Penger og Kreditt

Pe n g e r o g K r e d i t t ⁴ 02

d e s e m b e r

Penger og Kreditt utgis hvert kvartal av Norges Bank, Oslo

Abonnement: Kr 250 pr. år (inkl. mva)

Bestilling kan foretas over Internett: norges-bank.no, under «publikasjoner» eller ved innbetaling på bankgiro 0629.96.26.820

eller ved henvendelse til :

Norges Bank, Abonnementservice Postboks 1179 Sentrum

0107 Oslo

Telefon: 22 31 63 83 Telefaks: 22 41 31 05

E-post: [email protected] Ansv.redaktør: Svein Gjedrem Redaksjonssekretær: Jens Olav Sporastøyl

Redaksjonsutvalg: Audun Grønn, Statistikkavdelingen (leder)

Arild J. Lund, Avd. for verdipapirmarkeder og internasjonal finans Ingvild Svendsen, Pengepolitisk avdeling

Brynjulv Vollan, Informasjonsavdelingen Bent Vale, Forskningsavdelingen

Sigbjørn Atle Berg, Norges Bank Kapitalforvaltning Redaksjonens adresse:

Norges Bank, Informasjonsavdelingen Boks 1179 Sentrum

0107 Oslo

Telefaks: 22 31 64 10 Telefon: 22 31 60 00

Internett: www.norges-bank.no

De synspunkter som fremkommer i signerte artikler i denne publikasjonen, representerer artikkelforfatterens egen oppfatning og kan ikke tas som uttrykk for Norges Banks standpunkt til de forskjellige spørsmål.

Ettertrykk med kildeangivelse er tillatt.

Omslag og grafisk utforming: Grid Strategisk Design AS Sats og trykk: Reclamo grafisk senter AS

Teksten er satt med 10½ pkt. Times

Penger og Kreditt trykkes på miljøvennlig svanemerket papir ISSN-0332-5598

}

Norges Banks adresser m.v.

Postadresse Telefon Telefaks

Hovedkontoret, Oslo Postboks 1179 Sentrum, 0107 Oslo 22 31 60 00 22 41 31 05 New York 17 State Street, New York NY 1004 21 2269 8050

London Ryder Court, 14 Ryder Street 20 7968 2000 20 7321 2060

London SW1Y 6QB England Seddel- og myntproduksjon

Norges Banks Seddeltrykkeri Postboks 1179 Sentrum, 0107 Oslo 22 31 60 00 22 31 66 58 Den Kongelige Mynt AS Postboks 53, 3601 Kongsberg 32 29 95 30 32 29 95 50

Standardtegn i tabeller:

. Tall kan ikke forekomme .. Oppgave mangler

... Oppgave mangler foreløpig

- Null

0 Mindre enn en halv av den 0,0 brukte enhet

P e n g e r o g K r e d i t t 4 / 0 2

Artikkeldel

Bankenes kostnader og inntekter i betalingsformidlingen i 2001 . . . 168 Olaf Gresvik og Grete Øwre

Det har vært en sterk produktivitetsøkning i finansiell sektor på 1990-tallet, og endringer i betalingsformid- lingen har vært en viktig kilde til dette. Betalingstransaksjonene produseres nå til betydelig lavere kostnader enn i 1994, og direkte prising gjør at kundene velger betalingstjenester som er rimelige å produsere.

Gjeldsordning for land . . . 177 Pål Winje

Valutafondet har foreslått en gjeldsordning for land med betalingsproblemer. Selv om forslaget har møtt massiv motstand fra internasjonale investorer og viktige låntakerland, er det en økende erkjennelse av behovet for et regelverk for gjeldsforhandlinger for land. Forslaget innebærer at debitorlandene og de internasjonale inves- torene i større grad vil måtte bære ansvaret for å løse gjeldsproblemene når de oppstår.

Bankenes prising av risiko ved utlån til foretakssektoren . . . 185 Eivind Bernhardsen og Kai Larsen

En bank som priser sine utlån for lavt i forhold til risikoen, vil svekke sin soliditet, og bankenes prising av risiko har derfor betydning for stabiliteten i det finansielle systemet. Artikkelen ser på sammenhengen mellom et anslag for bedriftenes lånerente og et konkursrisikomål. Resultatene indikerer at graden av risiko- prising har økt noe over perioden 1989-2001.

Bankenes motpartsrisiko - resultater fra en kartlegging gjennomført av Norges Bank og Kredittilsynet . . . 195 Karsten Gerdrup og Bjørn Bakke

Norges Bank og Kredittilsynet har kartlagt en del norske bankers usikrede eksponeringer mot deres største motparter for å vurdere risikoen for en systemkrise hvis en viktig motpart ikke innfrir sine forpliktelser.

Funnene indikerer at det i de fleste tilfeller ikke vil føre til alvorlige problemer. Risikoen knyttet til store eksponeringer i valutaoppgjøret vil dessuten trolig avta sterkt når kronen blir inkludert i det internasjonale valutaoppgjørssystemet CLS i 2003.

Seddeldestruksjon utenfor sentralbanken . . . 205 Leif Veggum og Peder Natvig

Norsk Kontantservice AS ble etablert i 2001, og har i tillegg til seddelforsyning og andre tjenester for ban- kene også fått i oppdrag å destruere utslitte sedler for Norges Bank. Vi er ikke kjent med at andre sentral- banker har satt ut denne oppgaven i samme grad. Her presenteres vurderinger som ble gjort omkring sikker- heten, systemet som er etablert, og erfaringer så langt.

Oversikter og tabelldel

Oversikt over virkemiddelbruk overfor finansinstitusjonene . . . 208 Auksjonskalender for 2003 . . . 209 Tabeller . . . 210

Redaksjonen avsluttet:

Artikler: 6. desember 2002 Tabelldelen: 10. desember 2002

Innhold Penger og Kreditt 2002 (årgang 30) . . . I-II

Pe n g e r o g K r e d i t t N r. 4 / d e s e m b e r 2 0 0 2 / å r g . 3 0

168

Innledning

I sentralbanklovens § 1 heter det at Norges Bank: «skal (…) fremme et effektivt betalingssystem innenlands og overfor utlandet.» Et effektivt betalingssystem sørger for at betalinger gjennomføres hurtig, rimelig og sikkert.

Som et ledd i arbeidet med effektive betalingssystemer gjennomførte Norges Bank i 1988 og 1994, og nå for 2001, undersøkelser av bankenes kostnader ved produk- sjon av betalingstjenester. Formålet med undersøkelsene er å kartlegge kostnadsstrukturen, kostnadsutviklingen over tid og forholdet mellom priser og kostnader i beta- lingsformidlingen.

Priser bør gjenspeile produktets eller tjenestens verdi og kostnadene ved å fremskaffe produktet. Priser som avspeiler de relative kostnadene ved å produsere de ulike betalingstjenestene gir brukerne insentiver til å velge de tjenestene som tilfredsstiller deres behov til lavest mulig kostnad. Dette bidrar til riktig bruk av res- surser og øker effektiviteten i betalingsformidlingen.

Konkurranse er et viktig virkemiddel for å oppnå effektiv ressursbruk. En av de sentrale forutsetningene for konkurranse er lett tilgjengelig og korrekt informa- sjon til markedsaktørene om pris, mengde og kvalitet på produktet/tjenesten som tilbys. Kostnadsundersøkelser, sammen med den årlige statistikken over priser og antall transaksjoner i betalingsformidlingen, som Norges Bank gir ut i «Årsrapport om betalingsformidling», gir mar- kedsaktørene informasjon som ellers ville være vanske- lig å fremskaffe.

I denne artikkelen presenterer vi resultater fra kost- nadsundersøkelsen for 2001. Resultatene fra undersø- kelsen og statistikk over priser og transaksjoner i beta- lingsformidlingen belyser bankenes kostnader og inn- tekter ved betalingsformidling i 2001. Utviklingen siden 1994 har gått i riktig retning. Målt i faste 2001-kroner har bankenes totalkostnader falt siden 1994, samtidig som antallet transaksjoner er doblet. Kostnadsdekningen gjennom direkte priser har økt fra 39 til 70 prosent, sam- tidig som kundene i snitt betaler mindre per transaksjon nå enn i 1994.

Syv banker har deltatt i undersøkelsen. Det rettes en takk til disse bankene, som har gitt oss mye verdifull informasjon. Uten deres medvirkning, innspill og detalj-

kunnskap ville det ikke vært mulig å gjennomføre denne undersøkelsen¹.

Bakgrunn

Norges Bank har gjennomført undersøkelser av ban- kenes kostnader i betalingsformidlingen i 1988 og 1994.

I begge undersøkelsene ble dekningsbidragsmetoden benyttet, og det var de tre største bankene og Posten (Postgiro/Postbanken) som deltok. I artiklene som beskrev resultatene fra undersøkelsene (se Fidjestøl, Flatraaker og Vogt (1989a, b) og Robinson og Flatraaker (1995a, b)) ble det både fokusert på enhetskostnadene ved å tilby de ulike tjenestene og bankenes kostnads- dekning gjennom direkte prising. Norges Bank opp- fordret bankene til å øke kostnadsdekningen gjennom direkte priser slik at den skjulte prisingen gjennom float²og rentemargin kunne reduseres. En annen viktig grunn til å anbefale prising av tjenester var at priser som gjenspeiler produksjonskostnadene vil påvirke kundene til å velge tjenester som dekker deres behov til lavest mulig kostnad, noe som vil være positivt for effektivite- ten i betalingsformidlingen.

