Høringsnotat om nytt kapitalkrav for pensjonskasser
Forskriftsforslag
DATO:
15. september 2016
Innhold
1 INNLEDNING 5
1.1 Bakgrunn 5
1.2 Regelverksstruktur 6
DEL I – UTFORMINGEN AV DET NYE KAPITALKRAVET 7
2 GENERELT OM KAPITALKRAVET 7
3 VERDIVURDERING AV EIENDELER OG FORPLIKTELSER UTENOM
FORSIKRINGSTEKNISKE AVSETNINGER 7
4 VERDIVURDERING AV FORSIKRINGSTEKNISKE AVSETNINGER 8
4.1 Generell tilnærming 8
4.2 Inndeling i underporteføljer 8
4.3 Renteforutsetninger 8
4.4 Rentegaranti og rentegarantipremie 9
4.5 Fortjenesteelementer 10
4.6 Biometriske forutsetninger 10
4.7 Andre justeringer av markedsverdier 11
4.8 Risikomargin 12
4.9 Overgangsordning for forsikringstekniske avsetninger 12
5 ANSVARLIG KAPITAL 13
5.1 Generell tilnærming 13
5.2 Basiskapital 14
5.2.1 Nærmere om egenkapitalen 14
5.2.2 Nærmere om ansvarlige lån 16
5.3 Supplerende kapital 16
6 SOLVENSKRAVET (KAPITALKRAVET) 17
6.1 Generell tilnærming 17
6.2 Markedsrisiko 18
6.2.1 Renterisiko 18
6.2.2 Aksjerisiko 19
6.2.3 Eiendomsrisiko 20
6.2.4 Valutarisiko 20
6.2.5 Kredittmarginrisiko (spread-risiko) 20
6.2.6 Konsentrasjonsrisiko 21
6.3 Livsforsikringsrisiko 22
6.4 Helseforsikringsrisiko 23
6.5 Motpartsrisiko 23
6.6 Operasjonell risiko 24
6.7 Risiko knyttet til immaterielle eiendeler 24
6.8 Justering for den tapsabsorberende evnen til forsikringstekniske avsetninger 25 6.9 Justering for den tapsabsorberende evnen til utsatt skatt 26
7 MINSTEKAPITALKRAV 27
8 KAPITALKRAVSTILLEGG 28
9 OPPFØLGING AV PENSJONSKASSER 29
9.1 Pensjonskasser med svekket finansiell stilling 29
9.2 Oppfølging av overgangsordningen 29
10 OFFENTLIGGJØRING AV INFORMASJON 30
11 RAPPORTERING TIL FINANSTILSYNET 30
12 KONSEKVENSBEREGNINGER 31
13 IKRAFTTREDELSE 33
DEL II – ENDRINGER I ØVRIG REGELVERK FOR PENSJONSKASSER SOM
FØLGE AV DET NYE KAPITALKRAVET 34
14 MAKSIMAL BEREGNINGSRENTE FOR PRISTARIFFER 34 15 KRAV TIL AVSETNINGER TIL DEKNING AV PENSJONSKASSENS
FORPLIKTELSER 34
16 DE KVANTITATIVE PLASSERINGSBEGRENSNINGENE I
KAPITALFORVALTNINGSFORSKRIFTEN 35
DEL III – ØKONOMISKE OG ADMINISTRATIVE KONSEKVENSER 37 17 ØKONOMISKE OG ADMINISTRATIVE KONSEKVENSER 37
DEL IV – FORSLAG TIL FORSKRIFTER OG ENDRINGER I FORSKRIFTER 38 FORSLAG TIL ENDRINGER I FORSKRIFT OM PENSJONSFORETAK OG ANDRE
FORSKRIFTER 38
FORSLAG TIL UTFYLLENDE FORSKRIFT 41
1 INNLEDNING
Forsikringsforetakene er fra 1. januar 2016 underlagt nye soliditetsregler basert på Solvens II- direktivet (2009/138/EF) med utfyllende bestemmelser.
Finansdepartementet har i brev av 18. februar 2016 gitt Finanstilsynet i oppdrag å utarbeide høringsnotat og utkast til forskrifter som regulerer nye kapitalkrav for pensjonskasser basert på et forenklet Solvens II-krav. Oppdraget er basert på en utredning fra Finanstilsynet av 27.
januar 2016, der Finanstilsynet tilrådde at en forenklet versjon av Solvens II-kapitalkravet (basert på Finanstilsynets stresstest I) innføres som et bindende kapitalkrav for
pensjonskassene.
1.1 Bakgrunn
Livsforsikringsforetak er fra 1. januar 2016 underlagt Solvens II-regelverket med overgangsregler. Solvens II-regelverket er et fullharmonisert europeisk regelverk som erstatter det tidligere Solvens I-regelverket (solvensmarginregelverket). Med Solvens II underlegges forsikringsforetakene risikobaserte kapitalkrav basert på virkelig verdi av eiendeler og forpliktelser. Finanstilsynet anser at Solvens II-regelverket reflekterer underliggende finansiell stilling og risiko på en vesentlig bedre måte enn Solvens I- regelverket, blant annet ved å vise hvordan verdien av forpliktelsene påvirkes av lavt rentenivå.
Finanstilsynet har i høringsnotat av 12. august 2011 vurdert spørsmålet om det nye Solvens II-kravet for livsforsikringsforetakene bør få effekt også for soliditetsregelverket for
pensjonskassene. Finanstilsynet viste til at hensynet til et mer risikosensitivt regelverk for pensjonskassene og hensynet til like rammebetingelser som for livsforsikringsforetakene, tilsier at pensjonskassene underlegges regler som gir tilsvarende effekter som Solvens II. Det ble uttalt at dersom prosessen med å innføre et nytt europeisk regelverk for pensjonskasser trekker ut i tid, bør det blant annet vurderes å innføre et bindende kapitalkrav basert på stresstest I.
I ettertid ble ikrafttredelsen av Solvens II utsatt til 1. januar 2016, samtidig som det i endringsdirektivet til Solvens II (Omnibus II) er innført vesentlige lettelser, bl.a. i form av overgangsregler for forsikringstekniske avsetninger. Det synes nå også å være avklart at det ikke vil innføres nye felleseuropeiske kapitalkrav for pensjonskasser i løpet av de nærmeste årene. Det gjeldende solvensmarginregelverket for pensjonskassene (Solvens I), er et
felleseuropeisk regelverk som må videreføres for pensjonskassene parallelt med innføringen av et nytt kapitalkrav. Solvensmarginkravet vil være vesentlig lavere enn et nytt Solvens II- basert krav, spesielt med dagens lave markedsrenter.
