsmiljø. Lange arbeidsperioder kan oppleves krevende, men langturnus gir også god mulighet for hvile og avkobling mellom vaktene. Ved siden av å gi opplevelse av et faglig forsvarlig behandlingsmiljø gir langturnusen også lange friperioder med mulighet for fritidsaktivitet for de ansatte. Turnusen ligger fast og er forutsigbar for familielivet. Det gjør det mulig å unngå mange av de vanlige tidsklemmene som følger av at to foreldre har ordinær dagarbeidstid. Langturnus, med færre arbeidsøkter i løpet av en uke, gjør det også mindre belastende å ha lang reisevei til og fra jobb.

Vi har ikke gjort forsøk på å fange opp synspunkter fra personer som ikke ønsker eller ikke har mulighet for å jobbe langturnus. Det er mulig disse opplever flere negative sider ved slike arbeidstidsordninger. Alle ansatte har imidlertid rett til å reservere seg mot å jobbe langturnus. Lite turnover og god søkning til stillinger indikerer imidlertid

15 Pettersen og Olberg (2006), s. 52 ff.

(20)

at langturnusordninger er attraktive. En arbeidsgiver pekte på at til tross for muligheten til å reservere seg mot å gå langturnus, var det ingen som hadde valgt å gjøre dette. Det har vært pekt på at lange friperioder gir mulighet for å ta ekstraarbeid hos andre arbeidsgivere, og at den forutsatte muligheten til å hvile mellom arbeidsperiodene, dermed ikke blir effektiv. Dette blir ikke rapportert som et stort problem ved de virksomhetene vi var i kontakt med, men arbeidsgivere er oppmerksom på, og forsøker å følge med på, omfanget av ekstraarbeid.

Effekter for arbeidsgiver/virksomhet

Arbeidsgivere i vår undersøkelse er jevnt over positive til bruk av langturnus. Det ble hevdet at langturnus var rimeligere enn andre turnusordninger, at det krevde færre ansatte, og at det var mulig å gjennomføre turnusene helt uten bruk av deltidsstillinger.

Arbeidsgivere som kunne tilby langturnus, opplevde at stillingene ble ettertraktet. Det ga et stabilt personale som jevnt over hadde høy faglig kompetanse.

En arbeidsgiver mente at sykefraværet var relativt lavt sammenliknet med andre institusjoner som ikke praktiserer langturnus. Det ble imidlertid pekt på at kortids- fravær på grunn av sykdom kunne bli ganske kostbart. Dersom en person var sykemeldt en eller to dager, kunne dette bety svært mange timers fravær. Dette gjaldt særlig i helgene, der et relativt kort sykefravær fort kunne løpe opp i 63 timer.¹⁶ Det utgjør nesten to ukers sykefravær i løpet av en helg.

En arbeidsgiver pekte på at i noen tilfeller kunne omfagnet av ekstraarbeid utenom det regulære arbeidet bli for omfattende. Det var lagt ned forbud mot å arbeide i private, konkurrerende institusjoner innenfor samme bransje. Eksempel på ekstraarbeid som var observert, var kjøring av taxi, annen transporttjeneste og arbeid som fjøsavløser.

Effekter for samfunnet

Bruk av ulike arbeidstidsordninger kan selvfølgelig ha svært mange ulike effekter i et samfunn. I intervjuene med arbeidsgivere og tillitsvalgte ble det trukket fram noen sider ved bruken av langturnus som vi kan klassifisere som mer samfunnsmessige effekter. Det ble stilt spørsmål om ikke arbeidsmiljølovens bestemmelser som begrenser mulighetene til å jobbe langturnus, er tilpasset industriproduksjon og ikke den type tjenesteproduk- sjon vårt samfunn i dag er preget av. Organisering av arbeidet ved bruk av langturnus, som krever at arbeidsmiljøloven fravikes ved tariffavtale, gir stor fleksibilitet, blir det hevdet. Det passer godt i et samfunn der begge foreldre gjerne har fulltidsarbeid, der fritidsaktivitetene i stor grad er organiserte, og der tjenestetilbud og omsorgstjenester er profesjonalisert og skal være tilgjengelig store deler av døgnet.

16 Innenfor langturnusavtalen går man vakter på tre døgn i helger (72 timer). Seks timer hver natt regnes

som hviletid med halv kompensasjon, og lønnskostnadene tilsvarer dermed 63 timer.