Siden 1994 har det bare vært mindre endringer i antal- let årsverk og filialer i bank. Det har likevel skjedd store strukturelle endringer i løpet av denne perioden. De vik- tigste endringene i forbindelse med betalingstjenester er fusjonen mellom Den norske Bank og Postbanken, som førte til at all produksjon i Postgiro ble flyttet over til Bankenes Betalingssentral AS (BBS). Bankene har solgt Novit og Fellesdata til EDB Business Partner, som har slått sammen de to organisasjonene. Det har også skjedd endringer i produktspekteret til bankene, hvor introduk- sjonen av banktjenester over Internett er den viktigste endringen. Dette har også ført til nyetablering av nisje- banker som satser spesielt på betalingstjenester eller sparing. Økt bruk av elektroniske betalingstjenester og fusjoner blant produsentene av betalingstjenester kan ha gitt grunnlag for bedre utnyttelse av stordriftsfordeler i produksjonen.

Figur 1 viser at bruken av de ulike betalingstjenestene har endret seg mye siden den første undersøkelsen. I

B a n k e n e s k o s t n a d e r o g i n n t e k t e r i b e t a l i n g s f o r m i d l i n g e n i 2 0 01

1En spesiell takk rettes til økonomisjef Børre Grovan i Andebu Sparebank for hans medvirkning i undersøkelsen. Hans arbeider i forbindelse med Master of Management- graden ved Bedriftsøkonomisk Institutt har gitt oss nyttig innsikt i hvordan ABC-analyseverktøyet kan benyttes i banker. Se Grovan og Richardsen (2000) og Folkestadås og Grovan (1999).

2 Floatinntekter for bankene innbærer at et beløp som overføres fra en konto til en annen – for eksempel gjennom girosystemet – i en viss periode ikke er rentebærende verken for betaleren eller betalingsmottakeren. Finansavtaleloven som trådte i kraft 1. juli 2000 inneholder bestemmelser som fjerner all float fra kundebetalinger.

Olaf Gresvik, konsulent, og Grete Øwre, assisterende direktør, Avdeling for finansiell infrastruktur og betalingssystemer

Tall fra nasjonalregnskapet viser at det har vært en sterk produktivitetsøkning i finansiell sektor på 1990-tallet.

Av artikkelen fremgår det at endringer i betalingsformidlingen har vært en viktig kilde til dette. Et større antall betalingstransaksjoner produseres til lavere kostnader enn tidligere. Direkte prising av betalings- tjenestene gjør at kundene velger de tjenestene som dekker deres behov til lavest mulig kostnad. Begge deler har bidratt positivt til effektiviteten i betalingssystemene.

P e n g e r o g K r e d i t t 4 / 0 2

169 1988 ble betalinger på stedet hovedsakelig utført med

sjekk og kontanter, mens de i 2001 er dominert av kort- bruk. Regninger betales hovedsakelig med giro, og antallet girobetalinger har økt svakt i perioden. Om lag halvparten av de kontantløse transaksjonene utføres i dag med kort.

Tjenestene i undersøkelsen

Undersøkelsen kartlegger bankenes kostnader ved å levere betalingstjenester, og omfatter alle hovedgrup- pene av betalingstjenester som brukes av person- og bedriftskunder. Den omfatter både elektroniske og blan- kettbaserte tjenester, og innskudd og uttak av kontanter, men kartlegger ikke utenlandsbetalinger, kjøp/salg av reisevaluta og interbankbetalinger. Følgende tjenester inngår i undersøkelsen:

• Elektroniske betalingsinstrumenter:

- Telefongiro

- Giro betalt via PC/Internett - Avtalegiro

- Remittering og bedriftsterminalgiro (med og uten melding, med KID)

- EFTPOS – elektronisk betaling med kort i betalingsterminal

• Blankettbaserte betalingsinstrumenter:

- Sjekk

- Giro sendt inn per brev

- Giro betalt over skranke (kontant eller belastet konto) - Remittering og bedriftsterminalgiro med

utbetalingsanvisning

- Manuell overføring mellom kontoer

• Kontanttjenester:

- Minibankuttak

- Uttak og innskudd i filial - Nattsafe

Tjenestespekteret fra undersøkelsen i 1994 er denne gangen utvidet med nattsafetjenesten og to nye tjenester:

betaling av giro via telefon, som så vidt var tatt i bruk i 1994, og girobetaling via PC/Internett, som ble introdu- sert i 1996. De syv bankene som deltar i undersøkelsen, har en samlet markedsandel målt i antall transaksjoner på 38 prosent. Markedsandelen er høyest for avtalegiro og remittering og bedriftsterminalgiro, og analysen av disse tjenestene er derfor beheftet med relativt lite usik- kerhet. Usikkerheten er større for resultatene til tjenester som giro belastet konto i skranke, giro betalt per telefon eller via PC/Internett, sjekk og uttak i andre bankers minibank, ettersom bankene i undersøkelsen har en lavere markedsandel for disse tjenestene

Små bedrifter benytter seg ofte av de samme beta- lingstjenestene som personkunder. Bankene har imidler- tid utviklet egne betalingsløsninger for bedrifter som har mange inn- og utbetalinger. Disse tjenestene baserer seg på egne terminaler hos (bedrifts)kunden. Terminalene brukes bare til banktjenester, og kommuniserer med banken via faste linjer. BBS har utviklet en slik løsning som går under navnet remittering, mens bankene selv eller grupper av banker har utviklet løsninger under samlebetegnelsen bedriftsterminalgiro. Ved beregning av kostnadene for disse betalingsløsningene har vi slått sammen tjenestene fra BBS og bankenes egne løsninger.

Dette er endret fra tidligere undersøkelser, da bare BBS sine tjenester ble kartlagt.

Undersøkelsen kartlegger bankenes kostnader ved betalingsformidling. Kundenes kostnader ved betalings- tjenester består i utgangspunktet av bankenes direkte prising av tjenestene. I tillegg oppstår det tids- og reise- kostnader når kundene skal oppsøke en filial, og kostna- der til kommunikasjon og hjelpemidler ved betalinger over telefon og Internett. Disse tilleggskostnadene inn- går i samfunnets totale kostnader til betalingsformid- ling, men de er ikke inkludert i undersøkelsen. Beta- lingsmottakernes kostnader ved fakturautstedelse og lig- nende er heller ikke kartlagt her.

ABC-analyse

Bankenes offisielle regnskaper gir ikke detaljerte opp- lysninger om kostnadene ved å tilby betalingsformid- ling. Undersøkelsene er derfor i stor grad basert på interne beregninger i bankene. Årets undersøkelse tar utgangs- punkt i det offisielle regnskapet, men tilpasser og sammenstiller informasjonen med interne beregninger og data fra kilder utenfor regnskapet.

I årets kostnadsundersøkelse har vi basert analysen på en metodikk som kalles aktivitetsbasert kostnadsanalyse

170

(ABC-analyse)³. Undersøkelsene Norges Bank utførte i 1988 og 1994 benyttet en metodikk kalt dekningsbi- dragsanalyse. Med unntak av enkelte tall er de viktigste resultatene likevel sammenlignbare.

ABC-analyse ble utviklet for 10-15 år siden, se Cooper and Kaplan (1999), Bjørnenak (1993), Sti (1993). Metoden er spesielt godt egnet når andelen kost- nader i støttefunksjoner er høy og gjerne har steget over tid og/eller når det er stor variasjon i produkter, kunder og produksjonsprosesser. Bankenes produksjon av beta- lingstjenester kjennetegnes både ved store kostnader i støttefunksjoner og store variasjoner i hvordan tje- nestene fremstilles, og dermed også ved store variasjo- ner i kostnadene mellom ulike tjenester.

De direkte kostnadene er kostnader som knyttes direk- te til hver enkelt av tjenestene bankene leverer, og som varierer med mengden levert, det vil her si antall trans- aksjoner. I undersøkelsen for 2001 omfatter direkte kostnader blant annet leveranser fra BBS og EDB Fellesdata, kjøp av sedler og mynt, kjøp av korttjenester og interbankgebyrer. Vi har også definert utviklings- kostnader knyttet til enkelttjenester som direkte kostna- der. Andelen direkte kostnader varierer sterkt fra tjeneste til tjeneste.

De indirekte kostnadene omfatter blant annet alle per- sonalkostnader, kostnader til drift av bankenes data- systemer, kostnader til lokaler, maskiner, inventar og kontorrekvisita, generell markedsføring av banken og så videre. I undersøkelsen fra 1994 ble alle filialkostnader behandlet som direkte (eller variable) kostnader. I 2001 behandles alle personalkostnader, også de som oppstår i filialene som indirekte kostnader, noe som medfører at tjenester som helt eller delvis behandles manuelt får en høyere andel indirekte kostnader enn hva tilfellet var i 1994-undersøkelsen. Andelen indirekte kostnader er om lag 60 prosent i 2001, mot 18 prosent i 1994.

