Skolens ansvar for elevenes psykososiale skolemiljø etter opplæringslova kapittel 9a
Kandidatnummer: 765 Leveringsfrist: 25.11.2016 Antall ord: 17 316
i Innholdsfortegnelse
1 INNLEDNING ... 1
1.1 Tema ... 1
1.2 Avgrensninger ... 1
1.3 Begrepsavklaring ... 2
1.4 Videre fremstilling ... 4
2 RETTSKILDER ... 5
3 ELEVENS RETT TIL ET GODT PSYKOSOSIALT SKOLEMILJØ ... 9
3.1 Innledning ... 9
3.2 Individuell rettighet for den enkelte elev ... 9
3.3 Når foreligger det brudd på retten? ... 10
3.4 Spesielt sårbare elever ... 11
3.5 Virkeområde ... 14
3.5.1 Hvem ... 14
3.5.2 Hvor ... 14
4 KRAVENE TIL SKOLENS SYSTEMRETTEDE ARBEID ... 15
4.1 Innledning ... 15
4.2 Målsetting og operasjonalisering ... 16
4.3 Kartlegging og risikovurdering ... 17
4.4 Rutiner ... 19
4.5 Organiseringen og gjennomføringen av skolemiljøarbeidet ... 20
4.6 Internkontroll ... 21
4.7 Skolemiljø- og mobbeprogrammer ... 22
4.8 Skolens ordensreglement ... 22
5 KRAVENE TIL SKOLENS INDIVIDRETTEDE ARBEID ... 24
5.1 Innledning ... 24
5.2 Skolens saksbehandlingsplikt ... 24
5.2.1 Innledning ... 24
5.2.2 Kravene til henstillingen ... 25
5.2.3 Har skolen en plikt til å fatte enkeltvedtak? ... 26
5.3 De ansattes handlingsplikt ... 27
5.3.1 Innledning ... 27
5.3.2 Når handlingsplikten utløses ... 28
ii
5.3.3 Undersøkelsesplikten ... 30
5.3.4 Den ansattes varslingsplikt ... 32
5.3.5 Plikten til å gripe inn ... 33
5.4 Kravene til skolens tiltak ... 34
5.4.1 Innledning ... 34
5.4.2 Tiltakenes art og omfang ... 35
5.4.3 Grensen for skolens plikt til å sette inn tiltak ... 39
6 AVSLUTTENDE BEMERKNINGER ... 41
6.1 Innledning ... 41
6.2 Handlingsplikten og elevens subjektive opplevelse ... 41
6.3 Skolens systemrettede arbeid ... 43
6.4 Skolens ansvar for spesielt sårbare elever ... 44
LITTERATURLISTE ... 47
1 1 Innledning
1.1 Tema
Etter opplæringslova § 9a-1 (oppll.) har elever i grunnskolen og videregående skole rett til et godt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring.1 Tema for denne oppgaven er skolens ansvar etter oppll. §§ 9a-3 og 9a-4 for å sikre at denne retten oppfylles.
Elevene har krav på at skolen har nulltoleranse for krenkende ord og handlinger, og at den håndterer og stanser krenkelser hvis de finner sted. Allikevel svarer 14,3 prosent av elevene som deltok i Elevundersøkelsen 2015 at de opplever ulike former for krenkelser to til tre ganger i måneden eller oftere.2 Det tilsvarende tallet for mobbing er 3,7 prosent.3
Oppll. §§ 9a-3 og 9a-4 kjennetegnes av skjønnsmessige formuleringer, som gjør det utford- rende å danne seg et klart bilde av ansvaret de pålegger skolen. I denne oppgaven kommer jeg til å vurdere hva barn og foreldre kan forvente at skolen gjør når den ivaretar ansvaret sitt etter bestemmelsene, for å sikre elever retten et godt psykososialt skolemiljø. Herunder vil jeg se på elevens rett, fordi denne virker inn på tolkningen av skolens ansvar, hvilke krav som stilles til skolens arbeid for å forebygge og avdekke krenkelser, og hva som kreves av skolen når den setter inn tiltak for å hjelpe en elev som blir krenket.
1.2 Avgrensninger
Som oppgavens tittel indikerer, gjelder oppgaven skolens ansvar for å sikre elevenes rett til et godt psykososialt skolemiljø. Det avgrenses følgelig mot elevenes fysiske skolemiljø selv om ansvaret etter oppll. kap. 9a også omfatter dette.
Tema for oppgaven gjør at jeg også avgrenser mot en detaljert behandling av reglene i oppll.
§§ 9a-5, 9a-6 og 11-1a om råd og utvalg, og andre spørsmål som berører skolens ansvar opp mot elevenes felles interesse i skolemiljøet.
1 Lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den videregående opplæringa (opplæringslova).
2 Wendelborg (2016) s. ix. Elevundersøkelsen gjennomføres årlig fra og med 5. trinn og er obligatorisk for 7.
trinn, 10. trinn og vg 1. I undersøkelsen får elevene si meningen sin om forhold av betydning læring og triv- sel i skolen. Svarene brukes av skolen, kommunen og staten for å forbedre skolen. I 2015 var det cirka 416 000 elever som svarte på undersøkelsen.
3 Wendelborg (2016) s. ix.
2
Elevundersøkelsene fra de siste fire årene viser at det i overveide grad er elever som står for krenkelsene som finner sted i den norske skolen.4 Derfor drøfter jeg skolens ansvar opp mot situasjoner hvor en eller flere elever krenker en annen elev. Det avgrenses dermed mot særlige spørsmål som oppstår hvor en elev blir krenket av en ansatt. Det har i midlertid blitt økt opp- merksomhet rundt lærere og andre ansatte som krenker elever. Det er foreslått å lovfeste en skjerpet aktivitetsplikt for skolene i slike tilfeller.5
I den videre fremstillingen tar jeg for meg den offentlige grunnskolen. Det avgrenses mot vi- deregående opplæring, jfr. oppll. § 1-2 første ledd. Det avgrenses også mot privatskoler og friskoler selv om oppll. kap. 9a gjelder for disse, jfr. henholdsvis oppll. § 1-2 andre ledd og friskolelova § 2-4 andre ledd.6
Forskrift om miljørettet helsevern, gitt med hjemmel i folkehelseloven, stiller i likhet med oppll. kap. 9a også krav til så vel elevenes fysiske og psykiske skolemiljø.7 Det avgrenses mot en videre fremstilling av forskriften og kravene den stiller.
1.3 Begrepsavklaring
Psykososialt skolemiljø, krenkelser og mobbing brukes gjennomgående i oppgaven. De tre begrepene er å finne i oppll., men er ikke legaldefinert i denne. Det er derfor nødvendig å se hen til andre rettskilder for å avklare begrepenes innhold.
Psykososialt skolemiljø har med de «mellommenneskelege tilhøve å gjere, og er bestemt av samhandlinga og kommunikasjonen mellom individa».8 Det inkluderer blant annet spørsmål om det sosiale samholdet i klassen og elevene seg imellom, krenkende atferd, trivsel og læ- ring, og forholdet mellom ansatte og elever.9 I overskriften til oppll. kap. 9a brukes begrepet skolemiljø, mens det i enkeltbestemmelsene brukes miljø. I forarbeidene brukes de to begre- pene om hverandre. I oppgaven har jeg konsekvent valgt å bruke begrepet skolemiljø. Etter oppll. § 9a-1 skal elevenes psykososiale skolemiljø være godt. Godt psykososialt skolemiljø er
4 Wendelborg (2016) s. 11.
5 Kunnskapsdepartementet (2016) Forslag til endringer i opplæringsloven og friskoleloven (nytt kapittel om skolemiljø) s. 24.