(21)

Samfunnet legger stor vekt på at arbeidstakere skal kunne jobbe mer. Det er et politisk ønske om å redusere bruk av deltid,¹⁷ og pensjonssystemet er bygget om for å stimulere alle til ikke å førtidspensjonere seg, men gjerne arbeide utover fastsatt pensjonsalder.

I de fleste tilfeller er det ikke noe i veien for at arbeidstakere har flere jobber, dersom dette ikke går utover helse, sikkerhet eller arbeidsinnsatsen. Bruk av langturnus kan ses som en måte å organisere arbeid på som gir mulighet til økt arbeidsinnsats ved å gi konsentrerte arbeidsperioder og lange friperioder. Disse friperiodene kan brukes enten til regulært arbeid, til innsats i frivillig sektor, eller til deltakelse og omsorg i familien.

Lange arbeidsøkter og arbeid på natt og i skift kan imidlertid gi negative helse- effekter, og slik sett være belastende både for individet og samfunnet. Undersøkelser viser at lange arbeidsøkter, nattarbeid og skift kan gi en økt ulykkesrisiko, økt risiko for psykiske plager, og i tillegg en mulig økt risiko for ulike somatiske sykdommer som hjerte- og karsykdommer.¹⁸ Forskningen slår dermed fast en sammenheng mellom ubekvem arbeidstid og helserisiko, men helseplagene kan variere i styrke og form fra yrke til yrke.

Eksempel II: alminnelig arbeidstid med mye overtid

Innenfor barnevernets fosterhjemstjeneste praktiseres det stort sett alminnelig arbeidstid innenfor tidsrommet 07.00 til 17.00. Fosterhjemstjenesten rekrutterer fosterforeldre, gir opplæring og veiledning til familiene. Store deler av dette arbeidet må utføres på kveldstid og i helger. Det gjelder for eksempel rekrutteringskursene som holdes for nye fosterforeldre. Også hjemmebesøk må i noen tilfeller gjennomføres på kveldstid.

De ansatte som er engasjert i opplæringsarbeidet, får dermed en betydelig mengde overtid. Det kan i enkelte tilfeller dreie seg om opp imot 350 timer i løpet av et år. Dette er langt mer enn det arbeidsmiljøloven har fastsatt som maksimum. Slike overskridelser skal i henhold til arbeidsmiljøloven løses med lokal avtale (inntil 300 timer) eller sentral særavtale.¹⁹ I stedet for å motta full overtidsbetaling for kveldsjobbingen kan de ansatte avspasere den opparbeidede overtiden time for time i den vanlige arbeidstiden.²⁰

Overtidsbetaling eller endret arbeidstid?

Ved mye bruk av avspasering vil overtidsbetalingen i fosterhjemstjenesten i praksis fungere som et ekstra lønnstilskudd for ubekvem arbeidstid. Arbeid på kveldene gir bedre betaling enn arbeid på dagtid. I tillegg gis det overtidsbetaling. Samtidig er det

17 NOU 2004:29, Kan flere jobbe mer? – deltid og undersysselsetting i norsk arbeidsliv.

18 Lie mfl. (2008).

19 Arbeidsmiljøloven § 10-12 fjerde ledd.

20 Hovedtariffavtalen § 13.3.

(22)

vanlig at de ansatte som har mye overtid, avspaserer overtidstimene slik at den totale arbeidstiden ikke blir vesentlig lenger med overtidsjobbing. Den fosterhjemstjenesten vi besøkte, viste stor fleksibilitet med hensyn til avspasering, og de ansatte var fornøyd med å jobbe overtid på kvelder og i helger. Tillitsvalgte kunne fortelle at det var få som sluttet i jobben.

Ledelsen ved fosterhjemstjenesten hadde fremmet forslag om å legge om arbeidstiden slik at kurs og aktiviteter som måtte utføres på kveldstid, kunne legges innenfor den alminnelige arbeidstiden og ikke måtte avvikles med overtid. Dette kunne løses ved å legge inn kveldsvakter i den alminnelige arbeidstiden. Tillitsvalgte og ansatte opplevde dette som et forslag som var introdusert for å spare penger, ikke for å skape bedre arbeidsforhold, og hevdet at de ansatte ikke ønsket en omlegging av arbeidstiden slik at noe av den alminnelige arbeidstiden ble lagt på kveldstid.