De indirekte kostnadene fordeles på de enkelte tje- nestene ved hjelp av en fordelingsnøkkel. I deknings- bidragsmetoden benyttes ofte bedriftens avdelinger som fordelingsnøkkel for de indirekte kostnadene. I ABC- analyse er denne fordelingsnøkkelen basert på aktivite- tene i bedriftene. Aktiviteter i bedriften/banken er hand- linger og prosesser som er nødvendige for å levere pro- duktet/tjenesten (for eksempel registrere bilag, ta imot kontanter, åpne konto, endre avtaler). De indirekte kost- nadene fordeles fra aktivitetene til betalingstjenestene via kostnadsdrivere. I kostnadsundersøkelsen har vi definert tre typer kostnadsdrivere: transaksjoner, konto (avtaler til- knyttet produktet/tjenesten) og produkter (dvs. om ban- ken leverer tjenesten eller ikke). Kostnadene fra hver akti- vitet fordeles på tjenestene basert på hvor mange ganger kostnadsdriveren gjentas. Forskjellen på dekningsbi- dragsmetoden og ABC er vist i figur 2.

Basisen for tallene som ble samlet inn, var regnskapet for 2001. Fakturaer og transaksjonsdata fra BBS og EDB Fellesdata og Norges Bank var en viktig del av

beregningsgrunnlaget. Avskrivninger på bygg og anlegg ble erstattet med alternativkostnader basert på markeds- pris. Utviklingskostnader for nyutviklede tjenester og videreutvikling av gamle tjenester ble estimert og for- delt i forhold til forventet «økonomisk levetid».

Kostnader ved kapitalbinding (rentetap) på kontant- beholdningen ble beregnet med basis i Norges Banks rentestatistikk og bankenes beholdninger av kontanter.

Ved hjelp av tidsstudier ble det anslått hvor mye tid ban- kene brukte på de ulike aktivitetene, og de indirekte kostnadene ble fordelt i forhold til resultatet fra disse studiene.

Vi mangler opplysninger om ledig kapasitet for de ulike tjenestene. I undersøkelsen forutsettes det derfor at de historiske transaksjonstallene er et uttrykk for full utnyttelse av kapasiteten. Dette bidrar til å øke de bereg- nede enhetskostnadene for tjenester hvor det er ledig kapasitet. Utviklingskostnader er dels beregnede tall basert på avskrivninger, dels faktabaserte tall. De faktiske tallene vil derfor avvike noe fra våre tall. Vi har definert 25 aktiviteter relatert til betalingsformidling og én akti- vitet som er relatert til all annen virksomhet i banken.

Dette kan ha gitt for stort fokus på aktivitetene som er relatert til betalingsformidling, med en påfølgende over- vurdering av de indirekte kostnadene.

Resultater fra undersøkelsen Produktivitet

Finansiell tjenesteyting er en av de sektorene i norsk økonomi som har bidratt sterkest til produktivitets- økningen det siste tiåret. Reviderte tall fra nasjonalregn- skapet viser at produktiviteten for Fastlands-Norge økte med 2,4 prosent årlig på 1990-tallet. Finansiell tjeneste- yting er en av sektorene med sterkest produktivitets- vekst, med et gjennomsnitt på 6,3 prosent årlig.

Betalingsformidlingen er en viktig del av finansiell tjenesteyting og har bidratt til produktivitetsveksten, se også Lindquist (2002). Produktivitetsøkningen skyldes både mer rasjonell produksjon og økt bruk av de mest kostnadseffektive tjenestene. Blant annet som følge av bankenes prispolitikk på betalingstjenester har bankene fått til en ønsket vridning i etterspørselen, fra blankett- baserte tjenester til elektroniske tjenester, se også Humphrey, Kim og Vale (2001).

3Nærmere beskrivelse av metoden vil komme i et arbeidsnotat fra Norges Bank som vil bli publisert tidlig i 2003.

P e n g e r o g K r e d i t t 4 / 0 2

171 Tabell 1 viser nøkkeltall som belyser produktivitets-

utviklingen. Siden 1994 har antall betalingstransaksjo- ner økt til det dobbelte, 968 millioner transaksjoner.

Antall årsverk totalt i banknæringen har økt med 1 pro- sent, mens antall filialer er blitt redusert med 13 prosent.

Antallet postkontorer ble halvert fra 1994 til 2001.

Kostnaden totalt sett ved å produsere betalingstjenes- ter har falt fra 6,3 mrd. kroner i 1994 til 5,9 mrd. kroner i 2001 (målt i 2001-kroner), et fall på 6 prosent. Årsaken til dette ligger i at det har skjedd en vridning i bruken av betalingsinstrumenter fra manuelle tjenester til elektro- niske betalingsinstrumenter som betalingskort og elek- troniske giroer. Gjennomsnittskostnaden for å produsere betalingstransaksjoner⁴er halvert siden 1994. Samtidig har kundene i stadig større grad blitt stilt overfor de fak- tiske kostnadene ved å produsere tjenestene gjennom direkte prising. Etter 1. juli 2000 kan bankene ikke lenger ta inntekt fra float.

Gevinsten fra produktivitetsøkningen går både til kun- dene og bankene. Figur 3 viser at kunden i gjennomsnitt (vektet etter endret bruksmønster for de ulike tjenestene) betaler mindre for hver enkelt transaksjon i 2001 enn hva tilfellet var i 1994 målt i fast kroneverdi, både for gjennomsnittet av alle tjenester og for girotjenester. Siden 1994 har flere transaksjoner blitt produsert i bankene for mindre innsats (målt i kroner). Dette frigjør ressurser til andre formål, noe som kommer samfunnet til gode.

Totale kostnader og inntekter

Fordelingen av bankenes totale kostnader knyttet til de ulike betalingstjenestene vises i figur 4. Girotjenester genererer 52 prosent av kostnadene, knapt 3 milliarder kroner fordelt på drøyt 400 millioner transaksjoner.

Girotjenester utført i skranke (kontant og belastet konto) er svært kostbare med kostnader på 725 millioner kroner (12 prosent av totale kostnader) for 50 millioner trans- aksjoner. De tradisjonelle, blankettbaserte tjenestene er relativt sett dyrere å produsere enn de moderne, elektro- niske tjenestene. Blankettbaserte tjenester inkludert sjekk står for 27 prosent av kostnadene, mens de bare står for 14 prosent av transaksjonene. Elektroniske giro- tjenester utgjør 29 prosent av kostnadene og 28 prosent av transaksjonene. Korttransaksjoner i EFTPOS (Electronic Funds Transfer at Point Of Sale, eller beta- linger utført elektronisk med kort i betalingsterminal) og minibank står for 34 prosent av kostnadene, og 54 pro- sent av transaksjonene. Kontantuttak i skranke står for 10 prosent av kostnadene og 4 prosent av transaksjonene.

Bankene har økt sine inntekter fra direkte priser (geby- rer) selv om gjennomsnittsprisen per transaksjon ikke

4 Gjennomsnittskostnaden er beregnet ved å vekte enhetskostnadene for de enkelte tjenestene med nasjonale transaksjonstall. Tallene i tabell 1 er justert ved den generelle konsumprisindeksen, og gir utrykk for kostnadene i 2001-kroner.

Tabell 1 Nøkkeltall

1988 1994 2001

Antall bankfilialer 2 200^a 1 600 1 390 Antall årsverk i bank 33 000^a 23 200 23 400 Antall betalings-

transaksjoner (millioner) 381^b 481 968^c Totale kostnader (milliarder

2001-kroner) 5,4^b 6,3 5,9

Gjennomsnittlig enhetskostnad pr transaksjon (2001-kroner)^d

- med kontantuttak i skranke n.a. 13,00 5,80 - uten kontantuttak i skranke 14,10 10,70 5,30

aTilnærmet

bEksklusive uttak i skranke

cAlle transaksjoner, inklusive beregnede størrelser for tjenester uten nasjonal statistikk – innskudd, nattsafe og overføringer

dEksklusive nattsafe Kilde: Norges Bank

172

har økt siden 1994. Figur 5 viser hvordan bankene dek- ket inn kostnadene ved betalingstjenester i 1988, 1994 og 2001. Direkte priser dekket 70 prosent av bankenes kostnader⁵ til betalingsformidling i 2001. Dette er en markert økning siden 1988 og 1994. Vi har ikke kalku- lert med kostnadsdekning fra float i 2001 på grunn av endret lovgivning⁶. Restposten «annet» er kostnader som ikke dekkes gjennom prising.

Denne undersøkelsen fokuserer på kostnadene ved å levere de ulike betalingstjenestene. Resultatene viser at bankene ikke får dekket alle sine kostnader ved å tilby betalingstjenester. Bankene vil ofte legge en kundelønn- somhetsbetraktning til grunn ved sine beslutninger om prissetting av banktjenestene. Dette, kombinert med at bankene er avhengige av å levere betalingstjenester for å være et fullverdig alternativ for kundene, vil påvirke prissettingen .

