Hierarki og nettverk: Styring av Oslo kommunes elbilsatsing fra 2004-2016

Hierarki og nettverk

Styring av Oslo kommunes elbilsatsing fra 2004-2016

Wilhelm Kiil Rød

Masteroppgave i statsvitenskap Institutt for statsvitenskap

UNIVERSITETET I OSLO Høst 2017

Antall ord: 34 085

II

III

Hierarki og nettverk

Styring av Oslo kommunes elbilsatsing fra 2004-2016

Wilhelm Kiil Rød

Desember 2017

IV

© Wilhelm Kiil Rød 2017

Hierarki og nettverk Wilhelm Kiil Rød http://www.duo.uio.no/

Trykk: Reprosentralen, Universitetet i Oslo

V

Sammendrag

Oslo kommune har i perioden 2004-2016 bygget ut ladeinfrastruktur for elbiler i et stort omfang. I løpet av denne perioden har kommunen gått fra å utrede mulighetene for hvordan en slik utbygging kan gjennomføres til å bygge ut infrastruktur i et høyt tempo. Antallet ladestasjoner har økt, strategien for lokaliseringen av disse har endret seg, teknologien involvert har blitt mer kompleks og ladeinfrastrukturen har blitt tilrettelagt for flere segmenter av transportsektoren. I denne oppgaven undersøker jeg hvordan elbilsatsingen i Oslo kommune har blitt formet og påvirket av ulike styringsformer.

Jeg benytter to ulike teoretiske perspektiver for å besvare oppgavens problemstilling. Det første perspektivet er et hierarkisk ovenfra-og-ned styringsperspektiv der jeg skisserer en statlig og en kommunal hierarkisk styringsform. Det andre perspektivet er et nettverksstyringsperspektiv der kommunen og ikke-offentlige aktører inngår.

Mine funn indikerer at alle tre styringsformer har en viss forklaringskraft for elbilsatsingen i Oslo kommune, og det er spesielt den kommunale hierarkiske styringen og nettverksstyringen som har påvirket elbilsatsingen i perioden 2004-2016.

Utbyggingen av ladeinfrastruktur i Oslo har skjedd som en følge av politiske vedtak fattet av politisk ledelse i kommunen og har med tiden blitt en sentral del av kommunens klima- og miljøpolitikk. Samtidig har kommunen grunnet mangel på kunnskap og erfaring med denne utbyggingen vært avhengige av en rekke ikke-offentlige aktører. Disse aktørene har vært i besittelse av kunnskap om brukermønstre, har hatt teknisk kompetanse knyttet til ladeteknolgi og har påvirket kommunen i retning av å tilrettelegge for elektrifiseringen av flere segmenter av transportsektoren som taxinæringen og andre profesjonelle brukere. Den statlige hierarkiske styringen har i liten grad påvirket utbyggingen i Oslo, og staten har først og fremst påvirket kommunens utbygging av ladeinfrastruktur på en mer indirekte måte enn det teorien om statlig hierarkisk styring tilsier.

Studien viser at kommunal hierarkisk styring og nettverk sameksisterer og påvirker parallelt, og sånn sett er de teoretiske perspektivene mangelfulle enn så lenge de ignorer den påvirkningen de øvrige styringsformene har hatt. Dette viser at det er behov for en mer holistisk teori som tar hensyn til at hierarki og nettverk opererer side om side.

VI

VII

Forord

Fem år med statsvitenskap er over og aldri har en juleferie føltes så fortjent. Jeg vil benytte anledningen til å takke alle de som har gjort gjennomføringen av denne oppgaven mulig.

Først og fremst fortjener min veileder Elin Lerum Boasson en stor takk for alle gode råd og innspill det siste året. Dette har vært svært verdifullt, spesielt i periodene hvor jeg har stått fast. Takk også til Urbanet Analyse og alle som jobber der for kontorplass, gode lunsjer og enda bedre samtaler om alt fra transportøkonomiske analyser til kakeoppskrifter.

Takk også til min gode venn Jørgen for konstruktiv og betimelig kritikk og tilbakemeldinger underveis i prosessen.

Takk til Osloforskning for stipend til skrivingen av masteroppgaven. Dette var svært motiverende!

Videre vil jeg takke alle informantene som velvillig stilte opp på intervju og delte sin kunnskap. Deres bidrag har vært uvurderlig for oppgaven.

Takk også til Knut Even, mamma, Marie Céline og Sven – verdens beste familie som jeg håper å se mer til nå som oppgaven er levert.

Og en stor takk til pappa for den ubetingede støtten og kjærligheten du alltid gav.

Alle feil og mangler som måtte foreligge i oppgaven er kun mine egne.

Wilhelm Kiil Rød Oslo, desember 2017

VIII

Begrepsbruk

Hurtiglading

Dette er, som navnet tilsier, en form for lading som går raskere enn normallading. Effekten er høyere (mellom 43-120 kW, avhengig av hurtigladestasjonen) og ladetiden fra 0-80% er mellom 20 minutter og en time (Ladestasjoner.no, 2017). Det er betraktelig færre hurtigladestasjoner i både Oslo og Norge enn det er normalladestasjoner. I tillegg til hurtigladepunkt finnes det også semihurtigladepunkt. Disse har en høyere effekt og kortere ladetid enn normalladepunkt, men en lavere effekt og lengre ladetid enn hurtigladepunkt. I likhet med hurtiglading har semihurtiglading en spenning på 400V som har en høyere fart enn normallading der spenningen er 230V.

Normallading

Dette er en form for lading av elbiler som tilbyr en lavere effekt (2,3 kW) enn hurtiglading (43- 120 kW). Dette gjør at ladetiden fra 0-80% tar mellom 6-8 timer. I startfasen var det vanlig at ladestasjoner hadde «Schuco»-kontakter – vanlige husholdningskontakter. I januar 2013 ble det bestemt at alle ladestasjoner som skulle bygges ut i Oslo i kommende år skulle tilby både

«Schuco»-kontakter og Type 2-kontakter (Figenbaum & Kolbenstvedt, 2013a, s. 31).

Sistnevnte har til sammenligning en ladetid på 4-5 timer fra 0-80% (Ladestasjoner.no, 2017). I denne oppgaven er det først og fremst snakk om normallading da det er denne type ladestasjoner som Oslo kommune har bygd ut i stort omfang.

IX

Innholdsfortegnelse

1 Introduksjon ... 1

1.1 Teori og forventninger ... 2

1.2 Avgrensninger ... 6

1.3 Oppgavens plassering i litteraturen ... 8

1.4 Struktur på oppgaven ... 10

2 Teori: Hierarki og nettverk ... 11

2.1 Det hierarkiske styringsperspektivet ... 11

2.2 Nettverksstyringsperspektivet ... 17

2.3 Teoretisk funderte forventninger ... 21

3 Metode: Enkeltstående casestudie gjennom prosessporing ... 23

3.1 Enkeltstående casestudie ... 23

3.2 Datainnsamling ... 26

3.3 Intervju ... 29

3.4 Skriftlige kilder ... 33

3.5 Operasjonalisering ... 34

4 Bakgrunn: Norsk elbilpolitikk nasjonal og lokalt i Oslo ... 40

4.1 Avgiftslettelse for elbiler ... 40

4.2 Andre elbilinsentiver ... 42

5 Empiri: Oslo kommunes elbilsatsing ... 45

5.1 2004-2008: Upløyd mark ... 45

5.2 2009-2016: Økt samarbeid med ikke-offentlige aktører ... 52

5.3 Nasjonal og lokal klima- og miljøpolitikk ... 65

6 Analyse ... 69

6.1 Teoretiske forventninger ... 69

6.2 Oslos elbilsatsing: Et komplekst kommunalt infrastrukturprosjekt ... 70

6.3 Oslos elbilsatsing i lys av teoretiske forventninger ... 73

6.4 De teoretiske modellenes forklaringskraft ... 83

7 Konklusjon ... 89

7.1 Svakheter ... 91

7.2 Videre forskning ... 92

Litteraturliste ... 94

X

Vedlegg 1: Liste over informanter ... 102

Vedlegg 2: Generell intervjuguide ... 103

Vedlegg 3: Intervjukontrakt ... 105

Figur 1. Nasjonal hierarkisk styring ... 4

Figur 2. Kommunal hierarkisk styring ... 4

Figur 3. Nettverksstyring ... 5

Figur 4. Ressursavhengighet i policynettverk ... 39

Figur 5. Registrerte elbiler i Norge i perioden 2008-2016 ... 55

Figur 6. Registrerte elbiler i Oslo og Akershus i perioden 2008-2016 ... 56

Figur 7. Revidert kausalmodell ... 86

1

1 Introduksjon

I 2016 ble et flertall på Stortinget enige om å gå inn for at det ikke skal selges nye bensin- og dieselbiler etter 2025 etter råd fra fag- og transportetatene (Lie, 2016). Dette legger opp til en bilpark basert på nullutslippskjøretøy og i Norge er elektriske biler det klart foretrukne alternativet med over 100.000 solgte i desember 2016 (Haugneland, 2016). Dersom hele eller store deler av norsk transportsektor skal elektrifiseres krever dette en massiv utbygging av ladeinfrastruktur for elbiler, men hvordan burde denne type infrastrukturprosjekt realiseres?