Finanstilsynet har i brev av 27. januar 2016 gjort rede for vurderingene som tilsier at det nå bør innføres et forenklet Solvens II-krav for pensjonskassene. Finanstilsynet anser at kapitalkrav basert på Solvens II gir best uttrykk for pensjonskassenes reelle finansielle stilling, og gir størst trygghet for pensjonsforpliktelsene. Det lave rentenivået gir
avkastningsutsikter som tilsier at soliditetsregelverket for pensjonskassene styrkes og gjøres mer risikosensitivt for å sikre fremtidige pensjonsutbetalinger.
Samtlige pensjonskasser forvalter i dag kollektive ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger med garanterte pensjonsytelser, som også utgjør hoveddelen av virksomheten i
livsforsikringsforetakene. Et viktig reguleringsprinsipp er at likeartet virksomhet skal reguleres likt, herunder at lik risiko skal møtes med samme type kapitalkrav. Det vil også gi samme beskyttelse for alle pensjonskunder, uavhengig av om de har avtale i et
livsforsikringsforetak eller i en pensjonskasse. Solvens II er imidlertid et svært omfattende og til dels komplisert regelverk. Det store antallet pensjonskasser og variasjonen i størrelse mellom disse, tilsier at pensjonskassene kan underlegges noe forenklede regler så lenge forenklingene ikke vesentlig påvirker kravet til nødvendig solvenskapital. En forenklet versjon av Solvens II kan utformes med utgangspunkt i Finanstilsynets stresstest I, som pensjonskassene allerede er kjent med. Finanstilsynet har i brevet av 27. januar 2016 uttalt at det av hensyn til å gi pensjonskassene tilstrekkelig tid til å forberede seg på det nye kravet, kan være hensiktsmessig at kravet innføres fra 1. januar 2018.
Dette høringsnotatet er utformet på bakgrunn av Finansdepartementets brev av 18. februar 2016, som gir Finanstilsynet i oppdrag å utarbeide høringsnotat og utkast til forskrifter som regulerer nye kapitalkrav for pensjonskasser basert på et forenklet Solvens II-krav.
1.2 Regelverksstruktur
Hjemmel for fastsettelsen av nytt kapitalkrav for pensjonskasser basert på et forenklet Solvens II-krav, er finansforetaksloven § 14-16 annet ledd. Det følger av denne bestemmelsen at Finansdepartementet i forskrift kan fastsette at bestemmelsene i finansforetaksloven §§ 14-7 til 14-14 med tilhørende forskrifter, dvs. bestemmelser som blant annet tilsvarer
solvenskapitalkravet under Solvens II, helt eller delvis skal legges til grunn ved beregningen av kravene til ansvarlig kapital i pensjonskasser som driver livsforsikringsvirksomhet.
Finanstilsynet har utarbeidet forslag til to sett med forskrifter som samlet vil regulere det nye kapitalkravet for pensjonskasser. Forskrift som omfatter hovedkravene og de viktigste prinsippene for beregningen av det nye kapitalkravet, slik som størrelsen på kapitalkravet (hovedmål for kalibreringen), hvilke risikoer som skal kvantifiseres (forsikringsrisiko, markedsrisiko, kredittrisiko og operasjonell risiko), verdivurderingsprinsipper,
overgangsregler og ikrafttredelse, foreslås tatt inn i ny pensjonsforetaksforskrift kapittel 4.
Forslaget inneholder videre en hjemmel for Finanstilsynet til å fastsette utfyllende forskrift.
Den utfyllende forskriften vil være av mer teknisk karakter og beskriver detaljene i beregningene.
Forslag til ny pensjonsforetaksforskrift følger som vedlegg til Finanstilsynets høringsnotat av 18.12.2015 om forslag til forskrifter til finansforetaksloven mv. Forslaget til forskrifter i del IV tar utgangspunkt i at pensjonsforetaksforskriften er vedtatt når det nye solvenskravet innføres.
DEL I – UTFORMINGEN AV DET NYE KAPITALKRAVET
2 GENERELT OM KAPITALKRAVET
Finanstilsynet foreslår at det nye kapitalkravet utformes med utgangspunkt i Solvens II- regelverket, med hensiktsmessige forenklinger. Dette er den samme tilnærmingen som er benyttet i Finanstilsynets stresstest I, som alle pensjonskasser har rapportert siden 4. kvartal 2012. Solvens II og stresstesten er basert på prinsippet om risikobaserte krav med
utgangspunkt i virkelig verdi av eiendeler og forpliktelser, og etter Finanstilsynets vurdering er det viktig at et nytt kapitalkrav for pensjonskassene baseres på det samme prinsippet.
Forslaget til nye soliditetsregler for pensjonskassene omfatter krav til verdivurdering av eiendeler og forpliktelser, krav til hva som kan regnes som kapital og kapitalkravet (krav til kapitalens størrelse). Finanstilsynet foreslår at "solvenskravet" benyttes som begrep på det nye kapitalkravet, slik at det skiller seg fra "solvensmarginkravet" som gjelder beregningen etter Solvens I-regelverket som fortsatt vil gjelde for pensjonskassene, jf. finansforetaksloven
§ 14-16 første ledd. Det skiller seg også fra "solvenskapitalkravet" som gjelder forsikringsforetakene under Solvens II-regelverket, jf. finansforetaksloven § 14-10.
Begrepet "forsikringstekniske avsetninger" forslås brukt som betegnelse på verdien av forsikringsforpliktelsene, og "ansvarlig kapital" foreslås brukt som betegnelse på kapitalen.
Begge disse begrepene har ulik betydning i ulike sammenhenger, avhengig av hvilket
regelverk det er snakk om, og kan derfor også benyttes i forbindelse med nye soliditetsregler for pensjonskassene.
3 VERDIVURDERING AV EIENDELER OG FORPLIKTELSER UTENOM FORSIKRINGSTEKNISKE AVSETNINGER
Solvens II-regelverket er basert på et prinsipp om verdivurdering av eiendeler og forpliktelser til markedsverdi. Dette er også lagt til grunn i stresstest I.
Etter Finanstilsynets vurdering bør prinsippet om verdivurdering til markedsverdi benyttes også for det nye solvenskravet for pensjonskassene. Når det gjelder forsikringstekniske avsetninger må det foretas flere avklaringer og forenklinger i beregningen av markedsverdien, og dette er omtalt særskilt i kapittel 4.
Før øvrige forpliktelser og eiendeler anser Finanstilsynet det som tilstrekkelig å fastsette et generelt prinsipp om bruk av markedsverdier. Det foreslås at det tas inn en regel om verdivurdering til markedsverdi, jf. § 13 i forslag til ny pensjonsforetaksforskrift.