Situasjonen ved barnevernets fosterhjemstjeneste illustrerer hvordan et tjeneste- behov kan dekkes gjennom å organisere arbeidstiden på to ulike måter: som overtidsarbeid kombinert med avspasering eller som forskjøvet alminnelig arbeidstid med arbeids perioder lagt til kveld og helger. I praksis kan arbeidsmengden og arbeids- belastningen ved disse to måtene å organisere arbeidstiden på bli identiske. Betalingen for det arbeidet som gjøres, vil imidlertid kunne bli forskjellig. Dersom kvelds- og helgearbeidet utføres som overtidsarbeid, vil kompensasjonen være langt større enn dersom arbeidet faller inn under en turnus/forskjøvet arbeidstid. I tillegg vil arbeids- takers mulighet til å påvirke og styre arbeidstiden kunne bli forskjellig. En ordning med pålagt overtid vil i praksis gi arbeidstaker noe større innflytelse over arbeidstiden, for eksempel over når en avspasering tas ut, enn en fastlagt forskjøvet arbeidstid vil gi. I henhold til arbeidsmiljøloven skal overtid kun benyttes der det foreligger et «særlig og tidsavgrenset» behov for det.²¹

Bortfall av overtidsbetaling og vaktordninger

Ved fosterhjemstjenesten vi besøkte, fikk de ansatte som hadde gjennomførte kurs utenfor arbeidsstedet på kveldstid, overtidsbetalt også for tiden som gikk med til å reise. Reisene kunne i noen tilfeller ta opp til flere timer. Ved overføringen til staten opphørte denne praksisen. Med henvisning til gjeldende hovedtariffavtale i staten krevde arbeidsgiver at reisetiden ble avspasert time for time. Overtidstillegg ble ikke lenger utbetalt. Arbeidstakerne ble, i henhold til den informasjonen som foreligger, ikke gitt noen kompensasjon for bortfallet av overtidsbetaling. Samlet sett har likevel ingen gått ned i lønn ved overføringen til staten.

Det fantes tidligere en vaktordning ved fosterhjemstjenesten for at familier skulle kunne ta kontakt på telefon hvis de hadde behov for veiledning og hjelp utenom fos- terhjemstjenestens arbeidstid. Denne ble avviklet. Ordningen var ifølge tillitsvalgte

21 Arbeidsmiljøloven § 10-6.

(23)

veldig dyr og ble svært lite benyttet. Familier som trenger hjelp, henvender seg nå direkte til barnevernsvakten.

Eksempel III: arbeidstid i MST – «tilgjengelighet, beredskap, ubekvem arbeidstid»

Multisystemisk terapi (MST) er et intensivt behandlingsprogram rettet mot ungdom med atferdsproblemer, som rus, kriminalitet og skoleskulking. Behandlingsmodellen er familie- og nærmiljøbasert og skal utgjøre et alternativ til plassering utenfor hjemmet. MST-teamene er organisert som del av det statlige barnevernet. Tiltaket styres av Adferdssenteret AS ved Universitetet i Oslo. I Norge finnes det 24 MST-team, vanligvis

med en veileder og tre til fire terapeuter.

Arbeidstid i MST er interessant av flere grunner. For det første er arbeidstiden til MST-terapeutene kjennetegnet av ekstrem tilgjengelighet for brukerne. Det struktu- rerte MST-opplegget er også et eksempel på en utvikling der faste metodemanualer spiller en stadig større rolle innenfor sosialt arbeid.²² For det andre illustrerer arbeidstid i MST et område som ikke på noen enkel måte kunne reguleres innenfor det etablerte lov- og avtaleverket. Den avvikende arbeidstiden er regulert på ad-hoc-basis gjennom særavtaler med grunnlag i bestemmelsene om organisasjonenes innstillingsrett. Fra opprinnelig 19 avtaler i fylkeskommunene fikk man én sentral særavtale. Denne avtalen ble praktisert litt forskjellig, noe som innebar at man hadde to ulike arbeidstidsordninger. I 2008 fikk man en ny særavtale med én arbeidstidsordning for terapeuter og én for veiledere innenfor MST. For det tredje illustrerer denne arbeidstidsreguleringen dilemmaer for partene, både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden.

Endring av MST-særavtalen

MST-teamene skal være tilgjengelige for brukerne 24 timer i døgnet, sju døgn per uke.

Tilgjengelighet hele døgnet kombinert med intensivt arbeid i den enkelte familie tilsier at ansatte må arbeide i en eller annen form for turnus.

