1
Flere i arbeid og færre på trygd?
-En effektevaluering av NAV-reformen, med hensyn på langtidssykemeldte
AV
Erlend Fjell Lie
Masteroppgave
Masteroppgaven er levert for å fullføre graden Master i samfunnsøkonomi
Universitetet i Bergen, Institutt for økonomi Desember 2012
2
Forord
Jeg ønsker å takke veileder Arild Aakvik for konstruktive tilbakemeldinger i forbindelse med oppgaveskrivingen.
I tillegg vil jeg takke medstudenter for en fin studietid.
Erlend Fjell Lie, Bergen, 1. desember 2012
3
Sammendrag
Effektevaluering av NAV, med hensyn på langtidssykemeldte Av
Erlend Fjell Lie, Master i samfunnsøkonomi Universitet i Bergen, 2012
Veileder: Arild Aakvik
Formålet med denne oppgaven er å evaluere effekten av NAV-reformen for
langtidssykemeldte som gruppe. Problemstillingen bygger på NAV-reformen sitt eget mål om å få flere i arbeid og færre på trygd. Datamaterialet som er brukt i oppgaven er et
paneldatasett som er hentet fra databasen FD-trygd, og inneholder informasjon om blant annet utdanning, kjønn, livssituasjon, inntekt og støtteordninger. I analysen estimeres
sannsynligheten for at en kommer i jobb eller på trygd. Det analyseres også utvikling i lønnsinntekt og stønader fra folketrygden. I tillegg ser vi på effekten NAV har på kommunestørrelse. Estimeringene i oppgaven er gjort med fast-effekt modeller, og
statistikkprogrammet STATA benyttes i analysen. Resultatene viser at NAV-reformen har hatt en positiv effekt for sannsynligheten for å komme i arbeid, og negativ effekt for
sannsynligheten for å komme på trygd. Derimot ser det ikke ut om NAV- reformen har klart å få ned de faktiske utbetalingene fra folketrygden.
4
Innholdsfortgnelse
Innledning ... 8
1.1 Problemstilling ... 8
1.2 Litteratur ... 9
1.3 Datamaterialet ... 9
1.4 Resultat ... 10
1.5 Oppbygging av oppgaven ... 10
2 Institusjonelle forhold ... 11
2.1 Den tidligere arbeids- og velferdsforvaltningen ... 11
2.1.1 Aetat ... 11
2.1.2 Trygdeetaten ... 11
2.1.3 Sosialhelsetjenesten ... 12
2.2 NAV-prosess og reformbehov... 13
2.3 Nye NAV ... 14
2.4 Utvikling i sykefraværet ... 16
2.5 Hva påvirker sykefraværet ... 17
2.5.1 Regelverksendringer ... 17
2.5.2 IA-avtalen ... 18
2.5.3 Endringer i sykemeldingspraksis ... 18
2.5.4 Sykefraværet og konjunkturer ... 19
2.6 Sykefraværsoppfølging ... 21
3 Data ... 23
3.1Datasettet ... 23
3.2Variabler ... 31
3.2.1 Individ i jobb ... 32
3.2.2 Individ på trygd ... 32
3.2.3 Inntekt ... 32
3.2.4 Stønad fra folketrygden ... 33
3.3 De uavhengige variablene ... 33
4 Økonometrisk metode ... 36
4.1Paneldata ... 36
4.2 Lineære paneldatamodeller ... 36
4.2.1Fast effekt modell ... 37
4.2.2Tilfeldig effekt modell ... 38
4.3Ikke lineære paneldatamodeller ... 39
4.4Valg av modell ... 42
4.4.1Hausmann-test ... 43
5 Empiriske resultater ... 44
5.1Fast eller tilfeldig effekt? ... 44
5.2 Resultat fra fast effekt logit modellen ... 45
5.2.1Tolkning av koeffisienter ... 47
5.2.2 Dekomponering ... 49
5.3 Individ på trygd ... 51
5.3.1 Tolkning av resultater ... 52
5.3.2 Dekomponering ... 54
5.4 Resultater fra den lineære fasteffekt-modellen ... 55
5.4.1 Tolkning av resultater ... 57
5.5 Stønader fra folketrygden ... 57
5.5.1 Tolkning av koeffisienter ... 58
5.6 Underutvalg ... 59
5
6. Konklusjon ... 62 Bibliography ... 64 Appendix. ... 68
6
Figurer
Figur 2. 1 Antall årsverk i Arbeidsmarkedsetaten (1980-2006) ... 12
Figur 2. 2 Antall årsverk i Trygdeetaten(1980-2006)... 12
Figur 2. 3 Antall årsverk i den nye Arbeids- og velferdsformidlingen(2008-2011) ... 16
Figur 2. 4 Det totale sykefraværet(prosent)( 2000-2011) ... 17
Figur 2. 5 Sykefravær ifølge Arbeidskraftundersøkelsen(AKU)(Prosent) (1980-2005) ... 20
Figur 3. 1 Gjennomsnittsverdier for individ i jobb, individ på trygd, inntekt, og stønader fra folketrygden(oppgitt i 1000).(2003-2008)... 24
Figur 3. 2 Statistikk for de fire variablene i observasjonsperioden. Behandlings- og kontrollkommune(2003-2008) ... 27
Figur 3. 3 Kjønnsforskjeller for de fire variablene.(2003-2008) ... 29
Tabeller
Tabell 3. 1 Statistikk for individ i jobb, individ på trygd, inntekt, og stønader fra folketrygden. Behandlings- og kontrollkommune. Før og etter reformen. ... 26Tabell 3. 2 Deskriptiv statistikk, andre variabler. Før- og etter reformen ... 31
Tabell 3. 3 Deskriptiv statistikk, hele utvalget ... 33
Tabell 5. 1 Resultater fra fast effekt logit estimering, individ i jobb. Hele utvalget, menn, og kvinner.(2003-2008). Z-verdi i parentes ... 46
Tabell 5. 2 Dekomponering av forskjellen mellom Behandlings- og kontrollkommuner. Individ i jobb50 Tabell 5. 3 Resultat fra fast effekt logit estimering, individ på trygd. Hele utvalget, menn, og kvinner. (2003-2008). Z-verdier i parentes. ... 51
Tabell 5. 4 Dekomponering av forskjellen mellom behandling- og kontrollkommune. ... 55
Tabell 5. 5 Resultater fra fasteffekt lineær estimering Resultater, lønnsinntekt. Hele utvalget, menn, og kvinner. (2003-2008) ... 56
7
Tabell 5. 6 Resultat fra lineær fast effekt estimering, stønader fra folketrygden. Hele utvalget, menn,
og kvinner.(2003-2008) ... 58
Tabell 5. 7 Resultat fra fast effekt estimering, underutvalg. Individ i jobb, individ på trygd, lønnsinntekt, og stønader fra folketrygden. NAV-koeffisient oppgitt.(2003-2008)... 60
Tabell A 1 Lineær fast effekt modell, Individ i jobb ... 68
Tabell A 2 lineær fast effekt modell, individ på trygd ... 68
Tabell A 3 Fast effekt logit estimering. Store kommuner, individ i jobb ... 69
Tabell A 4 Fast effekt logit estimering. Småkommuner, individ i jobb ... 70
Tabell A 5 Fast effekt logit estimering. Småkommuner, individ på trygd ... 70
Tabell A 6 Fast effekt logit estimering. Storkommuner, individ på trygd ... 71
8
Innledning
Arbeidskraft er en viktig ressurs og problemstilling for Norge. Og få flere ut i arbeidslivet og bort fra trygdeordninger er både økonomisk gunstig og en politisk ambisjon. I tillegg er arbeid viktig for enkeltmenneske i form av å forhindre fattigdom og sosial ekskludering.
Sammenlignet med andre OECD land har det norske arbeidsmarkedet høy yrkesdeltakse og lav arbeidsledighet (Sørbø, 2006). Til tross for den høye yrkesdeltakelsen var 700 000 i 2004 fraværende fra arbeidslivet av ulike grunner, hvor flere av disse mottok ytelser fra det
offentlige (St.prp. nr 46, 2004-2005). Skylden for det høye fraværet ble i stor grad tillagt den tidligere arbeids- og velferdsforvaltningen som ble oppfattet som oppsplittet og ineffektiv, hvor flere individer ble kasteballer mellom etatene.