Norge er et av de landene med mest kompetanse på dette feltet og i Norge er Oslo kommune ledende når det kommer til utbygging av ladeinfrastruktur for elbiler (Haugneland, 2017a). Det er derfor av stor interesse å forstå hvordan utbyggingen av ladeinfrastruktur i Oslo kommune har forløpt seg og hvordan denne har blitt styrt.

I Oslo kommune har utbyggingen av ladeinfrastruktur skutt fart det siste tiåret og i 2008 vedtok bystyret i Oslo å bygge 400 ladepunkt i perioden 2008-2011 – 100 i året. Fra 2013 ble dette tallet justert opp til 200 og ved utgangen av 2016 var det tilrettelagt for 1114 ladepunkt i kommunen (Byrådsavdeling for miljø og samferdsel, 2017), med en dekning på ett ladepunkt per tiende elbil (Haugneland, 2017a). I tillegg tilbyr kommunen gratis lading for el- og hybrider ved de kommunale ladestasjonene og Oslo har i løpet av kort tid blitt en av landets ledende kommuner når det kommer til utbygging av ladeinfrastruktur og tilrettelegging for elbiler. Er det slik at Oslo kommune har initiert dette på egenhånd? Eller er satsingen et resultat av nasjonale styring? Og i hvilken grad har ikke-offentlige aktører påvirket kommunes arbeid med utbygging av ladeinfrastruktur? Dette er blant annet noen av de spørsmålene oppgaven vil besvare.

Oppgaven er en case av hvordan et moderne og komplekst kommunalt infrastrukturprosjekt har blitt påvirket av ulike forvaltningsnivåer samt aktører utenfor offentlige sektor. Med utgangspunkt i statsvitenskapelig litteratur om styring vil jeg gjennomføre en enkeltstående casestudie av Oslo kommunes arbeid med å bygge ut ladeinfrastruktur for elbiler.

Det eksisterer en rekke nasjonale insentiver for å tilrettelegge for elektrifiseringen av personbilparken. Deler av den nasjonale elbilpolitikken – som gratis lading for elbiler på kommunale parkeringsplasser – er rettet mot kommunene og setter krav til hva kommunen må gjøre, mens andre deler – som fritak fra engangsavgift, fritak fra årsavgift og fritak fra MVA (Figenbaum & Kolbenstvedt, 2013b, s. 9; Norsk elbilforening, 2017b) – er ment å påvirke

2

bilister direkte gjennom å gjøre elbiler billigere og mer attraktive. Det er derfor nærliggende å tenke at det statlige nivået også kan ha påvirket utbyggingen av ladeinfrastruktur¹ i Oslo kommune direkte.

Samtidig arbeider et knippe ikke-offentlige aktører for «det grønne skiftet» i transportsektoren.

Flere av disse aktørene har i lengre tid jobbet opp mot nasjonale og lokale myndigheter for å få på plass flere av de godene som i dag eksisterer for elbiler. Disse aktørene har også i større eller mindre grad vært involverte i tilretteleggingen for elbiler i Oslo kommune de siste tiårene, og har samarbeidet med kommunen i flere tilfeller. Jeg ønsker derfor også å forstå hvordan de ikke-offentlige aktørene har påvirket utbyggingen av ladeinfrastruktur i Oslo. Dette gjør jeg med utgangspunkt i «governance»- og nettverksteori som forventer at både offentlige (kommunen) og ikke-offentlige aktører inngår i policynettverk.

Oppgavens problemstilling er som følger:

I hvilken grad og på hvilken måte har utbyggingen av ladeinfrastruktur for elbiler i Oslo kommune blitt formet/påvirket av:

1. Statlig hierarkisk styring?

2. Kommunal hierarkisk styring?

3. Nettverksstyring ved kommune og ikke-offentlige aktører?

1.1 Teori og forventninger

Det første perspektivet - det hierarkiske - adresserer forholdet mellom stat og kommune. Med utgangspunkt i dette perspektivet legger jeg opp til to mulige styringsformer;

1. Den ene antar en statlig styring av kommunen der kommunen inngår som et ledd i en nasjonalt styringskjede hvor staten anses for å være det øverste myndighetsorganet.

2. I den andre styringsformen anses kommunen som øverste myndighetsorgan med myndighet til å selv styre kommunens elbilsatsing.

1 Gjennom hele oppgaven bruker jeg begrepene «utbygging av ladeinfrastruktur» og «elbilsatsing» om hverandre.

3 Det andre perspektivet – nettverksperspektivet - adresserer forholdet mellom kommune og ikke- offentlige aktører og antar en forholdsvis stor grad av påvirkning fra ikke-offentlige aktører på den kommunale elbilsatsingen.

Det hierarkiske perspektivet

Det første perspektivet baserer seg blant annet på et instrumentelt perspektiv fra organisasjonsteori der vertikal styring, klare mål og styringskjeder vektlegges (T. Christensen, Egeberg, Lægreid, Roness, & Røvik, 2009). Organisasjoner antas å følge formelle regler, rollene er fastlagte og organisasjoner opererer likt uavhengig av hvilke personer som innehar de ulike posisjonene. Den generelle antakelsen i dette perspektivet, og som gjør det til en motsats til oppgavens andre teoretiske perspektiv, er tanken om den hierarkiske styringskjeden i offentlig sektor. Med utgangspunkt i en slik forklaring er det lite rom for at ikke-offentlige aktører påvirker politikkutformingen.

Her inngår også elementer av ovenfra-og-ned iverksettingsteori. Dette er teori som har mye til felles med det instrumentelle perspektivet fra organisasjonsteori. Begge vektlegger klare mål og en ovenfra-og-ned styring som viktige for implementering av policy:

«Successful implementation often requires institutional mechanisms and procedures whereby higher authorities (superiors) may increase the likelihood that implementators (subordinates) will act in a manner consistent with a policy’s standards and objectives»

(Van Meter & Van Horn, 1975, s. 466).

Det hierarkiske styringsperspektivet er et generelt teoretisk rammeverk som jeg anvender for å se utviklingen av Oslo kommunes elbilsatsing i lys av hierarkiske styringskjeder. Og innen dette rammeverket skisserer jeg to forskjellige styringsformer.

Den første er en statlig styringsform. Denne antar en forholdsvis stor statlig påvirkning på utformingen av den lokale politikken der det lokale nivået inngår i en nasjonal kjede av iverksettende organer. Styringsformen baserer seg også på et sentralt argument fra litteratur om statlig styring der det pekes på en økt nasjonal styring av det lokale nivået. Ettersom kommunen er «skapt av og underordnet den lovgivende makt» kan en forvente og anta at det nasjonale nivået påvirker politikkutformingen lokalt (Reitan, Saglie, & Smith, 2012, s. 13). Økt nasjonal styring av lokale forhold innebærer et skifte fra en stat som driver rammestyring til en stat som driver detaljstyring: «Dersom en stor andel av kommunens virksomhet er bundet opp av statlige

4

pålegg, blir det lite plass igjen til å drive lokalpolitikk.» (Offerdal & Aars, 1999, s. 13). Dette skjer for eksempel gjennom at en økende andel overføringer til kommunen fra staten er øremerkede tilskudd, regulering av kommunens aktiviteter gjennom lov, eller mykere former for statlig påvirkning gjennom veiledning og dialog med kommunen.

Figur 1. Nasjonalt nivå som øverste myndighetsorgan med kommunen som iverksetter av nasjonal politikk.

Den andre styringsformen utledet fra det hierarkiske perspektivet er en kommunal styringsform.

Også den antar en hierarkisk styring av Oslo kommunes elbilsatsing, men her er det kommunen som anses som det øverste myndighetsorganet heller enn staten. Med utgangspunkt i denne styringsformen forventes det at arbeidet med elbilsatsingen springer ut fra lokalpolitisk ledelse og iverksettes nedover i hierarkiet og av administrasjonen, men da uten nevneverdig statlig eller ikke-offentlig påvirkning. Dette skisseres på en forenklet måte i figur 2.

Figur 2. Kommunalt nivå som øverste myndighetsorgan der utbyggingen av ladeinfrastruktur inngår som et ledd i kommunal klima- og miljøpolitikk.