I henhold til den tidligere avtalen som gjaldt MST-terapeuter, skulle alle terapeutene være tilgjengelig for brukerne 24 timer i døgnet, sju døgn per uke.²³ Terapeutene var pålagt å møte opp på arbeidsplassen i forbindelse med veiledning og kontorarbeid etter nærmere avtale med sin leder, og det kunne også avtales møtefrie dager etter behov.

Teamene kunne avtale lokalt at beredskap kunne dekkes opp av en annen terapeut i kortere perioder, og det kunne avtales kortere perioder hvor veileder ikke var tilgjengelig. Arbeidstidsordningen ble kompensert gjennom fritid (fem døgn fri per kvartal samt ett fridøgn per år) og lønn (kroner 9500 som kompensasjon for tilgjengelighet

22 Pettersen og Olberg (2008).

23 Protokoll av 21. mars 2007 mellom FAD og hovedsammenslutningene.

(24)

/ beredskap / ubekvem arbeidstid per måned). Lønnskompensasjonen inkluderte overtidsgodtgjørelse ved utrykning.²⁴

To av de fem teamene som deltok i undersøkelsen til Pettersen og Olberg i 2006, hadde en «24–7-ordning», mens tre team brukte vaktordning.²⁵ 24–7-ordningen innebærer at den enkelte terapeuten er tilgjengelig 24 timer i døgnet, sju dager i uken.

Vaktordningen innebærer at én av terapeutene i teamet er i beredskap, har tilgjenge- lighetsplikt, for alle sakene teamet jobber med døgnet rundt i sju dager. I denne uken arbeidet resten av teammedlemmene etter kjernetid. Kjernetiden varierte mellom teamene som brukte vaktordning. Den lengste perioden med kjernetid varte fra klokken 08.00 til klokken 21.00.

I den nye særavtalen fra 2008 er den ekstreme tilgjengeligheten litt mer begrenset enn tidligere.²⁶ Her er det lagt inn at terapeutene skal ha beredskapsvakter hver tredje eller fjerde uke.

«En av MST-terapeutene i hvert team skal være tilgjengelig for brukerne 24 timer i døgnet, 7 dager pr. uke. For denne tilgjengeligheten / beredskapen / ubekvem arbeidstid gis en lønnskompensasjon på kr. 4000,- pr. uke. De andre ukene skal de være tilgjengelige fra kl. 08.00 til kl. 20.00 mandag til fredag. For denne tilgjengeligheten / beredskapen / ubekvem arbeidstid gis en lønnskompensasjon på kr.

2000,- pr. uke.»

MST-veilederne skal fremdeles være tilgjengelige for terapeutene 24 timer i døgnet, sju dager i uken. Partene er videre enige om at denne tilgjengeligheten kommer i tillegg til en gjennomsnittlig arbeidstid på 37,5 timer per uke. Det forutsettes videre at i tillegg til ordinære rettigheter til ferie etter ferieloven og hovedtariffavtalen skal det gis inntil fem døgn fri per kvartal. I tillegg gis ett fridøgn per år.

Den nye særavtalen skiller seg altså fra den tidligere ved at det innføres vaktordning der bare én av terapeutene i teamet til enhver tid behøver å være tilgjengelig, ikke alle sammen. Det er også nytt at det angis en kjernetid mellom klokken 08.00 og klokken 20.00. Som tidligere brukes ikke bare uttrykket «tilgjengelighet», men det henvises eksplisitt til denne tilgjengeligheten som «tilgjengeligheten / beredsskapen / ubekvem arbeidstid» – altså uttykk mer i tråd med tariffavtalenes tradisjonelle vokabular.

Arbeidstidsreguleringen til MST-terapeutene er antakelig et godt eksempel på et mer generelt fenomen innen barnevern og sosialt arbeid – at man på flere områder har spesielle faglige opplegg tilpasset situasjoner og brukere som er særegne. Det har ført til arbeidstidsordninger som er spesielle, og en arbeidstidsregulering preget av

24 Protokoll av 21. mars 2007 mellom FAD og hovedsammenslutningene.

25 Pettersen og Olberg (2006).

26 Protokoll av 10. september 2008 mellom FAD og hovedsammenslutningene.

(25)

ad-hoc-regulering gjennom særavtaler. Både MST-avtalen, regulering av langturnus og medleverordningen er eksempler på dette. Gjennom disse avtalene ivaretar arbeidstakerorganisasjonene både faglige krav og behov, samtidig som arbeidstiden reguleres i mer tradisjonelle former. Endringene i MST-avtalen er relativt nye. Ifølge både FO og Buf-dir ønsker flere av MST-terapeutene en 24–7-ordning som pålegger alle terapeutene å være tilgjengelige, slik den gamle avtalen gjorde. De mener at en vaktordning ikke i tilstrekkelig grad ivaretar den nærheten mellom terapeut og ungdommene som er nødvendig for behandlingen. Informantene både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden viste til at Atferdssenteret har uttrykt skepsis over at den nye avtalen ikke gir anledning til at terapeutene kan ha den opprinnelige 24–7-ordningen som fast arbeidstid.