Enhetskostnader

Det er store variasjoner i enhetskostnadene for de ulike tjenestene. Nattsafe er mest kostbar per enhet, og deretter bedriftsterminalgiro med utbetalingsanvisning. De fleste blankettbaserte tjenestene er dyrere enn de elektroniske tjenestene. Unntaket er brevbasert giro, som er rimeligere enn PC/internettgiro. EFTPOS-transaksjoner produseres til lavest enhetskostnad. Tabell 2 viser enhetskostnader, transaksjonstall, totalkostnader og priser for tjenestene.

Betalingstjenester og livssyklus

Kostnadene ved å produsere ulike betalingstjenester varierer til en viss grad med hvor lenge tjenestene har vært i bruk. Livssyklusen er illustrert i figur 6, som baserer seg på Porter (1987). Tjenester i introduk- sjonsfasen preges av intens markedsføring og høye avskrivningskostnader knyttet til utviklingen av tje- nesten. Det er ofte overkapasitet i løsningene, og pro- duksjonen har ikke funnet sin endelige form. Det er få konkurrenter, og satsingen preges av høy risiko.

PC/internettgiro er på vei ut fra denne fasen, og inn i neste fase, vekstfasen. I vekstfasen blir brukerne flere, og det blir færre alternative løsninger å velge mellom.

Dette kan eksemplifiseres ved debatten omkring e-faktura, som ble introdusert på to ulike standarder i 2001. Det er også mye markedsføring i vekstfasen, og produksjonen begynner å bære preg av masseproduk- sjon. I perioder kan kapasiteten være for liten i forhold til veksten. De fleste leverandørene av tjenesten eta- blerer seg i denne fasen, hvilket også var tilfellet både for PC/internettgiro og EFTPOS. Prisene faller i for- hold til introduksjonsfasen. De mest brukte beta- lingstjenestene befinner seg i metningsfasen i 2001.

Tjenestene benyttes av «alle», og bruken/teknologien er kjent. Tjenestene leveres med stabil, god kvalitet, og det kan være noe overkapasitet for enkelte tjenes- ter. Det markedsføres mindre intensivt i denne fasen.

Tilbyderne konkurrerer på pris, og kostnadene kom- mer mer i fokus. Tjenestene kan være lenge i denne fasen. Til slutt nærmer det seg nedgangsfasen, som er preget av reduksjon i antall transaksjoner, kunder som kjenner produktet godt og krever god service, lite reklamekostnader og liten risiko for at nye konkur- renter vil etablere seg. Prisene kan øke mot slutten av fasen på grunn av smådriftsulemper, noe vi muli- gens ser med sjekk. Til slutt vil færre leverandører tilby tjenesten.

5 Inntektstallet er regnskapstall fra alle banker og filialer i Norge, hentet fra

«Offentlig rapportering fra banker og finansieringsforetak» som bankene leverer til Norges Bank. Ved beregning av inntektene basert på listeprisene per transaksjon (uten rabatter), årsavgifter på kort, inntekter fra OCR og transaksjonstall hentet fra Norges Bank (2001) blir inntektene 5 milliarder kroner. Differansen mellom bereg- nede og faktiske inntekter skyldes rabatter til kundene. VISA Norges inntekter fra brukerstedsprovisjon er ikke inkludert i inntektstallet.

6 Finansavtaleloven (2000)

P e n g e r o g K r e d i t t 4 / 0 2

173

Giro

Girotjenestene som utføres ved hjelp av blanketter, er langt mer ressurskrevende enn de elektroniske giro- tjenestene. Tabell 2 viser at kostnaden ligger mellom 7,50 og 24,50 kroner per transaksjon. Årsaken til dette ligger i de manuelle operasjonene knyttet til blankettene og det kostbare maskineriet som skal til for å håndtere blankettene. De elektroniske giroene går raskere gjennom systemet, benytter til en viss grad infrastruktur som kan benyttes av andre brukere enn bankene (tele- fonlinjer etc.) og krever som regel ikke manuell behand- ling. Dette gir utslag i enhetskostnadene, som vi ser varierer fra 4,50 til 8 kroner. De elektroniske girotjenes- tene regnes for å være mer effektive enn de blankett- baserte, ikke bare på grunn av kostnadsstrukturen, men også på grunn av lavt tidsforbruk og lav feilprosent⁷ved effektuering av elektroniske tjenester.

Girotjenestene som utføres over skranke er fortsatt blant de mest kostbare tjenestene å produsere⁸, selv om kostnadene har falt siden 1994. Det er trolig flere årsa- ker til de reduserte enhetskostnadene. Bankene har gjennomgått en omstrukturering internt som har resul- tert i færre betjente kasser i filialene. Samtidig har tek- nologisk endring av kassesystemene gitt raskere prosessering. Med jevn tilstrømning av kunder i kassen vil sannsynligvis betjeningen utnytte tiden mer effektivt enn når de må vente på kundene. Kundenes kostnader ved en eventuell kø belastes ikke bankene. Giro- tjenestene som utføres i filialene, er inntektsbringende for bankene isolert sett, men sett i sammenheng med skranketjenestene som ikke prises, er skrankevirksom-

heten totalt sett ikke inntektsbringende for bankene.

Samtaler med bankene tyder på at det er nødvendig å opprettholde tilbudet av tjenester i skranken for å tilby kundene forventet servicenivå. Enkeltkunder som bruker dyre tjenester, kan være lønnsomme for bankene totalt sett, selv om bruken av enkelttjenester isolert sett er for- bundet med høye kostnader.

Betaling av giro via PC/Internett er den mest kostbare elektroniske tjenesten bankene leverer. Det kan være flere årsaker til dette, blant annet at løsningen er relativt ny og har høye introduksjonskostnader både i forbin- delse med de tekniske løsningene og til markedsføring, avtaleinngåelse, opplæring og kundestøtte. I tillegg er det stor overkapasitet i datasystemene. Det er grunn til å tro at enhetskostnadene vil falle når antallet transaksjoner øker og deler av utviklings- og introduksjonskostnadene reduseres. PC/internettgiro er nært knyttet (teknologisk og kostnadsmessig) til telefongiro, noe som gir en lik kostnadsstruktur for disse tjenestene. Telefongiro er en løsning som bankene ikke lenger satser på, og antallet transaksjoner ventes å falle. Enhetskostnaden for tele- giro vil muligens øke på grunn av dette i fremtiden.

Giro som betales via terminal brukes av store bedrifter og er den mest benyttede girotjenesten. I denne under- søkelsen kartlegges både remittering og bedriftstermi- nalgiro. Undersøkelsen i 1994 omfattet bare remitte- ringstjenesten. Remitteringstjenesten har blitt litt rime- ligere å produsere siden 1994. Bedriftsterminalgirotje- nestene, som bankene produserer selv, er mer kostbare fordi de i større grad tilpasses kundens informasjonsbehov.

7Spesielt betalingskort, avtalegiro og terminalgiro er preget av lav feilprosent. Nye elektroniske tjenester som PC/internettgiro har flere feil enn vanlig for elektroniske tjenester, ettersom kundene foreløpig er i en opplæringsperiode.

8Giro som mottas i skranke kan betales på to måter: enten ved å belaste kontoen eller ved å betale giroen kontant. Giroer som betales kontant betales som regel av perso- ner som ikke har et kundeforhold i den aktuelle banken. Bankene velger derfor å sette en høyere pris på giroer som betales kontant. Giroer som betales via kontoen kalles i denne undersøkelsen for «Giro skranke».

Tabell 2 Kostnader, priser og transaksjoner

Transaksjoner¹ Totale kostnader² Kostnader³ Pris⁴

(millioner) (mill. kr) (kr) (kr)

Giro innsendt pr. brev 74 543 7,50 5,14

Giro skranke 38 564 15,00 18,59

Giro kontant 12 161 13,00 27,37

Giro via terminal

- anvisning (blanketter) 7 182 24,50 30,14

Telegiro 29 167 6,00 2,45

PC/Internett 66 527 8,00 1,89

Avtalegiro 33 162 5,00 1,42

Giro via terminal

- elektronisk 144 657 4,50 2,78

Sjekk 3 65 22,50 21,06

Betalingsterminal (EFTPOS) 412 996 2,50 2,24

Egen minibank 66 562 8,50 2,14

Andre bankers minibank 39 283 7,50 4,41

Uttak/innskudd 37 558 15,00 0,00

Overføring 4 116 28,00 0,00

Nattsafe 6 318 55,50 -

Sum 968 5 867

Gjennomsnitt vektet etter antall transaksjoner (uten uttak/innskudd, overføring og nattsafe) 5,30 Gjennomsnitt vektet etter antall transaksjoner (alle tjenester uten nattsafe) 5,80

1Transaksjoner hentet fra Norges Banks «Årsrapport om betalingsformidling»

2Transaksjoner multiplisert med enhetskostnader

3Enhetskostnader for de syv bankene i undersøkelsen, avrundet til nærmeste 50 øre

4Enhetspriser for alle banker uten rabatter hentet fra Norges Banks «Årsrapport om betalingsformidling»

Kilde: Norges Bank

9 Undersøkelsen dekker transaksjoner utført av norske bankkunder med bankkort og VISA, til sammen 412 millioner transaksjoner. Oljeselskapenes kort og øvrige inter- nasjonale kredittkort er ikke inkludert i undersøkelsen.

