Reform av kapitaldekningsreglene - moderne finansiell stabilitet

Reform av

kapitaldekningsreglene

Moderne finansiell stabilitet

Kandidatnummer: 503 Leveringsfrist: 25.04.2017 Antall ord: 15919

i

Innholdsfortegnelse

1 INNLEDNING ... 1

1.1 Finansiell stabilitet ... 1

1.2 Struktur for regulering av kapitalkrav for banker – tre pilarer ... 3

1.2.1 Pilar I ... 3

1.2.2 Pilar II ... 3

1.2.3 Pilar III ... 5

1.3 Bakgrunn ... 6

1.3.1 Lærdom fra finanskrisen ... 6

1.3.2 Løsningen ... 7

1.4 Kostnader ... 8

1.4.1 Kortsiktige kostnadseffekter av nytt regelverk ... 8

1.4.2 Langsiktige økonomiske effekter av nytt regelverk ... 9

2 RETTSKILDER ... 9

2.1 Basel III-standardene ... 10

2.1.1 Formål ... 10

2.2 CRR/CRD IV ... 11

2.2.1 Forskjeller mellom Basel III og CRR/CRD IV ... 11

2.2.2 Generelt om forskjellen mellom forordninger og direktiver ... 11

2.2.3 Tekniske og strukturelle forskjeller mellom tidligere regelverk for kapitalkrav (CRD III) og CRR/CRD IV. ... 12

2.2.4 Hva er i direktivet CRD IV? ... 13

2.2.5 Hva er i forordningen CRR? ... 13

2.2.6 Regulatory Technical Standards ... 14

2.2.7 The Single Rule Book... 14

2.3 Gjennomføring til nasjonal lovgivning ... 16

3 ANSVARLIG KAPITAL ... 18

3.1 Finansforetaksloven § 14-1 ... 19

3.1.1 Nærmere om regelendringene under Basel III ... 20

3.1.2 Nærmere om ren kjernekapital ... 22

ii

3.1.3 Nærmere om kjernekapital (hybridkapital) ... 25

3.1.4 Tilleggskapital ... 26

3.2 Beregningsgrunnlaget ... 27

3.2.1 Kreditt-, markeds- og operasjonell risiko ... 27

3.3 Beregningsmetoder ... 30

3.3.1 Risikovekter ... 31

3.3.2 Beregningsgrunnlag for kredittrisiko etter standardmetoden ... 31

3.3.3 Beregning etter IRB-metoden ... 36

3.4 Sanksjoner ... 37

4 UVEKTET KJERNEKAPITALANDEL ... 38

4.1 Hva er uvektet kapitalandel? ... 38

4.1.1 Rettslig grunnlag... 39

4.1.2 Kapitalmål ... 41

4.1.3 Eksponeringsmål ... 41

4.2 Sanksjoner ... 42

5 KAPITALBUFFERE ... 42

5.1 Bevaringsbuffer ... 43

5.2 Systemrisiko-buffer ... 43

5.3 Buffer for systemviktige institusjoner ... 44

5.3.1 Identifisering av systemviktige foretak ... 45

5.3.2 Formålet med bufferen ... 45

5.4 Motsyklisk kapitalbuffer ... 46

5.4.1 Formål med den motsykliske kapitalbufferen ... 46

5.5 Sanksjoner ... 47

6 LIKVIDITETSKRAV ... 48

6.1 Formål ... 48

6.2 Likvide midler ... 49

6.3 Ut- og innbetalinger ... 50

6.4 Kritikk av likviditetsreservekravet ... 51

6.5 Gradvis innfasingsperiode ... 52

6.6 Sanksjoner ... 53

iii

7 KOMMENDE ENDRINGER OG NYE REGULERINGER ... 54

7.1 Nærmere om målet med noen av justeringene i kommende regelendringer ... 54

7.2 FRTB – Fundamental Review of the Trading Book ... 55

7.3 TLAC – Total Loss Absorbing Capability ... 56

7.4 NSFR – Net Stable Funding Ratio ... 56

7.5 Kostnader relatert til tilleggsendringene ... 58

Litteratur ……… …….59

Lover ………63

EU-lovgivning ……… …….63

Forskrift ………63

1

1 Innledning

Denne oppgaven handler om finansiell stabilitet. Finanskrisen avdekket svakheter og tilstan- der i regelverket for kapitaldekning som påvirket finansiell stabilitet negativt. Oppgaven handler om rettsregler og tiltak som er iverksatt og vil bli iverksatt for å fremme finansiell stabilitet i finansmarkedet. Oppgaven ser på hvordan moderne, etter-finanskrisetidig, finansi- ell stabilitet oppnås.

Oppgaven behandler dette ved å se på problemene i regelverket avslørt under krisen, og løs- ningene av disse problemene i form av et revidert regelverk i en forordning og et direktiv (CRR og CRD IV), utformet av EU basert på de nyeste Basel-standardene. Dette regelverket representerer EUs ønske om ‘The Single Rule Book’; et enkelt, harmonisert regelsett gjelden- de i alle EU – og EØS-land.

Oppgaven begynner med å se på konseptet om finansiell stabilitet, som er det overordnede formålet med reguleringen av dette samfunnsviktige området.

1.1 Finansiell stabilitet

Finansiell stabilitet er en tilstand i finansmarkedet der markedet ikke opplever overdrevne prisutslag, og institusjonenes soliditet er god nok til å opprettholde virksomheten under en økonomisk nedgang.

Norges Bank fremhever at finansiell stabilitet vil i en forstand være fravær av finanskriser.¹ Det finnes imidlertid ingen kvantifiserbar størrelse myndigheter eller andre kan måle graden av oppfyllelse på², men foretakenes soliditet er imidlertid ofte en indikator. Oppgaven be- handler rettsregler som bidrar til dette særlig igjennom soliditets- og kapitalkrav.

I finansforetakloven fremkommer lovens definisjon på finansiell stabilitet i formålsbestem- melsen i § 1-1.

§ 1-1.Formål

Formålet med loven er å bidra til finansiell stabilitet, herunder at finansforetak virker på en hensiktsmessig og betryggende måte. Med finansiell stabilitet menes at det finansielle systemet er robust nok til å motta og utbetale innskudd og andre tilbakebe- talingspliktige midler fra allmennheten, formidle finansiering, utføre betalinger og om- fordele risiko på en tilfredsstillende måte.

1 http://www.norges-bank.no/globalassets/upload/import/publikasjoner/skriftserie/skriftserie-28/artikkel-06.pdf s. 57-58

2 http://www.finanstilsynet.no/no/Artikkelarkiv/Foredragartikler/2012/Reguleringer-finansiell-stabilitet-og- makrookonomi-/Reguleringer-finansiell-stabilitet-og-makrookonomi/

2

Forarbeidene til finansforetaksloven fremhever at «et hovedformål med lovregler for finansfo- retak er å bidra til finansiell stabilitet», jf. Prop.125 L (2013-2014) s. 156.³

Finansforetaksloven gjelder for finansforetak. I § 1-3 fremkommer at et finansforetak er en virksomhet av følgende type: bank, kredittforetak, finansieringsforetak, forsikringsforetak, pensjonsforetak og holdingforetak i finanskonsern. Unntakene gjelder «Norges Bank, Statens Pensjonskasse eller foretak eiet av staten som er finansiert over statsbudsjettet, som er under- gitt særskilte regler fastsatt i annen lov.» jf. § 1-6 første ledd.

Dette er virksomheter som er viktige for økonomien. De er nødvendige for å finansiere øko- nomisk aktivitet og vekst, og dersom de ikke virker som de skal, venter potensielt negative konsekvenser for samfunnsøkonomien og statsfinansielle kostnader. Derfor er det lett å forstå at man ønsker stabilitet på dette området.

Loven sier at det finansielle systemet skal være robust. Derfor stilles det soliditets- og kapital- krav til foretakene. For å etterleve disse kravene, må institusjonene⁴ ha nok kapital til å dekke

uforventede tap, ha egenkapital som ikke er risikovektet, og ha god likviditetsstyring.

Dette reguleres gjennom reglene om ansvarlig kapital, ved hjelp av kapitalbuffere og en uvek- tet kjernekapitalandel. Likviditetsstyringen sørger for at foretakene kan betale sine forpliktel- ser ved forfall. På denne måten skal de være i stand til å kunne «motta og utbetale innskudd

og andre tilbakebetalingspliktige midler fra allmennheten».

Dette bidrar til bankenes soliditet. Ønsket er å forhindre blant annet flukt, «bank runs», der store deler av bankens kunder ønsker å ta ut sine penger i frykt for de⁵. Et slikt yttertilfelle vil kunne sende negative konsekvenser videre til andre banker fordi banksystemet er sammen- koblet både nasjonalt og internasjonalt igjennom interbanksystemet. Et annet eksempel, er der en bank må stenge virksomheten, og ikke kan være med på å finansiere økonomien ved å tilby utlån- og innskuddsmuligheter, og på andre måter omfordele risiko på en tilfredsstillende må- te.