6 Lov 04. juli 2003 nr. 84 om frittståande skolar (friskolelova).
7 FOR-2003-04-25-486: Forskrift om miljørettet helsevern, Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid.
8 Ot.prp. nr. 72 (2001–2002) s. 23 Om lov om endringar i lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa.
9 Warp (2012) s. 256.
3
en rettslig standard, en norm som viser til forhold utenfor oppll. i konstant utvikling, og som derfor ikke har et fast meningsinnhold.10
Etter ordlyden er krenkelser et vidt begrep som sikter til en subjektiv opplevelse hos den en- kelte eleven. Samtidig kan det oppstilles et objektivt, felles utgangspunkt for hva som er krenkende. Innenfor rammen av oppll. § 9a-3 kan «krenkjande» tolkes dels som forhold en i samfunnet generelt vil oppfatte som uønskede og sosialt uriktige, og dels som forhold som rammes av strafferettslige bestemmelser.11
Oppll. § 9a-3 andre ledd nevner mobbing, diskriminering, vald og rasisme som eksempler på
«krenkjande ord og handlingar». Oppramsingen er ikke uttømmende og bestemmelsen verner også mot for eksempel enkeltstående ytringer om utseende, misdannelser og funksjonsnedset- telser.12
Det finnes ingen entydig og fast definisjon av mobbing. I forarbeidene defineres mobbing som følger:
«Ein person er mobba når han eller ho, gjentekne gonger og over tid, er utsett for ne- gative handlingar frå ein eller fleire personar. Det er ei negativ eller aggressiv hand- ling når nokon med vilje påfører ein annan person skade eller smerte - ved fysisk kon- takt, ved ord eller på andre måtar. For å kunne bruke nemninga mobbing skal det også vere ein viss ubalanse i makt- og styrketilhøvet: den som blir utsett for dei negative handlingane, har vanskeleg for å forsvare seg og er noko hjelpelaus overfor den eller dei som plagar han eller henne».13
Etter definisjonen ovenfor kjennetegnes mobbing av negativ eller aggressiv atferd som gjentar seg over tid og som utøves for å påføre en annen person skade eller smerte. Det kreves en viss skjevhet i makt- og styrkeforholdet mellom de involverte. Definisjonen omfatter både direkte og indirekte mobbing.
Forarbeidenes til oppll. er over ti år gamle, og i NOU 2015: 2 Å høre til. Virkemidler for et trygt psykososialt skolemiljø påpekes det at forståelsen av mobbing er under stadig utvik- ling.14 Forarbeidenes definisjon av mobbing samsvarer langt på vei med den som ble lagt til
10 Se for eksempel Eckhoff (2001) s. 61 og Fleischer (1998) s. 95 for mer om slike normer.
11 Raugland (2016).
12 Ot.prp. nr. 72 (2001–2002) s. 24.
13 Ot.prp. nr. 72 (2001–2002) s. 24.
14 NOU 2015: 2 s. 67.
4
grunn i mobbeforskningen allerede på 80-tallet.15 Definisjonen er dermed over tretti år gam- mel. I senere tid har det blitt problematisert hvorvidt det må foreligge en intensjon om å mob- be.16 I tillegg har ideen om at det må foreligge en ubalanse i styrkeforholdet mellom de invol- verte blitt problematisert opp mot sosial ekskludering, det vil si indirekte mobbing.17
1.4 Videre fremstilling
Først vil jeg presentere rettskildebildet. Dernest vil jeg redegjøre for elevens rett til et godt psykososialt skolemiljø. I kapittel fire vil jeg undersøke kravene til skolens systemrettede ar- beid etter oppll. § 9a-4. Med «systemrettede» menes arbeidet skolen gjør for å forebygge og forhindre at elever utsettes for krenkelser. Jeg har valgt å systematisere bestemmelsens inn- hold med utgangspunkt i kravene som kan innfortolkes ved hjelp av forarbeidene til oppll.
I oppgavens kapittel fem behandler jeg kravene til skolens individrettede arbeid etter oppll. § 9a-3. Med «individrettede» menes arbeidet skolen gjør for å avdekke og håndtere brudd på enkeltelevens rett til et godt psykososialt skolemiljø etter oppll. § 9a-1. Arbeidet har to spor, handlingsplikten og saksbehandlingsplikten. Skolen plikter å sette inn tiltak når en elev er utsatt for krenkelser. Handlingsplikten og plikten til å sette inn tiltak vil blant annet belyses ved hjelp av rettspraksis. Dommene er erstatningsrettslige og gjelder skolens erstatningsan- svar for skader som følge av mobbing i grunnskolen.
Til slutt vil jeg knytte noen avsluttende bemerkninger til utvalgte forhold som har blitt be- handlet i fremstillingen og hva som sies om disse i Kunnskapsdepartementets forslag til nytt kapittel om skolemiljø.18
15 Olweus (1983) s. 3–4.
16 NOU 2015: 2 s. 69.
17 NOU 2015: 2 s. 69.
18 Kunnskapsdepartementet (2016).
5 2 Rettskilder
Behandlingen av oppgavens tema baserer seg på alminnelig rettskildelære. Utgangspunktet for den videre fremstillingen er relevant lovgivning. Kravene til elevenes psykososiale skole- miljø følger av oppll. kap. 9a. Det er lagt til grunn at oppll. § 9a-3 viderefører kravene til ele- venes arbeidsmiljø etter grunnskolelova.19 Oppll. må suppleres med øvrige rettskilder.
Oppll. kap. 9a trådte i kraft i 2003. Daværende Utdannings- og forskningsdepartementets (de- partementet) høringsutkast inneholdt kun forslag til bestemmelser om elevenes fysiske skole- miljø. Under høringsrunden var det flere av høringsinstansene som etterspurte bestemmelser om elevenes psykososiale skolemiljø. Departementet fulgte opp innspillene og innarbeidet forslag til bestemmelser om elevenes psykososiale skolemiljø i Ot.prp. nr. 72 (2001–2002).
Slutningene forarbeidene gir grunnlag for vil ha betydelig rettskildemessig vekt.
Da oppll. kap. 9a ble vedtatt ble ikke oppll. § 9a-1 vedtatt med den ordlyden som departemen- tet hadde foreslått. I stedet ble bestemmelsen vedtatt med ordlyden som var blitt foreslått av kirke-, utdannings- og forskningskomiteen (KUF-komiteen).20 Den som leser forarbeidene må kjenne til at Ot.prp. nr. 72 (2001–2002) inneholder andre tolkninger enn de som ble vedtatt av Stortinget, og må være kritisk til hvilke slutninger som dermed kan gjøres. I merknadene til oppll. § 9a-1 har ikke departementet tydeliggjort hvilke uttalelser som retter seg mot det fy- siske skolemiljøet og hvilke som retter seg mot det psykososiale skolemiljøet.
Sett bort i fra oppll. med tilhørende forarbeider, preges utdanningsretten generelt sett av et begrenset rettskildeomfang. Rettskildebildet innenfor oppgavens tema kan beskrives som be- skjedent. I NOU 2015: 2 påpekes behovet for mer utdanningsrettslig forskning og etable- ringen av et utdanningsrettslig fagmiljø.21
Det er avsagts få rettsavgjørelser som berører tolkingen og anvendelsen av bestemmelsene i oppll. kap. 9a. I rettspraksis har saker om psykososialt skolemiljø vært knyttet til erstatning.
Etter oppll. § 9a-8 behandles disse etter reglene i skadeerstatningslova kapittel 2 (skl.).22 An- svarsgrunnlaget i slike saker er kommunens arbeidsgiveransvar etter skl. § 2-1.
19 Rt. 2012 s. 146 avsnitt 36, hvor førstvoterende uttalte at «bestemmelsen [oppll. § 9a-3] innholdsmessig [ik- ke] stiller strengere krav til elevenes arbeidsmiljø enn det som fulgte av grunnskolelova».
20 Innst. O. nr. 7 (2002-2003) Om skolemiljøet til elevane s. 20.
21 NOU 2015: 2 s. 281.
22 Lov 13. juni 1969 nr. 26 om skadeerstatning (skadeerstatningslova)
6
Per dags dato foreligger det kun én høyesterettsdom om skolens erstatningsansvar for skader som følge av mobbing i grunnskolen, Rt. 2012 s. 146 (Kristiansandsdommen). Selv om denne ikke berører tolkningen av oppll. §§ 9a-3 og 9a-4 i detalj, kan den bidra til å kaste lys over de ulike sidene ved skolens ansvar. Nedenfor følger en kort presentasjon av dommen.
Eleven i saken var i årevis blitt holdt utenfor klassens sosiale fellesskap og ble plaget og ertet uten muligheter til å ta igjen. Lagmannsretten fant at han var blitt utsatt for vedvarende psy- kisk mobbing og at skolens ansatte i sin håndtering av saken hadde opptrådt uaktsomt etter læren om kumulative feil. Eleven ble tilkjent over 900 000 kroner i erstatning for skadene han pådro seg grunnet manglende tiltak fra skolens side for å stanse mobbingen. Høyesterett tok stilling til om lagmannsretten hadde benyttet riktig aktsomhetsnorm ved vurderingen av an- svarsgrunnlaget. En enstemmig Høyesterett opprettholdt lagmannsrettens dom og la til grunn at det var aktsomhetsnormen etter de alminnelige reglene om arbeidsgiveransvar etter skl. § 2- 1 som måtte gjelde. Særtrekkene ved selve skolesituasjonen sto sentralt i aktsomhetsvurde- ringen.