Nettverksperspektivet

Det andre teoretiske perspektivet – nettverksperspektivet – baserer seg på «governance»- og nettverksteori som vektlegger både kommunale og ikke-offentlige aktørers rolle i styring og politikkutforming. Det har gjennom flere tiår blitt påpekt en endring i styringen og utformingen av offentlig politikk, en endring fra «government» til «governance» – fra hierarkisk styring til nettverksstyring (Mayntz, 2003; Offerdal & Aars, 1999, s. 15; Rhodes, 1997; Vabo, Hanssen,

& Klausen, 2004, s. 164). Skillet mellom de ulike aktørene er mer utydelig enn i det hierarkiske perspektivet og det er i dette teoretiske rammeverket rom for forklaringer som vektlegger et

Nasjonal politikk og vedtak (nasjonalt

politisk nivå)

Oslo kommune som iverksetter av nasjonal politikk

Ladeinfrastruktur i Oslo kommune

Kommunal politikk og vedtak (lokalt

politisk nivå)

Lokal administrasjon som iverksetter av

kommunal poliikk

Ladeinfrastruktur i Oslo kommune

5 større mangfold av påvirkende aktører som samarbeider og påvirker utviklingen av et politikkområde. Denne forestillingen om kommunen som en av flere aktører – spesielt der kommunen gjerne har en sideordnet posisjon heller enn den dominerende – er tydeligere i for eksempel USA enn i Norge, men det er i dag mer empirisk belegg for å hevde at dette til en viss grad også er tilfellet her til lands (Hanssen, Hovik, & Hundere, 2014). Dette gjelder spesielt i byer, der en «[ø]kende kompleksitet i moderne bysamfunn medfører at stadig flere samfunnsmessige utfordringer bare kan håndteres gjennom nye samhandlingsformer, på tvers av de tradisjonelle skillene mellom offentlig og privat, mellom sektorer og forvaltningsnivåer»

(Vabo mfl., 2004, s. 164).

Det finnes en rekke bidrag til «governance»- og nettverkslitteraturen innen internasjonal politikk, komparativ politikk og offentlig politikk og administrasjon (Kjær, 2004, s. 3–5). Den definisjonen av policynettverk jeg benytter i denne oppgaven faller inn under sistnevnte, og er en del av «governance»-litteraturen som fokuserer på policynettverk der aktører innen offentlig sektor og sivilsamfunnet jobber sammen om løsninger på offentlige problemstillinger. Offerdal

& Aars (1999, s. 15) omtaler dette som en utvikling der fokuset har skiftet fra formell organisasjon til prosess der lokalpolitikk «i sterkere grad kommer i stand gjennom et nettverk av lokale aktører og interesser». Slike policynettverk er ofte funksjonelt baserte ved at de dannes rundt avgrensede og spesifikke problemer og saker (Vabo mfl., 2004, s. 165). Med utgangspunkt i dette perspektivet antas det at Oslo kommunes elbilsatsing har blitt påvirket av et nettverk der kommunen og ikke-offentlige aktører inngår.

Figur 3. Policynettverk hvor kommunen og ikke-offentlige aktører inngår og påvirker kommunens utbygging av ladeinfrastruktur. Pilene mellom kommune og ikke-offentlige aktører indikerer ressursavhengighet og samarbeid.

Oslo kommune

Ikke-offentlige aktører

Ladeinfrastruktur i

Oslo kommune

6

Formålet med å stille to kontrasterende teoretiske perspektiver opp mot hverandre er å utlede ulike forventinger fra disse perspektivene for å kunne si noe om under hvilke forhold de to perspektivene forklarer mest. De to teoriene legger ikke nødvendigvis opp til gjensidig utelukkende forklaringer, men vil kunne supplere hverandre. Det hierarkiske styringsperspektivet vil kunne forklare deler av utviklingen i Oslo kommune uten at det nødvendigvis avskriver hele det andre perspektivets forklaringskraft.

Gjennom prosessporing vil jeg følge og identifisere kjeden av hendelser i perioden 2004 – 2016 og med dette vurdere - gjennom nevnte tre perspektiver - i hvilken grad 1) staten, 2) kommunen og 3) ikke-offentlige aktører har styrt og påvirket Oslo kommunes satsing på ladeinfrastruktur.

1.2 Avgrensninger

Både nasjonalt og i Oslo kommune har elbilpolitikken opplevd en stor utvikling siden nittitallet.

Av hensyn til både tid og plass og for å kunne gjennomføre en presis analyse, vil jeg gjøre noen avgrensninger av casen jeg analyserer. Dette er avgrensninger som berører tidsrommet, området og aktørene jeg studerer i oppgaven.

Tidsrom: 2004 – 2016

Kommunens arbeid med utbygging av ladeinfrastruktur begynte for alvor i 2008 (Norsk elbilforening, 2011b), men ettersom prosessen som ledet frem til denne utbyggingen begynte i 2004 setter jeg dette som startpunktet for analysen. Sluttpunktet for studien er ut 2016. Jo nærmere nåtid en kommer, dess vanskeligere blir det å studere et fenomen som dette, og jeg velger derfor å ikke se på det som har blitt gjort i 2017. Selv om jeg begrenser analysen av kommunens elbilsatsing til tidsperioden 2004-2016 vil det bli nødvendig å se tilbake til perioden før 2004, helt tilbake til begynnelsen av nittitallet. Dette er fordi det var i denne perioden at majoriteten av de nasjonale elbilinsentivene kom på plass. For å forstå Oslo kommunes arbeid med utbygging av ladeinfrastruktur må en ha en forståelse av disse og jeg vil derfor presentere utviklingen i perioden før 2004 i et eget bakgrunnskapittel.

Område: Oslo kommune

Jeg avgrenser denne oppgaven geografisk til Oslo kommune. Oslo kommune er på ingen måte den eneste norske kommunen med kommunal ladeinfrastruktur for elbiler, men det er utvilsomt

7 den kommunen hvor denne utviklingen har kommet lengst og hvor utviklingen startet tidligst.

Det gjelder da både det totale antall ladepunkt og antall ladepunkt per elbil. Oslo har i dag ett ladepunkt per tiende elbil i kommunen og sammenlignet har Bergen, Trondheim og Stavanger henholdsvis 25, 19 og 19 elbiler per ladepunkt (Haugneland, 2017a). Dette gjør min casestudie av Oslo spesielt interessant.

Aktører

Som sagt ser jeg på aktører på nasjonalt nivå, kommunalt nivå i Oslo kommune, samt ikke- offentlige aktører. Det er en rekke aktører som på en eller annen måte kan sies å ha vært involvert i arbeidet med Oslo kommunes elbilsatsing, og det er derfor helt nødvendig med en avgrensing av hvilke aktører jeg inkluderer.

I kommunen er det flere aktører som har vært involvert i arbeidet med elbilsatsingen. For øyeblikket ligger ansvaret for utbyggingen av ladestasjoner hos Bymiljøetaten, men tidligere lå dette hos Trafikketaten. Kommunens tilskuddsordning til ladestasjoner i sameier, bedrifter og borettslag var det tidligere Trafikketaten og Enøketaten som hadde ansvaret for. I dag ligger denne innunder Klimaetaten. I tillegg kommer politisk ledelse i kommunen i de ulike byrådsperiodene.

Nasjonalt har Samferdselsdepartementet (SD) og Finansdepartementet (FD) hatt ansvaret for den nasjonale elbilpolitikken. Tiltak som gratis parkering på kommunale p-plasser og tilgang til kollektivfelt er underlagt SD, mens avgiftsfritakene ligger innunder FD. Transnova var tidligere ansvarlig for den nasjonale tilskuddsordningen til utbygging av ladeinfrastruktur, men det ligger nå innunder Enova. Enova får støtte fra Energifondet, delvis finansiert gjennom en elavgift som ligger i Olje- og Energidepartementet budsjetter (ansatt i Samferdselsdepartementet, 2017). Elbilenes fritak fra bomavgiften i Oslo og Akershus er per i dag en del av forhandlingene i Oslopakke 3 der staten, Akershus fylkeskommune og Oslo kommune inngår som forhandlingspartnere.

Poenget med å trekke frem disse eksemplene er å vise at det er et nokså komplisert samspill mellom ulike offentlige aktører på nasjonalt og lokalt nivå som kan sies å være relevant for norsk elbilpolitikk. Jeg velger derfor å si at stat og kommune er de to offentlige aktørene jeg inkluderer i analysen av Oslo kommunes elbilsatsing. Jeg vil redegjøre mer for utvalget i metodekapittelet.

8

Av ikke-offentlige aktører har jeg valgt å inkludere Bellona, Norsk elbilforening og Fortum.

Bellona har siden nittitallet jobbet med elbilrelaterte problemstillinger både nasjonalt og lokalt i Oslo og de er derfor en naturlig aktør å inkludere. Det samme gjelder for Norsk elbilforening som siden sin opprettelse på nittitallet har jobbet med norsk og lokal elbilpolitikk. Dette er en medlemsorganisasjon som har opplevd en formidabel vekst de siste årene og det vil være viktig å forstå deres rolle i Oslo. Fortum er en utbygger av ladeinfrastruktur som kom inn i dette markedet i 2011. Ettersom Fortum er en av de største ladeoperatørene i Oslo inkluderer jeg også Fortum i analysen.

1.3 Oppgavens plassering i litteraturen

Denne studien er et bidrag til to ulike deler av statsvitenskapelig litteratur. For det første er oppgaven et bidrag til studiet av statlig styring og regulering av kommunale oppgaver.