Under Solvens II skal forsikringsforetakene beregne utsatt skatt basert på forskjellen mellom verdivurderingen i Solvens II-regelverket og de skattemessige verdivurderingene. Av
forenklingshensyn foreslår Finanstilsynet at det ikke foretas tilsvarende beregninger for pensjonskassene i det nye kapitalkravet, slik at utsatt skatteforpliktelse eller utsatt skattefordel ikke inngår med andre verdier enn det som følger av finansregnskapet.
4 VERDIVURDERING AV FORSIKRINGSTEKNISKE AVSETNINGER
4.1 Generell tilnærming
Under Solvens II skal verdien av forsikringstekniske avsetninger beregnes som forventede fremtidige kontantstrømmer knyttet til forpliktelsene, diskontert med risikofri markedsrente.
Beregningen skal ta hensyn til fremtidig overskuddstildeling og verdien av rentegarantien, som ofte vil beregnes ved en stokastisk fremskrivning av fremtidig avkastning med
utgangspunkt i den risikofrie markedsrenten. Fremtidige ledelseshandlinger, f.eks. i form av handlingsregler for oppbygging og bruk av bufferfond, vil trekkes inn i beregningen.
Beregningen av forsikringstekniske avsetninger under Solvens II innebærer ofte omfattende og komplekse modeller, og Finanstilsynet anser at et nytt kapitalkrav for pensjonskassene bør baseres på forenklede beregninger. De forenklede beregningene bør etter Finanstilsynets vurdering baseres på en videreføring av prinsippene i Finanstilsynets stresstest I, med enkelte tilpasninger.
På områder der det ikke er behov for forenklinger, bør det nye kravet baseres på samme forutsetninger som under Solvens II. F.eks. bør bestemmelsene om kontraktens grense, som avgrenser hvilke fremtidige premier og ytelser som skal medregnes i de forsikringstekniske avsetningene, baseres på Solvens II-prinsippene som også har vært lagt til grunn i stresstest I.
4.2 Inndeling i underporteføljer
Den forenklede beregningen i stresstest I er basert på en inndeling av forpliktelsene i porteføljer med ulike overskuddsdelingsregler. De tre viktigste porteføljene for
pensjonskasser omfatter offentlig tjenestepensjon, privat premiebetalende tjenestepensjon (inkl. ytelsesordninger med investeringsvalg) og fripoliser. I tillegg er det porteføljer for ettårige risikoprodukter og rene investeringsvalgprodukter, som per i dag har lite omfang i pensjonskassene.
Finanstilsynet foreslår at inndelingen i porteføljer fra stresstesten videreføres i det nye solvenskravet for pensjonskassene.
4.3 Renteforutsetninger
Under Solvens II beregnes forsikringstekniske avsetninger ved bruk av risikofri markedsrente, som beregnes med utgangspunkt i swap-renter med et fradrag for antatt kredittrisiko i swap- rentene. Livsforsikringsforetakene har anledning til å benytte en rentekurve med
volatilitetsjustering. Volatilitetsjusteringen er en justering av den risikofrie rentekurven, som bl.a. avhenger av sammenhengen mellom observerte kredittspreader i markedet og antatt fundamental spread som reflekterer antatt kredittrisiko. Volatilitetsjusteringen vil normalt være positiv, og dermed bidra til en økning av rentekurven. Så langt har volatilitetsjusteringen variert mellom 14 og 25 basispunkter for norske kroner. Den europeiske tilsynsmyndigheten EIOPA beregner og publiserer rentekurver for de aktuelle valutaene, både med og uten volatilitetsjustering.
EIOPAs rentekurve uten volatilitetsjustering har vært benyttet i Finanstilsynets stresstest.
Hensynet til likebehandling med livsforsikringsforetakene, som kan benytte rentekurven med volatilitetsjustering, tilsier at EIOPAs rentekurve med volatilitetsjustering benyttes også for pensjonskassene i det nye solvenskravet. Se § 4 annet ledd i forslag til utfyllende forskrift.
I stresstesten omregnes de bokførte (regnskapsmessige) avsetningene som er diskontert med beregningsrenten (grunnlagsrenten) til en justert verdi som er diskontert med markedsrenten. I utgangspunktet foretas det en forenklet beregning basert på gjennomsnittlig beregningsrente og gjennomsnittlig durasjon i den enkelte porteføljen. Det er også åpnet for en alternativ og mer nøyaktig beregning, hvor forpliktelsene er rapportert med avløpsprofil for det enkelte år og omberegningen foretas for hvert enkelt år. Denne beregningen vil være mer presis enn beregningen basert på gjennomsnittlig durasjon for hele porteføljen, men krever til gjengjeld at institusjonene må rapportere avløpsprofilen på avsetningene.
Finanstilsynet foreslår at stresstestmetodikken benyttes også i det nye solvenskravet for pensjonskassene. Finanstilsynet har imidlertid vurdert om alle pensjonskassene bør benytte den mer nøyaktige metoden basert på årlig avløpsprofil for avsetningene. Finanstilsynet antar at enkelte pensjonskasser vil oppfatte dette som krevende, og foreslår derfor, inntil videre, at den forenklede metoden videreføres. Det foreslås imidlertid at den alternative metoden skal benyttes av de store pensjonskassene med over 10 mrd. kroner i forvaltningskapital. De øvrige pensjonskassene kan benytte den alternative metoden, men kan da ikke gå tilbake til å benytte den forenklede metoden med mindre spesielle forhold tilsier dette. Se § 4 tredje ledd jf. sjette ledd i forslag til utfyllende forskrift.
4.4 Rentegaranti og rentegarantipremie
Under Solvens II skal verdien av forsikringstekniske avsetninger omfatte verdien av rentegarantien, samt verdien av fremtidig rentegarantipremie knyttet til opptjente ytelser. I stresstest I er verdien av rentegarantien delt i en "realverdi" som er basert på forskjellen mellom en gjennomsnittlig rentegaranti og den risikofrie markedsrenten, og en "tidsverdi"
som gjenspeiler usikkerheten knyttet til at fremtidig avkastning kan avvike fra den risikofrie markedsrenten. Realverdien blir positiv når markedsrenten er lavere enn rentegarantien. Når markedsrenten er høyere enn rentegarantien, antas det at overskuddet fordeles mellom kunden og pensjonskassen utfra overskuddsdelingsbestemmelsene for den aktuelle porteføljen.
Realverdien av rentegarantien er i dette tilfellet null.