I oppgaven har jeg vist til tingrettsdommer avsagt etter Kristiansandsdommen, samt én fra 2009. Follo tingretts dom av 13. juni 2014 (Vestbydommen) er upublisert. De andre er publi- sert i Lovdata. I likhet med Kristiansandsdommen kan også disse bidra til å kaste lys over de ulike sidene ved skolens ansvar, men med begrenset vekt. Underrettsavgjørelser er ikke bin- dende for Høyesterett.23
Jeg har også vist til Utdanningsdirektoratets rundskriv om skolens ansvar for elevenes skole- miljø.24 I rundskrivene presiserer direktoratet hvordan de tolker bestemmelsene i oppll. kap.
9a. Boe argumenterer for at rettsoppfatningene som overordnede forvaltningsorganer uttryk- ker i rundskriv er relevante rettskildefaktorer, men med beskjeden vekt.25 Det som fremkom- mer i rundskriv ikke er rettslig bindende. Rettskildebildet innenfor oppgavens tema er som sagt beskjedent. Denne omstendigheten taler for å tillegge Utdanningsdirektoratets rundskriv større vekt enn det Boe argumenterer for. Det er også relevant å se til rundskrivenes rolle når Fylkesmannen gjennomfører tilsyn med landets offentlige skoler og behandler klager etter oppll. § 9a-3 tredje ledd, jfr. henholdsvis oppll. §§ 14-1 første ledd og 15-2. Rundskrivene brukes for å klargjøre de rettslige kravene som stilles til skolene etter oppll. kap. 9a og som dermed er gjenstand for Fylkesmannens tilsyn.26 Fylkesmannen kan pålegge kommunen og
23 Boe (2012) s. 258.
24 Udir. (2010) Retten til et godt psykososialt skolemiljø, Udir. (2014) Systemrettet arbeid etter opplæringslo- ven kapittel 9a.
25 Boe (2014) s. 281–282, 291.
26 Utdanningsdirektoratets «Metodebok for tilsyn».
7
fylkeskommunen å rette opp de bruddene på oppll. kap. 9a som eventuelt oppdages i forbin- delse med tilsyn.27 Når rundskrivene er et referansepunkt for Fylkesmannen sine vurderinger i disse sakene, kan slike pålegg bidra til å vri rettsanvendelsen i skolen i den retningen rund- skrivene gir uttrykk for. Det er sannsynlig at både felles nasjonalt tilsyn, som i 2010 og 2011 tok for seg etterlevelsen av oppll. kap. 9a, og rundskrivene har ført til økt regelverkskjenn- skap- og kompetanse i skolen.28
Det er skrevet lite juridisk teori om bestemmelsene i oppll. kap. 9a. Juridisk teori er en rele- vant rettskilde, men har liten vekt.29 I 2012 kom det ut en artikkelsamling som belyser ulike utdanningsrettslige emner.30 Noen av artiklene omhandler i detalj elevenes rett til et godt psy- kososialt skolemiljø og skolens ansvar for å oppfylle dette.
I oppgaven har jeg vist til NOU 2015: 2 og Kunnskapsdepartementet sitt forslag til et nytt kapittel om skolemiljø i oppll.31 Arbeidene utgjør forarbeider i en pågående lovgivningspro- sess, og er derfor relevante rettskildefaktorer. Forarbeidenes omtale av gjeldende rett kan an- ses som juridisk teori og har følgelig tilsvarende rettskildemessig vekt, se avsnittet over.32 NOU 2015: 2 har blitt til på bakgrunn av et omfattende arbeid. Dette taler for å tillegge den noe større vekt som rettskilde enn Kunnskapsdepartementets forslag.
Jeg har ikke vist til fylkesmennenes vedtak i klagesaker vedrørende retten til et godt psykoso- sialt skolemiljø. Vedtakene er ikke allment tilgjengelige. I lys av oppgavens omfang ville det ha vært uforholdsmessig tidkrevende å få tak i og gjennomgå vedtakene.
FNs barnekonvensjon (barnekonvensjonen) har flere bestemmelser av betydning for barn og unges skolemiljø.33 Disse er blant annet art. 19 om retten til frihet fra alle former for vold, art.
28 om retten til utdannelse, art. 29 nr. (1) om utdanningens formål og art. 30 om retten til lek og fritid. Konvensjonen er gjort til norsk rett gjennom menneskerettsloven § 2 nr. 4 og går foran annen norsk lovgivning ved motstrid, jfr. menneskerettsloven § 3.34 Barnekonvensjonen overvåkes av FNs barnekomité og ved tolkningen av konvensjonens bestemmelser vil barne- komiteens generelle kommentarer ha betydelig vekt.35
27 Helgeland (2015a)
28 Welstad (2011a) s. 28–29.
29 Eckhoff (2001) s. 270.
30 Jakhelln (2012).
31 Kunnskapsdepartementet (2016)
32 Eckhoff (2001) s. 70.
33 FNs konvensjon for barns rettigheter av 20. november 1989 (barnekonvensjonen).
34 Lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven)
35 Rt. 2009 s. 1261.
8
Fire av bestemmelsene i barnekonvensjonen oppstiller, i tillegg til materielle rettigheter, gene- relle prinsipper som skal trekkes inn i tolkningen av de øvrige bestemmelsene.36 Retten til ikke-diskriminering etter art. 2 gir alle barn rett til å få oppfylt barnekonvensjonens rettigheter uten å bli utsatt for urimelig eller usaklig forskjellsbehandling.37 Hensynet til barnets beste etter art. 3 nr. 1 innebærer at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle hand- linger som gjelder barn.38 Retten til liv, overlevelse og optimal utvikling etter art. 6 pålegger statene å gjøre sitt ytterste for å sikre barns overlevelse og fysiske, åndelige, moralske og so- siale utvikling.39 Til sist innebærer art. 12 nr. 1 at barn skal bli hørt i forhold som vedrører dem. Bestemmelsen gir med det også en rett til medbestemmelse.40
De nevnte bestemmelsene i barnekonvensjonen vil være av betydning for elevens rettigheter og skolens ansvar etter oppll. §§ 9a-3 og 9a-4. I NOU 2015: 2 påpekes behovet for å bedre implementeringen av barnekonvensjonen i utdanningssektoren.41
36 Generell kommentar nr. 5 (2003) pkt. 12.
37 Heyerdahl (2016) s. 31.
38 Haugli (2016) s. 51.
39 Kjørholdt (2016) s. 81.
40 Sandberg (2016) s. 93.
41 NOU 2015: 2 s. 21.
9
3 Elevens rett til et godt psykososialt skolemiljø 3.1 Innledning
Etter oppll. § 9a-1 har alle elever i grunnskolen rett til et «godt fysisk og psykososialt miljø som fremjar helse, trivsel og læring». Lovreguleringen av elevenes psykososiale skolemiljø henger sammen med at barn har rett og plikt til å gå på skolen. I forarbeidene uttaler departe- mentet at «[n]år det er i samfunnet si interesse at elevane oppheld seg i skolen, bør det også vere samfunnet sitt ansvar å gjere sitt yttarste for å hindre at dette opphaldet blir til skade for dei».42 Uttalelsen i sin helhet, og særlig bruken av «sitt ytterste», taler for at skoleeier og sko- len må strekke seg veldig langt for å oppfylle elevenes rett til et godt psykososialt skolemiljø.
Dette gjelder spesielt skolen og dens ansatte fordi det nettopp er i skolen elevene oppholder seg. Lovgiver har lagt ansvaret i kapittel 9a på skolenivå. Denne ansvarsplasseringen bryter med ansvarsplasseringen i resten av oppll., hvor ansvaret er plassert hos skoleeier.43
Barnekonvensjonen går også langt i å sikre elever et skolemiljø fritt for krenkelser. Barneko- miteen har presisert at diskriminering og fysisk og psykisk mobbing regnes som vold, hvilket innebærer at barnekonvensjonen gir barn et særskilt vern mot mobbing. Norge har forpliktet seg til å treffe alle egnede lovmessige tiltak for å beskytte barn mot vold.44 I tillegg vil en sko- le som tolererer at det finner sted mobbing eller annen voldelig eller ekskluderende praksis ikke tilfredsstille kravene barnekonvensjonen art. 29 (1) stiller til utdanningens formål.45 Bar- nekonvensjonen bygger på en rettighetsbasert tilnærming til omsorg for og beskyttelse av barn, hvilket innebærer respekt for og annerkjennelse av «barnets menneskelige verdighet og fysiske og psykiske integritet».46 Respekt for elevens verdighet og integritet må derfor gjen- nomsyre hvordan de ansatte i skolen møter den enkelte eleven i skolehverdagen. 47
Ansvarsbestemmelsene i oppll. §§ 9a-3 og 9a-4 skal sørge for at retten til et godt psykososialt skolemiljø oppfylles.