Den nye avtalen om arbeidstid i MST kan ses som en innstramming av tilgjengeligheten i forhold til bestemmelsene i den tidligere avtalen. I FO brukes heller uttrykket

«regulering» av tilgjengeligheten, og man mener i forbundet at den nye reguleringen tar hensyn til MST-metodens krav. Når det gjelder forholdet mellom arbeidstid og fritid, innebærer endringene at terapeutene i noe større grad enn tidligere skjermes for tilgjengelighet helg og natt. Når det gjelder kompensasjon for tilgjengeligheten, innebærer endringene økt betaling for periodene terapeutene er tilgjengelige 24 timer i døgnet og redusert kompensasjon de periodene de arbeider etter vaktordning.

Kontroll og autonomi i arbeidet

Arbeidstid i MST er en illustrasjon på dilemmaer som kan oppstå i skjæringsflatene mellom kontroll og autonomi. Dette dreier seg her om de ansattes eksponering både i forbindelse med økte brukerrettigheter og i forbindelse med en sterkere grad av ma- nualstyring og programstyring i arbeidet. Informantene i undersøkelsen til Pettersen og Olberg (2006) ga imidlertid uttrykk for at den ekstreme tilgjengeligheten ikke utgjorde et grunnleggende problem så lenge de opplevde at de hadde en jobb som var fleksibel, og så lenge de opplevde autonomi i arbeidet. De kunne oppleve slitenhet over tid og kunne stille spørsmål om hvem som hadde ansvaret for deres arbeidsmiljø og helse, men bekymringene de ga uttrykk for, gjaldt heller tendenser til økt byråkra- tisering og kontroll.

Lokale ordninger, med spesielle faglige begrunnelser og avvikende arbeidstidsordninger, innebærer press og dilemmaer for både staten og arbeidstakerorganisasjonene.

Mens arbeidsgiver uttrykker ønske om avtaler som har større fleksibilitet, samt lengre varighet og større forutsigbarhet, er arbeidstakerorganisasjonene på den ene siden opptatt av å regulere den avvikende arbeidstiden, og på den andre siden å kompensere avvikene. Begge parter er opptatt av behovene til barna og ungdommene og de spesielle faglige begrunnelser for avvikende arbeidstidsordninger, og også arbeidsgiver er opptatt av belastningene de avvikende arbeidstidsordningene kan innebære.

(26)

Ulike interesser knyttet til regulering av arbeidstid

MST-eksempelet viser også at det kan oppstå uenighet mellom en arbeidstakerorganisasjon og medlemmer av organisasjonen. Barnevern er et relativt «nytt» område innen staten, og arbeidstidsordninger som dem man bruker innen MST, passer ikke inn i det statlige tariffområdet der reguleringen av arbeidstid foregår sentralt og dekker alle de statlige virksomhetene. Arbeidstidsordninger som bryter med arbeidsmiljøloven, må avtales særskilt, og godkjennes av partene på sentralt hold. De sentrale partene vil måtte vurdere den konkrete arbeidstidsordningen i lys av problemstillinger som gjelder hele tariffområdet. Dermed kan det oppstå en interessemotsetning mellom de enkelte med- lemmene som jobber i barnevernet, og organisasjonene og hovedsammenslutningene som representerer dem i de sentrale forhandlingene. Om man ønsker å beholde MST som behandlingsmåte – ingen av våre informanter har gitt uttrykk for noe annet – vil man måtte avvike fra arbeidsmiljølovens bestemmelser. At partene gjennom forhandlingene om arbeidstid over tid får mer erfaring og bygger opp mer kompetanse om den spesielle arbeidssituasjonen til MST-terapeutene og de andre barnevernsinstitusjonene som staten har overtatt, kan bidra til å gjøre dilemmaene mindre uttrykte.

Oppsummering

Institusjonene i det statlige barnevernet har beveget seg fra et mer desentralisert

• forhandlingssystem i det kommunale forhandlingsområdet til et mer sentralisert system i staten når det gjelder måten arbeidstiden blir regulert på.