Etter flere år med utredninger vedtok stortinget i 2005 en ny arbeids- og velferdsforvaltning.
Den tidligere tredelingen; Aetat, trygdeetaten og sosialhelsetjenesten i kommune ble sammensatt til en felles etat, kalt NAV1. Reformen blir karakterisert som den største omstillingsprosessen i norsk historie, og den nye etaten omfatter 16 000 årsverk, forvalter over en tredjedel av statsbudsjettet, og har over to millioner av Norges befolkning som brukere (St.prp. nr 46, 2004-2005). De uttalte målene med reformen var å få 1) Flere i arbeid, og færre på stønad, 2) Enklere for brukere og bedre tjenester tilpasset brukerens behov og 3,) En helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning. Reformen ble stegvis implementert rundt om i landet, hvor de første lokalkontorene sto klar høsten 2006, mens siste åpnet i Kristiansand våren 2011.
1.1 Problemstilling
Fra reformens overordnede mål evaluerer vi om NAV har påvirket sannsynligheten for å komme i jobb eller på trygd. I analysen ser vi på langtidssykemeldte som en enhet, hvor langtidssykemeldte defineres som sykemeldt over seks måneder.
1 NAV er en forkorting for Ny Arbeids- og Velferdsforvaltning
9
1.2 Litteratur
Evaluering av NAV- reformen er en løpende prosess som ikke er avsluttet. Det har blitt presentert en rekke artikler og studier om reformen. Flere av disse har vært kvalitative studier.
Blant annet har (Alm Andresen et al, 2007) gjennomført casestudier hvor de evaluerer pilotkontorene. Funnene tyder på at små NAV-kontor omstiller seg raskere enn større NAV- kontor. Det er også blitt gitt ut en bok i 2011, av Tone Alm Andersen og Knut Fossetøl, navngitt NAV ved et veiskille, som blant annet stiller spørsmål om de organisatoriske grepene NAV har gjennomført har gjort det bedre for brukerne.
1.3 Datamaterialet
Datamaterialet som brukes i oppgaven er hentet fra FD-trygd, og inneholder alle som var langtidssykemeldt i perioden 2003-2008. Totalt utgjør dette 702207 individer. Datamaterialet er organisert som paneldatasett, og inneholder gjentatte observasjoner over tid og for samme individ, og er en kombinasjon av tverrsnitt- og tidsseriedata. Dette gjør det mulig å estimere komplekse og dynamiske modeller. Datasettet inneholder informasjon om blant annet utdanning, kjønn, livssituasjon, inntekt og støtteordninger. Estimeringene i den økonometriske analysen er gjort med fasteffekt paneldatamodeller.
NAV reformen ble stegvis implementert rundt om i landet fra 2006-2011. Dette gir en unik mulighet til å sammenligne jobb og stønadsforløp for individ i kommuner som har
gjennomført reformen med individer som bor i kommuner som enda ikke har gjennomført reformen. Vi har da behandlingskommuner hvor reformen gjennomføres som kan
sammenlignes mot kontrollkommuner hvor reformen ikke er gjennomført(forskjell-i-forskjell metode). Dette kan sees på som et naturlig eksperiment, hvor i utgangspunktet eneste forskjell mellom kommunene er om kommunen har innført NAV-reformen eller ikke. Følgelig vil kontrollkommunene simulere hvordan det ville gått viss NAV-reformen ikke ble innført.
I den økonometriske analysen estimeres det to hovedmodeller. Den ene ser på
sannsynligheten for å komme i arbeid og på trygd basert på ulike bakgrunnsvariabler, og spesielt effekten av NAV. Den andre modellen analyserer om NAV har påvirket lønnsinntekt og utbetalinger fra folketrygden. I tillegg ser vi på om kommunestørrelse påvirker effekten av
NAV.
10
1.4 Resultat
Estimeringene for hele utvalget forteller oss at NAV har hatt positiv effekt på sannsynligheten for individ å komme i jobb, og negativ effekt på sannsynligheten for individ å komme på trygd. Det kan dermed se ut som NAV har nådd måloppnåelsen om å få flere individ i arbeid, og færre individ på trygd. Det observeres videre at små kommuner har større positiv effekt for å komme i jobb enn store kommuner. Dette stemmer overens med funnene til Alm Andersen et al.(2007), som finner at små NAV-kontor har lettere for å omstille seg enn store NAV- kontor.
1.5 Oppbygging av oppgaven
I kapitel 2 presenteres den tidligere arbeids- og velferdsforvaltningen, reformbehovet og prosessen bak NAV, samt en presentasjon av nye NAV. Det vil i kapitlet også fokuseres på sykefravær. Informasjon om datasettet og variablene presenteres i kapitel 3. I kapittel 4 presenteres en innføring i økometriske modeller som benyttes i resultatkapitlet. I kapittel 5 presenteres og diskuteres resultatene fra den empiriske analysen, og en oppsummering av de viktigste resultatene inngår i kapittel 6.
11
2 Institusjonelle forhold
I dette kapitelet presenteres den tidligere arbeids- og velferdsforvaltningen, reformbehovet og prosessen bak NAV, samt hvordan NAV fremstår i dag. Videre vil det fokusers på
sykefravær: Utvikling av sykefravær, grunner til sykefravær og sykefraværsoppfølging.
2.1 Den tidligere arbeids- og velferdsforvaltningen
Før NAV-reformen var arbeids- og velferdstjenestene delt inn i tre ulike tjenester; Aetat, trygdeetaten og sosialhelsetjenesten. Disse hadde det offentlige ansvaret knyttet til
inntektssikring, arbeid og sosiale tjenester. Hver av etatene forholdt seg til eget regelverk og hadde ulike oppgaver og ansvarsområder (St.prp. nr 46, 2004-2005).
2.1.1 Aetat
Aetats mandat bygger på Sysselsetningsloven fra 1947. Etaten hadde ansvar for den operative gjennomføringen av arbeidsmarkedspolitikken hvor målet var å opprettholde et velfungerende arbeidsmarked med høy yrkesdeltakelse. Arbeidet skulle spesielt rettes mot grupper i
samfunnet som hadde særlig vanskeligheter med å komme inn i arbeidsmarkedet. Etaten skulle blant annet gi informasjon om ledige stillinger, bistand ved rekruttering og omstilling, veiledning og tilrettelegging av offentlige tjenester, og generelt hjelpe arbeidssøkere som slet med å komme i jobb. I tillegg skulle etaten avklare arbeidssøkerens økonomiske rettigheter, og eventuelle utbetalinger av slike ytelser (NOU, 2004:13)
2.1.2 Trygdeetaten
Trygdeetatens mandat er basert på Lov om folketrygd fra 1967. Folketrygdens tre hovedformål er å bidra til selvhjelp slik at skal klare seg selv, bidra til inntekt- og levekårsutjevning, og gi trygghet for personer som ikke har lønnsinntekt. Trygdeetaten
forvaltet stønader for individer både i og utenfor arbeidslivet, og dekket hele livsløpet. Etatens arbeid var fordelt på tre hovedområder: arbeid og rehabilitering, familie og pensjon, samt helsetjenester (St.prp. nr 46, 2004-2005)
12
2.1.3 Sosialhelsetjenesten
Sosialhelsetjenesten hadde som hovedformål å fremme økonomisk og sosial trygghet. I motsetning til de to andre etatene var sosialhelsetjenesten et kommunalt ansvar. Etaten hadde et spesielt ansvar for de svakeste i samfunnet, som ikke kunne sørge for sitt eget livsopphold, gjennom lønnsinntekt eller økonomiske rettigheter fra de to andre etatene.