Tidsverdien av rentegarantien kan i praksis aldri bli null, fordi det alltid vil være en risiko for at fremtidig avkastning blir lavere enn den risikofrie markedsrenten og lavere enn
rentegarantien, og at differansen må dekkes fra pensjonskassens egenkapital. I stresstesten skal rapportørene selv beregne og rapportere tidsverdien av rentegarantien. I disse
beregningene er det benyttet ulike former for beregninger basert bl.a. på ulike forutsetninger om oppbygging og bruk av bufferfond. Erfaringene viser at det er store variasjoner i
størrelsen på beløpet som rapporteres, noe som antakelig i hovedsak skyldes ulike beregningsmodeller snarere enn ulikheter i institusjonenes faktiske finansielle stilling og risiko.
Rapporteringen av tidsverdien bør etter Finanstilsynets vurdering ikke videreføres i samme form i det nye solvenskravet, siden de store variasjonene i pensjonskassenes beregninger ikke er forenlig med hensynet til likebehandling av institusjonene. Et alternativ er derfor at
Finanstilsynet i større grad spesifiserer hvordan beregningene skal utføres. Dette vil imidlertid innebære omfattende spesifikasjoner, som uansett ikke vil kunne fange opp alle relevante forhold. Et annet alternativ er at tidsverdien av rentegarantipremien settes til en
sjablongmessig verdi, eventuelt fjernes fra beregningen (dvs. settes til null). Erfaringene fra livsforsikringsforetakenes stresstestrapportering viser at tidsverdien av rentegarantien generelt ble rapportert som relativt lav sammenlignet med pensjonskassene. Dette kan skyldes at livsforsikringsforetakene i større grad har tatt hensyn til fremtidige ledelseshandlinger i beregningen av tidsverdien.
Av hensyn til forenkling og likebehandling, foreslår Finanstilsynet at de forsikringstekniske avsetningene i det nye regelverket ikke inneholder et påslag for tidsverdien av rentegarantien.
Dette innebærer en lempeligere behandling enn det som gjelder for livsforsikringsforetakene.
På den annen side kan livsforsikringsforetakene i sine solvensberegninger i større grad ta hensyn til fremtidige ledelseshandlinger i beregningen av avsetninger og kapitalkrav. Etter Finanstilsynets vurdering er det derfor forsvarlig å ikke ta med tidsverdien av rentegarantien som et element i pensjonskassenes kapitalkrav.
I dagens situasjon med lav markedsrente vil realverdien av rentegarantien som oftest være høyere enn tidsverdien, og realverdien bør fortsatt inngå som et sentralt element i
beregningene av forsikringstekniske avsetninger under det nye solvenskravet.
I stresstest I skal pensjonskassene rapportere nåverdien av fremtidig rentegarantipremie, som bidrar til å redusere verdien av avsetningene. Dette er i tråd med behandlingen under Solvens II, hvor alle positive og negative fremtidige kontantstrømmer knyttet til forpliktelsen tas med i beregningen. Finanstilsynet foreslår derfor at fremtidig rentegarantipremie omfattes av det nye kravet, jf. § 4 siste ledd i forslag til utfyllende forskrift. Beløpet som rapporteres skal representere realistiske forventninger om fremtidig rentegarantipremie, og skal altså ikke omfatte premier som pensjonskassen kan innhente, men ikke forventer å innhente.
4.5 Fortjenesteelementer
I beregningen av avsetningene under Solvens II tas det som nevnt hensyn til alle fremtidige kontantstrømmer knyttet til forpliktelsen, herunder både kostnader og premieelementer. I stresstesten reflekteres dette ved at det rapporteres nåverdi av fremtidig fortjeneste eller tap knyttet til øvrig kapitalforvaltning (utover rentegaranti og rentegarantipremie som er omtalt ovenfor), personrisiko og administrasjon. En positiv nåverdi oppstår i de tilfellene der det beregnes fortjenestemarginer i premieelementene knyttet til kapitalforvaltning, personrisiko og administrasjon, mens negative verdier oppstår når forventede fremtidige kostnader overstiger forventede inntekter (premier eller reduksjoner av administrasjonsavsetninger).
Finanstilsynet anser at det nye kapitalkravet bør inneholde tilsvarende justeringer for fortjenesteelementer som har vært benyttet i stresstesten, se § 5 i forslag til utfyllende forskrift.
4.6 Biometriske forutsetninger
Under Solvens II skal livsforsikringsforetakene benytte egne biometriske forutsetninger i beregningen av tekniske avsetninger. Disse forutsetningene kan avvike fra forutsetningene
som benyttes i regnskapet, og som pensjonskassene benytter i solvensmarginberegningene.
Forutsetningene skal representere "beste estimat". Stresstesten inneholder derfor en justering for avvik mellom regnskapsmessige avsetninger og forutsetninger basert på beste estimat.
Avvik fra beregningsgrunnlaget må begrunnes. Finanstilsynet legger til grunn at pensjonskassene foretar nøkterne vurderinger av forutsetningene.
Dersom forutsetningene basert på beste estimat innebærer høyere avsetninger enn det som følger av regnskapet, blir det foretatt en oppjustering av avsetningene som indirekte belastes kapitalen. Oppjusteringen tilsvarer nåverdien av fremtidige negative risikoresultater. Dersom beste estimat derimot innebærer lavere avsetninger enn det som følger av regnskapet, vil justeringen være en buffer som kan medregnes i bufferkapitalen med inntil et beløp som tilsvarer bidraget til det samlede tapspotensialet fra den beregnede forsikringsrisikoen. Dette tilsvarer at de forventede positive fremtidige risikoresultatene benyttes til å dekke tap som skyldes den beregnede forsikringsrisikoen.
Under Solvens II er det tilsvarende effekter ved at fremtidige positive risikoresultater regnes som fremtidig bonus, som kan medregnes som en risikoreduserende effekt i beregningen av forsikringsrisiko.
Finanstilsynet foreslår at det tas inn en justering for avvik mellom bokførte avsetninger og beste estimat i beregningen av det nye solvenskravet, jf. § 6 i forslag til utfyllende forskrift.
4.7 Andre justeringer av markedsverdier
Som nevnt ovenfor, vil nåverdien av fremtidig rentegarantipremie og øvrige fortjenesteelementer inngå som et reduserende element i verdien av avsetningene i
stresstesten, tilsvarende som i Solvens II, og disse elementene foreslås tatt inn også i det nye kapitalkravet.
