E-post: fmstpostmottak@fylkesmannen.no Internett: www.fylkesmannen.no/st Organisasjonsnummer: 974764350
Rapport etter forvaltningskontroll
Kontrollert kommune: Rindal kommune
Dato rapport: 13.12.2019
Kontroll avholdt dato: 27.08.2019
Kontrolleder: Anne Solstad
Gjennomført av: Anne Solstad
Trude Larsen
Odd Lutnæs Sakshaug
Til stede fra kommunen: Bjarne Lund (jordbrukssjef)
Ole Johan Skjærli (skog- og miljørådgiver) Birgit Reisch (rådmann)
Kontrollert ordning: Produksjonstilskudd og avløsertilskudd ferie og fritid
1 Sammendrag
Rapporten er skrevet med bakgrunn i Fylkesmannen sin foreløpige rapport oversendt 30.
august 2019 og Rindal kommune sin tilbakemelding datert 18. november 2019. Rapporten beskriver de funn (avvik og merknader) som ble avdekket. I Rindal kommune ble det konstatert 6 avvik og 3 merknader.
2 Generelt om kommunen
Landbruksforvaltningen er organisert i to-nivåmodell. Jordbrukssjef rapporterer direkte til rådmann. På kontrolltidspunktet var tre ansatte ansvarlig for landbrukssaker i henholdsvis 100 prosent, 50 prosent og 20 prosent stilling.
I 2018 hadde Rindal kommune 86 søkere om produksjonstilskudd. I skogbruket ble det i 2017 avvirket 25 700 kbm og i 2018 28 500 kbm. Kommunen er dermed den 16 største i Trøndelag på skog, målt i avvirkning i 2018.
Tabellen under viser hvor mye midler og hvor mange enkeltvedtak som ble fattet i Rindal kommune i 2018 på de tilskuddsordningene kommunen hadde fått delegert myndighet fra staten:
Tilskuddsordning Antall
enkeltvedtak
Beløp - kr
Produksjonstilskudd + avløsning – ferie og fritid 86 29 751 522 4 039 513 33 791 035
Tilskudd til avløsning ved sykdom mv 31 753 824
Skogfond* 24 181 193
Nærings- og miljøtiltak i skogbruket (NMSK) 24 176 790
Tilskudd til spesielle miljøtiltak i jordbruket (SMIL) 252 000 Miljøtilskudd til jordbruket (inkl. organisert beitebruk) 51 1 175 271
Tilskudd til drenering 150 000
SUM 36 480 113
* Skogfond til skogkultur. I tillegg kommer skogfond til flere andre tiltak
3 Hjemmel for kontrollen
Hjemmel for kontroll er Reglement for økonomistyring i staten § 15:
«Overordnede virksomheter skal ivareta kontroll med at underliggende virksomheter og enheter utenom statsforvaltningen som utøver forvaltningsmyndighet, utfører sine oppgaver på forsvarlig måte og i henhold til § 14».
§ 14 inneholder bestemmelser for internkontroll.
Kontrolloppgavene er delegert til Fylkesmannen i Virksomhets- og økonomiinstruksen nr.
5.1.6 og nr. 5.1.10.
Fylkesmannen skal kontrollere om kommunen har etablert systemer og rutiner som sikrer at ordningene forvaltes i samsvar med gjeldende landbrukspolitikk, og i samsvar med
gjeldende lover, forskrifter og retningslinjer.
4 Grunnlag for kontrollen
Fylkesmennene er gjennom vår Virksomhets- og økonomiinstruks og vårt Tildelingsbrev bedt om å vektlegge kontroll for å sikre kvalitetsmessig god tilskuddsforvaltning. Utvelgelsen av kontrollobjekter er risikobasert. Samtidig står det i tildelingsbrevet at vi bør ha
forvaltningskontroll i 20 % av kommunene hvert år og at vi skal ha 100 % oppfølging av avvik.
Målet med kontrollen er å ivareta at midlene over jordbruksavtalen brukes til det formålet de er tiltenkt. Kontrollen skal også ivareta rettsikkerheten til søker.
5 Gjennomføring av kontrollen
Varsel om kontroll ble gitt i brev av 21. juni 2019 og kontrollen ble gjennomført 27. august 2019.