Sosialhelsetjenesten var ikke lovpålagt å ha arbeidsrettede tiltak, men hadde mange ulike oppfølgingstiltak som var bestmet fra statlig hold, mens andre tiltak ble bestemt av hver enkelt kommune. Sosialhelsetjenesten bygger på Lov om sosiale tjenester. (NOU, 2004:13)
Figur 2. 1 Antall årsverk i Arbeidsmarkedsetaten (1980-2006)
(NSD A, 2012 )
Figur 2. 2 Antall årsverk i Trygdeetaten(1980-2006)
(NSD B, 2012 ) 0
500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 4500
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Menn Kvinner Totalt
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 10000
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
menn kvinner totalt
13
Figur 1.1 og 1.2 viser utviklingen i antall årsverk for henholdsvis trygdeetaten og
arbeidsmarkedsetaten. Vi observerer en generell økning i antall årsverk fra 1980 og frem til NAV-reformen i 2006. Økningen i antall årsverk i arbeids- og velferdsforvaltningen kan være en indikasjon for bakgrunnen for NAV-reformen som vi diskuterer i neste avsnitt. Fra figuren ser vi at i 2006 var det over 12000 årsverk til sammen i de to etatene.2 Vi observerer at det er betydelig flere kvinner enn menn som jobbet i etatene.
2.2 NAV-prosess og reformbehov
Prosessen med å opprette NAV kan spores til desember 2001, da stortinget ba regjeringen utrede muligheten for en felles etat for arbeidsmarked- og trygdeetaten og
sosialhelsetjenesten. I desember 2002 kom svaret fra regjeringen i form av stortingsmelding (St.prp.nr14, 2002-2003), hvor mål og forslag for en ny utforming av velferdsordningen ble presentert. Stortingets flertall var derimot ikke fornøyd med regjeringens forslag, blant annet fordi forslaget innebar en fortsatt tredeling av velferdsordningen. I august 2003 ble derfor Rattsø utvalget utnevnt med mandat til å utrede ulike organisatoriske modeller for en felles etat. I juni 2004 ble utredningene fra utvalget presentert i NOU 2004:13. Anbefalingen fra utvalget var en modell med to statlige etater. En etat for pensjoner og en for arbeid og inntekt, samtidig skulle ansvarsfordelingen mellom stat og kommune, hvor kommune hadde ansvar for økonomisk sosialhjelp videreføres (Regjeringen, 2012).
I mars 2005 la regjeringen frem stortingsproposisjon nr. 46 (2004-2005), hvor
todelingsforslaget fra Rattsø ble forkastet, og regjeringen foreslo i stedet en sammenslåing til en felles arbeids- og velferdsetat med et lokalt NAV-kontor i hver kommune(IBID)3.
De ulike utvalgene og analysene pekte særlig på to hovedgrunner for reformendring. Den ene var bekymring over at for mange i yrkesaktivalder sto helt eller delvis utenfor arbeidslivet, og mottok stønader over lang tid. Dette ble synligjort ved at i 2004 sto 700 000 personer i
yrkesaktiv alder til en hver tid var fraværende fra arbeidslivet og mottok ytelser fra det offentlige (St.prp. nr 46, 2004-2005).
2 For den kommunale sosialhelsetjenesten finnes det bare tall fra 2008. Tall fra 2011 viser at 5654 jobbet i den kommunale sosialhelsetjenesten (SSB A, 2012)
3 Flere rapporter tar opp de politiske prosessene rundt NAV-reformen. Se blant andre (Askim, christensen og Lægreid, 2008) og (Christensen, 2008)
14
Det andre var i følge Stortingsproposisjon nr 46 (2004-2005) at «Etatene ble oppfattet som oppsplittet, ineffektiv, og ikke reflekterte brukerens behov for helhetlige vurderinger og samordnet helsetilbud». En konsekvens av dette var at flere brukere kom i skjæringsfeltet mellom de ulike etatene, og brukere med sammensatte behov måtte forholde seg til flere etater samtidig og over tid. Hovedsakelig var det to grunner til at individer kom i skjæringsfeltet mellom etatene og ble fleretatsbrukere, 1) Brukeren hadde rett til ytelser og tjenester som kunne forvaltes av ulike etater, og 2,) Trygdemottaker hadde økonomiske problemer som gjorde at de trengte økonomisk sosialhjelp i tillegg til ytelsene fra Aetat og
trygdekontoret(IBID). Rundgangen mellom etatene førte at brukere ikke fikk den
oppfølgingen de hadde krav på, og NOU, 2004:13 konkluderte med at «Individer ble i for stor grad låst inne på inntektsordninger uten å få tilbud om aktivitet som kunne føre dem tilbake i arbeidet.»
I tillegg representerte samfunnsmessige utviklingstrekk som globalisering, utvikling i nærings- og jobbstruktur og teknologisk utvikling utfordringer for arbeids- og
velferdsforvaltningene (St.prp. nr 46, 2004-2005). Spesielt demografiske utviklinger og endringer i brukerens rolle og forventninger gav reformbehov. Befolkningens
alderssammensetning kommer til å endres i fremtiden, og i Norge ville man som i de fleste andre Europeiske land i stå overfor utfordringer knyttet til at de eldre vil utgjøre en stadig økende andel av befolkningen. Færre yrkesaktive vil stå bak hver pensjonist, som sørger for en økende forsørgingsbyrde for den yrkesaktive befolkningen. Dette kan gi press på vil gi press på arbeidskraftsressursene og vil medføre økning i offentlige utgifter til pensjoner og helse- og omsorgstjenester (SSB B, 2012). Endringer i individenes forventninger og behovet for en ny arbeids- og velferdsforvaltning understrekes av (NOU, 2004:13): «Helse- og sosialtjenestene vil i fremtiden møte en mer opplyst og kunnskapsrike brukere med klare forventninger om individuell og kompetent behandling.»
2.3 Nye NAV
Forslaget regjeringen la frem i stortingsproposisjon nr. 46 (2004-2005) ble vedtatt mai 2005 med bred støtte fra stortinget. De uttalte målene for den nye organisatoriske reformen var:
1)Flere i arbeid og færre på stønad
2) Enklere for brukere og tilpasset brukerens behov
15
3)En helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning
Gjennom om å gjøre forvaltningen mer brukertilpasset, enklere og raskere behov- og tjenestetilbud, ny og tettere sykefraværsoppfølging, effektivisering og forenkling for foretaksbrukere skulle flere individ komme vekk fra trygdeordninger og ut i arbeidslivet (St.prp. nr 46, 2004-2005)
Som en konsekvens av de nye målene og sammenslåingen av de tre etatene, måtte en ny førstelinjetjeneste utformes. Førstelinjetjenesten skulle bistå klientene i blant annet arbeid, sykemelding, uførestønad, sosialhjelp og pensjoner, og være en felles inngangsdør for arbeid- og velferdsforvaltningens tjenester i de lokale NAV-kontorene i hver kommune. Brukere skulle nå få tildelt faste kontaktpersoner, og det skulle stilles krav til at medarbeiderne i førstelinjetjenesten har bred kunnskap om NAV sine virkemidler, slik at de i størst mulig grad skulle slippe å henvise til andre instanser (Alm Andreassen & Fossestøl, 2011).
NAV reformen har også medført tidligere og tettere oppfølging av sykemeldte (se avsnitt 2.4), hvor målet er å unngå langvarig sykefravær. Bakgrunnen er erkjennelsen av viktigheten av å komme rasket tilbake i arbeid for sykemeldte. Dette underbygges av (St.prp.nr14, 2002- 2003)som skriver at desto lengre en sykemeldt, jo vanskeligere er det å komme tilbake i arbeid, og at overgangen til uførepensjon øker med økende varighet av stønadsforløp. Det samme finner (Fevang et al, 2004), som kartlegger midlertidige trygde- og sosialhjelpsytelser i perioden 1993-2000. De finner at desto lenge et klienforløp varer desto mindre
sannsynlighet er det at en kommer tilbake i arbeid, og desto høyere er sannsynligheten for at en forblir uføretrygdet.
Den nye etaten ble etablert 1. juli, 2006, hvor de første lokalkontorene ble opprettet 2. oktober 2006. Disse var pilotkontor4, som la grunnlaget for de kommende lokalkontorene. NAV- reformen ble innført gradvis rundt om i landet, og fra 2007-2009 ble det åpnet 150
lokalkontor i året. Våren 2011 ble siste lokalkontor opprettet i Kristiansand. Totalt er det 457 lokalkontor i kommuner og bydeler5. Størrelsene på kontorene varierer. De minste har rundt 5 ansatte, mens de største har over 100 ansatte (Alm Andreassen & Fossestøl, 2011)
4 25 pilotkontor ble etablert i 2006 (Alm Andresen et al, 2007)
5 Se (NAV A, 2012) for etableringsoversikt for NAV-reformen
16
Figur 2. 3 Antall årsverk i den nye Arbeids- og velferdsformidlingen(2008-2011)
(NSD C, 2012 )
Figur 2.3 viser totalt antall årsverk iden nye etaten. Vi ser av tabellen at antall årsverk har ligget på ca. 13000 ansatte i fra 2008 frem til nå. Ca. 9000 av disse er kvinner og 4000 er menn.