3.2 Individuell rettighet for den enkelte elev
42 Ot.prp. nr 72 (2001–2002) s. 16.
43 NOU 2015: 2 s. 284.
44 Generell kommentar nr. 13 (2011) pkt. 21 og 22.
45 Generell kommentar nr. 1 (2001) pkt. 19.
46 Generell kommentar nr. 13 (2011) pkt. 3.
47 Generell kommentar nr. 13 (2011) pkt. 3.
10
Retten til et godt psykososialt skolemiljø etter oppll. § 9a-1 er en individuell rettighet. Depar- tementet mente at det ville være uheldig å utforme § 9a-1 som en rettighetsbestemmelse fordi det kunne skape forventninger som skolen vanskelig ville kunne innfri i praksis.48 KUF- komiteen endret allikevel ordlyden i departementets forslag og foreslo en individuell rett til et godt psykososialt skolemiljø under henvisningen til at det sikret klageadgang.49 Denne end- ringen tydeliggjør at elever og foreldre kan stille strenge krav til hva skolen må gjøre for å oppfylle elevens rett etter oppll. § 9a-1. En skole ikke kan slå seg til ro med at kun et fåtall av elevene opplever krenkelser i form av diskriminering eller at det bare forekommer «litt» mob- bing. Skolene må ha nulltoleranse for krenkende atferd.50
Retten til et godt psykososialt skolemiljø innebærer at skolemiljøet ikke skal påføre eleven helseplager eller mistrivsel eller forsterke disse. Det skal heller ikke skal ha negativ innvirk- ning på elevens læring.51 Etter ordlyden i oppll. § 9a-1 skal i tillegg skolemiljøet ha en positiv virkning på elevens helse, trivsel og læring, jfr. «som fremjar». Elevens rett til et godt psyko- sosialt skolemiljø etter oppll. § 9a-1 er derfor noe mer enn en rett til ikke å bli utsatt for kren- kelser.
Vurderingen av det psykososiale skolemiljøet kan ikke begrenses til en tenkt gjennomsnitts- elev, andre elevers eller lærerens opplevelse.52 En elev som opplever å bli krenket skal tas på alvor av skolen.53 En forskningsrapport bestilt av Utdanningsdirektoratet viser at lærere tidvis devaluerer elevens opplevelse av å bli mobbet fordi han eller hun vurderer eleven som en
«sart type».54 Dette innebærer brudd på elevens rett etter oppll. § 9a-1 og er i strid med be- stemmelsen. Når en ansatt devaluerer en elevs opplevelse av å bli mobbet, kan det også vans- kelig sies at den ansatte viser respekt for elevens integritet og verdighet.55
3.3 Når foreligger det brudd på retten?
Det er elevens subjektive opplevelse som avgjør om retten til et godt psykososialt skolemiljø er oppfylt.56 Det å ha en rettighet knyttet til ens egen subjektive opplevelse innebærer et møte mellom jussen og følelser, to størrelser som sjeldent «oppfattes… å gå i tospann».57
48 Ot.prp. nr. 72 (2001–2002) s. 20.
49 Innst. O. nr. 7 (2002–2003) s. 5.
50 Udir. (2010) s. 17–18.
51 Innst. O. nr. 7 (2002–2003) s. 4.
52 Udir. (2010) s. 6.
53 Ot.prp. nr. 72 (2001–2002) s. 16.
54 Eriksen (2015) s. 112.
55 Generell kommentar nr. 13 (2011) pkt. 3.
56 NOU 2015: 2 s. 210.
11
Når den enkelte eleven sitter på definisjonsmakten over sitt eget psykososiale skolemiljø, er det i utgangspunktet enkelt å vurdere om retten er oppfylt eller ikke. Samtidig er denne vurde- ringen problematisk fra et prinsipielt ståsted. I noen enkelttilfeller kan det tenkes svært utford- rende for skolen å oppfylle ansvaret den har for å sikre retten. Tiltak som én elev opplever at fremmer hans eller hennes helse, trivsel og læring vil ikke nødvendigvis ha den samme, fremmende effekten for en annen elev.58 Ulike mennesker har ulike behov.
Det melder seg mange overordnede utfordringer og problemstillinger når jussen brukes til å regulere mellommenneskelige relasjoner. Det faller utenfor oppgavens tema å redegjøre ytter- ligere for disse.
3.4 Spesielt sårbare elever
Etter oppll. § 2-1 første ledd har barn og unge i Norge plikt og rett til grunnskoleopplæring.
Den norske skolen kan omtales med begrepet «fellesskolen», og er en møteplass for barn med ulike behov og forutsetninger.59
Faglitteraturen viser at noen barn er mer sårbare enn andre i møte med skolehverdagen. Denne sårbarheten kan påvirke i hvilken utstrekning han eller hun har et godt psykososialt skolemil- jø, som fremmer helse, trivsel og læring.60 Barnets sårbarhet kan for eksempel være knyttet til forholden i hjemmet, språkvansker, kulturforskjeller, emosjonell sårbarhet og sosial passivi- tet.61 Sårbarheten kan også ligge i at han eller hun er i en gruppe som er særskilt utsatt for krenkelser, som mobbing. Av forholdene nevnt foran, har det kommet dokumentasjon som tyder på at «barn med språkvanskar kan vera ei risikogruppe for å bli utsett for mobbing».62 Også andre forhold kan gjøre en elev mer utsatt enn andre for å bli mobbet. Roland skriver at:
«Risikoen for å bli mobbet knytter seg i størst grad til indre forhold, som viser seg i elevens væremåte. Det generelle, ytre tegnet er tap av kontroll i sosiale situasjoner.
Dette kan vise seg ved tårer, redsel, hjelpeløst sinne eller ved å bli overdrevet defen-
57 Welstad (2011b) s. 63.
58 Welstad(2011a) s. 107.
59 Se for eksempel NOU 2015: 2 s. 156–157, 195 og 210.
60 Midthassel (2011) s. 11.
61 Midthassel (2011) s. 12–15.
62 Løge (2011) s. 65.
12
siv. Frykt, angst og lavt selvbilde er bakenforliggende forhold. Liten intellektuell ka- pasitet kan henge sammen med dette».63
Hvis en elev opplever å bli krenket i tilknytning et diskrimineringsgrunnlag, kan det stilles spørsmål om diskrimineringsgrunnlaget utgjør en sårbarhetsfaktor.64 Innenfor rammene av barnekonvensjonen trekkes for eksempel det å ha en funksjonsnedsettelse eller å tilhøre en minoritetsgruppe frem som eksempler på at et barn er sårbart.65
Retten til et godt psykososialt skolemiljø gjelder alle elevene i skolen, også de med «særlige behov for tilpasninger og andre tiltak».66 Slik jeg ser det vil sårbarhet hos en enkeltelev derfor virke inn på skolens ansvar etter oppll. §§ 9a-3 og 9a-4 for å oppfylle hans eller hennes rett.
Også rettspraksis taler for at dette er tilfellet. I avsnitt 52 i Kristiansandsdommen uttaler først- voterende at:
«Jeg er derfor enig med lagmannsretten når den fant at A samlet sett fremsto som en spesielt sårbar elev, som skolen i utgangspunktet burde ha spesiell oppmerksomhet rettet mot»
Førstvoterendes vurdering bygger på forskning, hvor det fremgikk at:
«Det typiske mobbeoffer er mer engstelig og usikker enn elever i alminnelighet. Han eller hun er gjerne følsom, forsiktig og stillferdig. Det er vanlig at han/hun reagerer med gråt og tilbaketrekning på angrep fra andre (i alle fall på lavere klassetrinn).
Mobbeofferet føler seg ensom og forlatt på skolen. Han/hun er lite populær blant ka- meratene, som regel har offeret ikke en eneste god venn i klassen. Den mobbede har en negativ vurdering av seg selv og sin situasjon og føler seg gjerne dum og mislyk- ket, skamfull og lite attraktiv.»
Før Kristiansandsdommen var det i juridisk teori blitt vist til at underrettspraksis kunne tolkes som at det stilles større krav til skolens innsats for at elever som er i en risikogruppe for å bli mobbet skal kunne oppleve trygghet og sosial tilhørighet, jfr. oppll. § 9a-3 første ledd.67
63 Roland (2007) s. 58.
64 Se for eksempel Lov 21. juni 2013 nr. 60 om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion og livssyn (diskrimineringsloven om etnisitet) og Lov 21. juni 2013 nr. 58 om forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk (diskrimineringsloven om seksuell oriente- ring).