Dette er eksempler av negative tilfeller der regelverket, eller mangelen på adekvat regelverk kan være delaktig i skapelsen av krisen.

De positive eksemplene er der økonomien vokser i et bærekraftig tempo, ved hjelp av finans- foretakene. Dette kan tilrettelegges ved at regulereringen av foretakene fungerer på en måte som tilrettelegger virksomheten uten betydelige hindringer, men samtidig sørger for at de hol- des under kontroll, slik at vi unngår kriser i finanssystemet og tilfeller i individuelle foretak, som nevnt overfor.

Det er ikke ønskelig at regulering setter en demper på den økonomiske veksten. For mye re- gulering, eller mer presist, for høye eller uheldige reguleringskrav, kan føre til at institusjone- nes driftskostnader stiger og lønnsomhet synker. Dette kan videre kan føre til at institusjoner endrer atferd på markedene med potensielt negative konsekvenser, for eksempel ved at enkel- te utlånstyper disincentiveres, og andre kumulative innvirkninger på bankindustrien og alle

3 Prop.125 L (2013-2014) s. 156

4 Institusjon vil heretter bety foretak som omfattes av finansforetaklovens § 1-3. Begrepene blir brukt vekslende.

5 Innskuddsgaranti i Norge per innskyter, er i dag på 2 millioner kroner, men kan bli endret grunnet gjennomfø- ring av innskuddsgarantidirektivet (2014/49/EU).

3

finansmarkeder samlet sett.⁶

1.2 Struktur for regulering av kapitalkrav for banker – tre pilarer

Kapitaldekningsreglenes hovedstruktur består av tre pilarer som sammen skal bidra til finan- siell stabilitet i denne sektoren hvor stabilitet er viktig for samfunnet.

1.2.1 Pilar I

Pilar I består av et beregnet minimumskrav til den ansvarlige kapital, og er fortsatt 8%, jf.

Finansforetaksloven § 14-1. Ansvarlig kapital beregnes ut ifra kredittrisiko, markedsrisiko og operasjonell risiko⁷.

Selv om minimumskravet på 8% er uforandret, er innholdet av de 8% betydelig styrket med bedre kapital enn under den tidligere bestemmelsen i finansieringsvirksomhetsloven § 2-9b. I tillegg er det innført bufferkrav som kommer i tillegg til den ansvarlige kapital, og effektivt øker derfor minimumskravet på 8%.

Det er forskjell mellom kapitaltypene som skal benyttes til oppfyllelse av disse kravene. Disse blir behandlet under i kapittelet om ansvarlig kapital.

Pilar I har tradisjonelt bestått kun av ansvarlig kapital som et beregnet minimumskrav. Med Basel III har også andre kapitalkrav blitt innført som tillegg til ansvarlig kapital. Det var na- turlig at Pilar kun inneholdt ansvarlig kapital da det var det eneste kapitalkravet under tidlige- re regelverk, men nå som det inneholder flere krav, kan de (kapitalbufferne og kravet til uvek- tet kapitalandel) for ordens skyld regnes under pilar 1.

1.2.2 Pilar II

Pilar II handler om tilsynet av institusjonene som skal føres av myndighetene. Dette skal gjø- res for å sikre at bankene er solide og ikke utsetter markedet for destabiliserende virkninger. I dette ligger også at institusjonene må ha en kapitaldekning som er forsvarlig ut i fra risikoni- vået bankene er eksponert for. Forsvarlighetsvurderingen kan medføre at en institusjon blir pålagt å ha mer kapital enn loven bestemmer, etter en konkret vurdering av den enkelte insti- tusjon. Eksempler på forhold som kan trigge dette er risiko som ikke fanges opp av kapital-

6 Amelia Slocombe, September 2015, Regulation and the loan market, s.67

7 Soliditets- og kapitalkravene regulerer kredittrisiko. Kredittrisiko er i så måte fokuset i denne masteroppgaven

4

kravene, for eksempel konsentrasjonsrisiko, skrives det i Ot. Prp. Nr. 66 (2005-2006).⁸ Konsentrasjonsrisiko oppstår når en institusjon har stor eksponering mot en bestemt type eng- asjementer. De utsetter seg da for risikoen fra de eventuelle svingningene som kan oppstå for den typen engasjementer.

1.2.2.1 SREP og ICAAP

Viktige verktøy for å oppnå denne forsvarligheten i forhold til de eksponeringer en institusjon er eksponert for, er SREP (Supervisory Review and Evaluation Process) og ICAAP (Internal Capital Adequacy Assessment Process).

SREP utføres av tilsynsmyndighetene, mens ICAAP er en intern evalueringsprosess I institu- sjonene, som skal leveres til tilsynsmyndighetene. Den europeiske tilsynsmyndigheten EBA (European Banking Association) skriver på sin hjemmeside⁹ at pilar II kan deles inn I to ho- veddeler. Der den første er:

«aimed at institutions, where those are expected to establish sound, effective and complete strategies and processes to assess and maintain, on an ongoing basis, the amounts, types and distribution of internal capital commensurate to their risk profiles (ICAAP)”.

Da snakker European Banking Association om ICAAP.

Finansforetakslovens § 13-6 om vurdering av risiko og samlet kapitalbehov nevner ikke eks- plisitt ICAAP, men innholdet i bestemmelsen beskriver og samsvarer innholdet i ICAAP, og gjennofører ICAAP slik de fremkommer i CRD IV-direktivet artikkel 73-96.

ICAAP beskrives videre i Finanstilsynets rundskriv 12/2016 jf. Rundskriv 9/2015 – vedlegg 1A. Her fremkommer 10 prinsipper. Finanstilsynet uttaler: «Prinsippene gjelder generelt for alle typer foretak, men må tilpasses foretakets størrelse, kompleksitet og systemviktighet.»¹⁰ Videre:

«1. Ethvert foretak må ha en prosess for å tilpasse nødvendig kapital i forhold til sin risikoprofil (ICAAP).

8 Ot. Prp. Nr. 66 (2005-2006).

9 https://www.eba.europa.eu/regulation-and-policy/supervisory-review-and-evaluation-srep-and-pillar-2

10https://www.finanstilsynet.no/contentassets/6f0fad50638a46feadae5d4a1880ef02/rundskriv_12_2016_finanstil synets_praksis_for_vurdering_av_risiko_og_kapitalbehov.pdf

5 2. ICAAP er foretakets ansvar

3. ICAAP er styrets ansvar, og både prosess og policy for kapitaldekning bør være formelt beskrevet og dokumentert.

4. ICAAP bør være en integrert del av styrings- og beslutningsprosessen i foretaket.

5. ICAAP bør revurderes jevnlig.

6. ICAAP bør være risikobasert.

7. ICAAP bør være dekkende for foretakets totale aktivitet.

8. ICAAP bør være fremadskuende.

9. ICAAP bør baseres på relevante målesystemer og vurderingsprosesser.

10. ICAAP bør gi fornuftige og forklarlige resultater.»

Den andre delen av pilar II består ifølge EBA av en robust governance og gode intern- kontrollsystemer, og SREP.

Om SREP, oppgir EBA at:

«The key purpose of SREP is to ensure that institutions have adequate arrangements, strategies, processes and mechanisms as well as capital and liquidity to ensure a sound management and coverage of their risks, to which they are or might be exposed, including those revealed by stress testing and risks institution may pose to the financial system. »¹¹

1.2.3 Pilar III

Pilar III er den delen av regelverket som bidrar til gjennomsiktighet og transparens i institu- sjonene.

Pilar III handler om offentliggjøring av informasjon om institusjonene, risikoen de er ekspo- nert for og ansvarlig kapital. Formålet er å skape tillit i markedet for alle aktørene. Jo bedre informasjon som er tilgjengelig for aktørene, jo bedre jobb får de gjort, enten det er tilsynene som får økt sammenligningsgrunnlag mellom bankene, eller aksjonærer i en institusjon som

11 https://www.eba.europa.eu/regulation-and-policy/supervisory-review-and-evaluation-srep-and-pillar-2

6

får bedre grunnlag for veloverveide investeringsbeslutninger.

Ot. Prp. Nr. 66 (2005-2006) s. 32-33 nevner at institusjonene, via pilar III-rapportering, får insentiv til å drive sin virksomhet forsvarlig. Dette skal føre til riktig prising av risiko.

1.3 Bakgrunn

1.3.1 Lærdom fra finanskrisen

Bakgrunnen er problemene i regelverket som enten ikke hindret finanskrisen, eller som var med på å skape den, og løsningene på disse problemene. Alle disse løsningene er basert på lærdom fra problemer oppdaget på grunn av finanskrisen. Blant de viktigste lærdommene er;

- Det gamle regelverket sørget ikke for at foretakene hadde tilstrekkelig kvantitets- og kva- litetskapital før krisen, det vil si at kapitalen til tapsabsorbering, ikke faktisk var tapsab- sorberende.