2.4 Utvikling i sykefraværet
Det har i Norge eksistert ulike former for ulike sykefraværsstatistikk6 , men offisiell
sykefraværsstatistikk ble først opprettet i år 2000. Sykefraværsprosenten måler tapte dagsverk på grunn av egen sykdom i prosent av avtalte dagsverk og består av både egenmeldt og legemeldt fravær7. Det egenmeldte sykefraværet kartlegges av SSB gjennom en
utvalgsundersøkelse til om lag 10000 bedrifter, mens det legemeldte fraværet rapporteres til NAV fra og med dag fire. Statistikken gis ut kvartalsvis og omfatter alle arbeidstakere mellom 16-69 år, og som er registrert i NAV sine registre8. (SSB C, 2012)
6 For eksempel NHO fraværsstistikk, arbeidskraftsundersøkelsen(AKU) og NAV sykefraværsstistikk.
7 Fravær på grunn av sykt barm eller omsorg- og fødselspermisjon er ikke inkludert.
8 Selvstendig næringsdrivende, frilansere og vernepliktige utelates fra statistikken 0
2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000
2008 2009 2010 2011
Menn Kvinner Totalt
17
Figur 2. 4 Det totale sykefraværet(prosent)( 2000-2011)
(SSB D, 2012)
Figur 2,4 viser utviklingen i sykefraværet i perioden 2000-2001. For å unngå større sesongsvingninger velges vi første kvartal i hvert år som referansepunkt. Andre kvartal år 2000 var det samlede sykefraværet 6,9 % 9. De neste årene stiger sykefraværet frem til
toppunktet i 2004, hvor sykefraværsprosenten var på 8,3. En økning på 1,4 % fra år 2000. Fra 2004 til 2005 synker så sykefraværet med 1,2 % til 7,1 %. De påfølgende årene
stiger så sykefraværsprosenten frem til 2009, før et nytt fall i det påfølgende år. I første kvartal 2012 er sykefraværsprosenten 6,9, det samme som første kvartal 2000. (SSB D, 2012)
2.5 Hva påvirker sykefraværet
Som beskrevet i tabell 2.4 har sykefraværet gått opp og ned fra år 2000. I dette kapitlet vil noen av grunnen til endringene i sykefraværet belyses. Vi ser nærmere på
regelverksendringer, konjunkturer, og oppfølgingspraksis kan forklare utviklingen i sykefraværet. Vi vil observere at det er ulike grunner at sykefraværet endres, og en mer effektiv Arbeids- og velferdsformidling kan potensielt få ned sykefraværet.
2.5.1 Regelverksendringer
Siden 90-tallet blitt presentert store og små regelendringer for å få ned sykefraværet, men også forsøke å bedre oppfølgingen av sykemeldte både fra trygdekontoret og sykemelder slik
9 Offisiell sykefraværsstatistikk begynte 2 kvartal 2000.
6,5 6,7 6,9 7,1 7,3 7,5 7,7 7,9 8,1 8,3 8,5
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Sykefravær
18
at flere kunne vende tilbake i arbeid10.Det er også i økende grad blitt satt større krav til oppfølging fra arbeidsgiver side for å forsøke å få arbeidsgiver til å ta større ansvar når arbeidstaker er sykemeldt. I denne delen blir to av de viktigste regelendringene før NAV- reformen presentert og hvilken effekt de hadde på sykefraværet.
2.5.2 IA-avtalen
Desember 2001 ble IA-avtalen for første gang underskrevet. Bakgrunnen var det høye sykefraværet og at flere gikk over på lengre trygdeordninger. Det overordnede målet for avtalen var å forebygge og redusere sykefravær, styrke jobbnærværet og bedre arbeidsmiljøet, samt hindre utstøtning fra arbeidslivet. Et av delmålene var i tillegg å redusere fraværet med 20 %. Den første avtalen varte i 4 år, men ble videreført frem til 2009. I 2010 ble avtalen på nytt underskrevet og videreført frem til 2013. Bedrifter og næringsvirksomheter må søke om å bli IA-bedrift, og avtalen innebærer flere forpliktelser fra arbeidsgiver, myndigheter11 (NAV B, 2012)
En umiddelbar effekt av IA-avtalen finnes ikke i figur 1, derimot ser vi en økning i
sykefraværet fra 2001-2002, tilsvarende 0, 4 %. På lang sikt derimot hevder (Ose et al, 2009) at avtalen hadde en positiv effekt, og viser blant annet til at fra andre kvartal 2001 til andre 2008 sank det totale sykefraværet med 3,1 %. Uansett kan ikke målet med 20 prosent nedgang i sykefraværet sies å være nådd.
2.5.3 Endringer i sykemeldingspraksis
I juli 2004 ble det innført skjerpede regler for sykemelding. Fastlegene skulle i større grad bruke graderte sykemeldinger fremfor aktive sykemeldinger, som skulle føre til færre sykemeldinger og tidligere friskmeldinger. Målet var at den sykemeldte tidligst mulig skulle prøve seg i arbeidsrelatert aktivitet. (Kann & Brage, 2007).
Gradert sykemelding er en kombinasjon av arbeid og sykepenger. Hensikten er å la den sykemeldte opprettholde kontakten med arbeidsplassen, hvor en gjør sine vante oppgaver eller
10 For oversikt over alle endringer i lover og regelverk i perioden 1992-2004 se: (Rikstrygdeverket, 2006) side 48-49.
11 Se gjeldene forpliktelser og regler for IA-avtalen på:
http://www.nav.no/Arbeid/Inkluderende+arbeidsliv/Om+IA-avtalen.234599.cms
19
alternative tilrettelagte arbeidsoppgaver. På denne måten må arbeidstaker og arbeidsgiver sammen med sykemelder samarbeide for å finne funksjonell arbeidsordning. Dette skulle gi insentiv for arbeidsgivere til å tilrettelegge for arbeidstaker, slik at raskere retur til arbeidslivet muliggjøres. Vilkåret for gradert sykemelding er at arbeidsevnen er nedsatt med minst 20 %.
(NAV C, 2012). Endringene i sykemeldingspraksisen kom som en konsekvens av at partene bak IA-avtalen ønsket økt ansvar både fra arbeidsgivere og arbeidstakere i forhold til å forebygge sykefravær (Rikstrygdeverket, 2006).
Fra figur 2.4 ser vi at antall sykefraværsdager falt fra 2004 til 2005, tilsvarende 1, 2 % Dette er en direkte effekt av regelendringene i 2004, i følge(Markussen, 2010), men det kan derimot virke som om disse regelendringene kun hadde en kortvarigeffekt for etter 2005 har sykefraværet steget igjen i følge figur 2.4. Den midlertidige effekten er også beskrevet av(Kann & Brage, 2007).
2.5.4 Sykefraværet og konjunkturer
Sykefraværet kan påvirkes av lovendringer. Men flere studier hevder sykefraværet også følger utviklingene i økonomiske konjunkturer12. Offisiell sykefraværsstatistikk ble først opprettet i 2000, som er problematisk da vi ønsker å følge sammenhengen mellom sykefravær og
konjunkturer over et lengre tidsperspektiv. Det vil derfor være mer hensiktsmessig å bruke tall fra statistisk sentralbyrå arbeidskraftsundersøkelse(AKU), som er en kvartalsvis
spørreundersøkelse blant et tilfeldig utvalg av befolkningen. Aldersspennet er fra 15-74 år, der undersøkelsen baseres på en referanseuke. Nivåtallene i AKU er noe forskjellig fra den offisielle sykefraværsstatistikken, som skyldes ulike definisjoner av måltallene. Den viktigste forskjellen er man i AKU bare inkluderer sykefravær som varer minst en uke, mens man i sykefraværsstatistikken har med alt sykefravær 13 (Bye, Berge & Næsheim, 2010). Det skjedde en større omlegging av AKU fra januar 2006, som gjør at vi velger data frem til da.