65 Generell kommentar nr. 14 (2013) pkt. 75.
66 Helgeland (2015b) pkt. 2.
67 Welstad (2011a) s. 91.
13
Kunnskapsdepartementet legger til grunn at rettstilstanden etter Kristiansandsdommen er at
«skolen har et skjerpet ansvar for å ivareta elever med en særskilt sårbarhet».68 Tilsvarende har også blitt gjort i underrettspraksis. I Vestbydommen løftet retten frem at:
«…[s]om det fremgår av Rt-2012-146, må skolen ta barna som de er og sørge for at også særskilte omsorgs- og beskyttelsesbehov blir ivaretatt» og videre at «guttens hjemmesituasjon, helsesituasjon og sosiale situasjon på skolen var godt kjent tidlig på barneskolen og også da han gikk på ungdomsskolen. Det var således godt kjent at sko- len var i en risikosone for mobbing».
Etter dette taler det samlede rettskildebildet for at skolen har et skjerpet ansvar for å sikre at spesielt sårbare elever har et godt psykososialt skolemiljø, som fremmer helse, trivsel og læ- ring. Hvis en elev blir krenket, kan ikke skolen vise til at det ikke var mer de kunne gjøre for å oppfylle elevens rett til et godt psykososialt skolemiljø fordi han eller hun hadde en spesiell sårbarhet.69 Hvilke elever som er spesielt sårbare beror på forhold utenfor oppll., og vil utvik- le seg i takt med de funnene som gjøres i forbindelse med dette. Både Kristiansands- og Vest- bydommen og faglitteraturen vist til ovenfor synliggjør et bredt spenn av forhold som kan ligge til grunn for vurderingen av om en elev er spesielt sårbar. Det må kunne legges til grunn at dette gjør det utfordrende for skolen å ivareta et skjerpet ansvar for disse elevene. Forutset- ningen må være er at elevens sårbarhet er eller burde ha vært kjent for skolen.
Det kan problematiseres hvilke slutninger Kristiansandsdommen gir grunnlag for vedrørende hvilke elever som er spesielt sårbare og som dermed faller inn under det skjerpede ansvaret som dommen oppstiller. Førstvoterende viser til at eleven hadde trekk ved seg som plasserte ham i faresonen for å bli mobbet og bygger vurderingen sin på mobbeforskning. Etter ordly- den innebærer det å være «i faresonen» for noe at det er snakk om en risiko som ikke har ma- terialisert seg, men som kan tenkes å materialisere seg. Så omtaler førstvoterende eleven som
«spesielt sårbar». Etter dette kan det legges til grunn at en spesielt sårbar elev er en elev som av en eller flere årsaker har en større risiko for å bli mobbet sammenlignet med barn flest. I forlengelsen av forannevnte blir «spesielt sårbar elev» et dynamisk begrep hvis betydning eller innhold vil være i stadig utvikling og under påvirkning av for eksempel de funnene som gjøres innenfor mobbeforskningen. Denne slutningen harmonerer godt med at førstvoterende i Kristiansandsdommen bygger sin vurdering på datidens mobbeforskning. Den er i midlertid problematisk holdt opp mot oppll. § 9a-3 andre ledd fordi skolens ansvar der er knyttet til krenkelser, og ikke mobbing. Det er naturlig at førstvoterende viser til mobbing, når saken
68 Kunnskapsdepartementet (2016) s. 16.
69 Skarheim (2016).
14
gjaldt mobbing. Et skjerpet ansvar for spesielt sårbare elever kan ikke avgrenses til sårbarhet knyttet til mobbing. Hvis det finnes holdepunkter for noen elever er mer utsatt enn andre for eksempelvis trakassering, må disse omfattes av skolens skjerpede ansvar.
3.5 Virkeområde 3.5.1 Hvem
Det vises her til det som er sagt om lovens virkeområde i punktet ovenfor.
3.5.2 Hvor
Elevene er vernet etter kapittel 9a i skoletiden, på hele skolens område.70 Etter oppll. § 9a-9 gjelder bestemmelsene i kapittelet for skolenes skolefritidsordning (SFO).
Ved tvilstilfeller vedrørende grensen for skolens ansvar er det viktig å trekke opp skillet mel- lom elevens skoletid og fritid. Hovedregelen er at oppførsel som finner sted utenom skoleti- den faller inn under elevens fritid, og derfor utenfor skolens ansvar etter oppll. kap. 9a.71 Den nærmere grensedragningen følger grensen mellom det skolen kan og ikke kan regulere og sanksjonere i ordensreglementet sitt.72 Det sentrale vurderingskriteriet «er om det som opple- ves som i strid med elevens rett etter kap. 9a har direkte sammenheng med skolegangen».73 Bruken av digitale teknologier og medier reiser særlige problemstillinger, men det faller uten- for oppgavens tema å redegjøre for disse.
70 Helgeland (2015b) pkt. 2.
71 Udir. (2010) s. 3.
72 Udir. (2010) s. 3.
73 Udir. (2010) s. 3–4
15
4 Kravene til skolens systemrettede arbeid 4.1 Innledning
I det følgende skal jeg redegjøre for kravene til skolens systemrettede arbeid. Skolens plikt til å arbeide systemrettet med det psykososiale skolemiljøet følger av oppll. §§ 9a-3 første ledd og 9a-4. Etter ordlyden retter bestemmelsene seg til «skolen», hvilket innebærer at ansvaret for det systemrettede arbeidet påligger den enkelte skole på virksomhetsnivå. Forarbeidene presiserer at planer og tiltak må være tilpasset lokale utfordringer.74 Oppll. § 9a-4 kan tolkes som at den dekker kravene som følger av oppll. § 9a-3 første ledd.75 Den videre drøftelsen begrenser seg derfor til oppll. § 9a-4.
Etter oppll. § 9a-4 skal skolen «aktivt drive eit kontinuerleg og systematisk arbeid for å fremje helsa, miljøet og tryggleiken til elevane» (såkalt HMS-arbeid). Bestemmelsen retter seg til hele skolemiljøet.
Skolens systemrettede arbeid skal være «aktivt», «kontinuerleg» og «systematisk», jfr. oppll.
§ 9a-4. Ordlyden taler for at skolen ikke kan vente med å igangsette arbeidet til det for ek- sempel har oppstått en konkret mobbeepisode, og videre at arbeidet ikke må være tilfeldig og preget av vilkårlighet. Det at noe er «systematisk» innebærer at det er planlagt. Det er ikke lovfestet hva det systemrettede arbeidet nærmere må bestå av for å oppfylle kravene i oppll. § 9a-4.
Kravene til skolens systemrettede arbeid utdypes i forarbeidene. Skolen må sette seg «konkre- te mål for skolemiljøet, kartleggje utfordringane, og planleggje og iverksetje tiltak for å nå måla og handtere både daglege og ekstraordinære utfordringar» og må kunne dokumentere at tiltakene er etablerte og følges opp.76 Videre må skolen ha rutiner for avdekking og håndtering av krenkelser.77 Etter dette kan oppll. § 9a-4 tolkes som å oppstille krav om at skolens system- rettede arbeid må bestå av å sette konkrete mål for arbeidet, kartlegge utfordringer og ha ruti- ner for å avdekke og håndtere krenkende ord og handlinger. Kartleggingen av utfordringene innebærer at skolen må gjennomføre risikovurderinger. Skolen må planlegge og iverksette tiltak på bakgrunn av målene og utfordringene sine.
74 Ot.prp. nr. 72 (2001–2002) s. 25.
75 Udir. (2014) s. 2.
76 Ot.prp. nr. 72 (2001–2002) s. 18.
77 Ot.prp. nr. 72 (2001–2002) s.16.
16
Ordlyden i oppll. § 9a-4 sammenholdt med forarbeidene viser at det systemrettede arbeidet skal være fremmende og forebyggende. Dette er et omfattende krav. Det systemrettede arbei- det må ses i sammenheng med skolens individrettede arbeid etter oppll. § 9a-3 andre og tredje ledd. Hvis en skole ikke oppfyller plikten til å arbeide systemrettet med skolemiljøet er det vanskelig å se for seg at skolens individrettede arbeid blir noe annet enn vilkårlig og uforut- sigbart. Dette vil kunne være svært uheldig for skolens ansatte og elevene, fordi det kan gjøre det vanskelig for de ansatte å ivareta handlingsplikten de er pålagt i oppll. § 9a-3 andre ledd. I verste fall kan manglende oppfyllelse av kravene i oppll. § 9a-4 medføre at krenkelser ikke forebygges, eller aldri avdekkes og tas tak i.