- Mange banker hadde for stor andel risikovektede eiendeler (leverage) - Foretakene hadde ikke god nok likviditetsstyring

- Dårlig risikohåndtering og governance både internt i, og kollektivt imellom institusjone- ne. Særlig synlig var den dårlige risikohåndteringen med henhold til de såkalte mortgage backed securities-derivatene som senket det amerikanske boligmarkedet, og sendte bank- sektoren inn i en bratt nedadgående spiral verden over.

- Det er altfor dyrt for samfunnet å bære kostnadene for bankenes tap under en krise av den størrelsen (De faktiske kostnadene setter det hele i perspektiv; EU-bankenes tap som et resultat av krisen, var mellom 2007-2010, tusen milliarder euro, som tilsvarer 8% av EUs BNP ifølge Kommisjonen, som oppgir IMF som kilde¹². Godkjent statsstøtte til bankene mellom oktober 2008 og oktober 2010 var fire tusen seks hundre milliarder euro, som til- svarer 39% av EUs samlede BNP i perioden ifølge Kommisjonen.¹³)

12 2013, Kommisjonens pressemelding 13-272 hovedpunkt 15, underpunker 11-22, Kommisjonen oppgir IMF som kilde.

13 Ibid. Pkt 15. 11-22

7

- Finansmarkedene fungerer i et internasjonalt marked, mens reguleringen av finansmarke- det var langt unna å kunne håndheve effektivt på et internasjonalt nivå. EU Kommisjonen fremhever I pressemelding 13-272: «First and foremost the crisis revealed an absolute necessity of enforcing the cooperation of monetary, fiscal and supervisory authorities across the globe. Cross border developments were observed too late, cross border im- pacts were very difficult to analyse.”

- Uforholdsmessighet i maktforholdet mellom foretakene på en side, og lovgiver og tilsyn på den andre. Kommisjonen uttaler om verktøyene tilsyn får til å balansere dette mak- tforholdet under Basel III: « (…) have changed the balance of power between public au- thorities and banks, with the former having more tools at their disposal than just the pub- lic purse and the bail-out option, and the latter not being able to enjoy the best of all worlds: privatize gains, socialize losses.”¹⁴ Ved at bankene får beholde sine bonuser, men samtidig får dekket de store tapene, kan det sies at dette er en situasjon der bankene ikke har nok «skin in the game»¹⁵ til å alltid opptre på en samfunnsøkonomisk ansvarlig måte.

1.3.2 Løsningen

Basel III-anbefalingene ble løsningen. De har blitt til lovgivning i form av en forordning og et direktiv gjeldene i EU og EØS. Forordningen (CRR¹⁶) og direktivet (CRD IV¹⁷) inneholder regler som sørger for:

- Bedre og mer kapital til dekning av uventede tap - Mer balansert likviditet til dekning av løpende utgifter - Uvektet kapitalandel som en ‘back-stop’

- Kapitalbuffere til diverse formål, som for eksempel å hindre sykliskhet - Egne kapitalkrav for derivater (counterparty credit risk)

14 2013, Kommisjonens pressemelding 13-272 Pkt. 1

15 Å ha skin in the game innebærer å ha reell risiko for å tape finansielle instrumenter investert for å oppnå et mål.

16 Capital requirements regulation.

17 Capital requirements directive.

8

- Nye godtgjørelsesregler (Utbytte- og bonusutbetalingsregler) - Styrket transparens og offentliggjøring

1.4 Kostnader

Som oppgaven var innom over i 1.3.1, kostet finanskrisen samfunnet store summer skatte- penger i støtte fra statene til institusjonene. Som et slags motsvar til dette, er det sannsynlig at kostnadene for bankvirksomhet stiger, og vil fortsette å stige frem til full implementering av reglene, som et resultat av innføringen av de nye kravene. Det er det å drive bankvirksomhe- ten som vil koste mer, da det kreves mer arbeid for å sørge for at bankvirksomheten etterlever

lovkravene. (Compliance).

Disse kostnadene kan i teorien dekkes av bankene selv, ved at det tas ut mindre utbytte, gis ut færre bonuser, eller via en kapitaliseringsprosess, for eksempel emisjon av nye aksjer.

Det er ikke ønskelig at det skal bli en betydelig dempning av vanlig bankvirksomhet, som at reglene fører til at bankene ikke låner ut like mye.

1.4.1 Kortsiktige kostnadseffekter av nytt regelverk

Kommisjonen uttalte i 2013 i pressemelding 13-272¹⁸, at basert på bankenes kapitalnivåer i 2009, vil estimert bruk av ren kjernekapital som må brukes av bankene for å oppfylle de nye kravene være:

- Ubetydelig i 2013 fordi reglene ikke vil være gjeldene for mange banker - 84 milliarder euro i 2015 under overgangsfasen

- 460 milliarder euro i 2019 under full implementering

Videre at de kortsiktige effektene av regelreformen bare vil utgjøre en senkning av EUs BNP på 0.14% - 0-17% for hvert prosentpoeng økning i økt ren kjernekapital. Og til slutt at senk- ningen av EUs BNP på bare 0.42% - 0.49% på bakgrunn av de 460 milliarder euro bankene må bruke for å oppfylle de nye kravene i 2019.

18 Ibid. Pkt. 15. 24 - 30

9

Det er verdt å merke seg at Kommisjonen regner med en senkning av BNP på grunn av nytt regelverk, selv om de regner med at denne senkningen vil være liten.

1.4.2 Langsiktige økonomiske effekter av nytt regelverk

Kommisjonen skriver om langsiktige effekter (etter 2019), der både fordeler og kostnader av regelendringene tas i betraktning:¹⁹

- Gjennomsnittlig senkning på 1.8% av utlånskapasitet for vanlige utlån hos bankene, mellom 2020 og 2030, ifølge Kommisjonen.

- Gjennomsnittlig økning (i prosentpoeng) for utlånsrente mellom 2020 og 2030 på 0.29% ifølge Kommisjonen.

- Netto positive økonomisk effekter i EUs BNP på grunn av unngåtte kostnader på grunn av en senket frekvens av systemiske finanskriser: 0.3% - 2%, ifølge Baselkomi- teen og Kommisjonen.

- Reduksjon i sannsynliget for finanskriser: innenfor 29% - 89% når banker rekapitalise- rer til en fullstendig kapitalratio som inkluderer alle nye kaptalkrav, ifølge Baselkomi- teen og Kommisjonen

Tilleggene i systemiske fordeler på bakgrunn av redusert pro-syklikalitet og redusert grad av fremtidige finanskriser, er ikke tatt med i estimatene over, ifølge kommisjonen. Dette kan indikere at de er optimistiske til at de positive økonomiske effektene på lang sikt blir bedre enn tallene over foreslår. Særlig på grunn av unngåtte kostnader i forbindelse med statsstøtte til foretak under kriser, eller i det minste reduserte kostnader dersom det skulle bli ny krise.

2 Rettskilder

Rettskildebildet på dette området består av EU-lovgivning og nasjonal lovgivning basert på EU-lovgivningen, gjennomført i norsk lov igjennom EØS-avtalen. Hovedsakelig gjelder en

192013, Kommisjonens pressemelding 13-272 pkt 15. 11-22

10

forordning og et direktiv. Det er ingen Høyesterettsdommer eller annen rettspraksis å behand- le.

2.1 Basel III-standardene

Dette er standarder som har blitt utviklet av Baselkomiteen, (Basel committee on Banking Supervision) som holder til I BIS. (Bank for International Settlement) BIS ble stiftet i 1930 og er derfor verdens eldste finansinstitusjon. Det er en sentralbank for 60 sentralbanker, som ut- gjør sentralbanker for nasjoner som står for 95% av verdens BNP²⁰. Baselkomiteen er ansvar- lig for utviklingen av bankregulatoriske standarder. De arbeider for full implementering av de samme krav verden over. Grunnen til dette er at finansmarkedene er internasjonale, og det som skjer på en side av jorda kan berøre land på den andre siden. Mer om dette nedenfor, un- der behandlingen av The Single Rule Book.

Standardene er ikke en rettslig publikasjon i seg selv, men de har vært grunnlaget for regel- verkene EU har implementert. Bankene bindes ikke til Baselstandardene direkte da de ikke utgjør et rettslig dokument.

2.1.1 Formål

Det offisielle formålet med reformvirkemidlene i Basel III ifølge BIS’ hjemmeside²¹er å:

- «Improve the banking sector's ability to absorb shocks arising from financial and economic stress, whatever the source

- “Improve risk management and governance”

- “Strengthen banks' transparency and disclosures.”

Videre fremhever BIS at det overordnede målet med de reformerte standardene er at de skal resultere i regelverk som er 1.

“bank-level, or microprudential, regulation, which will help raise the resilience of in- dividual banking institutions to periods of stress”

2. “macroprudential, system wide risks that can build up across the banking sector as well as the procyclical amplification of these risks over time.”

For EU og EØS-landenes del, har disse formålene blitt en realitet igjennom CRR og CRD IV, som for det meste overlapper Basels formål.