I forbindelse med stresstestrapporteringen har det blitt reist spørsmål om også fremtidige kapitalinnskudd kan medregnes som en reduksjon i avsetningene og dermed indirekte i kapitalen. Argumentet er at fremtidige kapitalinnskudd fungerer tilsvarende som fortjenesteelementer i premiene, og derfor bør ha samme effekt i beregningene.
Finanstilsynet er i prinsippet enig i dette argumentet, gitt at det foreligger like stor sikkerhet for det fremtidige kapitalinnskuddet som for de fremtidige fortjenesteelementene. Dette vil være tilfellet for premiebetalende ordninger, dersom det foreligger en avtale om fremtidige årlige kapitalinnskudd uten noen betingelser og det allerede er foretatt innbetalinger i henhold til denne planen. Dersom det likevel ikke innbetales kapitalinnskudd i henhold til avtalen, vil pensjonskassen ha mulighet til å kompensere for dette ved å øke fortjenesteelementene i premiene tilsvarende. Etter Finanstilsynets vurdering kan derfor fremtidige regelmessige kapitalinnskudd betraktes som innbetalinger som betjener forpliktelsene på samme måte som fortjenesteelementer i premiene. Finanstilsynet er kjent med at et par pensjonskasser har inngått avtaler om fremtidige kapitalinnskudd fremfor å øke premiene.
Pensjonskasser som kun forvalter fripoliser vil ikke ha mulighet til å kompensere for bortfall av forventede kapitalinnskudd, siden det ikke kan innkreves rentegarantipremie eller andre premier. Som fullt betalte ordninger vil fripolisene derfor ikke ha den samme sikkerheten for fremtidige betalinger. Etter Finanstilsynets vurdering bør derfor ikke fremtidige
kapitalinnskudd medregnes som et reduserende element i verdivurderingen av avsetninger knyttet til fripoliser. Eventuell medregning av fremtidige kapitalinnskudd knyttet til fripoliser må derfor vurderes i henhold til reglene for supplerende kapital, se avsnitt 5.3.
Finanstilsynet foreslår på denne bakgrunn at nåverdien av fremtidige kapitalinnskudd kan inngå som et reduserende element i verdien av forsikringstekniske avsetninger for
premiebetalende ordninger, dersom det foreligger en avtale om dette og det allerede er innbetalt kapital i henhold til avtalen. Se § 5 siste ledd i forslag til utfyllende forskrift.
Dersom Finanstilsynet anser at det ikke foreligger tilstrekkelig sikkerhet for det fremtidige kapitalinnskuddet, kan det pålegge pensjonskassen å fjerne eller redusere beløpet. Denne muligheten gjelder generelt for alle deler av regelverket, herunder fremtidige
fortjenesteelementer i premiene, og følger av kravet til bruk av realistiske forutsetninger og Finanstilsynets mulighet til å pålegge retting.
4.8 Risikomargin
Under Solvens II beregnes en risikomargin i avsetningene. Denne beregnes som en nåverdi av fremtidige kapitalkrav knyttet til porteføljen, og krever i utgangspunktet omfattende
beregninger og fremskrivninger. Det er adgang til å benytte forenklede metoder, men selv de forenklede metodene innebærer omfattende beregninger. I stresstest I foretas det en enkel sjablongmessig beregning hvor risikomarginen i hovedsak er satt til 3 prosent av beste
estimat. I porteføljen for ettårige risikoprodukter er risikomarginen satt til 10 prosent av beste estimat, begrenset nedad til 8 prosent av bokførte forsikringsmessige avsetninger. De
sjablongmessige prosentene for risikomarginen er fastsatt utfra erfaringene fra beregningsstudiene for Solvens II.
Finanstilsynet foreslår at den sjablongmessige beregningen i stresstesten videreføres i det nye solvenskravet for pensjonskassene, jf. § 8 i forslag til utfyllende forskrift. Eventuelle
justeringer i prosentsatsene kan vurderes etter hvert som det foreligger tilstrekkelig erfaring med data over tid fra livsforsikringsforetakenes Solvens II-rapportering.
4.9 Overgangsordning for forsikringstekniske avsetninger
For livsforsikringsforetakene gjelder det en overgangsordning som innebærer at en eventuell økning i verdien av forsikringstekniske avsetninger under Solvens II kan innfases gradvis over en periode på 16 år. Etter Finanstilsynets vurdering bør det tas inn en overgangsordning også for det nye kravet for pensjonskassene, slik at pensjonskassene også får mulighet til å tilpasse seg en økning i kravene over tid.
Overgangsperioden under Solvens II er fastsatt til 16 år, og er ikke gjenstand for nasjonal handlefrihet. I solvenskravet for pensjonskassene vil det derimot være mulig å fastsette en annen lengde på overgangsperioden. Finanstilsynet anser i utgangspunktet at det vil være hensiktsmessig med en kortere overgangsperiode enn 16 år, men ser på den annen side at likebehandlingsprinsippet tilsier at pensjonskassene og livsforsikringsforetakene i årene fremover bør være underlagt den samme overgangsregelen. Finanstilsynet foreslår derfor at pensjonskassene underlegges en tilsvarende overgangsregel som den som gjelder for
forsikringsforetakene, slik at overgangsperioden avsluttes 1. januar 2032 og utfases med 1/16
hvert år. Effekten av overgangsregelen ved ikrafttredelsen av det nye regelverket vil avhenge av ikrafttredelsestidspunktet. Finanstilsynet foreslår ikrafttredelse 1. januar 2018, jf. omtale i kapittel 13, og overgangsregelen vil da kompensere for 14/16 av økningen i avsetningene. Det vil si at pensjonskassene kun må forholde seg til 2/16 av økningen i avsetningene i 2018.
For å kunne benytte den stresstestbaserte metodikken til beregning av overgangsordningen, er det nødvendig å gjøre et anslag på hva avsetningene ville vært under Solvens II. Justeringene omtalt i dette kapittelet representerer en tilnærming til verdien av avsetningene under Solvens II. I tillegg til de ovennevnte justeringene må det vurderes om det skal gjøres noen
forutsetninger knyttet til tilleggsavsetninger, kursreguleringsfond og mer-/mindreverdier av eiendeler utover bokført verdi (primært obligasjoner verdsatt til amortisert kost). I en situasjon der rentenivået er høyt kan det være rimelig å anta at disse bufferfondene vil bli utbetalt som fremtidig overskudd, og derfor representerer forsikringstekniske avsetninger i form av fremtidig bonus. I en situasjon der markedsrenten er lavere enn den garanterte renten, slik tilfellet er i dag, kan det derimot være rimelig å anta at bufferfondene vil bli benyttet til å dekke den garanterte avkastningen, og dermed ikke bidrar til en økning av avsetningene utover det som følger av de garanterte forpliktelsene.