Oppll. § 9a-1 individualiserer elevens rett til et godt psykososialt skolemiljø, mens oppll. § 9a-3 første ledd individualiserer skolens ansvar. Dette tilsier at skolens systemrettede arbeid
«må ta utgangspunkt i den enkelte elev sine individuelle forutsetninger og behov».78
Den videre redegjørelsen tar utgangspunkt i de ulike kravene til skolens systemrettede arbeid som kan tolkes ut av oppll. § 9a-4 på bakgrunn av bestemmelsens ordlyd og forarbeider, som vist i redegjørelsen ovenfor.
4.2 Målsetting og operasjonalisering
Skolens mål må være konkrete og springe ut av de generelle kravene som stilles til elevenes skolemiljø.79 Når skolens ansvar etter oppll. § 9a-4 skal sikre at elevenes rett etter oppll. § 9a- 1 oppfylles må det overordnede målet for det psykososiale skolemiljøet være at den enkelte eleven har et «godt…psykososialt skolemiljø som fremjar helse, trivsel og læring», jfr. oppll.
§ 9a-1. Målene kan ikke innskrenke elevenes rettigheter etter oppll. kap. 9a.80
Når skolen utarbeider målene sine er det naturlig at den bygger på informasjonen den har inn- hentet ved hjelp av kartleggingstiltakene sine.81 Skolens mål kan ses på som arbeidsredskaper for å oppfylle lovkravene i oppll. kap. 9a.82 Det er viktig at alle skolens ansatte kjenner til målene.83 Det er skoleledelsens ansvar å sørge for at dette er tilfellet.84 I likhet med kravet til kartlegging og risikovurderinger må skolene iverksette tiltak for å nå målene sine.
78 Welstad (2011a) s. 91.
79 Ot.prp. nr. 72 (2001–2002) s. 24.
80 Udir. (2014) s. 5.
81 Se pkt. 4.3
82 Udir. (2014) s. 5.
83 Helgeland (2015c) pkt. 2.
84 Se pkt. 4.6.
17
Forutsetningen for at skolene skal klare å sette seg mål som springer ut av de generelle krave- ne til elevenes skolemiljø er at skolen har kjennskap til kravene. I Utdanningsdirektoratets rundskriv vises det til at en viktig del av skolens systemrettede arbeid er å kartlegge kravene i oppll. kap. 9a.85 I praksis innebærer å ha kjennskap til lovkravene i oppll. kap. 9a at kravene må operasjonaliseres. Slik operasjonalisering kan være krevende, hvilket kan illustreres med utfordringen som ligger i å operasjonalisere krenkende ord og handlinger.
Det objektive utgangspunktet for hvilke ord og handlinger som anses for krenkende bygger dels på forhold som samfunnet generelt oppfatter som uønskede og sosialt uriktige, og dels på forhold som rammes av strafferettslige bestemmelser.86 Dermed vil skolens ansatte til en viss utstrekning klare å operasjonalisere hva som ligger i krenkelser. Når det i midlertid er elevens subjektive opplevelse avgjør om han eller hun er utsatt for en krenkelse, vil denne subjektive opplevelsen gå foran skolens operasjonalisering. Motsatt må en elev som ikke opplever å bli krenket av noe som fra et objektivt utgangspunkt er krenkende, tas på alvor. I et slikt tilfelle kan allikevel den ansatte komme i en vanskelig situasjon hvis han eller hun mistenker at ele- ven faktisk opplever forholdet som krenkende, men ikke tørr eller ønsker å innrømme det.
Samlet sett er det vanskelig for skolens ansatte å operasjonalisere hva som ligger i krenkede ord og handlinger fullt ut. Dette bidrar til å understreke nettopp hvor viktig det er at en elev som forteller en ansatt at han eller hun opplever noe som krenkende, tas på alvor.
4.3 Kartlegging og risikovurdering
Skolen må sørge for å «kartleggje utfordringane», presumptivt hvilke utfordringer de står overfor i sitt forebyggende og fremmende arbeid.87 Etter ordlyden taler «kartleggje» for at skolen må være aktivt undersøkende. Begrepet «utfordringane» har etter ordlyden et vagt inn- hold. Ulike skoler kan støte på ulike utfordringer.
Å «kartleggje» innebærer etter ordlyden en forutsetning om å følge med. Skolens utfordringer i forbindelse med skolemiljøet kan tenkes knyttet til ulike «nivåer» i skolehverdagen, som skolen i sin helhet, klasser eller basisgrupper, ulike grupper elever og enkeltelever. Skolens systemrettede arbeid må rettes inn mot alle disse nivåene, også enkeltelever.88
85 Udir. (2014) s. 4–5.
86 Raugland (2016).
87 Ot.prp. nr. 72 (2001–2002) s. 17.
88 Udir. (2014) s. 6.
18
Momentene nevnt ovenfor taler for at kravet til kartlegging av utfordringer innebærer at de ansatte plikter å følge med på elevene og hvordan de har det i skolehverdagen sin. Det er vanskelig å se for seg hvordan skolen i praksis skal kunne arbeide forebyggende opp mot de ulike «nivåene» i skolehverdagen uten å følge med på elevene. Etter forarbeidene oppstiller oppll. § 9a-1 et generelt krav om at skolen må observere virkningen skolemiljøet har på ele- vene og bygge på et føre-var-prinsipp når det kommer til farlig elevatferd.89 Skolens ansvar etter oppll. § 9a-4 formes av elevens rett etter oppll. § 9a-1, fordi ansvaret skal sørge for at retten oppfylles. Etter dette må oppll. § 9a-4 tolkes som å oppstille en plikt for skolens ansatte til å følge med på elevene som ledd i det systemrettede arbeidet.
Forarbeidene er tause om hva slags konkrete kartleggingstiltak skolen kan iverksette. Selv om tolkningen av oppll. § 9a-4 innebærer en plikt for skolens ansatte til å følge med på enkeltele- ver, vil kartleggingstiltakene som iverksettes ofte omfatte større deler av skolemiljøet. Et ty- pisk kartleggingstiltak er Elevundersøkelsen, som er obligatorisk på 7. og 10. trinn og vg 1. Et annet kartleggingstiltak kan være å ha jevnlige samtaler med elevene på klasse- eller basis- gruppenivå om hvordan de opplever skolemiljøet. Noen ganger kan eventuelle utfordringer være begrenset til et klassemiljø, og da kan slike samtaler være mer effektive for å fange opp disse utfordringene enn Elevundersøkelsen. Når mesteparten av mobbing finner sted utenfor skoletimen, når elevene oppholder seg i skolegården, i klasserommet eller i gangen, vil også inspeksjonsrunder i friminuttene være nyttige kartleggingstiltak.90 En voksens tilstedeværelse kan ha en preventiv og avvergende effekt mot krenkelser.
Skolen må utarbeide planer og sette inn tiltak for å forebygge de utfordringene og risikoene som avdekkes. Hvilke tiltak som skal settes inn må vurderes konkret. I likhet med kartleg- gingstiltakene vil nok det normale i praksis være å rette tiltakene inn mot større deler av sko- lemiljøet. Der skolens kartleggingstiltak og eventuelle etterfølgende tiltak settes inn i for ek- sempel friminuttene, er det viktig at skolen er oppmerksom på at tiltakene ikke må gå for nært på elevenes rett til lek og fritid etter barnekonvensjonen art. 31. Lek har en innflytelse på alle aspektene ved barns læring, og i følge barnekomiteen er realiseringen av retten til lek og fri utfoldelse helt avgjørende for at barns utdannelse skal kunne oppfylle kravene i barnekonven- sjonen art. 29.91
Samtidig kan grensen mellom lek og uakseptabel skadelig atferd som mobbing være flyten- de.92 Det er ikke gitt at det er samsvar mellom et voksenperspektiv og et barneperspektiv på
89 Ot.prp. nr. 72 (2001–2002) s. 22.
90 Roland (2007) s. 112.
91 Generell kommentar nr. 17 (2013) pkt. 9 og 27.
92 Warp (2012) s. 279.
19
dette punktet. En ansatt på inspeksjon i friminuttet kan dermed komme til å stå overfor en vanskelig balansegang.