Forholdet mellom stat og kommune utgjør et viktig område innen statsvitenskapen og i hvilken grad nasjonale myndigheter kan og bør utøve innflytelse på lokale forhold er et omdiskutert tema (se f.eks. Offerdal & Aars, 1999; Reitan, Saglie, & Smith, 2012a). I Norge – et land med en sterk tradisjon for lokalt selvstyre – er dette et særdeles viktig område hvor vesentlige endringer har inntruffet de siste tiårene. Reformer har blitt iverksatt for å utvide det kommunale handlingsrommet samtidig som disse har blitt undergravd av statlig detaljstyring på visse områder (Hagen & Sørensen, 2006, s. 60). Reitan, Saglie og Smith (2012) finner også en forskyving av maktbalansen i det nasjonale nivåets favør. Slik inngår denne studien i debatten rundt «kommuneinstitusjonens Janusansikt»: «Kommunene skal uttrykke og gjennomføre lokale mål og preferanser, samtidig som de skal være et redskap for å iverksette nasjonal politikk på ulike områder» (T. Christensen, Egeberg, Larsen, Lægreid, & Roness, 2010, s. 151).

For det andre er denne studien et bidrag til statsvitenskapelig «governance»-litteratur. «From government to governance» har de siste tiårene vært et mantra som har gått igjen i statsvitenskapelig litteratur og de som forfekter dette synet peker på at en kan se et skifte fra en tradisjonell hierarkisk styringsform til en mer nettverksbasert styring av offentlige oppgaver (se f.eks. Mayntz, 2003; Rhodes, 1997). Aktører med like normer, verdier og preferanser avhenger av hverandres kunnskap og ressurser og disse aktørene kan, og er ofte, offentlige så vel som ikke-offentlige. Oslo kommunes elbilsatsing utgjør et område egnet for å teste hypoteser om slik nettverksstyring. Det er plausibelt å tenke seg at spesielt kommunens arbeid med utbygging av ladeinfrastruktur har blitt påvirket av ikke-offentlige aktører med kunnskap om

9 brukermønstre og ladeteknologi og ikke-offentlige aktører som arbeider for å kutte i utslipp av klimagasser og/eller begrense lokal luftforurensning.

For det tredje bidrar studien til en bedre empirisk forståelse av hvordan den kommunale elbilsatsingen i Oslo kommune har forløpt seg. Dette er både i nasjonal og internasjonal sammenheng et relativt nytt politikkområde og det er forsket forholdsvis lite på dette temaet – spesielt innenfor statsvitenskap. Siden de store internasjonale bilfabrikantene entret elbilmarkedet har andelen elbiler – spesielt i Norge – skutt fart og fra en bestand på 210 elektriske personbiler i 2006 var det i Norge 100.000 elektriske personbiler ved utgangen av 2016 (Opplysningsrådet for Veitrafikken, 2017). I takt med denne utviklingen har det i Norge blitt større oppmerksomhet rundt denne samfunnsutviklingen, men innen forskningen er det først og fremst samfunns- og transportøkonomiske fagretninger som har viet utviklingen oppmerksomhet.

Transportøkonomisk institutt (TØI) har lenge fulgt utviklingen og har kommet med en rekke rapporter om både virkemidler og effekt. Figenbaum og Kolbenstvedt sin rapport fra 2013 går grundig gjennom utviklingen av norsk elbilpolitikk og virkemiddelbruk siden nittitallet på nasjonalt, og til en viss grad lokalt nivå i Oslo og andre steder, og analyserer denne med utgangspunkt i teori om diffusjonsprosesser, innovasjon og teknologi. TØI har også sluppet en rekke andre rapporter knyttet til elbiler, men disse er gjerne av en økonomisk karakter, som rapportene «Gratis parkering for elektrisk drevne motorvogner - Beregning av inntektstap for eiere av parkeringsplasser» (Eriksen & Hanssen, 2010), «Ressursøkonomisk regnskap for elektrifisering av bilparken» (Fridstrøm & Østli, 2014) og «Kommunenes inntektsbortfall ved at el-biler har betalingsfritak på avgiftsbelagte kommunale parkeringsplasser» (Fearnley, 2014).

Det har også blitt gjennomført studier som undersøker hvilke elbilinsentiver som oppfattes som viktigst for bilkjøpere (som Bjerkan, Nørbech, & Nordtømme, 2016) og her benyttes også diffusjonsteori om innovasjon og teknologi som teoretisk utgangspunkt.

Det er noen forskningsbidrag som har fokusert på elbilpolitikk i Oslo kommune. For eksempel har Aasness og Odeck (2015) sett på hvilke økonomiske insentiver som gjør kjøp av elbiler attraktivt i Norge, hvilke økonomiske effekter og marginale eksterne kostnader disse insentivene har. Dette gjør de gjennom en enkeltstående casestudie av Oslo. Tilsvarende gjennomførte EU-prosjektet «Electric Vehicles in Urban Europe (EVUE II)» (Stein & Portvik, 2015) en casestudie av Oslo der de undersøker hvordan veksten av elbiler i Oslo har utviklet seg.

10

Gjennomgående for store deler av den eksisterende litteraturen er at det er veksten i antall elbiler som skal forklares. Denne studien fokuserer derimot på hvordan kommunens utbygging av ladeinfrastruktur – det jeg omtaler som Oslo kommunes elbilsatsing – har blitt formet og påvirket av stat, kommune og ikke-offentlige aktører. Dermed er denne oppgaven et nytt bidrag både til statsvitenskapelig litteratur og til studiet av norsk og mer spesifikt kommunal elbilpolitikk. Funnene fra denne oppgaven vil således kunne være nyttige for andre norske kommuner så vel som for andre byer internasjonalt som ønsker å tilrettelegge for elbiler og elektrifisere bilparken og transportsektoren generelt.

1.4 Struktur på oppgaven

I kapittel 2 vil jeg gi en nærmere beskrivelse av de to teoretiske perspektivene. Både det hierarkiske styringsperspektivet – og de to ulike styringsformene jeg skisserer innenfor dette – og nettverksstyringsperspektivet. Her utleder jeg også forventninger fra teoriene om styringen av Oslo kommunes elbilsatsing. I kapittel 3 redegjør jeg for oppgavens forskningsdesign og valg av case og prosessporing som forskningsmetode. Videre beskriver jeg oppgavens univers og valg av aktører for å besvare oppgavens problemstilling. I dette kapittelet vil jeg også forklare datainnsamlingsprosessen og bruken av intervju og dokumentanalyse i denne. Til slutt beskriver jeg hvordan jeg operasjonaliserer oppgavens teoretiske begreper. Kapittel 4 er oppgavens bakgrunnskapittel hvor jeg presenterer utviklingen av norsk elbilpolitikk før 2008 og de ulike insentivene som eksisterer på nasjonalt nivå og lokalt i Oslo. Dette er viktig for å forstå den konteksten innenfor hvilken utbyggingen av ladeinfrastruktur i Oslo har funnet sted.

I kapittel 5 presenterer jeg oppgavens datamateriale og utbyggingen av ladeinfrastruktur i Oslo kommune fra 2004-2016. I kapittel 6 analyserer jeg empirien presentert i kapittel 5 i lys av de teoretiske perspektivene og svarer på forventningene utledet fra disse. I analysekapittelet vil jeg også presentere en revidert kausalmodell som bedre representerer utbyggingen av ladeinfrastruktur i Oslo. Avslutningsvis vil jeg i kapittel 7 presentere oppgavens funn og konklusjoner og jeg vil kort kommentere noen av oppgavens svakheter samt komme med anbefalinger til videre forskning.

11

2 Teori: Hierarki og nettverk

I dette kapittelet presenterer jeg de to teoretiske perspektivene jeg tar utgangspunkt i for å besvare oppgavens problemstilling. Teoriene jeg benytter tilbyr ulike forklaringer på styring av et kommunalt politikkområde og er derfor godt egnet til å besvare denne oppgavens problemstilling. Etter en gjennomgang av de to teoretiske perspektivene presenterer jeg avslutningsvis et sett teoretiske forventninger om styringen av Oslo kommunes elbilsatsing.

Det hierarkiske styringsperspektivet bygger blant annet på et instrumentelt perspektiv fra organisasjonsteori for offentlig sektor; statsvitenskapelig litteratur om det hierarkiske forholdet mellom stat og kommune; og klassisk ovenfra-og-ned iverksettingsteori der en antar en klar hierarkisk styringskjede (Hill & Hupe, 2009, s. 50). Dette styringsperspektivet antar en ovenfra- og-ned styring av offentlig politikk der øverste beslutningsnivå har klare mål for implementeringen av en policy og dette perspektivet gir lite rom for ikke-offentlige aktørers påvirkning på politikken. Som forklart innledningsvis skiller jeg også innenfor dette mellom to ulike styringsformer eller styringshierarkier. Den statlige styringsformen antar at det statlige nivået har klare mål for hvordan den lokale elbilsatsingen skal gjennomføres og det kommunale nivået ses da på som en iverksetter av nasjonal politikk. Den kommunale styringsformen antar at kommunen er det øverste leddet og at den kommunale politikken iverksettes av administrasjonen i kommunen.