Blant annet av hensyn til enkelhet i beregningene, foreslår Finanstilsynet likevel at det ikke foretas tilleggsjusteringer hvor en andel av eksisterende bufferfond antas å bli benyttet til å dekke forventet avkastningsunderskudd. Det innebærer at eksisterende bufferfond implisitt forutsettes å være en fremtidig bonus som reflekteres i avsetningene som danner grunnlag for overgangsregelen. De inngår dermed som et positivt element i verdien av avsetningene, og bidrar til å øke effekten av overgangsordningen. Denne tilnærmingen innebærer at
overgangsordningen kan relateres direkte til summen av de forannevnte partielle endringene i verdien av avsetningene, slik at den passer inn i beregningsopplegget for øvrig og bidrar til enkelhet i beregningene.
Finanstilsynets forslag til overgangsregel er tatt inn i § 16 i forslag til ny pensjonsforetaksforskrift.
5 ANSVARLIG KAPITAL 5.1 Generell tilnærming
Under Solvens II kan den ansvarlige kapitalen bestå av basiskapital og supplerende kapital.
Foretakets basiskapital defineres som forskjellen mellom verdien av eiendelene og verdien av forpliktelsene med tillegg av eventuell ansvarlig lånekapital. I denne sammenheng skal både eiendeler og forpliktelser (inkl. forsikringsforpliktelser) verdivurderes etter markedsverdier, jf. omtale i kapittel 3 og 4.
Supplerende kapital er kapital som kan kalles inn for å dekke tap. Dette kan blant annet være innkalt, men ikke innbetalt kapital, garantier eller lignende. Supplerende kapital kan bare medregnes i solvenskapitalen når tilsynsmyndighetene har gitt eksplisitt godkjennelse til dette. Fire norske forsikringsforetak har fått tillatelse til å medregne supplerende kapital under Solvens II. Dette er gjensidige foretak som kan medregne adgangen til innkalling av kapital eller tilleggspremier.
Under Solvens II klassifiseres den ansvarlige kapitalen i tre kapitalgrupper. Kapitalgruppe 1 er kapital av beste kvalitet og likner dagens kjernekapital, kapitalgruppe 2 er kapital av svakere kvalitet og inkluderer bl.a. ansvarlige lån som tilfredsstiller nærmere angitte kriterier (herunder løpetid på minimum 10 år) samt de fleste typer supplerende kapital, mens
kapitalgruppe 3 er kapital av svakest kvalitet og inkluderer bl.a. utsatt skattefordel. Minst 50 prosent av solvenskapitalkravet skal dekkes av kapital i gruppe 1. Kapital i gruppe 2 og 3 kan til sammen medregnes med et beløp som dekker inntil 50 prosent av solvenskapitalkravet, og av dette kan kapital i gruppe 3 medregnes med inntil 15 prosent av solvenskapitalkravet.
De generelle reglene om ansvarlig kapital under Solvens II er gjennomført i Finanstilsynets stresstest I, men det er foreløpig ikke gitt noen tillatelse til bruk av supplerende kapital i stresstesten. Etter Finanstilsynets vurdering er det hensiktsmessig å videreføre de overordnede Solvens II-prinsippene i det nye kravet for pensjonskassene, jf. § 13 i forslag til ny
pensjonsforetaksforskrift. Problemstillinger knyttet til basiskapital og supplerende kapital er nærmere omtalt i avsnitt 5.2 og 5.3 nedenfor.
Under Solvens II skal det gjøres fradrag i den ansvarlige kapitalen for visse deltakerinteresser i andre finansforetak, jf. § 5 i Solvens II-forskriften. Dette anses ikke å være relevant for pensjonskasser, og det foreslås derfor ikke regler om fradrag i den ansvarlige kapitalen i det nye kapitalkravet for pensjonskassene.
5.2 Basiskapital
Under Solvens II er det definert omfattende kriterier for klassifiseringen av
basiskapitalelementer i kapitalgruppe 1, 2 og 3. Kapitalgruppe 1 omfatter egenkapital (forskjellen mellom verdien av eiendelene og verdien av forpliktelsene). Hybridkapital
(fondsobligasjoner) kan utgjøre inntil 20 prosent av kapitalen i kapitalgruppe 1. Kapitalgruppe 2 omfatter ansvarlige lån som tilfredsstiller nærmere angitte kriterier, mens kapitalgruppe 3 omfatter øvrige ansvarlige lån som ikke tilfredsstiller kriteriene i kapitalgruppe 2, samt netto utsatt skattefordel.
5.2.1 Nærmere om egenkapitalen
Egenkapital (kjernekapital) i pensjonskasser består av innskutt kjernekapital og opptjent egenkapital. I tillegg vil egenkapitalen justeres under det nye solvenskravet som følge av overgangen til verdivurdering til markedsverdi.
Under Solvens II skal kapitalposter i kapitalgruppe 1 tilfredsstille nærmere angitte kriterier, herunder kriteriet om tilstrekkelig varighet ("sufficient duration").
Ved flytting av pensjonsordning fra en pensjonskasse har foretaket normalt rett til å få med seg en andel av kapitalinnskudd og opptjent egenkapital. Ved flytting fra
konsernpensjonskasser og kommunale pensjonskasser er dette nærmere regulert i
foretakspensjonsloven § 12-6 og forsikringsvirksomhetsloven § 4-2. For fellespensjonskasser er retten til å få med seg egenkapital regulert i forsikringsvirksomhetsloven § 2-9.
I relasjon til Solvens II-regelverket er kravene om varighet, sett i lys av at kundene har rett til å få med seg egenkapitaltilskuddet ved flytting, problematisk. Artikkel 71 i vedlegg til forskrift om utfyllende regler til Solvens II-forskriften, som inneholder regler tilsvarende forordning 2015/35, stiller krav om at kapitalelementet (bare) kan tilbakebetales etter
selskapets eget valg og at det ikke må foreligge insentiver i kapitalelementet for foretaket til å tilbakebetale kapitalen. Finanstilsynet har lagt til grunn at egenkapitalinnskudd i gjensidige forsikringsforetak bare kan regnes som ansvarlig kapital dersom nevnte vilkår i forordningen oppfylles.
For egenkapital i pensjonskasser er det som nevnt lovfestet at foretaket/arbeidsgivere som hovedregel har rett til å få med seg en andel av egenkapitalen i pensjonskassen ved flytting.