10 EMV-chipene er basert på en standard fastsatt av Europay, Mastercard og VISA, de største kortselskapene i verden. Kombinert med bruk av PIN-kode forventes disse kortene å oppnå en høyere sikkerhetsterskel mot misbruk enn hva tilfellet er for kort med magnetstripe. Utskiftingen av terminaler er i gang. Innføringen av EMV-chip vil også kreve oppgraderinger av minibankene.

174

Gjennomsnittstallene omfatter både remitterings- og bedriftsterminalgirotjenestene, slik at kostnadene er høyere i 2001 enn tilfellet var i tidligere undersøkelser.

Filialtjenester og sjekk

Filialtjenestene omfatter innskudd, kontantuttak i skran- ke, manuell overføring mellom kontoer samt nattsafetje- nester og sjekkbehandling. Årsrapport om betalingsfor- midling gir transaksjonsstatistikk over kontantuttak i skranke og bruk av sjekk. De øvrige tjenestene finnes det ingen nasjonal transaksjonsstatistikk for. Vi har derfor beregnet nasjonale transaksjonstall for disse ut fra gjennomsnittlig markedsandel hos bankene i under- søkelsen. Totaltallene er derfor beheftet med større usik- kerhet enn for de øvrige tjenestene. Tabell 2 viser at det koster 1 057 millioner kroner å levere filialtjenestene, for- delt på om lag 50 millioner transaksjoner. Vi ser at natt- safetjenesten har de høyeste enhetskostnadene i under- søkelsen. Kostnadsstrukturen og -nivået for denne tjenes- ten varierte mellom bankene. Nattsafetjenesten muliggjør kontantinnskudd for bedrifter utenom bankenes åpnings- tid og er derfor en tjeneste uten nære substitutter.

Kostnadene blir høye på grunn av sikkerhet, manuell behandling og begrenset sentraliseringspotensiale.

Sjekk er en tjeneste som benyttes lite. Kostnadene per transaksjon har økt fra 14 kroner i 1994 til 22,50 kroner i 2001, men samtidig har prisene økt, slik at bankene nesten dekker kostnadene ved å levere sjekktjenesten.

Det er vanlig at sjekkene behandles manuelt i kassene i filialene. En av bankene i undersøkelsen gir kundene mulighet til å sende sjekkene inn via brev på samme måte som med brevbasert giro. Dette er en fleksibel måte å behandle sjekkene på, og det virker som det er mulig å hente ut kostnads- og effektiviseringsgevinster på denne måten.

Betalingskort

Betalingskortene kan benyttes i minibank og til betaling og kontantuttak i EFTPOS-terminaler. Kostnadene knyttet til utstedelse av kort er derfor fordelt på minibank og EFTPOS.

Bruk av betalingskort i EFTPOS-terminal er den tje- nesten som er mest populær i Norge, med 412⁹millioner transaksjoner i 2001. EFTPOS er en rimelig tjeneste med en enhetskostnad på 2,50 kroner per transaksjon.

Enhetskostnaden har falt fra 4,50 kroner i 1994.

Kostnader knyttet til etableringen av kortavtaler og annet er inkludert i undersøkelsen, og fordeles på hver enkelt transaksjon. Bankene krever et årsgebyr fra kort- innehaver som er ment å dekke disse kostnadene.

Bankenes satsing på utbygging av EFTPOS på midten av 1990-tallet ga innledningsvis store kostnader ved utplassering av terminaler på nye brukersteder, samtidig som opplærings- og markedsføringskostnadene var høye både overfor brukerstedene og kortinnehaverne. Fallet i

kostnader siden 1994 skyldes sannsynligvis fallende enhetskostnader i produksjonen av denne tjenesten, utløst av et stadig voksende antall transaksjoner (stor- driftsfordeler). Bankene skal introdusere betalingskort med EMV-chip¹⁰ innen 2005, noe som krever utskift- ning av bankkort og terminaler. Dette vil gi en merkostnad som muligens vil heve enhetskostnadene for EFTPOS- transaksjoner noe i en periode.

Betalingskortene benyttes i økende grad til kontant- uttak i butikkene. Antall kontantuttak i butikk er nesten like stort som antall kontantuttak over skranke og i mini- bank til sammen i 2001. Kontantene sirkulerer dermed nå trolig i flere dager mellom butikk og kunde før de returnerer til bankene enn tilfellet var i 1994. Både færre uttak i minibank og skranke og lengre sirkulasjonstid ute hos publikum reduserer bankenes kostnader knyttet til kontanthåndtering.

Betalingskortene benyttes også til kontantuttak i mini- banker. Uttak i egen minibank koster bankene 1 krone mer enn uttak i andre bankers minibanker. Ved uttak i egne minibanker har bankene kostnader forbundet med påfylling av kontanter, vedlikehold og sikkerhet med mer. Når uttaket skjer i en annen banks minibank blir kostnadene ved dette dekket av et interbankgebyr som i 2001 var på 4,50 kroner.

Kostnadsstrukturen og enhetspriser

I analysen skiller vi mellom direkte og indirekte kostna- der. Figur 7 viser fordelingen av enhetskostnadene på direkte kostnader (forårsaket av eksterne leverandører og/eller andre banker gjennom interbankgebyr) og indi- rekte kostnader (bankens egen drift). Figuren viser også enhetsprisene for de ulike tjenestene, hentet fra Årsrap- port om betalingsformidling.

Automatiserte tjenester har en stor andel direkte kost- nader, mens tjenester som hovedsakelig er manuelt be- tjent, har høy andel indirekte kostnader. Det skyldes at analysen behandler personalkostnader som indirekte kostnader. Tjenesten PC/Internett og flere andre auto- matiserte tjenester har en relativt høy andel indirekte kostnader. Dette har sammenheng med at disse tje- nestene krever mye manuelt arbeid i forbindelse med avtaleinngåelse, markedsføring og kundestøtte. Sjekk er en manuelt behandlet tjeneste og får derfor en høy andel indirekte kostnader. Direkte enhetskostnader dominerer i «andre bankers minibank», grunnet interbankgebyr, mens de indirekte kostnadene dominerer i egen mini- bank. Nattsafe har en høy andel direkte kostnader da noen banker kjøper denne tjenesten av Norsk Kontantservice AS og/eller Securitas eller andre.

Dersom nattsafe behandles internt i banken, blir andelen indirekte kostnader høy.

Direkte kostnader er variable på kort sikt. Alminnelige bedriftsøkonomiske prinsipper sier at de variable

175

P e n g e r o g k r e d i t t 4 / 0 2

enhetskostnadene skal være dekket av prisene for å sikre driften på kort sikt. I figur 7 har vi derfor sammenstilt enhetskostnadene med enhetsprisene. Enhetsprisene fra

«Årsrapport om betalingsformidling» tar ikke hensyn til eventuelle rabatter, og derfor gir flere av tjenestene sannsynligvis bankene lavere inntekt per transaksjon enn listeprisen viser.

De fleste tjenestenes direkte kostnader blir dekket av listeprisene. Tjenestene «PC/Internett», «giro innsendt per brev», «avtalegiro», «andre bankers minibank» og gratistjenester kommer ut med underdekning av de direkte kostnadene. På kort sikt trenger ikke dette å medføre problemer, men for minibanker¹¹og brevbasert giro var det slik også i 1994 og 1988. De direkte kost- nadene gjenspeiles ikke fullt ut i prisene, noe som tilsi- er at bankene bør vurdere tiltak for å bøte på problemet ved kostnadsreduksjoner eller gebyrøkninger (eller vente på en snarlig økning i antall transaksjoner, noe som ikke er realistisk for alle tjenester). For PC/inter- nettgiro er problemet mer markert. Differansen mellom pris og direkte enhetskostnad er større, og tjenesten har også et større innslag av indirekte enhetskostnader.

Prisen dekker bare en firedel av enhetskostnadene. Som nevnt er tjenesten relativt ny i markedet, og de indirekte kostnadene forventes å falle, da mye av disse er knyttet til markedsføring, opplæring og andre etableringskost- nader. Bedre utnyttelse av stordriftsfordelene og nedbe- taling av utviklingskostnadene (behandles som direkte kostnader) vil redusere de direkte enhetskostnadene. På lang sikt vil sannsynligvis ikke dagens pris/kostnadsfor- hold for denne tjenesten bli opprettholdt. Men per 2001 er dette en tjeneste som påfører bankene tap.

Vi ser at enhetsprisene på egen minibank dekker de direkte, men ikke de indirekte enhetskostnadene, samti- dig som prisene for bruk av andre bankers minibanker

dekker en høyere andel av enhetskostnadene, men ikke de direkte kostnadene. De direkte kostnadene er høyere ved uttak i andre bankers minibanker på grunn av inter- bankgebyret. Prisstrukturen skyldes at bankene ikke tar betalt for kontantuttak i egen (mini)bank i åpningstiden, mens utenom åpningstiden og i andre banker er dette priset. Inndekningen fra direkte priser blir dermed høy- est i andre bankers minibanker.

For en del tjenester har bankene netto inntekter fra direkte prising. Dette gjelder alle girotjenester i skranke, som har lavere enhetskostnad enn listeprisen. Antallet girotjenester i skranke faller stadig, slik at enhetskostna- dene kan komme til å stige i årene framover på grunn av smådriftsulemper. For EFTPOS-transaksjoner og mini- bankuttak er enhetskostnaden høyere enn listepris, men inntektene fra årsgebyr på kort dekker inn underskuddet.