12 blant annet (Nossen & Thune, 2009)
13 For mer informasjon om sykefravær målt ved AKU; se :Samfunnsøkonomen nr. 3-2010
20
Figur 2. 5 Sykefravær ifølge Arbeidskraftundersøkelsen(AKU)(Prosent) (1980-2005)
(SSB J, 2012)
Som vi ser av figur 2.5 har sykefraværet en tendens til å variere over tid. En del av denne variasjonen i sykefraværet kan skyldes konjunkturendringer. Nossen & Thune(2009) hevder nedgangen vi observerer fra 1989 til 1993 i stor grad kan forklares med den sterke
konjunkturnedgangen i samme periode. De hevder også at den kraftige økningen vi observerer fra 1994 til 1999 delvis kan forklares med konjunkturoppgangen i samme periode. Derimot kan ikke endringen i sykefraværet i perioden 1999-2003 forklares med konjunkturer.
Endingene i denne perioden skyldes blant annet omstillingen i arbeidslivet, og innføringen av fastlegeordningen. Nedgangen for sykefraværet i perioden 2003-2005 kan til dels skyldes konjunkturendringene, selv om nedgangen fra 2004-2005 i stor grad skyldes endringen i sykemeldingspraksis. (Nossen & Thune, 2009)
Sammensetningshypotesen, og disiplineringshypotesen er sentrale for å forklare
sammenhengen mellom konjunkturer og sykefravær. Disiplineringshypotesen kan forklares kort med at økonomiske nedgangstider, med høy arbeidsledighet, disiplinerer arbeidstakere til å redusere sykefraværet. Begrunnelsen er frykten for å miste jobben, og ikke få ny jobb viss en blir arbeidsledig. Sammensetningshypotesen forklares kort med at personer med marginal tilknytting til arbeidslivet utgjør en større del av arbeidsstyrken i høykonjunkturer. Disse individene kan være individ med dårlige helse, og følgelig større risiko for sykefravær. I
1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Sykefraværsprosent
Sykefraværsprosent
21
perioder med høy sysselsetning kan arbeidsgiver ha behov for mer arbeidskraft, og må ansatte personer med nedsatt helse. (Nossen, 2008)
2.6 Sykefraværsoppfølging
14Når en er sykemeldt har en krav på oppfølging, og oppfølging er med den nye reformen arbeidsgivers hovedansvar. Men NAV og sykemelder har også roller i oppfølgingsarbeidet.
I dette avsnittet beskrives dagens sykefraværsoppfølging.
Etter senest 4 uker sykefravær (opprinnelig 6 uker, men endret med ny IA-avtale fra 2010) plikter arbeidsgiver i samarbeid med arbeidstaker å lage en oppfølgingsplan for den
sykemeldte, hvor målet er å få den sykemeldte helt eller delvis tilbake i arbeid. Unntaket er viss dette er helt klart unødvendig15. Har man ikke har arbeidsgiver er det NAV som har hovedansvaret. Dette gjelder for eksempel selvstendig næringsdrivende.
Oppfølgingsplanene skal blant annet inneholde vurdering av arbeidstaker arbeidsoppgaver og evner. Aktuelle tilretteleggings tiltak fra arbeidstaker, samt plan for videre oppfølging. Denne planen sendes så til NAV for godkjennelse. Hvis arbeidstaker fortsatt er sykemeldt, helt eller delvis, skal arbeidstaker senest etter 7(opprinnelig 12 uker) uker kalle inn til et såkalt
dialogmøte. På møtet deltar bedriftshelsetjeneste, sykemelder/ behandler, arbeidstaker og arbeidsgiver, verneombud og eventuelle andre. Under møtet arbeider en videre med
oppfølgingsplanen fra uke 4. Fokuset skal være hva arbeidstaker kan gjøre hel- eller deltid på arbeidsplassen. Ved langvarig sykemelding skal NAV kalle inn til dialogmøte 2, senest etter 26 uker(6 mnd.). Temaet er å revidere oppfølgingsplanen. Partene skal igjen vurdere hvilke alternativer som kan være aktuelle for den sykemeldte. Ved behov skal det kalles inn til dialogmøte 3. Senest innen et år skal NAV-kontoret på ny vurdere rettigheter for
arbeidsrettede tiltak16. Utviklingstrenden til oppfølgingsplanene og dialogmøtene etter NAV- reformen er at de stadig kommer tidligere og tettere, som underbygges blant annet ved at dialogmøtene kommer tidligere og tidligere.
14Kilde for avsnittet, viss ikke annet nevnes: (NAV D, 2012)
15 Dette kan være ved alvorlig sykdom, hvor en aldri vil komme tilbake i arbeid, eller i tilfeller hvor det ikke er behov for tilretteleggingstiltak
16 En har kun krav på sykepenger inntil ett år
22
Sykefraværsoppfølging er ikke noe ny oppgave som kom med NAV-reformen. Men med NAV er oppfølgingen satt mer i system. Den sykmeldte får tidligere og tettere oppfølging, og arbeidsgiver har med lovmessig tyngde ansvar for gjennomføringen av oppfølgingsplan og dialogmøte 1 (Alm Andreassen & Fossestøl, 2011). Dersom arbeidsgiver ikke holder sine plikter kan NAV gi sanksjoner i form av overtredelsesgebyr til virksomheten17.Juni 2011 var gebyret over 5000 kroner per overtredelse (NAV E, 2012).
Arbeidstaker har krav på tettere og tidligere oppfølging nå enn før reformen. Men arbeidstaker plikter også til å medvirke til dialog og tidligst mulig samarbeide med
arbeidsgiver, slik at en kan unngå full sykemelding. Arbeidstaker plikter også å ta imot tilbud om utredning, behandling, tilrettelegging og tiltak. For å få rett til sykepenger, er det krav til at en prøver seg i jobb, så snart det er medisinsk mulig. Viss ikke den sykemeldte oppfyller kravene, kan sykepengene holdes tilbake. Arbeidsgiver kan også fritas til å lage
oppfølgingsplan visst ikke den sykemeldte medvirker.
17 For alle arbeidsgivers plikter: se arbeidsmiljøloven paragraf( 4-6)
23
3 Data
Kapitlet gir informasjon over datagrunnlaget som brukes i den empiriske analysen. I kapitel 3.1 presenteres utvikling i andel på jobb og på trygd, i tillegg til utvikling i lønn og
stønadsutbetalinger. I kapitel 3.2 presenteres variabler, før det tilslutt presenteres deskriptiv statistikk
3.1Datasettet
Datamaterialet som brukes i denne oppgaven er hentet fra FD-trygd, som admistreres av statistisk sentralbyrå, og er en database med opplysninger om en rekke trygdeforhold.
Et hvert individ er en statistisk enhet, og opplysningene i databasen består av ulike registreringer i den enkelte individs livsløp. Disse registreringene gjør det mulig å følge individer over tid og ulike tilstander for eksempel hvordan individer beveger seg fra jobb til trygd eller omvendt. Databasen er anonymisert, men hvert individ er tildelt et eget
løpenummer som gjør identifisering over tid mulig. FD-trygd dekker hele befolkningen og totalt har vi tilgang på potensielt 124 variabler per individ. Variablene gir blant annet info om, kjønn, livssituasjon, utdanningsnivå og inntekt og støtteordninger.
Utgangspunktet for datasettet vårt er alle individ som hadde en sykefraværsperiode på
minimum seks måneder i perioden 1. januar 2003 til 1. oktober 2006. Alle individ som er tatt med i utvalget finnes i datasettet i årene 2005-2007. Vi har data til og med 2008, men
individer som innførte NAV-reformen i løpet av dette året er utelatt fra datasettet. Panelet består av 702207 individer som vi hovedsakelig deler i to grupper; behandlings(BH)- og kontrollkommune(KO) samt to observasjonsperioder; før- og etter NAV-reformen. BH- kommuner defineres som de individene som bor i kommunene som gjennomfører NAV- reformen. Totalt er det 305309 individer i BH-kommunen, hvorav 203294 er i førperioden, mens 101915 individer er i etterperioden. KO-kommuner er de kommuner hvor NAV ikke blir innført i løpet av observasjonstiden. KO-kommunene blir på samme måte som får BH- kommunene delt i to observasjonsperioder, før og etter NAV-reformen. Totalt er det 396898 individer i KO-kommuner, hvorav 264182 individer er i førperioden og 132716 befinner seg i etterperioden.