20 http://www.bis.org/about/index.htm?m=1%7C1

21 http://www.bis.org/bcbs/basel3.htm?m=3%7C14%7C572

11 2.2 CRR/CRD IV

Regulation (EU) No 575/2013 (CRR) ble inntatt i The Official Journal, på norsk EU-tidende, i juni 2013, og Directive 2013/36/EU (CRD IV) i juli 2013. I The Official Journal blir EUs offisielle rettsakter publisert. Det er først når rettsaktene blir publisert her at de blir rettslig bindende for medlemslandene. For Norges del, måtte disse reglene gjennomføres i nasjonal lovgivning for at de kunne bli bindende for norske institusjoner, jf. EØS-avtalen art. 7.

2.2.1 Forskjeller mellom Basel III og CRR/CRD IV

CRR og CRD IV er som nevnt overfor et resultat av Basel III-standardene. Selv om disse standardene var ment å gjelde for individuelle banker i tillegg til sektoren som en helhet, var de først og fremst rettet mot de største, globalt systemviktige bankene. For at standardene kunne overføres til lovgivning, måtte de tilpasses til å kunne gjelde for også de minste banke- ne og institusjonene. Dette var nødvendig for å hindre at man forstyrrer konkurransen på mar- kedet, og for å hindre regulatorisk arbitrasje, der bankene kan velge å operere i det området der lovgivningen passer best for dem selv. Konkurransen på markedet ville lidd under et sce- nario av den typen, fordi banker på et sted ville hatt en fordel foran banker på andre steder der lovgivningen var strengere.

Standardene måtte derfor igjennom en demokratisk kontroll og tilpasning til eksisterende EU- og nasjonallovgivning. ²²

2.2.2 Generelt om forskjellen mellom forordninger og direktiver

En forordning er en bindende rettsakt²³, som er preget av normative regler. Dette sikrer like og samtidige rettsregler i alle EU-land²⁴. Dette er fordi reglene er bindende, detaljerte, og uten fleksibilitet for tilpasning i hvert land. Dette er en ferdig utfylt lov, identisk for alle EU- og EØS-land.

22 2013, Kommisjonens pressemelding 13-272 Pkt. 2,

23Stortingsmelding 1993-1994 nr. 40 om bindende rettsakter ifm. EØS.

24 http://www.europalov.no/laer-mer/eu-rettsaktene

12

Et direktiv skiller seg fra forordninger ved at de ikke er bindende og at de er mindre normati- ve. Ofte er de generelle i stedet for detaljerte, med fleksibilitet for nasjonal tilpasning. De er ikke ferdig utfylt som lov. Medlemsland i EU og EØS må selv utforme den gjeldende ordly- den i lovteksten innen en tidsfrist. Dette betyr at et direktiv er et rammevedtak som angir mål og betingelser for et rettsområde.

2.2.3 Tekniske og strukturelle forskjeller mellom tidligere regelverk for kapitalkrav (CRD III) og CRR/CRD IV.

CRD III var det tidligere eksisterende regelverket, og var et direktiv. CRD III var alene som instrument for regulering av kapitalkravene. At det kun var et direktiv på dette området, be- tydde mer frihet og fleksibilitet for tilpasning og justeringer for medlemsland i både EU og EØS, sammenlignet med lovgivning som er en forordning, slik CRR er. Dette betyr at for- skjellene mellom reglene som faktisk håndheves blir større, og dermed åpnet det gamle regel- verket for mer regelarbitrasje og potensielle konkurranseforstyrrelser. Med CRR og CRD IV ble både en forordning og et direktiv innført. Dette tillater en mer uniform applikasjon og håndhevelse der disse reglene gjelder, og nasjonale tolkningsforskjeller- og avvik unngås.

Dette er fordi regelverket blir mer transparent når det kun gjelder en skreven regel på tvers av landene. Videre er det enklere og det går raskere å reagere på endringer på markedet.²⁵

Samtidig lar direktivet muligheten for nasjonal fleksibilitet være åpen. Dette oppnås igjennom at de reglene som trenger fleksibilitet, er angitt i direktivet CRD IV. De normative reglene, finnes i CRR.

Den største forskjellen er ifølge Kommisjonen, likevel at et endimensjonalt regelverk ble for- latt, der kapitalkrav var den eneste referansen for lovgivning om økonomisk trygghet og for- siktighet for institusjonene. I stedet ble det erstattet med et flerdimensjonalt regelverk, der klarere og bedre definerte kapitalkrav kombineres med likviditetskrav og krav til uvektet ka- pitalandel.²⁶

25 2013, EU-Kommisjonens pressemelding 13-272, pkt. 2.

26 Ibid. Pkt. 3

13 2.2.4 Hva er i direktivet CRD IV?

Enkelte deler av det gamle CRD III-direktivet der det var hensiktsmessig med mindre norma- tive regler, ble beholdt i CRD IV. Dette er regler der tilpasning til nasjonale administrative regelverk er viktig. Dette gjelder tillatelser, tilsyn, kapitalbuffere og sanksjoner, governance og risikomanagement som krysser med selskapsrett.

2.2.4.1 Hovedinnholdet i CRD IV:

- Autorisasjon til å drive virksomhet i foretak

- Akkumulering av kvalifiserende kapitalbeholdning som trengs for å drive en kredittin- stitusjon

- Utøvelsen av tjenestefrihet og etableringsfrihet - Tilsynsmyndighetenes makt

- Informasjonsutveksling og samarbeid mellom tilsynsmyndigheter i EU-og EØS-land - Kravene til tilsyn, SREP²⁷

- Kravene til institusjonenes egne, interne metoder, ledelse og kontrollsystemer (gover- nance) risikomanagement og interne kontrollsystemer. (ICAAP)²⁸

- Kravene til å opprettholde kapitalbuffere, herunder bevaringsbuffer, motsyklisk- buffer, buffer for globale eller andre systemviktige instusjoner, og systemrisikobuffer.

2.2.5 Hva er i forordningen CRR?

De detaljerte, normative reglene om kapitalkrav er i forordningen.

Disse kravene utgjør ‘The Single Rule Book’. Kravene i CRR er:

- Kapitalkravenes virkeområde både individuelt og konsolidert - Kapitalkrav og kapitalratiokrav

- Beregningsmetode for kapitalkrav

27 https://www.eba.europa.eu/regulation-and-policy/supervisory-review-and-evaluation-srep-and-pillar-2

28 http://www.finanstilsynet.no/no/Verdipapiromradet/Verdipapirforetak/Tilsyn-og- overvakning/Rapportering/ICAAP-for-verdipapirforetak/

14

- Regler for risikobegrensning, herunder regler for store plasseringer og omplassering av risiko

- Likviditetsregler

- Regler for beregning av uvektet kapitalandel - Regler for offentliggjøring

- Regler for rapportering til nasjonale tilsynsmyndigheter

2.2.6 Regulatory Technical Standards

CRR gir flere steder anvisning på at regulatory technical standards skal utarbeides. Dette er standarder som ikke var ferdige da CRR ble inntatt i EU-tidende, og forordningen gir et man- dat til en for eksempel EBA om å utarbeide og kalibrere tekniske standarder som skal bli gjel- dende innen en tidsfrist.

Dette er for eksempel CRR art. 153 (5). Fastsetting / tilordning av risikovekter til 'specialised lending exposures in respect of which an institution is not able to estimate PDs' - eller “slot- ting”.

I dette eksemplet ble mandatet gitt til EUs tilsynsmyndighet European Banking Association, og oppgaven var å utforme tekniske standarder for en spesifikk situasjon, og for en en spesi- fikk utlånstype, som derfor berører kun en avgrenset gruppe institusjoner som driver med denne typen utlån. I eksempelet over er det standarder som gjelder detaljregulering av en be- regningsmåte for IRB-metoden²⁹.

Videre, tekniske standarder ble også utformet for å identifisere globalt- og nasjonalt system- viktige banker i forbindelse med bufferkravene. Dette ble gjort av EBA.

Et annet eksempel er kravet til uvektet kapitalandel. Det fremkom ikke i CRR hvor mange prosent dette kravet skulle være, eller hva slags kapitaltype som skulle brukes til å dekke kra- vet. Det ble først avklart etter den tekniske standarden for dette ble ferdig kalibrert av Euro- pean Banking Association. Dette ble klart sent i 2016, og gjeldende fra 1. januar 2017 både i EU og EØS.

2.2.7 The Single Rule Book

Captal Requirements Regulation (CRR) representerer EUs og Baselkomiteenes langvarige ønske om en Single Rule Book som angir uniforme og harmoniserte regler gjeldene i alle med- lemsland i EU og EØS. The Single Rule Book er både en idé om hvordan regelverket som

helhet skal struktureres og, og en referanse til forordningen CRR.

Idéen The Single Rule Book inneholder imidlertid også et element av fleksibilitet i regelver- ket, noe som gjør at også direktivet CRD IV er en del av denne idéen, fordi det er der de flek- sible delene av regelverket befinner seg. The Single Rule Book er likevel hovedsakelig en idé

29 For forklaring av hva IRB-metoden er, se nedenfor i kapitlet om beregning av kapitalkrav.

15

om hvordan regelverket skal struktureres uten bristene man fant under et regelverk som kun er basert på et direktiv.