Forholdet mellom retten til lek og fri utfoldelse og risikoen for skade har blitt adressert av barnekomiteen:
«I tillegg kan barna selv utgjøre en trussel mot andre barn i deres lek og fritidsaktiviteter - for eksempel via mobbing... . Selv om barn ikke skal utsettes for skade i realiseringen av sine rettigheter i henhold til artikkel 31, er en viss grad av risiko og utfordring integrert i lek og fritidsaktiviteter, og er en nødvendig del av fordelene med disse aktivitetene. En balanse er nødvendig mellom å iverksette tiltak for å redusere uakseptable farer i barnas miljø på den ene siden… eller å skape trygge rammer for skolens lekeplasser, og på den andre siden å informe- re, utstyre og myndiggjøre barn til å ta de nødvendige forholdsreglene for å forbedre sin egen sikkerhet. Barnets beste og å lytte til barns opplevelser og bekymringer bør være prinsipper for å bestemme nivået av risiko som barn utsettes for».93
Etter dette synes det som om utfordringene knyttet til forholdet mellom systematisk kartleg- ging av elevene og deres rett til lek og fri utfoldelse et stykke på vei kan løses ved å involvere elevene i de systematiske tiltakene skolen iverksetter. Det følger allerede av oppll. § 9a-5 at elevene skal inkluderes i skolens systematiske arbeid for et godt psykososialt skolemiljø.
Gjennom en slik inkludering kan elevene være med på å avgjøre hva som skal og ikke skal regnes som akseptabel atferd i forbindelse med friminuttene og komme frem til en felles for- ståelse med skolens ansatte.
4.4 Rutiner
Skolen må ha rutiner for å avdekke og håndtere krenkende ord og handlinger.94 Kravene til skolens avdekking og håndtering av krenkelser følger av oppll. § 9a-3 andre ledd, som fastslår at:
«Dersom nokon som er tilsett ved skolen, får kunnskap eller mistanke om at ein elev blir utsett for krenkjande ord eller handlingar som mobbing, diskriminering, vald eller rasisme, skal3 vedkommande snarast undersøkje saka og varsle skoleleiinga, og der- som det er nødvendig og mogleg, sjølv gripe direkte inn».
93 Generell kommentar nr. 17 (2013) pkt. 39.
94 Ot.prp. nr. 72 (2001–2002) s.16.
20
Det systemrettede arbeidet må dekke kravene som oppll. § 9a-3 andre ledd stiller til det indi- vidrettede arbeidet.95 Skolen bør for eksempel ha rutiner for hvordan de ansatte kan gå frem for å undersøke kunnskap eller mistanke om at en elev blir utsatt for krenkelser, hvordan de bør gå frem når de griper inn overfor krenkende atferd og hvordan skoleledelsen skal varsles.
I veilederen til oppll. fremheves viktigheten av at skoleledelsen og personalet har kommet frem til en felles forståelse for hvordan det skal reageres overfor krenkende atferd, slik at like tilfeller behandles likt.96 Dette bør gjenspeiles i skolens rutiner. En felles forståelse sikrer også forutberegnelighet for elevene.
Etter forarbeidene til oppll. § 9a-3 bør elever «kunne vere trygge på at skolen tek problema deira på alvor, og, eventuelt i samarbeid med andre styremakter, set inn nødvendige tiltak for å stanse slik åtferd».97 Skolen bør dermed for eksempel ha rutiner for når og hvordan styres- makter skal kobles inn i en sak. I forbindelse med den ansattes plikt til å gripe inn viser Ut- danningsdirektoratet til at skolene må ha rutiner for tilkalling av politi.98
Skolens ansatte må kjenne til skolens rutiner. Det er skoleledelsen som har ansvaret for å sør- get for at det er tilfellet, jfr. oppll. § 9a-4 andre punktum.
4.5 Organiseringen og gjennomføringen av skolemiljøarbeidet
Skoleledelsen har ansvaret for den daglige gjennomføringen av det systemrettede og individ- rettede arbeidet med skolemiljøet, jfr. oppll. § 9a-4 andre punktum. Dette ansvaret understre- kes også gjennom formålet bak oppll. § 9a-3 andre ledd, som er å sikre at skoleledelsen invol- veres slik at foreldre og kontaktlærer eventuelt kan involveres i saken og nødvendige tiltak iverksettes.99
Skolens øverste leder er rektor, som har ansvaret for skolens faglige, pedagogiske og admi- nistrative ledelse, jfr. oppll. § 9-1 andre ledd. Rektor kan delegere oppgaver til skolens øvrige ansatte, herunder oppgaver tilknyttet skolemiljøet, så lenge det ikke går utover en forsvarlig drift av skolen.100 I alle tilfelle har rektor ansvaret for oppgavene som delegeres.101 Rektor bør sørge for å få et visst nivå av informasjon om gjennomføringen av de delegerte oppgavene,
95 Se avslutningsvis pkt. 4.1.
96 Veileder til opplæringsloven kapittel 9a – elevenes skolemiljø s. 13.
97 Ot.prp. nr. 72 (2001–2002) s. 16.
98 Udir. (2014) s. 16.
99 Ot.prp. nr. 72 (2001–2002) s. 24.
100 Helgeland (2015d) pkt. 4.
101 Helgeland (2015d) pkt. 4.
21
for å kunne kontrollere at ansvaret ivaretas på en tilfredsstillende måte. Rektors delegerings- adgang begrenses også av oppll. § 9-1. Bestemmelsen presiserer at rektor skal være fortrolig med den daglige virksomheten i skolen. Kravet om fortrolighet gjelder rektor personlig og innebærer et krav om tilstedeværelse ved skolen.102
Når rektor fordeler ansvar er det et viktig utgangspunkt at ansvarsfordelingen på best mulig måte skal sikre at kravene i eller i medhold av oppll. kap. 9a oppfylles. Ansvarsfordeling kan med andre ord ikke være helt tilfeldig. Den må for eksempel inkludere tiltakene skolen setter inn for å forebygge utfordringene som har blitt oppdaget gjennom kartleggingstiltakene.103 Dersom en av de ansatte sitter på kompetanse som gjør han eller henne særlig skikket til å håndtere tilfeller av mobbing, er det viktig at han eller hun får ansvar tilknyttet dette. Ansvars- fordelingen må være klar og skal gjøres godt kjent blant skolens ansatte, foreldre og elever.104 Dersom dette ikke er tilfellet kan den fastsatte ansvarsfordelingen praktiseres vilkårlig, med den konsekvens at en konkret mobbesak ikke håndteres forsvarlig. I Vestbydommen påpekte retten at det uavklarte ansvarsforholdet og den uklare ansvarsdelingen mellom skoleledelsen, kontaktlærerne og miljøarbeiderne kom i veien for utviklingen av en adekvat strategi i saken.
Det vil være behov for å fatte enkeltvedtak der en elev eller forelder ber om tiltak etter oppll.
§ 9a-3 tredje ledd. Bestemmelsen er taus vedrørende hvorvidt det er rektor som skal fatte en- keltvedtakene. Spørsmålet berøres ikke i forarbeidene. Etter min mening taler ansvarsplasse- ringen etter oppll. § 9a-4 andre punktum for at enkeltvedtak alltid burde fattes av rektor. En slik praksis sikrer at rektor til enhver tid er informert om sakene på skolen sin. Der tiltaket for eksempel består av å bortvise den eller de som står for mobbingen, følger det direkte av oppll.
§ 2-10 andre ledd at «[r]ektor sjølv vedtek bortvising etter å ha rådført seg med lærarane til eleven».105
4.6 Internkontroll
Overskriften til § 9a-4 tydeliggjør at plikten til systemrettet arbeid også innebærer en plikt til internkontroll.106 Internkontrollplikten har et todelt formål. Den tvinger skolene til aktivt å forholde seg til kravene i lovverket. Dokumentasjonskravet letter arbeidet for tilsynsorga- net.107 Fra formålet kan det sluttes at internkontroll nettopp forutsetter at skolen arbeider sys-
102 Helgeland (2015d) pkt. 4.
103 Se pkt. 4.3.
104 Helgeland (2015c) pkt. 2.
105 Se pkt. 5.4.2 for mer om tiltakenes art og omfang.
106 Udir. (2014) s. 2.
107 Ot.prp. nr. 72 (2001–2002) s. 17.
22
temrettet med skolemiljøet. Det som har blitt nevnt i punktene 4.2–4.5 er de innholdsmessige kravene til skolens systemrettede arbeid.