Bankene har derfor en nettoinntekt er på 95 millioner kroner fra korttjenester. Dette er basert på totale inntek- ter i regnskapsbasert rapportering på 1 936 millioner kroner, og kostnadene i tabell 2, som viser at EFTPOS kostet 996 millioner kroner å produsere, og at mini- banktjenestene kostet 845 millioner kroner. I Årsrapport om betalingsformidling er gjennomsnittsinntekten fra årsavgifter i 2001 oppgitt til 205 kroner per kort.

Inntektene fra kort er en av de viktigste årsakene til at kostnadsdekningen har økt siden 1994. I 1994 var enhetskostnaden for EFTPOS 4,50 kroner mens prisen var 1,88 kroner, slik at forholdet mellom enhetspris og kostnader har gått i riktig retning.

Undersøkelsen viser ikke noe klart mønster for om det er store eller små banker som produserer til lavest enhetskostnader. Det virker som stordriftsfordelene for- deles ut til alle bankene som følge av den felles institu- sjonsstrukturen med BBS og EDB-konsernet. Den store effektivitetsforbedringen vi har sett siden 1994 er hovedsakelig forårsaket av en massiv økning i bruken av elektroniske tjenester, spesielt kortbruk. Dette er et resultat av en bevisst satsing fra bankene, bankforening- ene, BBS og Norges Banks side. Samordningen av kort- systemer i Norge har latt også små banker ta del i denne utviklingen. Også interbankgebyrer ser ut til å utjevne mange av de potensielle forskjellene mellom store og små bankers kostnader for de enkelte tjenestene.

Bankene dekker fortsatt ikke alle kostnadene ved de fleste betalingstjenestene gjennom direkte priser. For nyintroduserte tjenester kan dette skyldes at tjenestene prises lavere enn enhetskostnadene for raskt å øke tjenes- tens popularitet, med sikte på å ta ut stordriftsfordeler i fremtiden. EFTPOS er en tjeneste som ble priset lavt for å oppnå popularitet, og hvor fallet i kostnader gjør at det nå er tilnærmet kostnadsdekning på denne tjenesten. Det virker som bankene følger den samme strategien nå ved prisingen av girobetalinger via PC/Internett. For eldre tje- nester er bildet ikke entydig, men fortsatt dekker ikke listeprisen kostnadene ved å tilby noen av de største tje- nestene som terminalgiro til bedrifter og brevgiro.

11Minibanktjenestene gir sannsynligvis bankene nettoinntekt i 2001, da en andel av inntektene fra årsavgift på kort kommer i tillegg til inntekten fra prisene. En del av underdekningen skyldes også at uttak i egen banks minibank i åpningstiden er gratis. Dette er en rimeligere tjeneste for bankene å levere enn uttak i skranken, og for bankene gir ett gratis uttak i en minibank lavere nettokostnader enn ett uttak i skranken.

Oppsummering

Reviderte tall fra nasjonalregnskapet viser at finansiell tjenesteyting er en av sektorene som har bidratt sterkest til den generelle produktivitetsveksten på 1990-tallet.

En del av denne produktivitetsøkningen kommer fra betalingsformidlingen. Produktivitetsøkningen skyldes både økt bruk av automatiserte løsninger i bankene og publikums økte bruk av lavt prisede elektroniske beta- lingsløsninger. Norske banker har i stor grad benyttet prising for å påvirke kundenes bruk av betalingstjenester i ønsket retning.

Bankenes produksjon av betalingstjenester har økt betydelig siden 1994. Elektroniske betalingstjenester er preget av fallende enhetskostnader, og volumøkninger har ført til lavere enhetskostnader. For nye tjenester ser det ut til at en strategi med lave priser innledningsvis betaler seg etter noen år. Dette er tilfellet for EFTPOS, og kanskje vil det samme skje med banktjenester på Internett.

Inntektene fra direkte prising har økt siden 1994.

Bankene taper ennå penger på å formidle mange tje- nester, men lave enhetskostnader fører til at bankenes inntekter fra betalingsformidlingen dekker 70 prosent av kostnadene i 2001. Viktigere er det at de relative pris- forskjellene gjenspeiler de relative kostnadsforskjellene for ulike tjenester bedre enn hva tilfellet var i 1994.

Kundene har i 2001 et bedre inntrykk av kostnaden ved å produsere de enkelte tjenestene enn de hadde i 1994.

Kundene utfører flere betalinger via konto enn noen gang tidligere. Dette medfører større utlegg til gebyrer for de fleste kundene. Men siden bruken av de ulike tjenestene har endret seg, har gjennomsnittsprisen falt.

Endret bruk kombinert med bankenes prissetting relatert til kostnadsstrukturen gir en mer effektiv betalingsfor- midling i 2001 enn hva tilfellet har vært tidligere.

Referanser

Bjørnenak, T. (1993): «ABC – hva er D? Grunnleg- gende prinsipper i aktivitetsbasert kalkulasjon»

Praktisk økonomi og ledelse nr. 2/93

Cooper, R. and R. S. Kaplan (1999): The design of cost management systems – text and cases. Prentice-Hall, Inc, ISBN 0-13-570417-0

Fidjestøl, Asbjørn, Dag-Inge Flatraaker og Carl Jacob Vogt (1989a): «Inntekter, kostnader og prissetting i betalingsformidlingen» Penger og Kreditt nr. 4/89, Norges Bank

Fidjestøl, Asbjørn, Dag-Inge Flatraaker og Carl Jacob Vogt (1989b): «Kostnader i betalingsformidlingen», Penger og Kreditt nr. 3/89, Norges Bank

Folkestadås, E. og Børre Grovan (1999): «En ABC ana- lyse av utvalgte produkter i dagligbankavdelingen i Andebu Sparebank». Prosjektoppgave Bedriftsøkono- misk Institutt

Grovan, Børre og Richardsen, L. (2000): «En analyse av kundelønnsomhet i en sparebank». Prosjektoppgave, Bedriftsøkonomisk Institutt

Humphrey, David, Moshe Kim og Bent Vale (2001):

«Realizing the gains from electronic payments: costs, pricing and payment choice» Journal of Money, Credit and Banking, 33, 216-234

Lindquist, Kjersti-Gro (2002): «The effect of new tech- nology in payment services on banks' intermediation»

Arbeidsnotat 2002/06, Norges Bank

Norges Bank: «ORBOF (Offentlig Rapportering fra Banker og Finansieringsforetak)»

Norges Bank (2001): Årsrapport om betalingsformid- ling, s 52-60

Porter, M. (1987): Konkurransestrategi, TANO AS, s.

206-213 ISBN 82-518-2255-6

Robinson, Pål Erik og Dag-Inge Flatraaker (1995a):

«Inntekter, kostnader og prissetting i betalingsformid- lingen» Penger og Kreditt nr. 1/95, Norges Bank Robinson, Pål Erik og Dag-Inge Flatraaker (1995b):

«Kostnader i betalingsformidlingen» Penger og Kreditt nr. 2/95, Norges Bank

Sti, Arne Dag (1993): «ABC i servicevirksomhet – til- fellet BI» Praktisk økonomi og ledelse 2/93

Innsamlet materiale fra syv banker dannet grunnlag for ABC-analysen artikkelen omtaler. Bankene var:

Andebu Sparebank, Bolig- og Næringsbanken ASA, Den norske Bank ASA, Harstad Sparebank, Larviks- banken Brunlanes, Nordea Bank Norge ASA og Romsdals Fellesbank ASA

176

P e n g e r o g K r e d i t t 4 / 0 2

177

G j e l d s o r d n i n g f o r l a n d

Pål Winje, seniorrådgiver i Internasjonal avdeling*

Det internasjonale valutafondet (IMF) har foreslått en gjeldsordning for land med betalingsproblemer. Forslaget må ses i sammenheng med stadig mer globaliserte kapitalmarkeder og mange finansielle kriser i fremvoksende økonomier i de senere årene. Forlaget bygger i flere henseender på tilsvarende ordninger for bedrifter på det nasjonale plan. Å etablere overnasjonale regler for suverene stater i denne sammenheng byr likevel på store utfor- dringer. Selv om forlaget har møtt massiv motstand fra internasjonale investorer og viktige låntakerland, er det en økende erkjennelse av at dagens situasjon, med et manglende regelverk for gjeldsforhandlinger for land, bør rettes opp. Således er forslaget en integrert del av arbeidet med å gjøre det internasjonale samfunnet bedre i stand til å forebygge og løse finansielle kriser i land. Gjeldsordningen vil medføre at debitorlandene og de internasjonale investorene i større grad vil måtte bære ansvaret for å løse gjeldsproblemene når de oppstår. Valutafondets kriselån kan dermed begrenses. Norge, som en del av nordisk-baltisk krets i Valutafondet, støtter forslaget.

1 Innledning

Høsten 2001 fremmet A. Krueger, nestlederen i Valutafondet, et forslag om en gjeldsordning for land med betalingsproblemer (Krueger 2001). Tidspunket var ikke tilfeldig. Et par måneder i forveien hadde situasjo- nen i Argentina satt tingene på spissen. Argentina hadde ikke bare et forbigående refinansieringsbehov.