24
Figur 3. 1 Gjennomsnittsverdier for individ i jobb, individ på trygd, inntekt, og stønader fra folketrygden(oppgitt i 1000).(2003-2008)
Figur 3.1 viser utvikling i gjennomsnitt andel individ på jobb og på trygd, samt
gjennomsnittlig lønnsutvikling og stønader fra folketrygden for hele utvalget. Det følger av figuren at sysselsetningsraten stort sett har falt gjennom hele observasjonsperioden, og spesielt etter 2005. Fra 2003 til 2005 var sysselsetningsraten tilnærmet uendret på ca. 95 %, før et betydelig fall fra 2005 til året etter. Etter 2006 fortsetter trenden med reduksjon i sysselsetningsraten. I 2008 er sysselsetningsraten på 81 prosent, en reduksjon på nærmere 15 prosent fra 2003. Gjennomsnittet over hele perioden er 90 prosent sysselsetningsrate.
0,951 0,957 0,945
0,882 0,843 0,813
0,11
0,254
0,364
0,443 0,416 0,396
0 0,2 0,4 0,6 0,8 1
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Andel i jobb Andel på trygd
242 236
216 204 216
239
7,399 19,993
39,219
55,778 60,456 61,234
0 50 100 150 200 250
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Lønn
Stønad fra folketrygd
25
Det følger av figur 3.1 at inntekten varier over observasjonsperioden. I 2003 er gjennomsnittsinntekt 242 000 kr. Snittet faller så frem til bunnpunktet i 2006, hvor
gjennomsnittsinntekt er 204 000 kr, et fall på 38000 fra 2003. I de to påfølgende årene stiger gjennomsnittsinntekten og i 2008 er den 239 000, 30 000 kroner lavere enn i første
observasjonsår. Gjennomsnittsinntekt over hele perioden er 226 000 kroner, mens gjennomsnittlig inntekt gitt at en er i arbeid er 251 000
Som vi observerer fra figur 3.1 økte andelen på trygd betydelig fra 2003 til 2004, fra 11 % til i overkant av 25 %. I 2006 når andelen på trygd toppnivået, hvor 44 % av utvalget er på trygd, en firedobling av andelen i 2003. De to påfølgende årene observeres derimot en nedgang, og i 2008 får 40 prosent av individene en form for trygdeytelse. I gjennomsnitt mottar over 33 prosent trygd i hele observasjonsperioden. Fra figur 3.1 identifiserer vi både en reduksjon i sysselsetningsgraden, og en økning i andel på trygd. Økningen i andelen som mottar trygd er over dobbelt så stor som reduksjon i sysselsetningsgraden.
Samtidig som andel på trygd har økt fra 2003 til 2008, ser vi også en økning i stønader utbetalt fra folketrygden gjennom hele observasjonsperioden. I 2003 var utbetalingene i snitt på 7 000 kr, mot over 19000 året etter. De kommende årene øker utbetalingene, men og fra 2007 flater det ut og utbetalingen øker i snitt med 770 kr fra 2007 til 2008. I 2008 er utbetalinger fra folketrygden i snitt 61 234 kr.
Tabell 3.1 viser gjennomsnittsverdier for sysselsetning, på trygd, lønnsinntekt, og stønader fra folketrygden samlet i en tabell, inndelt i henholdsvis kontroll- og behandlingskommuner for før-og etterperiode. For eksempel var 0,834 % registrert som yrkesaktive i en NAV-kommune i perioden 07-08 mot 0,935 % i perioden 03-06. De to forskjell kolonnene viser observerte endringer for henholdsvis BH-kommuner og KO- kommuner, fra før- til etterperiode.
Hensikten er finne eventuelle forskjeller mellom før- og etter perioden som kan indikere en forventet effekt av NAV-reformen.
Kolonnen til høyre i tabell 3.1 viser den totale forskjellen, forskjell i forskjell estimat. Det vil si at vi sammenligner utviklingen(forskjell) i sysselsetning, på trygd, lønnsutvikling og stønader fra folketrygden, før og etter reformen, for individ som bor i kommuner som har innført reformen, med tilsvarende utvikling for individ som bor i kommuner som ikke har innført reformen.
26
Tabell 3. 1 Statistikk for individ i jobb, individ på trygd, inntekt, og stønader fra folketrygden. Behandlings- og kontrollkommune. Før og etter reformen.
BH-kommune KO-kommune
Variabel/år 07-08 03-06 Forskjell 07-08 03-06 Forskjell Forskjell
i
Forskjell
Individ i jobb 0,834 0,935 -0,101 0,824 0,933 -0,109 0,008
Individ på trygd 0,404 0,295 0,109 0,409 0,295 0,114 -0,005
Inntekt 228 224 4 227 226 1 3
Stønad fra folketrygden 60 30,4 29,6 61,5 31 30,5 -0,9
Observasjoner 101915 203394 132716 264182
Det følger av tabell 3.1 og tidligere diskutert tidligere i kapitlet en negativ utvikling i sysselsetningsratene fra før-til etterperioden. I BH-kommunene var reduksjonen på 10,1 %, mens reduksjonen for KO-kommunen var på nesten 11 %. Andelen som mottar trygd har økt med nesten 11 % etter innføring av NAV for BH-kommunen, mens for KO-kommunen er tilsvarende tall 11,4 prosent. For BH-kommunen observerer vi at inntekten økte med 4000 kr etter innføringen av NAV, mens for KO-kommunene viser den tilsvarende sammenligningen en økning på 1000 kr. Samtidig observerer vi fra tabellen at stønader fra folketrygden i snitt har økt med ca. 30 000 kr fra før til etterperiode for BH- og KO-kommuner.
Det interessante fra disse tallene er at fra 03-06 til 07-08 sank sysselsetningsraten, og det er flere som mottar trygd nå enn før. Dette er en negativ utvikling, også sett i lys av NAV- reformen sine mål med flere i arbeid og færre på trygd. Denne utviklingen er derimot mindre negativ for individer i NAV-kommuner enn for individer i ikke NAV kommuner, som vi skal se nærmere på i neste avsnitt.
Forskjell i forskjell metoden(FF) ser om det er forskjell i utviklingen for sysselsetningsrater, trygdeytelser, inntekt og stønader fra folketrygden mellom NAV-kommuner og ikke NAV-
27
kommuner. Basert på FF-estimatene i tabell 3,2 kan en trekke flere konklusjoner. For det første viser resultatene at NAV-reformen hadde en liten positiv effekt på ca. 1 prosentpoeng for sysselsetningsraten for BH-kommuner. Utregningen fremkommer ved å ta differansen mellom forskjell kolonnene for BH-kommunene og KO-kommunene, dvs; (-0,101)-(-
0,109)=0,008. Nytte-kostanalyser18 gjort før innføringen av NAV-reformen viste at dersom 1 prosentpoeng flere yrkeshemmede kommer i arbeid etter avsluttet yrkesmessig attføring, og at den gjennomsnittlige varigheten på attføringsforløp reduseres med 1 måned, vil den
samfunnsøkonomiske nytten være på 100 millioner per år og ca. 3, 7 millioner over en tiårsperiode19.
Videre viser FF-estimatene færre individ på trygd på ca.et halvt prosentpoeng for BH- kommuner i forhold til KO-kommuner. Basert på tabell 3.1 kan en dermed forvente at NAV- reformen har medført flere individ i jobb, og færre på trygd. Gjennomsnittsinntekten økte med 3000 kr mer for BH kommune enn KO-kommune. FF-estimatet på -0,9 for stønader fra
folketrygden vitner om at det i gjennomsnitt er ca.1000 kr lavere stønadsutbetalinger i BH- kommuner enn KO-kommuner.