Barnevernet har hatt mange arbeidstidsordninger som krever avtale om å fravike

• arbeidsmiljøloven. Når disse har blitt reforhandlet, har det skapt en spenning mellom lokalt følte behov og sentralt aksepterte løsninger.

Langturnus oppleves som positivt av de ansatte. Ordningen begrunnes med positive

• behandlingseffekter og godt arbeidsmiljø. Mange ansatte ønsker en slik arbeidstid selv om den krever at tariffpartene avtaler fravik fra arbeidsmiljølovens bestemmelser.

Bruk av overtid ved kvelds- og helgejobbing i kombinasjon med avspasering kan

• fungere fleksibelt og gi ansatte en god kompensasjon for ubekvem arbeidstid.

Arbeidstidsavtalen for MST-terapeuter åpner for at terapeutene i ekstrem grad

•

(24 timer i døgnet) blir tilgjengelige for dem som trenger behandling. Samtidig gir avtalen arbeidstakerne en opplevelse av autonomi i arbeidssituasjonen. Avtalen gir liten detaljregulering av arbeidsperioder, og kompensasjonen er generell og uavhengig av antallet utrykninger.

(27)

3 Arbeidstid i jernbanen

I dag finnes det en rekke jernbaneselskaper i Norge. I denne undersøkelsen skal vi rette oppmerksomheten mot NSB AS, CargoNet AS som driver godstransport, og Flytoget AS. De største arbeidstakerorganisasjonene i disse virksomhetene er Norsk Jernbaneforbund og Norsk Lokomotivmannsforbund, begge tilknyttet LO. Selskapene er tilknyttet arbeidsgiverforeningen Spekter. Det er opprettet tariffavtaler mellom hvert selskap og hver arbeidstakerorganisasjon. I motsetning til i det statlige barnevernet, der en felles statlige hovedtariffavtale gjelder alle, gir dette en situasjon i jernbanen med mange ulike avtaler som regulerer lønn og arbeidstid.

I desember 1996 ble Jernbaneverket skilt ut fra NSB, og NSB ble etablert som et særlovselskap. I 2002 ble dette selskapet splittet opp og omgjort til ulike aksjesel- skaper. NSB AS ble opprettet for å drive persontrafikken, CargoNet AS skulle drive godstransport, og Mantena AS og MiTrans AS skulle drive vedlikehold og reparasjon av tog og anleggsmaskiner. CargoNet AS er et datterselskap av NSB AS i Norge, som har 55 prosent av aksjene, og det svenske jernbaneselskapet Green Cargo AB, som har 45 prosent av aksjene i konsernet. CargoNets kjernevirksomhet er frakt av containere,

og selskapet har rundt 940 ansatte.

Etter at Gardermobanen åpnet i 1998, ble Flytoget AS opprettet i 2000 som et heleid datterselskap av NSB. I 2003 ble Flytoget AS skilt fra NSB og organisert som eget statsaksjeselsap underlagt Samferdselsdepartementet.²⁷

Arbeidstakerne i NSB, CargoNet og Flytoget er i all hovedsak organisert i Norsk Jernbaneforbund og Norsk Lokomotivmannsforbund. Norsk Jernbaneforbund ble stiftet i 1892. Jernbaneforbundet organiserer lønnstakere innenfor NSB konsernet (inkludert bussvirksomheten), Jernbaneverket og annen privat og offentlig jernbane- relatert virksomhet. Norsk Lokomotivmannsforbund ble stiftet i 1893 og organiserer lokomotivpersonalet. Forbundet åpnet i mange år for parallelt medlemskap i Norsk Jernbaneforbund, og begge forbundene sto tilsluttet LO. Forholdet mellom Lokomotiv- mannsforbundet og Jernbaneforbundet har dermed vært preget av samarbeid, men også av motstridende interesser som har hindret en sammenslåing av de to forbundene.

27 Informasjon er hentet fra selskapenes internettsider.

(28)

Spekters avtaleverk

Endringen av selskapsform innenfor statlig jernbanedrift førte til endring av selskapenes tilknytning til arbeidsgiverorganisasjon og dermed forhandlingsområde. I 2002 opprettet Norsk Jernbaneforbund ti nye avtaler med NAVO (nå Spekter) for de nye aksjeselskapene som var opprettet, og som hadde meldt seg inn i arbeidsgiverorganisasjonen NAVO. I denne prosessen satte Jernbaneforbundet mye inn på å få med seg det forbundet oppfattet som rettigheter fra det gamle avtaleverket i staten over i det nye. I all hovedsak mener forbundet de oppnådde dette.