Statsgjelden var trolig uholdbar og måtte restruktureres.

Valutafondet fryktet imidlertid følgene av et mislighold, fordi et formelt regelverk for restrukturering av stats- gjeld manglet. Argentina var en betydelig låntaker i de internasjonale kapitalmarkedene. Nedgang i verdensøko- nomien gjorde investorene nervøse. Flere fremvoksende økonomier – spesielt i Sør-Amerika – slet allerede med økte renter og redusert kapitaltilgang. Uoversiktlige og langvarige gjeldsforhandlinger kunne føre til alvorlig tilbakeslag i Argentina og smitte over på andre land i regionen. Vurderingene var vanskelige. Valutafondet valgte å gi lån en siste gang for å hindre en ukontrollert finansiell krise i Argentina. I desember 2001 maktet ikke Argentina lenger å betjene statsgjelden.¹De poli- tiske, sosiale og økonomiske følgene av misligholdet ble omfattende. Store kriselån det siste året til blant annet Brasil, Uruguay og Tyrkia har ytterligere aktualisert Kruegers forslag.

Særlig to forhold ligger bak forslaget. For det første har kapitaltilgangen til fremvoksende økonomier endret karakter. Gjennom 1990-tallet har disse landene hen- vendt seg til nye kreditorgrupper og benyttet nye instru- menter. Kapitaltilgangen har økt, men er blitt mer usta- bil i vanskelig tider. Sammenlignet med tidligere, da syndikerte banklån²dominerte, har de ulike kreditorene nå ofte ulike interesser, og låneinstrumentene har ulike bestemmelser om restrukturering. Gjeldsforhandlinger kan derfor bli svært kompliserte og restruktureringen meget kostbar for debitorlandet og kreditorene.

For det andre har krisene i fremvoksende økonomier blitt hyppigere og alvorligere til tross for stadig større støttelån fra Valutafondet. I noen tilfeller har Valutafondet valgt å gi store lån nettopp for å unngå mislighold av statsgjeld. Bekymringen har imidlertid

vært at støttelånene påvirker handlemåten til kreditorene og debitorene negativt. De skjermes fra de fulle kostna- dene som oppstår ved kriser, og blir uforsiktige. I siste instans kan støttelånene derfor bidra til kriser snarere enn å redusere effektene av dem.

Etableringen av et formelt, overnasjonalt regelverk for restrukturering av statsgjeld skal bidra til løse disse pro- blemene. Sovereign Debt Restructuring Mechanism (SDRM)³ vil lette samordningen blant kreditorene.

SDRM vil videre redusere motviljen debitorlandene har mot å starte gjeldsforhandlinger. Ordningen vil også begrense smittevirkningene til andre land av gjeldsfor- handlingene. Debitorlandet og kreditorene vil forvente at de må bære en større del av kostnadene ved en even- tuell krise. Markedsdisiplinen øker, og prisingen av risiko blir bedre. Atferdsrisikoen i de internasjonale finans- markedene reduseres. Valutafondet vil derfor kunne begrense sine støttelån.

Kruegers forslag har vært mye debattert både i og utenfor Valutafondet. Det opprinnelige forslaget, som ga Valutafondet en helt sentral rolle, møtte mye bifall, men også motstand, og er senere blitt revidert (Krueger 2002a). Fremdeles er internasjonale investorer og vikti- ge debitorland skeptiske. USA, som har stor innflytelse i fondet, er avventende til forslaget.

I denne artikkelen beskrives SDRM nærmere.

Begrunnelsen for forslaget og mulige innvendinger dis- kuteres. Et alternativt forslag som søker å ivareta mye av det samme, omtales også. Artikkelen avsluttes med en oppsummering som reflekterer synet til de som støtter forslaget. Blant dem er Norge som del av den nordisk- baltiske kretsen i Valutafondet, samt mange andre euro- peiske land, herunder EU-landene.

2 Hovedtrekkene ved forslaget

I det opprinnelige forslaget var Valutafondets påtenkt omfattende myndighet. Dette møtte imidlertid massiv motstand. For debitorlandene var bekymringen blant annet at Valutafondet ville få enda større innflytelse over

* Takk til Anne Berit Christiansen, Arild Lund og Anders Svor for nyttige kommentarer.

1 Mussa (2002a) og Krueger (2002b) har en grundig gjennomgang av bakgrunnen for krisen i Argentina og hvordan den ble håndtert.

2 Store internasjonale lån som fordeles på flere banker. En bank tar gjerne hovedansvaret for å organisere lånet.

3 Dette er betegnelsen på engelsk. For enkelthets skyld vil denne forkortelsen brukes i artikkelen.

landets økonomiske situasjon i krisetider, ved at det ville få avgjørende innvirkning på restruktureringen i tillegg til selv å være kreditor. For de internasjonale investorene var bekymringen at Valutafondets sentrale rolle gikk på bekostning av kreditorenes rettigheter, ved at viktige beslutninger som normalt ville tillegges kreditorene, ble overført til Valutafondet. Selv blant de som stilte seg positive til forslaget om SDRM, var det bekymringer knyttet til at Valutafondet fikk mange roller. Det ble reist berettiget tvil om Valutafondet kunne fremstå som til- strekkelig uavhengig når kryssende hensyn mellom debitorlandets og kreditorenes interesser skulle avveies.

I det reviderte forslaget har debitorlandet og kreditorene overtatt ansvaret for de ulike beslutningene i restrukture- ringsprosessen. Hovedtrekkene ved forslaget er nå:⁴

• Debitorlandet innfører betalingsstans på statsgjelden.

Et flertall blant kreditorene må akseptere dette for at de øvrige elementene i ordningen skal være rettslig bindende.⁵

• Kreditorene avgjør ved flertall et midlertidig forbud mot rettslige skritt mot debitorlandet.

• Valutafondet etablerer et låneprogram for debitor- landet for å rette opp ubalansene i økonomien og fremme landets betalingsevne. En av forutsetningene for å få lån er at debitorlandet søker å komme til enig- het med kreditorene om en gjeldsrestrukturering.

• Valutafondet gjennomfører en grundig vurdering av debitorlandets gjeldssituasjon. SDRM skal bare brukes hvis landets gjeldssituasjon er uholdbar. Forbigående likviditetsproblemer skal ikke løses ved restrukture- ring under SDRM.⁶

• Kreditorene avgjør ved flertall at nye lån (handels- finansiering mv) under gjeldsforhandlingene gis priori- tet og dermed ikke omfattes av restruktureringen.

• Kreditorene avgjør ved flertall om gjeldsrestrukture- ringsforslaget fremsatt av debitorlandet skal godtas.

• Valutafondet etablerer et separat og uavhengig organ som skal ivareta de juridiske sidene ved forhandlings- og restruktureringsprosessen. Det gjelder forhold som verifisering av de ulike kreditorenes krav, oppsyn med stemmegivningen og voldgift ved uenighet om tolk- ningen av bestemmelsene under ordningen.

Siden forslaget ennå ikke er vedtatt, kan vi selvfølgelig ikke utelukke at visse sider ved det kan endres.

3 Begrunnelsene for forslaget

Siktemålet med forslaget er todelt. SDRM vil for det første redusere samordningsproblemer som kan oppstå mellom kreditorene hvis de opptrer ukoordinert og i konflikt med felles interesser. Ordningen vil for det andre redusere behovet for store redningspakker fra IMF

og dermed minske atferdsrisikoen i de internasjonale finansmarkedene.

Samordningsproblemene

Vi ser først på hvordan samordningsproblemene kan oppstå og hvordan de ulike elementene i forslaget forsø- ker å løse disse. Deretter ser vi på hvorfor samordnings- problemene har blitt større i de senere årene.

Når et land nærmer seg en krise, vil de internasjonale kreditorene før eller siden ønske å trekke sine plasse- ringer ut av landet. Den enkelte kreditor vil skjønne at de andre kreditorene tenker på samme måte, og dermed søke å komme seg ut før de andre. Alle «løper mot utgangen» samtidig og kaos oppstår, til skade for kredi- torene som gruppe.⁷Derfor innføres det en midlertidig betalingsstans.

Når betalingsstansen er innført, vil kreditorene nor- malt så raskt som mulig søke å få rettsapparatets støtte til å ta beslag i debitorlandets eiendeler til dekning av sine krav. Dette vil kunne skape tidkrevende retts- forhandlinger som undergraver landets muligheter til å komme seg ut av problemene, og dermed også reduserer hva kreditorene samlet vil kunne oppnå. Derfor innføres det et midlertidig forbud mot at kreditorene tar rettslige skritt for å dekke krav.

Når gjeldsforhandlingene er begynt, vil den enkelte kreditor se seg tjent med å avvente at de andre kredito- rene og debitorlandet kommer fram til et forslag til restrukturering. Med trussel om å nekte å godta forsla- get, kan den enkelte kreditor kreve å få bedre betingelser enn de som har forhandlet fram forslaget. Dette vil hemme gjeldsforhandlingene. Derfor innføres det en bestemmelse om at restruktureringsforslaget gjøres bin- dende for alle kreditorene når et tilstrekkelig stort fler- tall av kreditorene aksepterer det.