Regelverket som var basert på et direktiv, åpnet for store rom for betydelige forskjeller og avvik mellom de forskjellige nasjonenes lovgivning på dette området. Dette førte til en rekke brister:

- Forskjellighet/avvik i tolkning av reglene - Juridisk usikkerhet

- Åpnet for juridiske smutthull

- Forstyrrelse av konkurranse på markedet

- Vanskeliggjorde muligheten for selskaper til å operere i The Single Market³⁰ - Muliggjorde regelarbitrasje

Finanskrisen viste at forskjeller i lovgivningen for finansmarkeder, kan være forstyrrende for et integrert finansmarked. European Banking Association³¹ mener ifølge sin hjemmeside at nasjonale tilsyn ikke har muligheten til å begrense påvirkningen av en nasjonal krise fra å utvikle seg til en internasjonal krise, og mener derfor videre at nasjonale tilsyn bør operere med et enhetlig og harmonisert regelsett, slik at fare ikke skal kunne oppstå i et land hvor reg- lene er mindre strenge, og at andre land må lide for det. Videre, de samme definisjoner i lov- teksten og de samme metodene for beregningen av viktige krav til kapital og likviditet burde derfor benyttes. EBA angir tre hovedformål for The Single Rule Book:

2.2.7.1 Motstandsdyktighet, gjennomsiktighet og effektivitet

The Single Rule Book er en idé som handler om å gjøre banksektoren motstandsdyktig, trans- parent og effektiv.

Motstandsdyktighet skal oppnås ved å forsikre at de samme regulatoriske kravene gjelder på så mange steder som er mulig, ikke bare enkelte steder, slik som under krisen.

Transparens, eller gjennomsiktighet oppnås ved at offentlighet og innsyn i institusjonene

økes, samtidig som sammenligningsgrunnlaget for alle tilsyn økes.

Dette var et problem under krisen. Mangel på gjennomsiktighet i forskjellige staters krav var

30 https://ec.europa.eu/growth/single-market_en

31 http://www.eba.europa.eu/regulation-and-policy/single-rulebook

16

en destabiliserende tilstand, og en negativ faktor for finansiell stabilitet. European Banking Association argumenterer at:

«A Single Rulebook ensures that institutions' financial situation is more transparent and comparable across the EU for supervisors, deposit-holders and investors. The fi- nancial crisis demonstrated that the opaqueness of regulatory requirements in differ- ent Member States was a major cause of financial instability. Lack of transparency is an obstacle to effective supervision but also to market and investor confidence.”³²

Effektivitet oppnås ved at internasjonale institusjoner ikke må forholde seg til flere regelsett avhengig av hvor de opererer.

The Single Rule Book beholder fleksibilitet. Åpner for nasjonal fleksibilitet i den grad at na- sjonale tilsyn kan regulere kredittilgang, og annen nasjonal sykliskhet, som er usynkronisert med andre lands økonomier.

Dette gjøres ved at tilsyn får mulighet til å sette høyere kapitalkrav. EBA nevner videre at dette for eksempel kan brukes til å regulere eiendomsmarkedet, slik at kredittbobler- og crun- ches unngås. Dersom nasjonale tilsyn benytter seg av denne muligheten, gjelder den også for utenlandske institusjoner som er aktive eller vil være aktive i det landet.

Hvert land er også ansvarlig for å justere sin motsykliske kapitalbuffer til sin særegne økono- miske tilstand, og ansvarlige for å beskytte økonomien og banksektoren mot andre strukturelle variabler som kan være en trussel mot den finansielle stabiliteten.

Tilsyn beholder adgangen til å pålegge enkelte institusjoner høyere kapitalkrav enn ellers i forbindelse med SREP.

2.3 Gjennomføring til nasjonal lovgivning

En forordning eller et direktiv blir gjeldende for medlemmene i EU kort tid etter publisering i EU-tidende. Forordningen blir oversatt til alle 23 språk. Oversettelsen blir den bindende rettsakt for hvert medlemsland. For Norges del må imidlertid rettsaktene som er inntatt i EU- tidende, gjennomføres i norsk rett før de blir bindende her. Dette kommer frem i EØS-

32 http://www.eba.europa.eu/regulation-and-policy/single-rulebook

17 avtalens artikkel 7.

«Art 7. Rettsakter som er omhandlet i eller inntatt i vedlegg til denne avtale eller i EØS-komiteens vedtak, skal være bindende for avtalepartene og skal være eller gjøres til del av deres interne rettsorden som følger:

a) en rettsakt som tilsvarer en EØF-forordning skal som sådan gjøres til del av avta- lepartenes interne rettsorden;

b) en rettsakt som tilsvarer et EØF-direktiv skal overlate til avtalepartenes myndighe- ter å bestemme formen og midlene for gjennomføringen.»

Dette har resultert i ny lovgivning for banker og andre finansinstitusjoner i Norge. Basel II- standardene var i nasjonal lovgivning gjennomført i lov av 10. juni 1988 nr. 40 om finansie- ringsvirksomhet og finansinstitusjoner (finansieringsvirksomhetsloven). Denne er nå opphe- vet, og erstattet med Lov om finansforetak og finanskonsern av 4. oktober 2015 nr. 17. (fi- nansforetaksloven). Denne loven trådte først i kraft 1. januar 2016. Innen den tid hadde CRR/CRD IV-forskriften trådt i kraft, og de største endringene i forbindelse med Basel III- standardene var gjeldende i Norge. Finansforetaksloven innførte imidlertid nye kapitalkrav for forsikringsforetak, men dette faller utenfor oppgaven.

Finansvirksomhetsloven gir en rekke henvisninger om videre regulering i forskrift. Dette er blant andre³³;

- Forskrift om kapitalkrav og nasjonal tilpasning av CRR/CRD IV (CRR/CRD IV-forskriften)

- Forskrift om beregning av ansvarlig kapital for banker, kredittforetak, finansieringsfo- retak, pensjonsforetak, oppgjørssentraler og verdipapirforetak (Beregningsforskriften) - Forskrift om kapitalkrav for banker, kredittforetak, finansieringsforetak, holdingfore-

tak i finanskonsern, verdipapirforetak og forvaltningsselskaper for verdipapirfond mv.

(Kapitalkravsforskriften)

- Forskrift om minstekrav til kapitaldekning i banker, kredittforetak, finansieringsfore- tak, holdingforetak i finanskonsern og verdipapirforetak som benytter IRB- eller AMA-metode

CRR/CRD IV-forskriften gir utfyllende regler om for eksempel krav til ansvarlig kapital, ka- pitalbuffere eller krav til uvektet kjernekapitalandel; Hvor mange prosent et krav skal bestå

33 Ikke en uttømmende liste. De forskrifter som nevnes er de som er sentrale i denne oppgaven.

18

av, og hvilken type kapital som skal brukes for å dekke kravet.

Beregningsforskriften gir anvisning på de finansielle instrumenter som inngår i hvilken kate- gori kapital, for eksempel hva som er ren kjernekapital og tilleggskapital. Dermed spesifiserer den deler av hovedregler som fremkommer av finansforetaksloven og CRR/CRD IV-

forskriften.

Kapitalkravsforskriften gjelder beregningsgrunnlaget for ansvarlig kapital, bufferkravene og de andre kravene. Den gir anvisning på de forskjellige metodene banker og andre institusjoner kan basere sitt beregningsgrunnlag på. Dette er også en forskrift som spesifiserer deler av ho- vedregler som fremkommer av finansforetaksloven og CRR/CRD IV-forskriften.

Forskriften om institusjoner som benytter IRB- eller AMA-metoden, er en forskrift som gir spesifikke krav til de institusjonene som benytter seg av en annen beregningsstandard enn standardmetoden. Denne forskriften gjelder som grunnlag for å beregne minstekravet som er fastsatt i CRR/CRD IV-forskriften § 4 for finansforetak som benytter IRB- eller AMA- metode, og kan anses som en tilleggsforskrift til kapitalkravsforskriften.

Disse forskriftene inneholder hovedbolken av gjennomført rett igjennom EØS. CRR/CRD IV- forskriften trådte i kraft 30. september 2014, og ble sist endret 1. januar 2017, hovedsakelig i forbindelse med at kravet til uvektet kapitalandel trådte i kraft da. Kravet var ferdig kalibrert sent i 2016 av EBA.

Beregningsforskriften trådte i kraft omtrent samtidig som finansvirksomhetsloven i 1988, men har fått tilføyd endringer som trådte i kraft i kraft 30. september 2014, for å oppdateres i hen- hold til CRR/CRD IV. Det samme gjelder kapitalkravsforskriften og forskrift for foretak som bruker IRB- eller AMA-metoden for beregning av risiko. Disse er eldre forskrifter, men er oppdatert i henhold til CRR/CRD IV.

3 Ansvarlig kapital

Ansvarlig kapital er en buffer for fremtiden. En buffer for uventede tap.