Nettverksstyringsperspektivet bygger på statsvitenskapelig «governance»- og nettverksteori der et mangfold av ulike samfunnsaktører, både offentlige og ikke-offentlige, påvirker politikkutformingen. Næringsliv og andre ikke-offentlige aktører tillegges større rom for å påvirke den lokale politikkutformingen. Dette perspektivet avskriver ikke enhver form for hierarkisk styring i offentlig sektor – som statens mulighet til å påvirke kommunen – men denne formen for påvirkning anses som en av flere heller enn som den dominerende. Dette perspektivet handler om «governance» heller enn «government» og er en motsats til oppgavens første teoretiske perspektiv.

2.1 Det hierarkiske styringsperspektivet

Dette er det første av de to teoretiske perspektivene som benyttes i oppgaven for å belyse oppgavens problemstilling, og det er satt sammen av deler fra organisasjonsteori; litteratur om

12

forholdet mellom lokaldemokrati og nasjonal styring; og ovenfra-og-ned iverksettingsteori. Jeg vil først redegjøre for grunntanken i det hierarkiske styringsperspektivet før jeg beskriver hvordan jeg skiller mellom statlig og lokal styring innenfor dette perspektivet.

Hierarkisk styringskjede

For å si noe om organiseringen av et policyområde – i dette tilfellet Oslo kommunes elbilsatsing – må en derfor forstå hvordan den delen av offentlig sektor som har vært ansvarlig for dette politikkområdet har vært organisert. I boken Organisasjonsteori for offentlig sektor (2015) retter forfatterne oppmerksomheten mot tre ulike organisasjonsperspektiver og ett av disse er det instrumentelle perspektivet. En generell grunnsetning i organisasjonsteorier er at utformingen av den offentlige politikken vil avhenge av hvordan offentlig sektor er organisert, hvilke ressurser som er tilgjengelige, og hvordan disse ressursene er organisert og fordelt (T.

Christensen mfl., 2009, s. 22).

I det instrumentelle perspektivet ses en offentlig organisasjon som én enhet med en klar styringskjede hvor den politisk ledelsen har en klar mål-middel-tankegang og makt til å sette mål og gjennomføre disse (T. Christensen mfl., 2009, s. 35). Her er organisasjonsstrukturen avgjørende for organisasjonens virkemåte og formelle normer som organisasjonskart, reglementer og stillingsinstrukser er av stor betydning for utføring av oppgaver. Rollene innad i organisasjonen er fastlagte og en organisasjon vil med utgangspunkt i en slik struktur operere likt uavhengig av hvilke medlemmer som inngår i organisasjonen (T. Christensen mfl., 2009, s. 38; Egeberg, 1984, s. 21).

Røvik beskriver også en hierarkisk utformet offentlig sektor og han kaller denne ovenfra-og- ned-styringen av et politikkområde for den hierarkiske oversettelseskjeden (Røvik, 2007, s.

294–301). Forestillingen er at ideer, mål og policy utvikles øverst i den hierarkiske strukturen og styres vertikalt f.eks. fra «nasjonale via regionale og over til lokale enheter i offentlige virksomheter» (Røvik, 2007, s. 294). Her bruker han som eksempel at policy formuleres på nasjonalt nivå for så å bevege seg nedover til det lokale nivået. Men den hierarkiske oversettelseskjeden kan også brukes for å analysere hvordan policy formulert på det lokale nivået følger samme mønster. Altså kan både det nasjonale og det lokale nivået betraktes som øverste myndighetsorgan.

13 Det antas her at ledelsen har klare oppfatninger om hvordan problemet skal løses, når det skal løses og hvilke enheter som skal løse det. Dette begrenser underliggende aktørers frihet til å tilpasse løsningene lokalt. Lokale tilpasninger vil ikke være umulig, men det vil være viktig for ledelsen å ha kontroll over utformingen og det oppfattes som viktig at overordnede hensyn blir prioritert (Røvik, 2007, s. 295). Røvik mener også at dette legger opp til det han kaller en stimulus-respons-basert sekvensialitet. Med dette mener han at en idé blir til i toppen og at den etappevis rykker nedover i systemet før den munner ut i aktivitet på nederste nivå: «Man får dermed en enveis og nedadgående serie av oversettelser som er sekvensielt organisert, og der den utløsende kraften for å starte en lokal oversettelsesprosess i en enhet kommer fra det hierarkiske nivået ovenfra og dermed utenfra» (Røvik, 2007, s. 295).

Ovenfra-og-ned iverksettingsteori

Synet på hvordan policy beveger seg fra det øverste myndighetsorgan og nedover går også igjen i ovenfra-og-ned iverksettingsteori. På syttitallet i USA ble det en økende grad av bevissthet rundt studiet av iverksetting av politikk. Dette skjedde i takt med at flere offentlige programmer for å løse sosiale problemer ble iverksatt, samtidig som man ble oppmerksom på at mange av disse programmene var ineffektive (Hill & Hupe, 2009, s. 42). Det som ble viktig for syttitallets iverksettingsstudier og som skiller dem fra tidligere studier av policyanalyse (som Easton (1965) sin modell for å analysere policy), er at de var opptatt av å avdekke hva som skjer inne i «den sorte boksen» – den administrative prosessen mellom en policybeslutning og et policy- output (Hill & Hupe, 2009, s. 42). Erwin Hargrove skrev i 1975 at iverksetting var «the missing link» i studiet av policyprosesser (Robichau & Lynn Jr, 2009, s. 22) og sammen med Pressman

& Wildavsky (1973) sin innflytelsesrike bok «Implementation», kan dette sies å være starten på en ny retning innen policystudier (Jann & Wegrich, 2007, s. 52).

Første generasjons iverksettingsstudier inntok det som senere fikk tilnavnet ovenfra-og-ned eller «top-down»-tilnærmingen. Denne tilnærmingen følger den hierarkiske gjennomføringen av en policy, fra en policy blir dannet øverst i styringskjeden til den munner ut i faktiske endringer i det nederste leddet. Blant annet gjorde Pressman og Wildavsky (1973) dette og introduserte ideen om «implementation deficit» for å forklare gapet mellom en bestemt policy og utfallet av policyen (Hill & Hupe, 2009, s. 45). Van Meter og Van Horn (1975) bygger videre på Pressman og Wildavsky sitt utgangspunkt gjennom en mer konkret analysemodell av iverksettingsprosessen og det de presenterer er en iverksettingsteori med en tydelig ovenfra-og-

14

ned-tilnærming. I deres modell presenteres en rekke variabler (blant annet tilgjengelige ressurser, karakteristikker ved iverksettingsenheter, og policymål og standarder) som burde identifiseres for å forstå iverksettingsprosessen (Van Meter & Van Horn, 1975, s. 463). Her ser man klare likhetstrekk mellom ovenfra-og-ned-tilnærmingen og det instrumentelle perspektivet fra organisasjonsteori, der blant annet formelle mål og standarder er avgjørende for å forstå hvordan en organisasjon fungerer.

Store deler av iverksettingslitteraturen studerer policy dannet på statlig nivå og undersøker hvordan denne beveger seg nedover i systemet, men dette er teori som også kan anvendes på lokalt nivå. Iverksettingsteori bygger på en tanke om at strukturen i offentlig sektor er hierarkisk og at forvaltningen er innordnet på et weberiansk vis. Norsk kommunal forvaltning har vokst mye de siste femti årene og i en trettiårsperiode fra seksti- til nittitallet ble antallet sysselsatte i kommunal sektor nesten firedoblet (T. Christensen mfl., 2010, s. 153). Denne veksten i de kommunale administrasjonene har ført til en vekst i sektorspesifikke etater og Oslo kommune med sine over 50 000 ansatte (Oslo kommune, 2017a) er et klart eksempel på dette. Altså kan en bruke iverksettingsteori – og generelt teori om hierarkiske styringsformer – ikke bare til å analysere hvordan nasjonal policy blir iverksatt i kommunen, men også til å analysere hvordan policy formulert på øverste nivå lokalt følger den hierarkisk styringskjeden i kommunen før den munner ut i faktisk endring. Jeg inkluderer deler av denne teorien i det hierarkiske styringsperspektivet for å forstå om Oslo kommunes elbilsatsing – utbyggingen av ladeinfrastruktur – har kommet til som lokal iverksetting av nasjonal politikk eller om det er kommunen selv som initierte arbeidet med å bygge ut infrastrukturen uten nasjonale myndigheters påvirkning.

Konseptet «perfekt iverksetting» er en idealtype som sier mye om tankegangen bak ovenfra- og ned- iverksettingsteori. Hill og Hupe (2009) omtaler dette som et rent analytisk konsept avledet fra det økonomiske begrepet «perfekt konkurranse». Hvordan vil den administrasjonen som kan sørge for perfekt iverksetting av policy se ut? Ved å konseptualisere en slik tilstand kan en måle virkeligheten opp mot denne. Det er en idealtype som sier mye om tankegangen bak ovenfra-og-ned iverksettingsteori: «in practice it carries the normative connotation that there is an ideal to which the ‘top’ should try to make the real world correspond» (Hill & Hupe, 2009, s. 51). Den normative ideen om at beslutningsprosesser er toppstyrte er den samme som går igjen i både det instrumentelle perspektivet fra organisasjonsteori og den hierarkiske oversettelseskjeden.