Figur 3. 2 Statistikk for de fire variablene i observasjonsperioden. Behandlings- og kontrollkommune(2003- 2008)
18 Gjengitt i NOU 2004:13
19 Utvalget i NOU 2004:13 erkjenner at det er stor usikkerhet forbundet med å anslå økonomiske og admistrative konsekvenser av en ny reform. Dette gjelder spesielt de samfunnsøkonomiske effektene og omstillingskostnader.
Analysene er gjort av en yrkeshemmede som helhet og ikke gruppen langtidssykemeldte som vi observerer
0,952 0,957
0,942
0,885
0,848
0,82
0,951 0,956 0,945
0,88
0,839
0,808
0,7 0,75 0,8 0,85 0,9 0,95 1
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Andel i jobb BH-kommune Andel I jobb KO-kommune
28
0,113
0,257
0,363
0,442
0,412 0,395
0,109
0,252
0,365
0,444
0,419
0,397
0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Andel på trygd BH-kommune Andel påPå trygd KO-kommune
241
235
216
204
216 244 239
238
217
204
215
238
180 190 200 210 220 230 240 250
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Lønn BH-kommuner Lønn KO-kommuner
7,59
19,99
28
55 59 60
7,24
19,99
39
56 61 61,9
0 10 20 30 40 50 60 70
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Stønader fra folketrygden BH-kommune Stønader fra folketrygden KO-kommuner
Figur 3,2 illustrerer grafisk utviklingen for variablene i tabell 3,2 for BH- og KO-kommuner.
Vi observerer fra tabellen et generelt relativ lik tidstrend i variablene frem til reformstart i 2006, som kan indikere at sammensetningen av individer mellom utvalgene er like. Dersom
29
utvalgene er ulike før reformstart kan analysene bli preget av seleksjonsskjevhet ved estimering (Schreiner, 2012).
Andelen i jobb ser ut til å være tilnærmet like i begge grupper før den nye reformen i 2006. I 2008 er sysselsetningsraten noe høyere i NAV-kommuner enn i ikke-NAV kommuner, tilsvarende 1,2 prosentpoeng. Lønnen observeres samtidig å være høyere i KO-kommuner i årene før reformstart. I 2003 er forskjellen på 3000 kr. Etter reformen snur derimot trenden og i 2008 er gjennomsnittslønnen 1000 kr høyere for BH-kommuner.
Andelen på trygd øker jevnt i begge gruppene frem til 2006. Etter dette observerer vi en reduksjon i andelen på trygd. I 2008 mottar 40 % av utvalget i begge gruppene trygd.
Samtidig har stønadsutbetalinger for begge gruppene økt fra ett snitt på underkant 8000 kr i 2003 til over 60 000 kr i 2008. Det følger av tabellen høyrere stønadsutbetalinger i KO - kommuner i forhold til BH-kommuner i 2008, tilsvarende 2000 kr.
Figur 3. 3 Kjønnsforskjeller for de fire variablene.(2003-2008)
0,937 0,929 0,916
0,853 0,814 0,787
0,97 0,975 0,964
0,902 0,862 0,83
0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Andel i Jobb Mann Andel i jobb Kvinne
0,082
0,242
0,359
0,436
0,392
0,362
0,129
0,262
0,367
0,448 0,432 0,432
0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Andel på trygd Menn Andel på trygd Kvinner
30
268 257
232 221 240
267
225 233
205 192 199 220
0 50 100 150 200 250 300
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Lønn Menn Lønn Kvinner
6,25
21,7
44,2
62,1
55
64
8,16
18,8
35,8
51,4 57,4 59,3
0 10 20 30 40 50 60 70
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Stønad fra folketrygd Menn Stønad fra folketrygd Kvinner
I figur 3.3 er eventuelle kjønnsforskjeller for hele utvalget beskrevet. I gjennomsnitt var 93 % menn registrert i jobb i 2003, mot 78 % i 2008. Samtidig er gjennomsnittslønnen i 2008 uendret med tall fra 2003. Vi registrerer derimot store svingninger i lønn gjennom observasjonsperioden. For kvinner var 97 % registrert i jobb i 2003 mot 83 % i 2008.
Samtidig har lønnen sunket med 5000 kr i snitt fra start av observasjonsperioden til 2008.
Også for kvinner registrerer vi store svingninger i gjennomsnittslønn gjennom
observasjonsperioden. Den største forskjellen i gjennomsnittslønn observeres i 2008 hvor 47 000 kr skiller menn og kvinner.
Andelen på trygd for menn i 2003 var 8,2 % mot 36 % i 2008. Samtidig har gjennomsnittlige stønader fra folketrygden økt fra 6250 kr til 64 000 kr i samme periode for menn. For kvinner var nærmere 13 % registrert på trygd i 2003 mot hele 42 % i 2008. Av tabellen følger det at i samme periode har gjennomsnittlige utbetalinger fra folketrygden økt fra 8160 kr til 59 000 kr i 2008. Basert på figur 3.3 er det skilnader mellom kjønnene i utvalget. Det vil følgelig skilles mellom kjønnene i resultat kapitelet
31
Tabell 3. 2 Deskriptiv statistikk, andre variabler. Før- og etter reformen
Tabellen over beskriver kort forskjeller i andre sentrale variabler for BH- og KO-kommunene.
Observasjonene fra tabell 3,3 vitner om en reduksjon i antall sykepengedager med rundt 60 dager for begge utvalg, til henholdsvis 38 dager for BH-kommuner og 36 dager for KO- kommuner. Det angis også en variabel for sykepengegrad, som angir hvilken grad av
sykemelding individet hadde i sykeperioden. Denne er redusert med ca. 25 % i begge utvalg fra før- til etterperiode, til henholdsvis 26 % i BH-kommuner og 25 % i KO-kommuner.
Økonomisk sosialhjelp er en ytelse som utbetales til de som ikke kan sørge for sitt eget livsopphold gjennom arbeid. Ytelsen gis som lån, garanti for lån eller bidrag. (SSB E , 2012) Variabelen har steget til et snitt på 1130 kroner per individ i BH-kommune og 1180 kroner for KO-kommune. Sykefraværsprosenten i utvalget er i overkant av 6 % i begge utvalg både før og etter reformen, men har falt noe for begge utvalg etter reformen.
Fra FF-estimatene følger det at NAV-reformen medførte halvannen dag flere sykepengedager, mens det er over en halvprosent mer andel sykepengegrad. FF-estimatene for økonomisk sosialhjelp viser marginale forskjeller. NAV-reformen har i følge tabellen medført 0,9 % mindre sykefravær i BH-kommuner i forhold til KO-kommuner.
3.2Variabler
I dette avsnittet presenteres variablene som blir brukt i regresjonsanalysen i kapitel 6. Vi antar at de uavhengige variablene påvirker sannsynligheten for om et individ er i jobb eller på trygd. I analysen i kapitel 6 vil det presenteres to modeller, en for sannsynligheten for å være på trygd eller i jobb, og en for lønnsinntekt og stønader fra folketrygden.
Behandlingskommune Kontrollkommune
Variabler/år 07-08 03-06 Forskjell 07-08 03-06 Forskjell FF-estimat Sykepengedager 38,2 97,5 -59,3 36,4 97 -60,8 1,5 Sykepengegrad % 26,4 51,3 -24,7 25,1 50,9 -25,5 0,08 Økonomisk sosialhjelp 1,13 0,95 0,18 1,18 1,03 0,15 0,03 Sykefravær % 6,3 6,6 -0,3 6,0 6,3 -0,21 -0,009 Observasjoner 101915 203394 132716 264182
32
3.2.1 Individ i jobb
Informasjon om yrkesdeltakelse er basert på opplysninger fra arbeidsgiver- og
arbeidstakerregisteret, det såkalte AA-registeret, som NAV admistrerer. Registeret er basert på arbeidsgivers meldinger om start og opphør av arbeidsforhold, og arbeidsgiver er forpliktet til å sende melding til NAV dersom arbeidstaker antas å ha jobbet mer enn 6 dager, og i fremtiden forventes å jobbe mer enn 4 timer i uken. Tilsvarende er arbeidsgiver forpliktet å melde fra om opphør av arbeidsforhold, eller ved permisjoner utover 2 uker.20 (Nordset&
Sandnes, 2003)
Variabelen som indikerer om individet er i jobb har verdien 1 dersom på jobb og 0 ellers. På samme måte er variabelen på trygd verdien 1 viss en mottar trygd og 0 ellers. I ett gitt år er det mulig å være registrert både som yrkesaktiv og på trygd.