Når gjeldsforhandlingene pågår og betalingsstansen gjelder, vil debitorlandet likevel ha behov for finansie- ring for at ikke all økonomisk aktivitet skal stoppe opp.

Alle kreditorene vil være tjent med at landets økono- miske problemer ikke forverres ytterligere. Ingen kredi- tor – verken gamle eller nye – vil imidlertid yte lån hvis også slike lån omfattes av restruktureringen. Derfor kne- settes det et prinsipp om at slik nødvendig finansiering får prioritet.

Når debitorlandet kan søke beskyttelse under denne ord- ningen og kreditorenes rettigheter begrenses, kan maktfor- holdet forrykkes for langt i favør av debitorlandet, sammenlignet med hva som gjelder for debitorer under nasjonal konkurslovgivning (se fotnote 4). Derfor etableres det et låneprogram i Valutafondet som skal fremme debi- torlandets vilje og evne til gjeldsforhandlinger.

Under gjeldskrisen på 1980-tallet bestod utenlandske lån til myndighetene i fremvoksende økonomier stort 178

4I korthet er det elementer fra konkurslovgivning for bedrifter på nasjonalt plan som blir løftet opp på det internasjonale planet. Sammenlignet med nasjonale konkursord- ninger for bedrifter, er en viktig forskjell at stater – til forskjell fra bedrifter – ikke kan settes under offentlig administrasjon, myndighetene (styret) kan ikke avsettes og landet (bedriften) kan ikke avvikles og eiendelene selges. Dette er nærmere behandlet i Krueger (2002c).

5 Det er ikke snakk om simpelt flertall, men en høyere prosent. Den konkrete satsen er ennå ikke fastsatt.

6 Skillet mellom soliditets- og likviditetsproblemer er vanskelig. Skillet er spesielt vanskelig for land, men er kritisk viktig for SDRM. Dette behandles noe nærmere i avsnitt 7.

7 Dette vil selvfølgelig også være til skade for debitorlandet. Gjennom indirekte virkninger kan det skade andre land i tillegg, og dermed true internasjonal finansiell stabilitet.

sett av mellomlangsiktige syndikerte banklån. Bankene hadde ofte etablert en varig forbindelse med landet, og kunne derfor strekke seg langt for å unngå en stopp i finansieringen eller innkalling av lånene. Bankene kunne også utsettes for press fra myndighetene i hjem- landet som ledd i en internasjonal aksjon for å unngå en finansiell krise. Selv om det var mange banker, utgjorde syndikatene en relativt enhetlig forhandlingsmotpart.

Bankene hadde også ofte nokså sammenfallende inter- esser. Hvis en bank søkte å holde igjen forhandlingene for å oppnå bedre betingelser, kunne de andre bankene som regel presse igjennom en løsning. Bankene kunne også bruke andre pressmidler, som for eksempel trussel om utestengning av fremtidig deltagelse i syndikatlån.

Hvis en bank søkte dekning for sine krav gjennom retts- apparatet og vant frem, var den forpliktet til å dele en eventuell merverdi likt med alle kreditorene.

Samordningsproblemene er blitt større gjennom 1990- årene. En økende andel av utenlandske lån til myndig- hetene i fremvoksende økonomier har blitt gitt som obli- gasjonslån. Andelen har økt fra 13 prosent i 1980 til 60 prosent i 2000. Dette skyldes dels at obligasjonslån bru- kes mer ved ny opplåning, men også at syndikerte bank- lån ble gjort om til Brady-obligasjoner som del av løs- ningen på gjeldskrisen på 80-tallet.⁸

Internasjonale obligasjonslån er langt vanskeligere å restrukturere.⁹ Obligasjonseiere har ikke i samme grad som banker en varig forretningsforbindelse med lånta- kerlandet, men kan ofte ha kjøpt lånene i markedet som en porteføljeinvestering. Obligasjonseierne er mange og har sprikende interesser. For myndighetene vil det være vanskeligere å utsette obligasjonseierne enn banker for press i forbindelse med behovet for å gjennomføre red- ningsaksjoner ved finansielle kriser. Bare en relativt liten andel av internasjonale obligasjonslån lagt ut av stater har bestemmelser som sikrer koordinering blant kreditorene ved mislighold (se avsnitt 6).

I tillegg til at obligasjonslån er blitt mer utbredt, har debitorland brukt mange forskjellige typer låneinstru- menter og henvendt seg til stadig flere typer investo- rer.¹⁰ En formell restruktureringsordning kan derfor bidra til å løse et samordningsproblem som har blitt mer omfattende og komplisert.

Atferdsrisiko

Flere har i de senere årene fremhevet at Valutafondets store kriselån bidrar til atferdsrisiko i de internasjonale finansmarkedene (se spesielt Meltzer-rapporten (2000)¹¹).

Dette er en internasjonal variant av den atferdsrisikoen som kan oppstå på nasjonalt plan i forbindelse med inn- skuddsgaranti og sentralbankers «lender of last resort»- funksjon for banker. Valutafondet har stadig oftere orga- nisert store lån i forbindelse med finansielle kriser.

Mangelen på et formelt rammeverk for gjeldsrestruktu- rering har i flere tilfeller vært en medvirkende årsak til dette. Kriselånene har skjermet debitorlandet og kredito- rene fra de tapene som de kunne fått ved restrukture- ring.¹²Forventninger om at Valutafondet ville tre støt- tende til, har medført at debitorlandet ikke tidsnok eller i tilstrekkelig grad har korrigert ubalanser i økonomien.

Kreditorene har ikke tatt tilstrekkelig hensyn til risikoen.

Dermed har private lån til fremvoksende økonomier blitt for billige og for store, noe som har gitt hyppigere og alvorligere finansielle kriser.

Mulighetene for atferdsrisiko har vært en sentral drivkraft i arbeidet med reformering av den internasjo- nale finansielle arkitekturen helt siden 1995 og er også en viktig begrunnelse for et regelverk for restrukturering av statsgjeld.¹³

4 Innvendingene mot forslaget

Innvendingene mot forslaget kan deles inn i tre hoved- grupper:

a) Begrunnelsene b) Virkningene c) Realismen

a) Innvendinger knyttet til begrunnelsene for forslaget

«Er samordningsproblemene blant kreditorene så store som påstått?»

Samordningsproblemene blant kreditorene har ikke for- hindret at flere land har gjennomført restrukturering av statsgjeld de senere årene (Russland (1998), Ecuador (1999), Pakistan (2000) og Ukraina (2000)). De umiddel- bare finansielle ringvirkningene av mislighold og/eller restruktureringer har vært små, jf senest Argentina.¹⁴

P e n g e r o g K r e d i t t 4 / 0 2

179

8I alt 18 land utstedte Brady-obligasjoner i perioden 1990 til 1997. Det var den daværende amerikanske finansminister Brady som på slutten av 80-tallet foreslo å restruk- turere og omgjøre misligholdte banklån til omsettelige obligasjoner.

9Staters obligasjonslån lagt ut i det innenlandske markedet lider ikke under slike samordningsproblemer, siden staten under nasjonal lovgivning som regel har omfattende immu- nitet mot rettslige skritt fra kreditorene. Det samme gjelder også lån fra nasjonale banker. Vi kommer nærmere inn på skillet mellom innenlandsk og utenlandsk gjeld i avsnitt 7.

10Roubini (2002a) oppsummerer det på følgende måte:«In summary, the variety of claims (bank loans of various maturity, different types of bonds under different legal jurisdiction and with or without collective action clauses) and types of creditors (retail investors, investment and commercial banks, real money fund, hedge funds and other highly leveraged aggressive creditors, dedicated emerging market funds and cross-over investors) makes the collective action problem of coordinating the interests and action of such an heterogeneous world of claims and claimants almost impossible: investors may rush to the exits in a destructive panic; they may rush to the court- house and start litigation if the debtor suspends payments and they may free ride /holdout even if a majority of creditors could reach an agreement advantageous to all.»

11Meltzer ledet Financial Institution Advisory Commission, som avga sin rapport til den amerikanske kongressen i 2000. Kommisjonens rapport omtales gjerne med hans navn.

12Cline (2002) bestrider beskrivelsen av at Valutafondets kriselån generelt har skjermet kreditorene for tap. Kreditorene har også bidratt med å dekke refinansieringsbe- hovet for landene selv når krisene var et faktum. Erfaringene fra blant annet Asia-krisen viser også at debitorlandene utsettes for store kostnader selv om Valutafondet trer støttende til. Se Stiglitz (2002).

13Se for eksempel Williamson (2000), Kenen (2001) og Eichengreen (1999 og 2002) om reformering av den internasjonale finansielle arkitekturen. Se Rogoff og Zettelmeyer (2002) for en historisk oversikt over forslag til regelverk for restrukturering av statsgjeld.

14 Dette var iallfall et toneangivende syn før og rett etter Argentina misligholdt statsgjelden i desember 2001. Rentebetingelsene på argentinske statslån skjøt i været i løpet av høsten 2001, men utslagene på andre lands statslån var begrenset. Dette var også en medvirkende årsak til at Valutafondet stoppet lånet til Argentina.

Refinansieringsproblemene for flere land i regionen utover i 2002 har nyansert dette synet, selv om mange andre forhold også har spilt inn.