15 Jeg har nå redegjort for det hierarkiske styringsperspektivets grunntanke om at policy blir formulert på øverste myndighetsnivå for så å følge en styringskjede nedover i systemet som iverksetter den politikken som ble formulert på toppen. Men hva er toppen – stat eller kommune?

Nasjonal eller lokal ledelse som toppen av pyramiden?

Jeg har hittil forklart hvordan det hierarkiske perspektivet antar en hierarkisk styringsform der toppledelsen definerer hva som er problemet og hvordan dette problemet skal løses. Men hvordan defineres toppledelsen? Her er det nødvendig å skille mellom statlig og kommunal styring. Begge styringsformene faller innunder det hierarkiske styringsperspektivet, men spørsmålet er om den hierarkiske styringen er forankret hos nasjonal eller kommunal politisk ledelse.

Forholdet mellom stat og kommune er et omdiskutert tema innen norsk statsvitenskapelig litteratur. I et land med flere styringsnivåer vil det oppstå spenninger «mellom nasjonale mål på den ene siden og hensynet til lokalt demokrati og selvstyre på den andre» (Reitan mfl., 2012, s. 9). Reitan mfl. (2012) peker på økte styringsambisjoner på det nasjonale nivå og en endring i maktbalansen som tipper i det nasjonale nivåets favør. Videre skriver de at «… den lovgivende makt har gått langt i å etablere et hierarkisk forhold mellom statsforvaltningen og kommunene»

(s. 25). En slik endring finner også Vabo (2012, s. 98) som finner at statlig styring av kommunesektoren på eldreområdet har tiltatt, og hun skriver at «den nasjonale interesse i og styring av lokalnivået har tiltatt». Dette er argumenter som taler for at det nasjonale nivået i økende grad påvirker den lokale styringen av politikken. På den andre siden er det fortsatt slik at kommunene er lokale selvstyreorganer som «… velges av innbyggerne innenfor et definert område gjennom direkte valg, og disse organene skal være et uttrykk for en lokal folkevilje»

(T. Christensen mfl., 2010, s. 150). Det har også de ti til femten siste årene blitt iverksatt ulike reformer for å utvide det kommunale handlingsrommet (Hagen & Sørensen, 2006, s. 60). I en enhetsstat som Norge vil «… avveiningen mellom lokale og nasjonale mål og hensyn mer være et politisk enn et juridisk spørsmål» (T. Christensen mfl., 2010, s. 151) og det er dette som kommer til uttrykk når kommunen på den ene siden skal gjennomføre egen politikk og på den andre siden fungere som et iverksettingsorgan for nasjonal politikk. Et viktig spørsmål i denne oppgaven blir da om utbygging av ladeinfrastruktur i Oslo kommune inngår som en del av nasjonal klimapolitikk eller om denne utgår fra den lokale politikken.

16

Stokstad skriver om forholdet mellom kommunalt selvstyre og underordning og hun påpeker at det er stor aksept for at statsforvaltningen – spesielt når det er snakk om lokal iverksetting av nasjonal politikk – i stor grad kan styre kommunene (T. Christensen mfl., 2010, s. 150). Hvis en ser Oslo kommunes elbilsatsing som en del av nasjonal klimapolitikk – iverksatt på lokalt nivå – så kan en tenke seg at det statlige nivået utøver innflytelse over, og legger føringer på, det kommunale nivået. Det følgende sitatet støtter også opp under argumentet om kommunen som iverksettingsorgan av nasjonal politikk:

«Konstitusjonelt er kommunene skapt av og underordnet den lovgivende makt, og spiller en viktig rolle i iverksettingen av nasjonal politikk. De styres gjennom et bredt repertoar av virkemidler, og de politiske partiene har sterke nasjonale nivåer som må antas å påvirke politikkutforming lokalt. Dermed gir det seg selv at den statlige «top-down»- styringen må være et viktig fokus i analysen» (Reitan mfl., 2012, s. 13).

En kan anta at dersom utbygging av ladeinfrastruktur for elbiler på lokalt nivå inngår som en del av nasjonal klimapolitikk vil kommunen best ses på som et iverksettingsorgan for den nasjonale politikken. Men på den andre siden kan det tenkes at elbilsatsingen i Oslo kommune ikke har kommet på plass som et resultat av styring fra statlig nivå, men at det er kommunen selv som har tatt initiativ til denne. Det vil være mer nærliggende å tro at kommunen selv har styrt elbilsatsingen dersom utbygging av ladeinfrastruktur ikke inngår som en del av den nasjonale klima- og miljøpolitikken, men heller inngår i den lokale klima- og miljøpolitikken i Oslo kommune.

Fra enhet til mangfold

Ovenfra-og-ned-tilnærmingen innen iverksettingslitteraturen har siden sin begynnelse på syttitallet blitt kritisert for sin topptunge tilnærming til policyimplementering (Jann & Wegrich, 2007, s. 53). Denne «top down»-tilnærmingen ble fulgt opp av en rekke bidrag med en «bottom- up»- eller nedenfra-og-opp-tilnærming. Lipsky (1980) presenterte blant annet idéen om «street level bureaucracy» hvor de iverksettende aktørene sin rolle i å påvirke policy blir anerkjent og en rekke andre bidrag innen dette perspektivet utfordrer ovenfra-og-ned-tilnærmingen til iverksetting (se Barrett & Fudge, 1981; Hjern & Porter, 1981). Senere ble det også et skifte i synet på nettverk og kontakter mellom både offentlige og private aktører innen et policyområde som problematiserer skillet mellom policyformulering og iverksetting (Jann & Wegrich, 2007, s. 53). De siste tiårene har det blitt vanligere å vie mindre oppmerksomhet til sentral politisk

17 ledelse sin påvirkning på policyutfall og mer oppmerksomhet til andre aktører både i og utenfor det offentlige:

«Since the late 1980s, policy research is primarily interested in patterns of state-society interaction and has shifted its attention toward the institutional set-up of organizational fields in the wider society … Studies of policy-making were decreasingly following the traditional stages model, but encompassed all kinds of actors in the organizational and regulatory field, thereby undermining the policy cycle framework» (Jann & Wegrich, 2007, s. 53).

Det er her oppgavens andre teoretiske perspektiv kommer inn. Der fokuset ligger på en hierarkisk struktur i det hierarkiske perspektivet, retter nettverksperspektivet oppmerksomheten mot andre samfunnsaktører og hvordan disse eventuelt påvirker Oslo kommune i dens arbeid med utbygging av ladeinfrastruktur for elbiler. Etter å ha redegjort for nettverksstyringsperspektivet vil jeg presentere de teoretiske forventningene utledet fra de to perspektivene.

2.2 Nettverksstyringsperspektivet

Nettverksstyring skiller seg klart fra det første perspektivets hierarkiske syn på styring. Det er basert på statsvitenskapelig teori om styring gjennom nettverk og fra dette perspektivet utleder jeg forventninger om at Oslo kommunes elbilsatsing har blitt formet og utviklet gjennom nettverkssamarbeid der både kommunen og andre ikke-offentlige aktører inngår. I likhet med en stor del av litteraturen jeg baserer dette perspektivet på, vil jeg ta utgangspunkt i at det er det lokale nivået som deltar i slike nettverk (se f.eks. Denters & Rose, 2004; Dredge, 2006;

Melbeck, 1998).

«Governance»- og nettverksteori

Nettverksteori og «governance»-teori er svært overlappende, og på mange måter henge disse teoriretningene sammen. Men der policynettverk er et av flere fokusområder innen

«governance»-litteraturen (riktignok et svært sentralt et), er nettverksteori for det meste opptatt av hvordan slike nettverk operer og hvordan de styres og organiseres (Bevir & Richards, 2009;

18

Enroth, 2011). I dette delkapittelet vil jeg redegjøre for nettverksstyringsperspektivet slik jeg benytter det og jeg trekker på bidrag fra begge tradisjoner².

«…governance was traditionally associated with government, with the exercise of power by political leaders. The concept was not widely used in the post-Second World War years, but during the 1980s it re-emerged with a new meaning, now referring to something broader than government. Reference to processes and actors outside the narrow realm of government was now included; yet no common definition of governance seemed to emerge» (Kjær, 2004, s. 1).

Studiet av «governance» skjøt for alvor fart på nittitallet (Davies, 2011) og siden den gang har det kommet en rekke forklaringer på hvordan dette konseptet beskriver styring i moderne demokratier. Det finnes mange forskjellige definisjoner av hva «governance» er, men felles for de fleste av disse er tanken om at sivilsamfunnet og ikke-offentlige aktører påvirker politikkutformingen og er involverte i styringen av samfunnet (Kjær, 2004, s. 3). Rhodes (1996), identifiserer en rekke ulike former for «governance» innenfor litteraturen, og en av definisjonene omtaler han som «governance as a socio-cybernetic system» (s. 656). Dette er en definisjon som sier at «governance»-policyutfall ikke er et produkt av sentrale styresmakter sine handlinger: «The centre may pass a law but subsequently it interacts with local government, health authorities, the voluntary sector, the private sector and, in turn they interact with one another» (Rhodes, 1996, s. 657). Istedenfor én sentral og suveren autoritet består hvert policyområde av et mangfold av aktører og disse aktørene er gjensidig avhengig av hverandres arbeid, ressurser og ekspertise.