Avtaleverket i Spekter er bygget opp rundt virksomhetsvise avtaler innenfor et antall overenskomstområder. Overenskomsten består av to deler. Del A forhandles sentralt av hovedorganisasjonene og gjelder alle virksomhetene innenfor samme overenskomstområde. Del B forhandles i den enkelte virksomhet. De fleste lønns- bestemmelsene og bestemmelsene om arbeidstid ligger i overenskomstenes del B og vil dermed kunne variere fra virksomhet til virksomhet. Avtalene ble ved overgangen fra det statlige tariffområdet til NAVO forhandlet virksomhetsvis og fikk individuelle trekk, selv om bestemmelsene stort sett var like. I ettertid har avtalene utviklet seg litt forskjellig, men blant annet denne undersøkelsen viser at forhandlingsresultater i en virksomhet i stor grad vil påvirke forhandlingstema også i de andre virksomhetene innenfor jernbanen.

NSB AS og CargoNet AS er samlet innenfor et overenskomstområde som omfatter selskapene i NSB-sfæren. Flytoget er plassert innenfor et annet overenskomstområde som omfatter et stort antall ulike virksomheter, kategorisert som «øvrige virksomheter».

Arbeidstid og praksis i tre jernbaneselskaper

NSB, CargoNet og Flytoget er alle store virksomheter innenfor jernbane, men driften varierer i de tre selskapene. NSB har et stort personale både på lokomotiv- og kon- duktørsiden og driver både lokaltog og langdistanseruter. CargoNet har i hovedsak lokomotivførere og personell som setter opp godstog. Driften foregår fortrinnsvis i ukedagene, gjerne om natten, og i noe mindre grad i helger. Flytoget har både lokførere og flytogverter og driver alt vesentlig kortdistanse på døgnbasis med et lite opphold midt på natten. Med et avtaleverk som er basert på virksomhetsvise avtaler, er det naturlig å spørre om variasjonene i drift og personell har ført til ulike avtaler i de tre selskapene. Hvilken betydning har det desentraliserte forhandlingssystemet?

(29)

Desentraliserte forhandlinger og virksomhetsavtaler Overgangen til nytt forhandlingsområde i Spekter

Da avtalene i de ulike jernbaneselskapene i 2002 ble overført fra det statlige tariff- området til bedriftsvise avtaler i et forhandlingsområde i Spekter, fulgte mange av bestemmelsene i hovedtariffavtalen og de statlige særavtalene med. Et eksempel på dette er skillet mellom klokketimer og tjenestetimer som er nedfelt i statens hovedtariffavtale

§ 7.3. Hovedtariffavtalen i staten har regler for omregning av arbeidstiden om natten og i helger for arbeidstakere som arbeider skift og turnus. Dette skal sikre en kortere arbeidstid i gjennomsnitt. Avtalen sier at ordinært arbeid alle dager mellom klokken 20.00 og 06.00 skal regnes slik at hver arbeidet time er lik 1 time og 15 minutter, og at for ordinært arbeid på søn- og helgedager mellom klokken 06.00 og 20.00 skal hver time regnes lik 1 time og 10 minutter. Bestemmelsen skal ved gjennomsnittsberegning av arbeidstiden gi en gradvis reduksjon i den ukentlige arbeidstiden dersom arbeidet på natten og i helgene øker. Forbundene innenfor jernbanen satte mye inn på å beholde denne bestemmelsen ved overgangen til Spekter, mens arbeidsgiversiden gjerne ville kompensere for å få fjernet avtalebestemmelsen som de mener er komplisert å behandle administrativt, og som i noen tilfeller korter ned arbeidstiden for ansatte mer enn andre ordninger.

At denne ordningen ble bevart i NSB-selskapene, illustrerer at overflytting fra ett avtaleområde til et annet ikke nødvendigvis gir endringer. Det opprinnelige avtaleverket og den historiske konteksten kan ha betydning. I denne situasjonen har trolig arbeidstakerorganisasjonene også vært sterke.