Ansvarlig kapital er den mengden kapital en institusjon er påkrevet å ha, basert på de aktiva banken har. Detter betyr at for hver forpliktelse, engasjement eller plassering en bank foretar, blir en risikovekt tildelt den. Risikovekten representerer hvor stor risiko plasseringen har. Jo større risiko, jo mer kapital må banken ha for å dekke eventuelle uforventede tap i det enga- sjementet, eller andre engasjementer banken er eksponert for. Kapital er viktig nettopp av den grunn at bankene må kunne dekke tap som ikke inngår i den normale driften, som er uforven- tede tap, ifølge Kommisjonen.³⁴

34 Pressemelding 13-272 pkt. 5

19

Ansvarlig kapital eksisterte også i tidligere regelverk, men feilet å adekvat dekke de tap ban- kene på tvers av sektoren fikk under krisen. Dermed feilet formålet med ansvarlig kapital un- der tidligere regelverk.

Selv om minstekravet på 8% er uforandret, er reglene for hva som kvalifiserer som ansvarlig kapital blitt strengere, risikovektene har økt og de generelle ratioene for kapitalkrav har økt, for eksempel opp fra 2% ren kjernekapital til 4.5% ren kjernekapital.

3.1 Finansforetaksloven § 14-1

Kravet fremkommer i nasjonal lovgivning i finansforetaksloven § 14-1.

§ 14-1.Minstekrav til ansvarlig kapital

«(1) Banker, kredittforetak og finansieringsforetak samt holdingforetak i finanskonsern hvor slikt foretak inngår, skal til enhver tid ha en ren kjernekapital som utgjør minst fire og en halv prosent av et beregningsgrunnlag etter § 14-2. Slike foretaks kjerneka- pital skal til enhver tid utgjøre minst seks prosent av det samme beregningsgrunnlaget.

Slike foretaks ansvarlige kapital skal til enhver tid utgjøre minst åtte prosent av det samme beregningsgrunnlaget.

(2) Den ansvarlige kapitalen består av kjernekapital og tilleggskapital. Kjernekapita- len består av egenkapital og annen godkjent kjernekapital. Departementet kan i for- skrift fastsette bestemmelser om hva som skal anses som ren kjernekapital, kjernekapi- tal og tilleggskapital, samt sammensetningen av ansvarlig kapital.»

Lovteksten sier først at de nevnte institusjonene til enhver tid skal ha «ren kjernekapital som utgjør minst fire og en halv prosent», deretter at de skal ha «kjernekapital» som utgjør minst seks prosent. Til slutt i første ledd sies det at slike foretaks «ansvarlig kapital skal til enhver tid utgjøre minst åtte prosent» Loven skiller mellom ren kjernekapital, kjernekapital og an- svarlig kapital. Dette fremkommer i andre ledd, hvor det sies at ansvarlig kapital består av

«kjernekapital og tilleggskapital». Kjernekapitalen består av «egenkapital og annen godkjent kjernekapital»

20

Dette reiser spørsmål om hva ren kjernekapital, kjernekapital, tilleggskapital, og ansvarlig kapital er. Kort sagt, ligger hovedforskjellen i kvaliteten og tilgjengeligheten til kapitalen, og de forskjellige begrepene i loven rangerer denne forskjellen med ren kjernekapital som best, kjernekapital som nummer to, og tilleggskapital til slutt.

Det kreves langt mer ren kjernekapital enn tidligere, fordi krisen viste at kapitalen bankene generelt, hadde til tapsabsorberende formål, ikke var tapsabsorberende. Løsningen var å inn- føre strengere krav til kapitalkvaliteten– og mengden bankene måtte ha. Hva som inngår disse kravene, behandles nedenfor i underkapitlene om ren kjernekapital, kjernekapital og tilleggs- kapital.

§ 14-1 annet ledd sier at departementet i forskrift kan bestemme hva som «skal anses som ren kjernekapital, kjernekapital, tilleggskapitalen samt sammensetningen av ansvarlig kapital»

Dette blir gjort i beregningsforskriften.

Til slutt snakker lovteksten om beregningsgrunnlaget. Ren kjernekapital, kjernekapital og ansvarlig kapital skal alle være basert på samme beregningsgrunnlag. Dette beregningsgrunn- laget fremkommer i § 14-2 første ledd

«(1) Beregningsgrunnlaget for minstekravet til ansvarlig kapital skal tilsvare summen av beregningsgrunnlagene for kredittrisiko, markedsrisiko og operasjonell risiko.»

Her reises spørsmål om hva kredittrisiko, markedsrisiko og operasjonell risiko er. Her er det utvilsomt kredittrisiko som er viktigst for denne oppgaven. Dette behandles nedenfor.

3.1.1 Nærmere om regelendringene under Basel III

I tabellen nedenfor, er oversikten over de kapitalkrav som gjelder etter Basel III-standardene, sammenlignet med de som gjaldt under Basel II. Disse inkluderer også bufferkravene, som behandles nedenfor. Tabellen viser hvilke krav som skal dekkes med riktig type kapital.

Tabellen er hentet fra Loan Market Associations reguleringsguide.³⁵

35 LMA, Amelia Slocombe, Regulation and the loan market, s. 6

21

Tabellen bruker uttrykkene T1 common equity (common equity tier 1) som tilsvarer ren kjer- nekapital. Hybrid T1(tier 1) tilsvarer kjernekapital. T2 (tier 2) tilsvarer ansvarlig kapital.

Som vi kan se fra tabellen, har ikke kravet til total mengde ansvarlig steget opp fra 8%.

Mengden ren kjernekapital har imidlertid steget fra 2% til 4.5% og mengden ren kjernekapital har steget fra 4% totalt, til 6% totalt. Dette, sammen med de nye bufferkravene, representerer en stor del av forbedringen av kapitalkvaliteten Basel III og Kommisjonen ville oppnå.

Videre ser vi at bevaringsbufferen³⁶ (conservation buffer) skal dekkes med opptil 2.5% ren kjernekapital og en motsyklisk-buffer som er institusjonsspesifikk, med opptil 2.5 % ren kjer- nekapital. Systemrisikobufferen er ikke med i tabellen over, men kan også bestå av opptil 1%

- 3% ren kjernekapital av alle risikovektede eiendeler, og i spesielle tilfeller, 5% ren kjerne- kapital.³⁷

I tillegg til dette, kommer også bufferen for nasjonalt systemviktige banker, og internasjonalt systemviktige banker. Med opptil 2% i kapitalkrav for de nasjonalt systemviktige bankene (Other systemically important banks – OSIBs), og opptil 3.5% for de globalt systemviktige

36 Se mer om bufferkravene nedenfor under eget kapittel.

37 Bufferkravene er i direktivet, så det er fleksibilitet for nasjonal tilpasning.

22

bankene. (GSIGBs – Globally systemically important banks) Systemrisikobufferen og buffe- ren for systemviktige banker vil imidlertid ikke komme i tillegg til hverandre. Kun den høyes- te av disse vil gjelde.

For bankene vil dette bety at kravet til bruk av ren kjernekapital har doblet seg flere ganger.

Det er trolig en del misnøye med dette, fordi det kan bety at bankenes frihet til å ta risiko blir innsnevret, med de andre virkningene det medfører. Som lavere inntjeningsmuligheter, lavere profitter osv. Kommisjonen uttaler på sin side at bankene som ikke har nok kapital til dette, kan oppnå disse kravene på to måter:³⁸ ved å oppkapitalisere, enten ved å utstede flere aksjer, og ved at profitter holdes tilbake og ikke tas utbytte av, eller ved at bonuser reduseres³⁹. Det andre alternativet Kommisjonen spesifikt nevner er å redusere risikovektede eiendeler. Å redusere de risikovektede eiendelene betyr ofte at bankene må redusere utlån, noe som poten- sielt har negative virkninger, fordi utlån er en viktig finansieringskilde for boligkjøpere, og vekst av økonomien gjennom utlån til forretninger, og finansiering til infrastrukturprosjekter.

Videre, finnes det kritikk av risikovektene som skal anvendes for de forskjellige engasjemen- tene. Det finnes markedsaktører som mener disse er for strenge, og overvurderer graden av faktisk risiko forbundet med de aktuelle engasjementene. Mer om dette under 3.3.1.

3.1.2 Nærmere om ren kjernekapital

Finansforetaksloven § 14-1 første ledd første punktum sier at banker og de andre foretakene som inngår i lovteksten, skal ha minst fire og en halv prosent «ren kjernekapital» (av alle risi- kovektede eksponeringer). Dette reiser spørsmålet om hva som er ren kjernekapital. Dette kan avklares i forskrift, jf. § 14-1 annet ledd inf.

Hva som anses som ren kjernekapital, fremkommer i beregningsforskriften.

Ren kjernekapital er det samme som egenkapital. Det er den beste kvaliteten kapital. Bereg-

38 Pressemelding 13-272 punkt 5 underpunkt 11-12

39 Det sistnevnte, blir trolig delvis hjulpet av reglene om godtgjørelse til toppledelsen i banker. Hovedformålet med de reglene er å redusere appetitten for risiko hos de materielle risikostakerne i en bank. Muligheten for at det vil drive frem oppkapitalisering i bankene er imidlertid en mulig bivirkning.