Internkontrollplikten skal sikre at skolen hele tiden vurderer og reviderer skolemiljøarbeidet sitt. Plikten er ikke oppfylt hvis skolens kontinuerlige og systematiske arbeid forblir på papi- ret, i «ein perm i hylla».108 Der skolen oppdager mangler ved det systemrettede arbeidet sitt, må dette tas tak i og rettes opp.109
Dokumentasjonskravet innebærer et krav om skriftlighet. Skolen må kunne dokumentere hvordan den forstår kravene i oppll. kap. 9a og hva den gjør for å oppfylle dem.110 Skolens dokumentasjon av deres systemrettede arbeid trenger ikke være særlig omfattende.111 Det viktige er at den klarer å dokumentere «hva som skal gjøres, hvordan det skal gjøres, hvem som skal gjøre det, når det skal gjøres, og hva som faktisk blir gjort».112
4.7 Skolemiljø- og mobbeprogrammer
Skolemiljø- og mobbeprogrammer kan være nyttige arbeidsverktøy for skolene. Samtidig er det på det rene at skolene ikke plikter å ta i bruk slike programmer. Implementeringen av sko- lemiljø- og mobbeprogrammer innebærer ikke i seg selv at skolen oppfyller plikten sin til å drive et systemrettet arbeid. I TSTRO-2015-36958 (Malvikdommen) kritiserte retten skolen for å ha hvilt for mye på at man hadde to programmer på skolen. Retten gjorde også et poeng ut av at programmene ikke rettet seg direkte mot mobbing.
4.8 Skolens ordensreglement
I merknadene til oppll. § 9a-4 oppfordrer departementet skolene til å benytte ordensreglemen- tet som ledd i sitt systemrettede arbeid.113 Også KUF-komiteen fremhever skolens ordensreg- lement som viktig for forebyggingen av mobbing.114 Kommunen er forpliktet til å gi forskrift om ordensreglement for den enkelte grunnskole innenfor sitt område etter oppll. § 2-9 første ledd.
108 Ot.prp. nr. 72 (2001–2002) s. 27.
109 Udir. (2014) s.7.
110 Ot.prp. nr. 72 (2001–2002) s. 16–17.
111 Udir. (2014) s.3.
112 Udir. (2014) s.3.
113 Ot.prp. nr. 72 (2001–2002) s. 24.
114 Innst. O. nr. 7 (2002–2003) s. 9.
23
Oppfordringene fra departementet og KUF-komiteen kan ses i sammenheng med at skolens ordensreglement skal inneholde regler for hva som er akseptabel atferd og ikke, jfr. oppll. § 2- 9 første ledd. Ordensreglementet kan derfor virke forebygge på krenkelser. I tillegg kan or- densreglementet bidra til at elevene lærer å behandle hverandre med respekt og ta hensyn.
Ordensreglementet danner grunnlaget for vurderingen av elevens oppførsel, som er knyttet til
«korleis eleven oppfører seg overfor medelevar, lærarar og andre tilsette i og utanfor opplæ- ringa». I vurderingen ses det blant annet til «om eleven viser omsyn og respekt for andre».115 Ordensreglementet skal også inneholde regler om hvilke sanksjoner som kan benyttes overfor elever som bryter reglementet, og om behandlingen av saker om brudd, jfr. oppll. § 2-9 første ledd. Hensynet til elevenes rettssikkerhet, herunder hensynet til forutberegnelighet og likebe- handling, taler for at ordensreglementet formuleres på en måte som etterlater det klart og tyde- lig hva elevene har å forholde seg til.
115 Forskrift til opplæringslova § 3-5 (oppllf).
24
5 Kravene til skolens individrettede arbeid 5.1 Innledning
Skolens individrettede arbeid er regulert i oppll. § 9a-3 andre og tredje ledd, som oppstiller henholdsvis en handlingsplikt og en saksbehandlingsplikt. Etter ordlyden i andre ledd skal skolens ansatte ivareta handlingsplikten på eget initiativ, jfr. «[d]ersom nokon som er tilsett ved skolen, får kunnskap eller mistanke». Saksbehandlingsplikten etter tredje ledd utløses etter ordlyden på initiativ fra en elev eller forelder, jfr. «[d]ersom ein elev eller forelder ber om tiltak». Fra de ulike leddene i oppll. § 9a-3 kan det sluttes at skolens individrettede arbeid består av to spor, med ulike innslagspunkter.
I rettspraksis har saker om psykososialt skolemiljø vært knyttet til erstatning. Kristiansands- dommen må betegnes som en historisk avgjørelse.116 Det vises her til presentasjonen av dommen som ble gitt i oppgavens kap. 2. Når førstvoterende i Kristiansandsdommen vurderer hvilke krav skolelovgivningen stilte til skolens håndtering av mobbesaker, blir det først vist til grunnskolelova §§ 16 og 22 og dernest oppll. § 9a-3 i sin helhet. På bakgrunn av partenes anførsler og førstvoterendes vurderinger i domsgrunnene, er det mest nærliggende at dommen har betydning for tolkningen av kravene til skolens individrettede arbeid etter oppll. § 9a-3 andre ledd.
I det følgende kommer jeg først til å behandle skolens saksbehandlingsplikt og skolens hand- lingsplikt. Dernest kommer jeg til å foreta en felles behandling av kravene som kan stilles til tiltakene skolen setter inn for å gjenopprette en elevs rett etter oppll. § 9a-1. Grunnlaget for en felles behandling er at tiltakene vil ha det samme formålet uavhengig av om de iverksettes på bakgrunn av oppll. § 9a-3 andre ledd eller tredje ledd, nemlig å gjenopprette elevens rett til et godt psykososialt skolemiljø etter oppll. § 9a-1. Avslutningsvis vil jeg vurdere om det kan oppstilles en grense for skolens plikt til å sette inn tiltak selv om eleven ikke opplever å ha et godt psykososialt skolemiljø, jfr. oppll. § 9a-1.
5.2 Skolens saksbehandlingsplikt 5.2.1 Innledning
Etter oppll. § 9a-3 tredje ledd har elever og foreldre rett til å be om tiltak som «vedkjem det psykososiale miljøet, deriblant tiltak mot krenkjande åtferd som mobbing, diskriminering,
116 Grongstad (2014) s. 102.
25
vald eller rasisme». Skolen plikter å behandle slike henstillinger «snarast mogleg» etter regle- ne om enkeltvedtak i forvaltningsloven (fvl.), som fremgår av fvl. kap. IV-VI, jfr. fvl. § 3 første ledd.117 Saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak ivaretar prosessuelle rettssikkerhets- garantier som kontradiksjon, skriftlighet, et utredet beslutningsgrunnlag og klagerett. I det følgende avgrenses det mot en videre fremstilling av reglene om enkeltvedtak.
Enkeltvedtakene skolen treffer etter oppll. § 9a-3 tredje ledd kan påklages til Fylkesmannen, jfr. oppll. § 15-2 andre ledd.118 Oppll. § 9a-3 tredje ledd gir også klagerett der skolen ikke har tatt stilling til saken «innan rimelig tid», jfr. bestemmelsens andre punktum. Denne klageret- ten er begrunnet i at manglende tiltak kan være like alvorlig og inngripende som et vedtak i elevens disfavør.119
5.2.2 Kravene til henstillingen
Skolens saksbehandlingsplikt etter oppll. § 9a-3 tredje ledd utløses av at en «elev eller forel- der ber om tiltak». Ordlyden stiller ikke krav om at henstillingen må være skriftlig. Også muntlige henstillinger skal saksbehandles.120 Det kreves ikke at den som ber om tiltak konkre- tiserer hva slags tiltak han eller hun ønsker.121 Barn og foreldre vil ikke nødvendigvis ha lett for å vurdere hvilke tiltak som er best egnet. Det holder derfor at den som fremsetter henstil- lingen klargjør problemet.122
Etter forarbeidene trenger ikke en henstilling etter oppll. § 9a-3 tredje ledd å komme fra ele- ven som blir utsatt for krenkende atferd, eller dennes foreldre. Også andre elever skal kunne be om tiltak i en konkret mobbesak.123 Det kan i midlertid stilles spørsmål ved om forarbeide- nes tolkning burde legges til grunn. Formålet bak § 9a-3 tredje ledd er å sørge for at en elev som opplever å bli krenket og som vender seg til skolen med dette problemet, skal kunne være trygg på at han eller hun blir tatt på alvor og at skolen følger opp saken.124 Dette formålet gjør seg ikke gjeldende i like stor grad der en elev ber om tiltak for en medelev. Videre fremstår det som usikkert hvor godt en slik tolkning harmonerer med at retten til et godt psykososialt
117 Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).
118 Raugland (2016).
119 Ot.prp. nr. 72 (2001–2002) s. 19.
120 Helgeland (2015f) pkt. 4.
121 Helgeland (2015f) pkt. 4.
122 Veileder til opplæringsloven kapittel 9a – elevenes skolemiljø s. 14.
123 Ot.prp. nr. 72 (2001–2002) s. 23.
124 Ot.prp. nr. 72 (2001–2002) s. 16.