Solvens II bygger på fullharmonisering, noe som betyr at de enkelte landene har liten
handlefrihet når det gjelder utforming og praktiseringen av regelverket. For pensjonskassene er det nasjonal handlingsfrihet og det kan derfor foretas en mer helhetlig vurdering av hvilke vilkår som bør stilles for at kapitalinnskudd og opptjent egenkapital skal kunne medregnes som solvenskapital av beste kvalitet.
Hensynet til like konkurransevilkår tilsier at rammebetingelsene for forsikringsforetak og pensjonskasser, og da særlig fellespensjonskasser, bør være de samme. Ett alternativ er derfor å endre gjeldende regelverk som gir rettigheter til egenkapital ved flytting fra en
pensjonskasse. Dette hensynet gjør seg sterkere gjeldende for fellespensjonskasser enn for andre pensjonskasser som retter sin virksomhet mer mot en begrenset krets av
foretak/arbeidsgivere.
Finanstilsynet ser imidlertid klare forskjeller på et gjensidig forsikringsforetak som driver sin virksomhet basert på markedsføring av pensjonsordninger til et stort antall arbeidsgivere, og en fellespensjonskasse hvor opprettelse og eventuell tilslutning er basert på et konkret og nært samarbeid mellom de foretak som har pensjonsordning i pensjonskassen. Tas retten til å få med seg egenkapital ved flytting bort, vil det føre til urimelige resultater og vanskeliggjøre flytting med den innelåsningseffekt det medfører.
Alternativet er at egenkapital i pensjonskasser kan medregnes i den ansvarlige kapitalen selv om den ikke oppfyller kravene til varighet i Solvens II-regelverket. Den tapsabsorberende evnen til egenkapitalen i pensjonskasser må anses som god.
Etter Finanstilsynets vurdering bør ikke innføringen av et nytt regelverk basert på Solvens II- prinsippene vanskeliggjøres ved at det må kombineres med f.eks. endringer i reglene som normalt gir rett til en andel av egenkapitalen ved flytting. Finanstilsynet anser derfor at egenkapitalen i pensjonskasser bør kunne medregnes som kapital i kapitalgruppe 1 uten at det innføres krav som sikrer at kapitalen er evigvarende. Finanstilsynet foreslår følgelig at
egenkapital medregnes som ansvarlig kapital i kapitalgruppe 1, jf. § 10 i forslag til utfyllende forskrift. Innskudd av egenkapital (kjernekapital) i pensjonskasser skal godkjennes, eller meldes der Finanstilsynets standard innskuddsbevis anvendes, og må oppfylle de krav som settes til kjernekapital i solvensmarginkapitalkravet.
Innskutt egenkapital kan tilbakebetales dersom dette er tilrådelig ut fra pensjonskassens finansielle stilling. En slik tilbakebetaling skal godkjennes av Finanstilsynet, jf.
finansforetaksloven § 10-8. Tilsvarende mulighet for tilbakebetaling gjelder for
forsikringsforetak. Muligheten for tilbakebetaling er ikke i strid med kravene til kapitalens varighet under Solvens II, så lenge det er etter foretakets eget valg. Det vil si at kunden ikke har rett til tilbakebetaling eller det ikke foreligger insentiver i kapitalelementet for foretaket til å tilbakebetale kapitalen. En slik tilbakebetalingsmulighet vil derfor heller ikke være til hinder for at innskutt kjernekapital i pensjonskassene kan medregnes i kapitalgruppe 1.
5.2.2 Nærmere om ansvarlige lån
Under Solvens II er det stilt en rekke vilkår som må tilfredsstilles for at ansvarlige lån skal medregnes i den ansvarlige kapitalen. Kriteriene for medregning av hybridkapital
(fondsobligasjoner) i kapitalgruppe 1 er gitt i artikkel 71 i vedlegg til forskrift om utfyllende regler til Solvens II-forskriften. Kriteriene for medregning av ansvarlige lån i kapitalgruppe 2 eller 3 er gitt i henholdsvis artikkel 73 og 77.
Finanstilsynet anser det som hensiktsmessig at avtaler om ansvarlige lån og eventuell
hybridkapital i pensjonskasser utformes slik at de så langt det passer tilfredsstiller de samme kriteriene som gjelder for forsikringsforetak underlagt Solvens II. Kriterier som er knyttet opp mot solvenskapitalkravet under Solvens II bør gjelde tilsvarende for det nye solvenskravet for pensjonskassene. Det foreslås at det tas inn en referanse til kriteriene som gjelder for
forsikringsforetak, jf. § 10 i forslag til utfyllende forskrift.
Under Solvens II er det fastsatt overgangsordninger for ansvarlige lån som er tatt opp før regelverket ble fastsatt. Evigvarende ansvarlige lån kan medregnes i kapitalgruppe 1 og tidsbegrensede ansvarlige lån i kapitalgruppe 2 i inntil 10 år etter Solvens II-regelverkets ikrafttredelse.
Etter Finanstilsynets vurdering bør det tas inn overgangsregler også for ansvarlige lån tatt opp før ikrafttredelsen av det nye solvenskravet for pensjonskassene. Det foreslås en
overgangsperiode på 10 år fra regelverkets ikrafttredelse, slik at pensjonskasser med
ansvarlige lån gis tilstrekkelig anledning til å innfri eksisterende lån og eventuelt erstatte dem med opptak av ny kapital. Finanstilsynet foreslår at alle eksisterende ansvarlige lån bør kunne medregnes i kapitalgruppe 2 i overgangsperioden. Dette innebærer at eksisterende ansvarlige lån under overgangsregelen likebehandles med nye ansvarlige lån som blir tatt opp i samsvar med kriteriene i det nye regelverket. Finanstilsynet ser det ikke som hensiktsmessig å tilpasse overgangsordningen fullt ut til Solvens II, ved at eksisterende evigvarende ansvarlige lån i overgangsperioden kan medregnes i kapitalgruppe 1. Dette ville innebære en urimelig fordel sammenlignet med tilsvarende nye lån som tas opp i tiden fremover og som vil klassifiseres i kapitalgruppe 2. Forslaget til overgangsregel er tatt inn i § 10 i forslag til utfyllende forskrift.
5.3 Supplerende kapital
Som nevnt over har fire gjensidige norske forsikringsforetak fått tillatelse til å medregne supplerende kapital under Solvens II, basert på foretakenes vedtektsfestede adgang til innkalling av kapital eller tilleggspremier fra medlemmene. Solvens II tillater også at
garantier og andre former for ikke-innbetalt kapital kan medregnes som supplerende kapital.
Dersom den supplerende kapitalen har samme egenskaper som kapital i kapitalgruppe 1 (egenkapital e.l.) etter at den er innbetalt, skal den medregnes i kapitalgruppe 2. Ellers kan den medregnes i kapitalgruppe 3.