23

ningsforskriftens § 3 i Del A forteller oss hva ren kjernekapital kan bestå av. Hver post be- handles ikke, da dette vil føre for langt.

Ǥ 3.Egenkapital (ren kjernekapital)

Ren kjernekapital kan bestå av følgende poster:

1. Innbetalt ordinær vedtektsfestet aksjekapital.

2. Overkursfond.

3. Utjevningsfond.

4. Innbetalt ordinær vedtektsfestet eierandelskapital.

5. Annen opptjent og annen innskutt egenkapital. Utstedt kapital, herunder interessent- innskudd, omfattes ikke.

6. Akkumulert overskudd i henhold til offentliggjort og revisorbekreftet delårsregnskap forutsatt at beløpet reduseres med påregnelig skatt og utbytte, og at tapsgjennomgang er foretatt i samsvar med forskrifter for regnskapsmessig behandling av utlån og garantier i finansinstitusjoner. Ved bruk av egenkapitalmetoden i selskapsregnskapet skal periodens overføring til fond for vurderingsforskjeller komme til fradrag ved beregning av akkumu- lert overskudd etter første punktum.

7. Fond for urealiserte gevinster.

8. Kapitalinnskudd i pensjonskasser som etter Finansdepartementets samtykke kan like- stilles med kjernekapital.

9. Andel av tilleggsavsetninger i livsforsikringsselskaper og pensjonskasser tilsvarende det beløp som kunne vært inntektsført i henhold til forsikringsvirksomhetsloven § 9-17 tredje ledd, dersom det hadde vært et årsregnskap.»

Disse postene kan kategoriseres som Going concern capital⁴⁰, det vil si kapital som brukes av institusjonene til å opprettholde sine aktiviteter og hindrer insolvens. Det er kapital som brukes til å finansiere den videre driften og veksten av finansvirksomheten.

40 Motsetningen er Gone concern capital; Den kapitaltypen som sikrer dekning til bankens innskytere, slik at de kan bli tilbakebetalt, og kreditorer i tilfelle av insolvens. Dette er tilleggskapital.

24

CRR artikkel 26 jf. artikkel 28 legger frem kriterier for at kapital skal kunne anses som common equity tier 1 (ren kjernekapital):

«1. Capital instruments shall qualify as Common Equity Tier 1 instruments only if all the following conditions are met:”

(a) they are issued directly by the institution;

(b) they are paid up and their purchase is not funded by the institution;

(c) they meet a number of conditions as regards their classification (e.g. they qualify as capital for accounting and insolvency purposes);

(d) they are clearly and separately disclosed on institutions' financial statements balance sheet;

(e) they are perpetual;

(f) the principal amount of the instruments may not be reduced or repaid unless the insti- tution is e.g. liquidated. Moreover, the provisions governing the instruments should not indicate that the principal amount of the instruments would or might be reduced or repaid other than in the liquidation of the institution;

(g) the instruments meet a number of conditions as regards distributions (e.g. no preferen- tial distributions in time, distributions may be paid only out of distributable items, the conditions governing the instruments do not include a cap or other restriction on the max- imum level of distributions, the level of distributions is not determined on the basis of the amount for which the instruments were purchased, etc.…);

(h) compared to all the capital instruments issued by the institution, the instruments ab- sorb the first and proportionately greatest share of losses as they occur, and each instru- ment absorbs losses to the same degree as all other Common Equity Tier 1 instruments (i) the instruments rank below all other claims in the event of insolvency or liquidation of the institution;

(j) the instruments entitle their owners to a claim on the residual assets of the institution, which, in the event of its liquidation and after the payment of all senior claims, is propor- tionate to the amount of such instruments issued and is not fixed or subject to a cap;

the instruments are not secured, or guaranteed by any entity in the group (e.g. the institu- tion, its subsidiaries, the parent institution or its subsidiaries, etc.);

25

(k) the instruments are not subject to any arrangement that enhances the seniority of claims under the instruments in insolvency or liquidation.”

De to lovtekstene anvender forskjellig tilnærmingsmetode. Mens CRR er langt mer beskri- vende når det legges frem hva som kvalifiserer som ren kjernekapital, forklarer beregnings- forskriften heller hvilke instrumenter beskrivelsen gjelder for, og som er relevante for norske institusjoner. Sistnevnte metode er selvsagt en forenkling av lovteksten i CRR, men det er kanskje en fordel da kapitaldekningsreglene er kompliserte.

3.1.3 Nærmere om kjernekapital (hybridkapital)

Hva som kvalifiserer til å være kjernekapital, kommer også frem i beregningsforskriften.

Kjernekapital er den nest beste kapitaltypen, men bruken er moderat sammenlignet med ren kjernekapital under kravet til ansvarlig kapital. Etter at de første 4.5% av kravet er dekket med ren kjernekapital, trenger bankene kun å bruke 1.5% kjernekapital før de kan bruke tilleggs- kapital for å dekke de to siste prosentene.

Det finnes imidlertid andre krav som kan dekkes med kjernekapital, som for eksempel deler av kravet til uvektet kapitalandel.

Hva som kvalifiserer som kjernekapital eller hybridkapital fremkommer i beregningsforskrif- ten § 3.

«§ 3a. «Annen godkjent kjernekapital (hybridkapital, herunder fondsobligasjonskapi- tal)

Kapital som er godkjent i henhold til reglene nedenfor kan medregnes som annen kjer- nekapital. Finansdepartementet kan fastsette nærmere regler om annen kjernekapital.

Typer kapital som kan medregnes er

a) i) kapital uten fastsatt løpetid med moderate incentiver til tilbakebetaling, og ii) kapital uten incentiver til tilbakebetaling med fastsatt løpetid på minimum 30 år hvor kravet om tilbakebetaling kan suspenderes

b) kapital uten fastsatt løpetid og uten incentiver til tilbakebetaling

26

c) kapital som ikke kan tilbakebetales og som kan konverteres til ordinære aksjer el- ler egenkapitalbevis.»

Disse er godkjent som kjernekapital på nærmere bestemte vilkår som det vil føre for langt å behandle her. Første del av bestemmelsen gir likevel en god nok indikator på hva som anses som kjernekapital til å dekke formålet i denne oppgaven. Det viktigste her er forskjellen fra ren kjernekapital, som har enda strengere krav med henhold til løpetider, tilbakebetalingsfor- utsetninger og konvertering.

3.1.4 Tilleggskapital

Den tredje og siste kapitaltypen som anvendes til dekning av kapitalkravene er tilleggskapital.

Denne har sunket i betydelighet under Basel III, da denne typen ikke er egnet som tapsabsor- berende i samme grad som ren kjernekapital spesielt, men også vanlig kjernekapital. Bare 2%

av de totale 8% av minimumskravet til ansvarlig kapital, kan være tilleggskapital, jf. finans- virksomhetsloven § 14-1 første ledd annet punktum.

Hva som kvalifiserer som tilleggskapital i loven, kommer frem i beregningsforskriften § 4.

Ǥ 4.Tilleggskapital

Tilleggskapitalen kan bestå av følgende poster:

1. Ansvarlig lånekapital uten fastsatt løpetid som oppfyller følgende vilkår:

a) Særskilt samtykke fra myndighetene for opptak av slik kapital må foreligge.

b) Midlene skal ikke kunne tilbakebetales på kreditors initiativ eller uten Finanstilsynets forhåndssamtykke.

c) Midlene må kunne anvendes til dekning av tap eller underskudd uten at institusjonens virksomhet opphører.

d) Låneavtalen skal inneholde en rett for låntaker til å utsette renteutbetalinger.

2. Ansvarlig lånekapital med fastsatt løpetid som tilfredsstiller følgende vilkår:

- Særskilt samtykke fra myndighetene for opptak av lånekapitalen må foreligge.

- Lånekapitalen skal være usikret og skal stå tilbake for institusjonens alminnelige gjeld, samt være fullt innbetalt.

27

- Lånet må ha en løpetid på minst 5 år. I de siste 5 år før avtalt forfall av lånet, eller av deler av lånet, skal den delen av lånekapital som kan medregnes som tilleggskapital hvert år reduseres med 20 prosent av det beløp som forfaller. Siste år før forfall medregnes ikke lånet som ansvarlig kapital.

- Låneavtalen må ikke inneholde klausuler om at lånet på kreditors initiativ kan kreves tilbakebetalt før den avtalte forfallsdato. Tilbakebetaling av lånet før avtalt forfallsdato kan ikke foretas uten Finanstilsynets forhåndssamtykke.

3. 45 prosent av netto urealisert gevinst på aksjer, andeler og grunnfondsbevis klassifi- sert som tilgjengelig for salg, jf. International Accounting Standards (IAS) 39. Bestemmel- sen gjelder ikke for pensjonsforetak.

4. 45 prosent av urealiserte gevinster på investeringseiendommer og varige driftsmidler som omfattes av § 7 første ledd bokstav i, jf. International Accounting Standards (IAS) 40 og IAS 16. Bestemmelsen gjelder ikke for pensjonsforetak.