Følgende dokumenter var gjennomgått av Fylkesmannen før kontrollen:
• Produksjonstilskudd og avløsertilskudd ved ferie og fritid i jordbruket – søknader for året 2018
Kommunene hadde i forkant av kontrolldagen fått tilsendt et egenvurderingsskjema som ble besvart og returnert Fylkesmannen i forkant av stedlig kontroll.
Kontrollen startet med et åpningsmøte hvor hjemmel, informasjon om kommunene, agenda for dagen og andre praktiske forhold ble gjennomgått. Deltakerne fra Fylkesmannen hadde en forvaltningsdialog med saksbehandlerne på de ulike ordningene og gikk også gjennom dokumentasjonen. På slutten av dagen ble det gjennomført et sluttmøte hvor foreløpige funn ble gjennomgått.
Foreløpig rapport fra kontrollen ble oversendt Rindal kommune den 30. august 2019 og kommunen sendte sin tilbakemelding den 18. november 2019.
6 Kontrollområder
Tabellen under gir en oversikt over de avvik og merknader som ble avdekket under kontrollen:
Avvik er mangel på oppfyllelse av krav til forvaltningen av ordningen som er fastsatt i eller i henhold til
• reglement for økonomistyring i staten,
• styrende dokumenter,
• regelverket og/eller retningslinjer for ordningen
Merknad er forhold som ikke strider med krav, men der fylkesmannen finner grunn til å peke på behov for forbedringer
Avvik og merknader som ble avdekket under kontrollen:
Generelt i forbindelse med tilskottsforvalting jord- og skogbruk
Avvik 1 Manglende delegering av belastningsfullmakt for budsjettdisponering
Det foreligger ikke budsjettdisponeringsfullmakt, der det delegeres ned fra rådmann til saksbehandler og godkjenner for ordningene NMSK, tilskudd til avløsning ved sykdom mv., SMIL, drenering.
Avvik fra Regelverk for økonomistyring i staten og Bestemmelser om økonomistyring i staten.
Frist for å lukke avviket
Umiddelbart
Kommentar Denne må være skriftlig
Rådmann må delegere belastningsfullmakt for budsjettdisponering til den som godkjenner SMIL, NMSK mv.
Produksjonstilskudd og tilskudd til avløsning ved ferie og fritid i jordbruket
Avvik 2 Driftsfellesskap – løpende vurdering mangler
Kommunen har ingen skriftlig oversikt over foretak med ytre kjennetegn på driftsfelleskap i 2018.
Avvik fra Rundskriv 2018-30 punkt 7, spesielt punkt 7.8.3 og 7.8.4.
Frist for å lukke avviket
Fra og med søknadsåret 2019
Kommentar Med «ytre kjennetegn på driftsfellesskap» menes nærhet på eiersiden, geografisk nærhet osv. Vurdering av driftsfellesskap kan endre seg fra år til år. Kommunen bør lage seg en oversikt over foretak hvor ytre kjennetegn eller andre forhold som tips mv gir grunnlag for mistanke om at det foreligger et regelstridig driftsfelleskap mellom to eller flere foretak.
Kommunen må sørge for at vurderinger av driftsfellesskap kan dokumenteres i ettertid.
Avvik 3 Manglende bruk av avkorting når søker har gitt feil opplysninger Det avkortes i svært liten grad i Rindal kommune.
Det finnes flere tilfeller der kommunen har godkjent færre dyr eller mindre areal enn omsøkt, uten at avkorting er vurdert.
Avvik fra Forskrift om produksjonstilskudd og avløser tilskudd § 12 RS 2018-31 punkt 6.15.1
RS 2018-30 punkt 12.1 Frist for å
lukke avviket
Fra og med søknadsåret 2019
Kommentar Vi kan ikke se at kommunen har vurdert om tilskuddet skal avkortes, jf. RS 2018- 31 punkt 6.15.1, dvs. om feilopplysningen kunne ha ført til feilutbetaling av tilskudd. Dermed er det heller ikke vurdert om søker har handlet uaktsomt eller forsettlig, jf. RS 2018-30 punkt 12.1
Tilskuddsmottakerne etter forskriften er selvstendig næringsdrivende og det stilles derfor strenge krav til aktsomheten. Mottaker vil derfor sjelden kunne ha gitt feilopplysninger i aktsom god tro.