Avtalene med Flytoget har ikke denne timeberegningen som vi finner i NSB og CargoNet. Her er den ukentlige arbeidstiden fastsatt til 33,6 timer, en arbeidstid som vanligvis bare oppnås dersom man går helkontinuerlige skift.²⁸ Flytoget har hele tiden vært knyttet til Spekter og ble etablert uten at det fra før forelå avtaler knyttet til det statlige forhandlingsområdet. Avtaleforskjellene i Flytoget og de to andre selskapene viser dermed hvordan et mer desentralisert forhandlingssystem med virksomhetsavtaler kan skape ulikheter på tvers av bransje, og hvordan jernbanens historiske tilknyting til staten hadde betydning da NSB og godstrafikken ble overført til NAVOs (nå Spekters) tariffområde.

Smitteeffekter – flere forbund og flere selskaper

Selv om det er sterke likhetstrekk mellom avtalen til de ulike jernbaneselskapene i Spekter, peker arbeidsgiver på at det også er forskjeller. Oppdelingen i virksomhetsavtaler gjør det mulig å ha ulik lønnsutvikling i selskapene. Den mest iøynefallende forskjellen finner vi i bestemmelsen om arbeidstidens lengde og måten turnussystemet

28 NOU 2008:17 Skift og turnus – gradvis kompensasjon for ubekvem arbeidstid.

(30)

og kompensasjonen er bygget opp på i Flytoget. Likevel er det mange faktorer som skaper likhetstrekk i avtalene, og som motvirker desentralisering.

Da lokførerne i NSB i 2007 fikk en ny arbeidstidsavtale (se avsnittet nedenfor om helgeavtalen i jernbanen), ble denne straks også gjort gjeldende for konduktører i NSB. Arbeidsgiver mener det ville være galt å ha to helt forskjellige arbeidstids- og kompensasjonsordninger for yrkesgrupper som jobber sammen i samme togsett. Når Norsk Lokomotivmannsforbund får endringer i sin avtale, vil Norsk Jernbaneforbund gjerne kreve det samme. Vi kan kalle dette en smitteeffekt, men arbeidsgiver ser altså at det kan være prinsipielle likhetstrekk mellom yrkesgruppene som bemanner togene, og har akseptert tilnærmet avtalelikhet på en rekke punkter.

En annen form for smitteeffekt får vi når avtaleendringer for turnuspersonale i tog utløser krav om kompensasjon for andre som går i turnus, for eksempel salgspersonale.

Selv om flere ulike yrkesgrupper innenfor NSB er organisert innenfor samme forbund, er det forskjeller i yrkesutøvelsen som gjør at de kan ha ulike avtalebestemmelser knyttet til sitt virke. Norsk Jernbaneforbund er inndelt i ulike foreninger, som igjen er samlet i landsråd. Disse landsrådene vil ofte representere de ulike yrkesgruppene på tvers av selskapene i jernbanesektoren og vil ha vesentlig innflytelse på avtalebestemmelsene som gjelder for vedkommende yrkesgruppe. Det gjør at turnusbestemmelsene i tariffavtalen er noe forskjellig for salgspersonale og konduktører. Salgspersonalet i NSB fikk ingen vesentlig endring i sine arbeidstidsbestemmelser etter endringen for konduktører og lokførere, men fikk i stedet et lønnstillegg.

Den sammen smitteeffekten oppsto mellom de ulike selskapene. Selv om disse har selvstendige tariffavtaler, vil goder som er forhandlet fram i ett selskap, raskt resultere i krav om kompensasjon i de andre selskapene. Arbeidstidsavtalen i NSB ga smitteeffekt til CargoNet og Mantena, der blant annet lørdags- og søndagstillegget økte fra kroner 22,- per time til 50 prosent av timelønn.²⁹ Vi ser altså at framforhandlede goder én gruppe i ett selskap har oppnådd, kan smitte over til andre grupper, selv innenfor et system med virksomhetsbaserte tariffavtaler. Smitten kan skje fra ett forbund til et annet, fra én yrkesgruppe til andre yrkesgrupper innenfor samme selskap og fra ett selskap til et annet.

Organisasjons- og forhandlingsmakt

Flere faktorer har gjort Norsk Lokomotivmannsforbund og Norsk Jernbaneforbund til sterke organisasjoner med betydelig forhandlingsmakt. I perioder har det vært knapp- het på utdannet personell. Da har driften av jernbaneselskapene vært basert på at de ansatte jobber overtid. Dette har satt dem i en sterk forhandlingsposisjon.

29 Endringen trådte i kraft 01.09.08. Overenskomst mellom CargoNet AS og Norsk Lokomotivmannsforbund,

gjeldende fra 01.04.08.