Aktørene deler ofte mål og grensene mellom de ulike ansvarsområdene – om noe er underlagt det offentlige, det private eller frivillige organisasjoner – er ofte utydelige (Rhodes, 1996, s.

658). Hyden (1999, s. 185) sin definisjon av «governance» vektlegger også viktigheten av gjensidighet og tillitt på tvers av skillet mellom det offentlige og sivilsamfunnet: «Governance is the stewardship of formal and informal political rules of the game. Governance refers to those measures that involve setting the rules for the exercise of power and settling conflicts over such rules». Rhodes definerer det som «governance as self-organizing networks» (Rhodes, 1996, s.

658): «Governance refers to self-organizing, interorganizational networks characterized by interdependence, resource-exchange, rules of the game, and significant autonomy from the state» (Rhodes, 1997, s. 15).

2 Selv om jeg bygger dette perspektivet på begge litteraturene bruker jeg begrepet nettverksstyring i oppgaven.

19 Det eksisterer svært mange ulike definisjoner av hva «governance» er, noe som blir påpekt av Börzel (1998). Hennes definisjon av konseptet trekker ut det som er felles for de fleste definisjonene og jeg velger å forholde meg til hennes «laveste fellesnevner»-definisjon av hva et policynettverk er:

«… a set of relatively stable relationships which are of non-hierarchical and interdependent nature linking a variety of actors, who share common interests with regard to a policy and who exchange resources to pursue these shared interests acknowledging that co-operation is the best way to achieve common goals» (Börzel, 1998, s. 254).

Börzel hevder at policynettverk kjennetegnes ved at det eksisterer en gjensidig avhengighet mellom et sett aktører og at disse aktørene utveksler ressurser seg imellom; at forholdet aktørene imellom er ikke-hierarkisk og forholdsvis stabile; og at aktørene deler interesser med hensyn til en policy eller et politikkområde og anerkjenner at samarbeid er den beste måten å oppnå disse felles målene på. Videre vil jeg redegjøre for disse kjennetegnene ved policynettverk.

Gjensidig avhengighet, ikke-hierarkisk organisering og samarbeid

I store deler av litteraturen finner en ideen om at deltakerne i nettverkene er gjensidig avhengige av hverandre (Enroth, 2011, s. 27). Dette innebærer at de som inngår i et policynettverk er avhengig av ressurser som de andre aktørene besitter og som de trenger for å oppnå sine egne mål. Bak denne avhengigheten ligger antakelsen om at myndighetene i økende grad har blitt avhengige av å samarbeide og koordinere ressurser med aktører utenfor deres hierarkiske kontroll og dette har ledet til fremveksten av policynettverk som et alternativ til de mer konvensjonelle styringsformene, nemlig hierarki og marked (Börzel, 1998, s. 260). Denne avhengigheten går også andre vei ved at ikke-offentlige aktører avhenger av myndighetene for å få gjennomslag for sine interesser. Ressursavhengighet er også viktig for stabilitet i nettverkene ettersom det leder til forhandlinger og interaksjon aktørene imellom og på den måten opprettholder nettverksrelasjonene (Klijn, 1997, s. 31). Ressursutveksling fordrer at de ulike aktørene er i besittelse av ressurser som de øvrige aktørene ikke besitter, men som de trenger for å nå sine mål. Dette kan tenkes å være tilfellet med Oslo kommunes elbilsatsing i perioden jeg analyserer ettersom ladeinfrastruktur for elbil er et forholdsvis nytt fenomen som kommunen ikke har arbeidet med tidligere.

20

Et viktig tema innen «governance»-retningen, og et som kanskje i størst grad har opptatt statsvitenskapelige forskere innenfor retningen, er nettverkenes interne maktforhold (R. K.

Christensen & Tschirhart, 2011, s. 69). Hvilke aktører i nettverket har størst makt og beslutningsmyndighet? Dette berører Börzel i sin definisjon og hun sier at nettverkene har en ikke-hierarkisk struktur. I følge Enroth er ofte en offentlig aktør i lendende posisjon i policynettverket, men det betyr ikke dermed at nettverkslederen («the network manager») har autoritet eller mulighet til å påvirke de øvrige aktørene til å handle i tråd med egne ønsker (Enroth, 2011, s. 31). For denne oppgavens del vil det være viktig å forstå den relative makten til ulike nettverksaktører knyttet til utviklingen av Oslo kommunes elbilsatsing. Er det kommunen som «styrer showet» eller er utviklingen et resultat av et samarbeidende nettverk med ulike aktører som i fellesskap har drevet frem utviklingen i Oslo? Denne maktbalansen vil avhenge av graden av ressursavhengigheten mellom aktørene.

Slik beskrevet over kan policynettverk virke som et strategisk spill mellom rasjonelle aktører og dette er slik det omtales i en del bidrag innen «governance»- og nettverksteori. Deler av litteraturen forklarer nettverksstyring i lys av rasjonell aktør- og spillteori (Dowding, 2011) der viktigheten av tillitt og felles verdier nedtones. Her hevdes det at samarbeid er nødvendig for at aktørene skal kunne oppnå sine respektive mål og at det er i aktørenes egeninteresse å samarbeide med hverandre. Ut i fra et slikt syn blir nettverksinteraksjon sett på mer som et nullsumspill enn et felles samarbeid. Andre bidrag (se f.eks. Bevir og Richards 2009; Rhodes 2007) fokuserer derimot på tillit og en felles problemforståelse som viktige elementer for samarbeid i policynettverk.

Rhodes er opptatt av tillit som et viktig element i nettverksstyring og ser på tillit mellom aktørene som limet som holder disse komplekse relasjonene sammen: «trust is essential for cooperative behaviour and, therefore, the existence of networks» (Rhodes, 2007, s. 1246).

Börzel fremhever ikke tillit mellom aktørene som en definerende egenskap i sin definisjon av nettverksstyring, men jeg vil i likhet med Bevir og Richards (2009) argumentere for at tillit kan ses på som en viktig del av et policynettverk, og at det henger sammen med ideen om gjensidig avhengighet mellom aktørene. Dette handler om at aktørene føler et behov for å «være på samme side» og å oppnå en felles forståelse for problemet og løsningene som skal implementeres (Hoff, 2003, s. 45). Tillit mellom aktørene vil gjøre samarbeid enklere og det vil kunne styrke mulighetene for stabilitet i nettverket og bidra til at nettverkene vedvarer.

Myndighetenes evne og mulighet til å styre nettverkene antas å være begrenset og dette gjør at

21 nettverksaktørene avhenger av tillit til hverandre (Davies, 2011, s. 14). «If it is price competition that is the central coordinating mechanism of the market and administrative orders that of hierarchy, then it is trust and cooperation that centrally articulates networks» (Frances, Levačić, Mitchell, & Thompson, 1991, s. 15).

2.3 Teoretisk funderte forventninger

Jeg vil nå presentere de teoretiske forventningene jeg har utledet fra de to teoretiske perspektivene. Fra det hierarkiske perspektivet utleder jeg forventninger om hvordan stat har påvirket kommunen i arbeidet med den kommunale elbilsatsingen og forventninger om hvordan kommunen selv har styrt dette arbeidet uten statlig påvirkning. Fra nettverksperspektivet utleder jeg forventninger om hvordan kommunen har inngått i policynettverk med ikke- offentlig aktører og hva slags form et slikt nettverkssamarbeid vil ta.

Statlig eller lokal hierarkisk styring av elbilsatsingen i Oslo?

For å oppsummere de teoretiske forventningene utledet fra det hierarkiske perspektivet vil jeg se etter følgende i analysen:

1. Det forventes at Oslo kommunes elbilsatsing er et resultat av politiske vedtak besluttet av politisk ledelse som har fulgt en hierarkisk styringskjede og munnet ut i faktiske endringer.

a. Forventningen om en statlig styringsform tar utgangspunkt i at den kommunale elbilsatsingen utgår fra den nasjonale klima- og miljøpolitikken og nasjonale beslutninger følger den hierarkiske styringskjeden nedover og blir iverksatt på lokalt nivå.

b. Forventningen om en kommunal styringsform tilsier at Oslo kommunes elbilsatsing utgår fra den kommunale klima- og miljøpolitikken og at lokale politiske beslutninger følger en hierarkisk styringskjede der administrasjonen iverksetter den kommunale politikken.

22

Nettverksstyrt elbilsatsing i Oslo?

For å oppsummere de teoretiske forventningene utledet fra nettverksstyringsperspektivet vil jeg se etter følgende i analysen:

 Det eksisterer et nettverk av ulike aktører – kommunale og ikke-offentlige – som har samarbeidet om utbyggingen av ladeinfrastruktur i Oslo.