Avvik 4 Kommunen har foretatt endring til søkers gunst
Det finnes flere tilfeller der kommunen har godkjent høyere areal enn omsøkt.
Kommunens begrunnelser for endringene er ikke i samsvar med regelverket, da godkjente opplysninger er høyere enn omsøkt og utbetalt beløp blir dermed større enn det som er omsøkt.
Avvik fra Rundskriv 2018 -31 punkt 6.2
Frist for å lukke avviket
Fra og med søknadsåret 2019
Kommentar Dersom søker har gitt en feilopplysning som gir en lavere utbetaling enn de faktiske forhold gir grunn for, er hovedregelen at saksbehandler ikke skal endre slik at godkjente opplysninger blir høyere enn det som omsøkt. Unntaket er for eksempel åpenbare feilføringer.
Kommunen kan gjøre endringer innenfor samme dyregruppe eller vekstgruppe, men kun til kode med lik eller lavere tilskuddssats
Kommunen kontrollerer ikke søknadene opp mot Debio sine registre.
Avvik fra Rundskriv 2018-31 kap. 6.7.1.7
Frist for å lukke avviket
Fra og med søknadsåret 2019
Kommentar Det blir kjørt maskinell kontroll mot Debios registreringer, men hvilke vekster den økologiske godkjenningen gjelder for og om veksten det søkes tilskudd for er i andre karens eller økologisk produksjon må kommunen undersøke ved oppslag i Debios registreringer. Det samme gjelder husdyr der maskinell kontroll mot Debios register ikke sjekker hvilke dyreslag den økologiske godkjenningen gjelder for.
Avvik 6 Kommunen har feil reaksjon når vanlig jordbruksproduksjon ikke er oppfylt Kommunen har vurdert driften på to foretak som «ikke vanlig
jordbruksproduksjon». I stedet for å avslå tilskudd for dyregruppen er antall dyr skjønnsmessig redusert.
Avvik fra Forskrift om produksjonstilskudd og avløsertilskudd § 2 Rundskriv 2018-30 kapittel 2
Rundskriv 2018-31 kap. 6.6.2 Frist for å
lukke avviket
Fra og med søknadsåret 2019
Kommentar Der et foretak ikke oppfyller vilkåret om vanlig jordbruksproduksjon for
husdyrproduksjonen kan dyrene likevel gi grunnlag for beitetilskudd og areal- og kulturlandskapstilskudd for grovfôrareal når vilkårene for disse tilskuddene er oppfylt
Merknad 1 Kommunen mangler risikobasert kontrollplan, og utplukk for kontroll er ikke risikobasert med fokus på produksjonstilskuddene
Kommunen har ikke en risikobasert kontrollplan for 2018-omgangen.
Kommunen har heller ikke foretatt risikobasert utplukk for kontroll med hensyn på de ulike produksjonstilskuddene.
Saksbehandler har hatt fornuftige tanker om et risikobasert utplukk, uten at dette er skriftliggjort.
Kontrollplan
Fylkesmannen mener at en kontrollplan bør synliggjøre risiko knytta til de ulike tilskuddsordningene, samt liste opp risikoindikatorer som skal brukes under
saksbehandlingen. Den bør også være klar i forkant av søknadsåret. Dersom det i løpet av året oppstår situasjoner som gjør at fokus på kontroll bør endres, må planen oppdateres.
Risikobasert utplukk
Risikobasert utplukk innebærer at kommunen må vurdere sannsynligheten for at det kan være feil i opplysninger i søknaden, og mulige konsekvenser de kan få, og plukker ut de tilfellene hvor risikoen blir vurdert som høyest til kontroll.
Fylkesmannens anbefalinger bygger på Landbruksdirektoratets signaler gitt i rundskriv 2018 -31, punkt 5.2.«Risiko er kombinasjonen av konsekvens og sannsynlighet» og punkt 5.2.1
«Kommunen bør ha et skriftlig dokument ...»