3.2.2 Individ på trygd
Variabelen individ på trygd er også en binær variabel som indikerer om vedkommende er på trygd eller ikke. Folketrygden ble etablert 1967 og alle som er lovlig bosatt i Norge blir automatisk medlem av folketrygden. Folketrygden gir blant annet økonomisk stønad ved sykdom, svangerskap og fødsel, arbeidsløshet, alderdom, uførhet, dødsfall og tap av forsørger.
Folketrygden dekker også utgifter til medisinsk behandling og rehabilitering samt arbeidsrettede tiltak. (Store Norske leksikon, 2012).
3.2.3 Inntekt
Den tredje avhengige variabelen er inntekt. Variabelen indikerer brutto lønnsinntekt, og inkluderer blant annet syke- og fødselspenger. Data er bearbeidet og hentet fra
ligningsregisteret, og inneholder informasjon om inntekt fra alle personer fra 13 år og oppover (Nordset& Sandnes, 2003). Alle inntektene i datasettet er inflasjonsjustert, slik at de skal kunne sammenlignes mellom ulike tidsperioder.
20For mer informasjon om AA-registert se: (NAV F, 2012)
33
3.2.4 Stønad fra folketrygden
Variabelen viser de faktiske utbetalingene fra folketrygden. Den norske folketrygden går for å være sjenerøs (Senter for økonomisk for økonomisk analyse, 2002) ,og høye stønader fra folketrygden kan tenkes å gjøre tilbøyeligheten for å komme tilbake i jobb lavere. Data for hele utvalget viser også en negativ korrelasjon på -0,3824 mellom stønader fra folketrygden og om individet er i jobb.
3.3 De uavhengige variablene
Tabellen under viser deskriptiv statistikk for utvalgte variabler i datasettet.
Tabell 3. 3 Deskriptiv statistikk, hele utvalget
Variabeler Gjennomsnitt Std.avvik Min Max
De avhengige variablene
I jobb 0,898 0,301 0 1
På trygd 0,332 0,471 0 1
Stønader fra folketrygden 40,8 71,98 0 889,032
Lønnsinntekt 225 163 0 11988
Stønader fra folketrygd gitt på trygd 122,9 74,2 0.001 889,032
Lønnsinntekt gitt i jobb 251,3 152,8 0 11988,032
Familiedata
Mann 0,401 0,490 0 1
Alder 41,733 9,51 18 59
Gift 0,490 0,499 0 1
Skilt 0,18893 0,391 0 1
Barn u/ 7år 0,391 0,707 0 6
Nettoformue -152 1798 -124630 553853
Antall år med utdanning
Obligatorisk 0,0468 0,211 0 1
11-13 år 0,47044 0,499 0 1
34
14-16 år 0,1450 0,3251 0 1
17 eller mer 0,09 0,29 0 1
Region 0,016 0,129 0 1
Nordisk 0,016 0,129 0 1
Vest Europa 0,008 0,090 0 1
Øst Europa 0,015 0,012 0 1
Afrika 0,06 0,07 0 1
Asia 0,02 0,16 0 1
Nord Amerika 0,004 0,06 0 1
Sør Amerika 0,004 0,6 0 1
Andre variabler
Økonomisk sosialhjelp 1,105 8,0282 0 364
Sykepengedager 77,21 101,79 0 365
Sykepengegrad 42,604 44,82 0 100
Sykefravær 6,416 1.10 0 12,975
Antall observasjoner= 702207
I utvalget observeres et aldersspenn fra 18 til 59 år, hvor gjennomsnittsalderen er 41 år. Det forventes at den generelle helsetilstanden forringes med alderen. Videre er det i datamaterialet er det ca. 40 % menn, og følgelig 60 % kvinner.
Variabelen barn under 7 år beskriver hvor mange barn i husstanden som er under 7 år. Det fremkommer av tabell 3.2 at det i snitt er registrert 0,4 barn under 7 år i datasettet. Det er rimelig å anta at flere barn under 7 år vil kunne gi økende arbeidsbyrd for foreldre og foresatte, som kan tenkes å påvirke de avhengige variablene. For denne aktuelle
aldersgruppen kan det godkjennes omsorgspoeng til pensjonsutregning21 (NAV G, 2012) . For sivilstatus for vi oppgitt om individet er gift eller skilt. I underkant av 50 % av utvalget er gift, mens 19 % er skilt.
21 Omsorgspoeng er en kompensasjonsordning for personer som i en kortere eller lengre periode har vært ute av arbeidslivet som følge av omsorgsoppgaver og som dermed ikke har hatt anledning til å tjene opp
pensjonspoeng av egen arbeidsinntekt (NAV G, 2012)
35
Nettoformuen, definert som bruttoformue minus gjeld, vises i årsbeløp i kroner..
Gjennomsnitts nettoformue for hele utvalget er minus 152 000 kr
Individenes fødeland er også inkludert i datasettet, samlet under 7 opphavsregioner. Vi observer fra tabellen at den største gruppen(utenom Norge) er Nordisk, men utgjør bare halvannen prosent av utvalget
Utdanning er målt ved 4 dummyvariabler. Vi skiller mellom 0, 11-13, 14-16 og 17 år og mer utdannelse. Variabelen 0-års utdannelse indikerer ingen utdanning. Variabelen 11-13 års utdannelse indikerer at en har påbegynt eller er ferdig med videregående utdanning. 14-16 års utdanning indikerer påbygging til videregående utdanning til og med universitet/høyskole på bachelornivå. 17 års utdannelse eller mer tilsvarer universitets- og høyskoleutdanning på masternivå eller høyere. Av tabellen ser vi at storparten av individene har mellom 11 og 13 års utdannelse. I underkant av 10 % av individene har 17 års utdannelse eller mer, mens ca. 5
% av utvalget har lavest registrert utdanning. Utdanning kan endres i løpet av
observasjonsperioden, og det er derfor høyest registrerte utdanning som tas med. Det forventes at økende grad av utdanning har positiv effekt for om individ er i jobb, samt lønnsinntekt.
36
4 Økonometrisk metode
I dette kapitlet vil det gis en gjennomgang av aktuelle estimeringsmetoder for den empiriske analysen i kapitel 5. I kapitel 4.1 og 4.2 omtales paneldatametoden, samt presentasjon av fast effekt- og tilfeldig effekt modellen. Diskusjon rundt metodene lineære eller diskrete
paneldatamodeller omtales i kapitel 4.3. Tilslutt diskuteres det hvilken paneldatametode som skal brukes til estimering.
Kapitlet bygger på (Wooldridge, 2009) og (Weerbeck, 2008)
4.1Paneldata
Et paneldatasett inneholder et utvalg av observasjonsenheter over et tidsrom og er en
kombinasjon av tverrsnitt og tidsseriedata. Dette gir mulighet til å estimere mer realistiske og presise modeller enn ved å bruke enkle tverrsnitt eller tidsseriedata. Paneldata gjør det også mulig å kontrollere for individuell uobserverbar heterogenitet. Dette er uobserverbare egenskaper ved individene som påvirker variablene i modellen, men som ikke er inkludert i datasettet. I forhold til vårt datamateriale er for eksempel ikke motivasjon og evner inkludert, men det er grunn til å tro disse variablene kan påvirke om individet er i jobb eller på trygd.
Tas det ikke hensyn til uobserverbar heterogenitet vil det føre til endogenitet i modellen.
4.2 Lineære paneldatamodeller
Vi har følgende regresjonsmodell, hvor i representerer individ (i=1,…,N) og t representerer tidsperiode(t=1,…,T):
it it
it x
Y =β0 + `β +υ (4,1)
Hvor x er en vektor med forklaringsvariabler, og it β er den tilhørende vektoren som måler påvirkningen x har på den avhengige variabelen. it υit er et stokastisk feilledd som kan variere over tid, og som fanger opp alle uobserverbare faktorer som påvirker modellen. Estimatene er