5. Overskytende beløp av annen godkjent kjernekapital, jf. § 9 første ledd bokstav d.»

3.2 Beregningsgrunnlaget

Beregningsgrunnlaget fremkommer av finansforetakslovens § 14-2 første ledd:

Ǥ 14-2.Beregningsgrunnlag

Beregningsgrunnlaget for minstekravet til ansvarlig kapital skal tilsvare summen av beregningsgrunnlagene for kredittrisiko, markedsrisiko og operasjonell risiko.»

Dette reiser spørsmålet om hva kredittrisiko, markedsrisiko og operasjonell risiko er.

Etter det er avklart, behandles beregningsmetodene, som er kritisert av flere markedsaktører for å overvurdere risikoen, deriblant Loan Market Association.

3.2.1 Kreditt-, markeds- og operasjonell risiko

Kredittrisiko er sentralt for denne oppgaven, fordi det er relevant for kapitalkravene. Mar- kedsrisiko og operasjonell risiko er ikke like sentrale, men likevel viktige analyser for risiko finansforetak løper. Nedenfor, under 3.3 om beregningsmetoder, blir kun beregningsmetoder for kredittrisiko behandlet, jf. Finansforetaksloven § 14-2 (2).

28

Under finnes hovedstrukturene i modulene for de tre typene risiko Finanstilsynet bruker. Dis- se modulene er basert på anbefalinger fra Baselkomiteen og det europeiske tilsynet EBA, i tillegg til tilsynspraksis.⁴¹

3.2.1.1 Kredittrisiko

Kredittrisiko er, basert på finanstilsynets risikomodul⁴² for vurdering av kredittrisiko beståen- de av 5 følgende hovedrisikokategorier:

(i) Overordnet forretningsposisjon og vekstvillighet Om dette fremhever finanstilsynet:

«Formålet med [denne kategorien] er å vurdere institusjonens størrelse og vekstambi- sjoner på kredittområdet sett i forhold til markedet totalt. Finansinstitusjonens rolle og betydning i forhold til totalmarkedet dvs. systemviktighet skal kartlegges»

(ii) Konsentrasjon og diversifisering

Om dette fremhever tilsynet at: «Formålet med [denne kategorien] er å kartlegge og vurdere om institusjonens portefølje av

kredittengasjementer er godt diversifisert eller om den har sterkt innslag av konsentrasjon, eksempelvis innen:

• Kundesegmenter (andel bedriftsmarked)

• Enkeltkunder/ kundegrupper

• Bransje eller næringer

• Geografi (land, region, fylke)»

(iii) Bedriftsmarked

41 http://www.finanstilsynet.no/no/Bank-og-finans/Banker/Tema/Kapitaldekning/Vurdering-av-risiko-og- kapitalkrav-/Risikobasert-tilsyn-banker/

42http://www.finanstilsynet.no/Global/Bank%20og%20Finans/Banker/Tema/Kapitaldekning/ModuL_kredittrisik o_Eksponering.pdf

29

Om dette fremhever Finanstilsynet at: «Formålet med [denne kategorien] er å kartlegge og analysere kvalitet og sammensetning av institusjonens kreditteksponering på bedriftskunde- segmentet.» Videre at:

«Av faktorer som sier noe om kvaliteten på porteføljen sett ut fra en risikovurdering nevnes:

• Fordeling av porteføljen på risikoklasser ut fra debitors tilbakebetalingsevne /sannsynlighet for mislighold

• Sikkerhetsmessig dekning»

(iv) Personmarked

Her nevner Finanstilsynet at «Det må vurderes kvaliteten og sammensetningen av institusjo- nens kunder på personkundemarkedet.» Dette inkluderer svært mange faktorer, men to av de viktigste er ifølge finanstilsynet: Av faktorer som sier noe om kvaliteten på porteføljen sett ut fra en risikovurdering nevnes:

• Fordeling av porteføljen på risikokategorier ut fra tilbakebetalingsevne /sannsynlighet for mislighold

• Sikkerhetsmessig dekning.

Markedsrisiko

Markedsrisiko består av følgende underkategorier av risikonivåer som må analyseres. Listen er Finanstilsynets risikomodul for markedsrisiko.⁴³

- Aksjerisiko - Renterisiko - Valutarisiko - Spreadrisiko - Eiendomsrisiko

Operasjonell risiko

Analyseres ut ifra forhold knyttet til operasjonell risiko, det vil si risiko foretak er eksponert

43http://www.finanstilsynet.no/Global/Bank%20og%20Finans/Banker/Tilsyn%20og%20overv%C3%A5king/Til syn/Riskobasert%20tilsyn/Evaluering_av_risikoniv%C3%A5.pdf

30

for igjennom driften av foretaket. Ifølge Finanstilsynet er «Eksempler på slike risikoforhold kan være gjennomgående svakheter i foretakets IT-systemer, eller manglende etterlevelse av regelverk, eksempelvis hvitvaskingsloven med tilhørende forskrifter.»⁴⁴

Ifølge Tilsynets modul for operasjonell risiko⁴⁵, må institusjonene foreta analyser av risiko knyttet til følgende hovedkategorier:

- Strategi og kontroll

- Organisering, ansvarsforhold og utkontraktering

- Målinger av tapshendelseskategorier som terror, IKT, hvitvasking m.m - Overvåking, rapportering og offentliggjøring av informasjon

- Beredskap og kontinuitet - Uavhengig kontroll.

3.3 Beregningsmetoder

Overfor i 3.2 ble raskt de tre risikotypene behandlet. Disse tre risikotypene er grunnlaget for beregningen, og fremkommer i finansforetaksloven § 14-2 første ledd. Punkt 3.3 handler om metodene som brukes for å beregne kredittrisiko, og er til dels omstridt av enkelte aktører på markedet. Beregningsmetoder for marked- og operasjonell risiko behandles ikke.

Finansforetaksloven § 14-2 annet ledd lyder:

«Beregningsgrunnlaget for kredittrisiko skal fastsettes med utgangspunkt i risikovekter etter standardmetoden fastsatt i forskrift, eller med utgangspunkt i risikoparametere helt eller delvis fastsatt av foretaket selv på bakgrunn av interne målemetoder for klas- sifisering og kvantifisering av kredittrisiko.»

44http://www.finanstilsynet.no/Global/Venstremeny/Rundskriv_vedlegg/2016/2_kvartal/Rundskriv_12_2016_Fi nanstilsynets_praksis_for_vurdering_av_risiko_og_kapitalbehov.pdf s. 13

45http://www.finanstilsynet.no/Global/Bank%20og%20Finans/Banker/Tilsyn%20og%20overv%C3%A5king/Til syn/Riskobasert%20tilsyn/Modul%20for%20operasjonell%20risiko%20201602%20v1.1.pdf

31

Annet ledd gir her anvisning på at risikovekter for kredittrisiko skal enten fastsettes etter stan- dardmetoden, som fremkommer av kapitalkravforskriften, eller på bakgrunn av risikopara- metre (som i praksis er være tilsvarende risikovekter) som helt eller delvis er fastsatt av fore- taket selv basert på interne målemetoder.

Under det sistnevnte alternativet, IRB-metoden (Internal Ratings Based approach) finnes det to underalternativer; Foundation og Advanced.

3.3.1 Risikovekter

Risikovekter er det som brukes for å vurdere hvor mye kapital en bank må ha for å ha kapital- dekning som er i samsvar med kravene i loven. Måten risikovekter deles ut på, er basert på hvor mye risiko som er forbundet med hver enkelt eiendel banken har. Jo mer risky eiendelen er, jo mer kapital må banken ha. Nytt under Basel III, er at også eiendeler som ikke er del av balansen hos en bank, skal allokeres en risikovekt.

Allokeringen av risikovekter skal reflektere kredittrisikoen hos tredjeparten. Det er naturligvis slik at de forskjellige tredjepartene klassifiseres etter hvor solide de er, og det er basert på disse klassifiseringene tredjeparts kredittrisiko blir til risikovekter for bankens eiendel. Det vil si at jo tryggere en tredjepart en bank har plassert engasjementer hos, jo lavere vil risikovek- ten være, og desto mindre kapital må banken holde igjen – og vice versa.

Dette reflekterer prinsippet om at jo større risiko en bank vil ta, eller med presist, jo større kredittrisiko en bank eksponerer seg for, jo mer kapital må den ha til å dekke eventuelle tap.

3.3.2 Beregningsgrunnlag for kredittrisiko etter standardmetoden

Standardmetoden fremkommer i § 14-2 annet ledd første alternativ;

«Beregningsgrunnlaget for kredittrisiko skal fastsettes med utgangspunkt i risikovekter etter standardmetoden fastsatt i forskrift»

Denne forskriften er kapitalkravforskriften.

Beregningsgrunnlaget for kredittrisiko etter standardmetoden fremkommer i denne forskrif- tens Del II, kapittel 4-8. Disse kapitlene gjenspeiler CRR kapittel 2.