 Dette nettverket kjennetegnes av følgende:

 Det er en gjensidig avhengighet mellom aktørene og disse utveksler ressurser seg imellom.

 Forholdet aktørene imellom er ikke-hierarkisk i den forstand at en aktør (f.eks.

kommunen) egenrådig har bestemt retningen for utviklingen. De ulike aktørene vil kunne ha forholdsvis ulike posisjoner i nettverket, men maktforholdet bør være av en relativt ikke-hierarkisk karakter.

 Aktørene deler syn med hensyn til utbyggingen av ladeinfrastruktur i Oslo kommune og samarbeider om denne.

Jeg har nå presentert de teoretiske perspektivene jeg vil benytte for å analysere Oslo kommunes elbilsatsing og jeg har utledet forventninger om de ulike styringsformene. I kapittel 5 vil jeg se Oslos elbilsatsings i lys av disse forventningene.

23

3 Metode: Enkeltstående casestudie gjennom prosessporing

I det følgende kapittelet vil jeg først og fremst beskrive oppgavens forskningsdesign og forklare prosessen rundt innsamling av datamaterialet jeg bruker i oppgavens analyse. I analysen vil jeg undersøke i hvilken grad Oslo kommunes elbilsatsing – utbyggingen av ladeinfrastruktur for elbiler – har blitt formet og påvirket av statlig styring, kommunal styring, eller styring av kommune og ikke-offentlige aktører. Det er altså utbyggingen av ladeinfrastruktur i Oslo som er min avhengige variabel og de ulike styringsformene er oppgavens uavhengige variabler. Det har over flere år blitt gjennomført en politikk for å bygge ut ladeinfrastruktur i Oslo kommune og jeg ønsker å forklare hvordan og i hvilken grad de ulike styringsformene har påvirket denne utviklingen.

Jeg begynner dette kapittelet med å redegjøre for valg av enkeltstående casestudie med prosessporing som metode. Her vil jeg også drøfte valg av case og hvilke avgrensninger som gjøres i oppgaven med hensyn til tidsperioden jeg ser på. Videre vil jeg redegjøre for arbeidet med datainnsamling. Dette inkluderer en gjennomgang av datainnsamlingsmetodene, valg av analyseenheter og informanter og avgrensninger jeg har gjort med hensyn til utvalget.

Avslutningsvis vil jeg diskutere styrker og svakheter ved oppgavens forskningsdesign, kvaliteten på datamaterialet og med det, grunnlaget for oppgavens videre analyse.

3.1 Enkeltstående casestudie

Som beskrevet i litteraturgjennomgangen i del 1.4, eksisterer det fra før lite forskning på det temaet jeg undersøker og det eksisterer også lite datamateriale om dette temaet.

Forskningsdesign bør velges på bakgrunn av forskningsspørsmålet studien ønsker og besvare (Lewis, 2013, s. 49) og også hva slags informasjon en trenger for å besvare dette. Ettersom jeg ønsker å forklare hvordan styringen av Oslo kommunes elbilsatsing har foregått og at det fra før eksisterer lite data om dette, har jeg et behov for rik informasjon. Et kvalitativt forskningsdesign blir da et naturlig valg. Jeg sammenligner ikke flere case og jeg velger derfor å gjennomføre en enkeltstående casestudie av denne satsingen som innebærer at jeg går i dybden på det som har skjedd i Oslo knyttet til dette tiltaket. Å kunne sammenligne funn fra én case med funn fra en annen, vil ofte kunne styrke funnenes ytre validitet, men flere enheter

24

innebærer mindre tid og plass til hver enkelt case, og tid og plass er avveininger som inngår i en masteroppgave. Når en analyserer enkelttilfeller der en går i dybden av en historisk utvikling er konstruksjonen av analytiske narrativer og kontekst-spesifikk kunnskap det primære målet med studiet. Og når en problemstilling krever omfattende dybdebeskrivelser av sosiale fenomener vil casestudiet ofte være en ideell metode (Yin, 2009, s. 4). Dette vil kunne styrke oppgavens indre validitet.

Når forskningsspørsmålet fokuserer på hvordan eller hvorfor vil casemetode være et godt valg (Yin, 2009, s. 8). Dette er en form for forskningsspørsmål som ofte krever at forskeren studerer en lengre tidshorisont for å kunne besvare problemstillingen – slik jeg gjør i denne oppgaven.

Det er også noen andre hensyn en bør ta før en bestemmer seg for case som forskningsmetode.

Dersom fenomenet befinner seg såpass lang tilbake i tid at de eneste kildene forskeren har tilgang på er primær- og sekundærkilder i form av dokumenter eller andre «stumme» kilder og ingen av aktørene involvert er i live, vil historiske studier være den foretrukne forskningsmetoden (Yin, 2009, s. 11). Men jo nærmere nåtiden det sosiale fenomenet en forsker på befinner seg, jo mer begynner det historiske studiet å overlappe med casestudiet. Dette er to metoder som på mange måter ligner hverandre, men forskeren som benytter seg av casestudier har to datakilder som historikeren mangler: direkte observasjoner og intervjuer med aktører involvert i fenomenet. Ettersom jeg ser på Oslos elbilsatsing frem til 2016 har jeg kunnet intervjue involverte aktører og sånn sett har casestudien vært et godt metodevalg. Et annet hensyn dreier seg om i hvilken grad forskeren kan påvirke dette fenomenet. Yin hevder casestudier er best egnet når en studerer hendelser fra nyere tid, men der forskeren likevel ikke kan påvirke eller manipulere de relevante aktørene. Dette vil være et større problem dersom en for eksempel benytter seg av en form for deltakende observasjon, men dette har jeg ikke gjort.

Jeg har gjennomført intervjuer med informanter som har vært involvert i prosessen i den gjeldende perioden og jeg kan trygt si at jeg som forsker ikke har kunnet manipulere eller påvirke fenomenet jeg studerer.

Prosessporing

«[it is the] insistence on providing [a] continuous and theoretically based historical explanation of a case, in which each significant step toward the outcome is explained by reference to a theory, that makes process tracing a powerful method of inference»

(George & Bennett, 2005, s. 30).

25 Prosessporing er en metode som egner seg godt for å gå i dybden av enkeltstående casestudier for å forklare komplekse årsakssammenhenger. Prosessporing kan defineres som en systematisk gjennomgang av bevis eller data som er valgt og analysert i lys av forskerens problemstilling (Collier, 2011, s. 823). Ved å kartlegge et hendelsesforløp med et teoretisk utgangspunkt kan en teste alternative forklaringer for et fenomen (George & Bennett, 2005, s. 6). Dette er en ideell måte å gjennomføre casestudien på for å besvare denne oppgavens problemstilling. Med utgangspunkt i de to teoretiske perspektivene vil jeg teste alternative forklaringer for hvordan Oslo kommunes elbilsatsing har blitt styrt. Dette handler om å finne bevis som styrker de teoretiske forventningene utledet fra de ulike forklaringene. Tilliten til en gitt forklaring styrkes hvis en gjennom prosessporing finner bevis som er inkonsistent med alternative forklaringer (Bennett & Elman, 2006, s. 460). Collier (2011, s. 824) skriver at prosessporing egnes godt til å få innsikt i årsakssammenhenger og avdekke hvilke kausale mekanismer som er gjeldende i en gitt case.

For å avdekke årsakssammenhenger gjennom bruk av prosessporing studerer man en rekke hendelser over tid. I denne oppgaven innebærer det å studere Oslo kommunes elbilsatsing i en periode fra 2004 til 2016. Teoriene jeg benytter forklarer ikke endring over tid i nevneverdig grad, men tilbyr heller ulike forklarer hvordan styring av et offentlig politikkområde. Det betyr ikke dermed at endring ikke kan forklares og her kan prosessporing være et nyttig verktøy for å identifisere endring eller forklare et hendelsesforløp:

«… process tracing begins not with observing change or sequence, but rather with taking good snapshots at a series of specific moments. To characterize a process, we must be able to characterize key steps in the process, which in turn permits good analysis of change and sequence» (Collier, 2011, s. 824).

Det er også viktig at jeg som forsker vokter meg mot bekreftelsestendens eller «confirmation bias», altså at en til stadighet finner det en leter etter uten å i tilstrekkelig grad undersøke alternative årsaksforklaringer (George & Bennett, 2005, s. 217). Dette er spesielt viktig når en gjennomfører en enkeltstående casestudie, men ved å anvende flere teoretiske perspektiver som gir alternative forklaringer på hvordan den kommunale elbilsatsingen i Oslo har blitt styrt minsker jeg sannsynligheten for at oppgavens funn rammes av en bekreftelsestendens.

Kildetriangulering – bruken av flere ulike kilder og gjerne også flere metoder for datainnsamling (Adcock & Collier, 2001, s. 540) – er en annen viktig måte å forhindre en slik bekreftelsestendens. Dette vil jeg komme tilbake til i del 3.2 som omhandler oppgavens datainnsamlingsprosess.