Merknad 2 Behandling av søknad når ordfører søker produksjonstilskudd
I Rindal kommune søker ordfører om produksjonstilskudd og tilskudd til avløsing ved ferie og fritid. Fylkesmannen finner det derfor rett å vise til rundskriv 2018-31 kap. 3.2.2: «Der kommunens ordfører er søker vil det ikke automatisk inntre inhabilitet. For å sikre at allmennheten har tillit til kommunens avgjørelser, bør likevel søknader fra ordføreren behandles på samme måte som ved søknad fra kommunens administrasjonssjef.»
Merknad 3 I rundskriv 2018-31, kap. 5.5.3 står det at den som ufører kontrollen må føre på personene som er tilstede. Innehaver av foretaket eller en annen person som forplikter foretaket bør få mulighet til å se og signere kontrollskjemaet. Eventuelle merknader kan noteres på skjemaet. Kontrollskjemaet skal signeres av
kommunens representant. I gjennomgangen av kontrollskjema, går det fram at disse i liten grad er datert, og i et tilfelle mangler det underskrift fra foretaket.
Verken datering eller underskrift fra foretakets innehaver eller annen person som forplikter foretaket er et krav, men viktig i forhold til sporbarhet og at søker er informert om hva som er fremkommet under kontrollen. Kommunen rådes i tillegg til også å bruke dateringsfeltet i eStil for å bedre å kunne nyttiggjøre seg
informasjonen fra gjennomført kontroll.
Fylkesmannen ser også at kommunen har vært på kontroll og omsøkt beløp til dekning av utgifter knyttet til avløsning ikke er kontrollert. I ettertid ble dette beløpet justert ned, noe som kan innebære at kontrollen som ble gjennomført var mangelfull.
Andre observasjoner
• Saksbehandler har god oversikt og god lokalkunnskap
• Kontroll av produksjonstilskudd
o Kommunen har gjennomført 9 kontroller som er vel 10 prosent av
produksjonstilskuddssøknadene. Det er et tilfredsstillende antall kontrollerte søknader.
• Fylkesmannen finner det betimelig å knytte generelle kommentarer til ulike forhold knyttet til saksbehandling:
o Det er viktig å dokumentere hva som er gjort skriftlig, slik at andre kan gå inn gjøre «en jobb» om det oppstår sykdom el. Dersom en laster opp dokumenter i eStil og holder alt oppdatert der og fører inn det saksnr. som brukes i
kommunens saksbehandlersystem, vil alt fra søknad, dokumentasjon, vedtak bli overført automatisk.
o Det anbefales at dokumentasjon ved endring i søknader går fram av eStil.
F.eks. om søker melder inn endring av søknadsdata må søker sende dette skriftlig til kommunen og det må legges i eStil. Slik unngår en at det oppstår
o Arkivering av alle saker på ett saksnr. samt at saker med klage eller
dispensasjon får nytt/eget saksnr. Det anbefales å snakke med ansvarlig for arkiv om hvordan en mest hensiktsmessig arkiverer saker knyttet til
produksjonstilskudd og klager/dispensasjonssaker. I dag arkiveres alle produksjonstilskuddsaker på ett saksnummer og alle klagesaker og
dispensasjonssaker på et eget saksnummer. Det kan ved saksbehandlingen legges inn saksnr. i eStil PT slik at sakene havner på rett sted i arkivet.
o Bruk av flyfoto og kart i kontrollsammenheng er godt hjelpemiddel som blir brukt.
o Kommunen har gitt ett foretak fritak fra gjødslingsplan. Det vises til forskrift om gjødslingsplanlegging § 5 og rundskriv 17/2003 kap. 1.: «Kommunen kan også dispensere for deler av foretakets jordbruksareal. For foretak med mer enn 5 GDE, kreves det alltid plan. Kommunen kan ikke gi fritak for
gjødslingsplan for foretak med mer enn 5 GDE. Siden kommunen kan godkjenne flerårige planer, bør bare noen svært få foretak få fritak fra kravet om gjødslingsplan.» Det er derfor positivt at dette gjelder bare ett foretak i Rindal kommune.
o I tilskuddssammenheng er det Fylkesmannen som er klageinstans og ikke kommunestyret som det ble opplyst om ble brukt.
7 Avsluttende kommentarer
På kontrolldagen kom det godt fram at landbruksforvaltningen i kommunen har god oversikt og god lokalkunnskap over landbruket i kommunen. Det er viktig at denne kunnskapen også blir skriftliggjort.