Under Solvens II kan supplerende kapital kun medregnes etter tilsynsmyndighetenes godkjennelse. Det er stilt omfattende krav til foretakenes søknad og søknadsprosessen. I vurderingen av om det skal gis tillatelse skal det tas hensyn til en rekke forhold, herunder den juridiske sikkerheten for at beløpene kan innkreves i løpet av kort tid når behovet oppstår, motpartens soliditet (kredittrisiko), motpartens likviditet (likviditetsrisiko) og eventuelle
erfaringer som kan underbygge motpartens vilje til å skyte inn de beløp som den er forpliktet til i henhold til den aktuelle avtalen.
Enkelte pensjonskasser har innhentet garantier for fremtidig kapitalinnskudd, enten fra
foretaket som har opprettet pensjonsordning i pensjonskassen (arbeidsgiverforetaket), eller fra et eksternt finansforetak (bank).
Etter Finanstilsynets vurdering gir innbetalt kapital den beste sikkerheten for pensjonskassens forpliktelser. Dette utelukker likevel ikke at supplerende kapital kan medregnes, med inntil 50 prosent av solvenskravet dersom den er klassifisert i kapitalgruppe 2, dersom det tas
tilstrekkelig høyde for risikoen for at kapitalen likevel ikke blir innbetalt når det er behov for den.
Tillatelsene som er gitt til forsikringsforetakene gjelder foretak med etablerte regler for innkalling av kapital/tilleggspremier fra et større antall medlemmer. For pensjonskasser vil det i de fleste tilfeller være aktuelt å innhente garantier fra ett eller noen få
arbeidsgiverforetak, eventuelt ett eller noen få finansforetak. I slike tilfeller vil kredittrisikoen (motpartsrisikoen) være vesentlig høyere enn om samme forpliktelse er fordelt på et større antall motparter. En eventuell godkjennelse vil dermed kun være aktuell hvis det foretas en betydelig nedjustering av det aktuelle beløpet for å dekke motpartsrisikoen. Kapitalkravet for motpartsrisiko (jf. avsnitt 6.6) kan gi en indikasjon på omfanget av denne justeringen.
I en situasjon der et arbeidsgiverforetak stiller en garanti, vil derfor beløpet som kan
godkjennes som supplerende kapital måtte være vesentlig lavere enn beløpet stilt som garanti.
Etter Finanstilsynets vurdering er det mer hensiktsmessig at arbeidsgiverforetaket skyter inn kapital som kan medregnes fullt ut i pensjonskassens kapital og kan tilbakebetales dersom soliditeten tilsier det, fremfor at foretaket stiller en garanti som bare delvis kan medregnes i pensjonskassens kapital. Finanstilsynet anser derfor at for de fleste pensjonskassene vil det ikke være aktuelt å øke den ansvarlige kapitalen ved å innhente garantier fra et
arbeidsgiverforetak og søke godkjenning for dette som supplerende kapital.
Selv om det for de fleste pensjonskassene, i likhet med de fleste forsikringsforetakene, ikke vil være aktuelt å søke om godkjenning av supplerende kapital, anser Finanstilsynet likevel at muligheten til å søke om godkjenning av supplerende kapital bør være tilstede også for pensjonskassene, slik at de formelt likebehandles med forsikringsforetakene. Det foreslås at dette tas inn i regelverket, med en generell referanse til kriteriene som gjelder for
forsikringsforetak, jf. § 13 i forslag til ny pensjonsforetaksforskrift.
6 SOLVENSKRAVET (KAPITALKRAVET) 6.1 Generell tilnærming
Under Solvens II beregnes solvenskapitalkravet ved beregning i risikomoduler og undermoduler, hvor resultatene aggregeres opp til et samlet krav ved bruk av
korrelasjonsmatriser, som reflekterer antatt samvariasjon mellom de ulike risikoene i stressede situasjoner. På overordnet nivå foretas det en justering for den tapsabsorberende evnen til forsikringstekniske avsetninger. Dette reflekterer at en del av tapene som oppstår vil belastes kunden i form av lavere fremtidig bonus (f.eks. tap av tilleggsavsetninger), og
dermed ikke direkte påvirker livsforsikringsforetakets soliditet. Tilsvarende foretas det en justering for den tapsabsorberende evnen til utsatt skatt. Dette reflekterer at en del av tapene som oppstår vil kompenseres gjennom lavere utsatt skatteforpliktelse eller høyere utsatt skattefordel.
Hovedprinsippene i Solvens II er gjennomført i Finanstilsynets stresstest I. Enkelte mindre risikoer er utelatt i stresstesten, og for andre risikoer er det foretatt forenklinger. Som en forenkling er den tabsabsorberende effekten av forsikringstekniske avsetninger delvis hensyntatt i beregningen av renterisiko, og delvis hensyntatt ved at bufferfondene inngår i bufferkapitalen. Den tapsabsorberende evnen til utsatt skatt er ikke inkludert i stresstesten.
Finanstilsynet foreslår at hovedprinsippene for beregningen av solvenskapitalkravet under Solvens II legges til grunn for det nye solvenskravet for pensjonskassene, med en del forenklinger og tilpasninger. De ulike elementene er nærmere omtalt nedenfor.
Under Solvens II kan forsikringsforetakene søke om tillatelse til å beregne hele eller deler av solvenskapitalkravet ved bruk av interne modeller. Regelverket for interne modeller
inneholder omfattende krav til modellene i seg selv og rammeverket for foretakenes bruk og validering av modellen. Ingen norske livsforsikringsforetak har søkt om godkjenning av interne modeller, og de omfattende kravene tilsier at dette heller ikke vil være aktuelt for pensjonskassene. Finanstilsynet foreslår derfor ikke å åpne for at pensjonskassene kan beregne hele eller deler av det nye solvenskravet ved bruk av interne modeller.
6.2 Markedsrisiko
Under Solvens II omfatter beregningen av kapitalkrav for markedsrisiko følgende undermoduler: renterisiko, aksjerisiko, eiendomsrisiko, valutarisiko, kredittmarginrisiko (spread-risiko) og konsentrasjonsrisiko. De samme undermodulene er tatt inn i stresstesten.
6.2.1 Renterisiko
Beregningen av renterisiko i Solvens II og stresstesten er basert på beregninger av henholdsvis negative og positive skift i rentekurven. Skiftene er definert som relative endringer i forhold til den risikofrie rentekurven, og er kalibrert slik at skiftene er størst for korte renter, og avtakende med økende løpetid. Det skal beregnes effekt av både renteøkning og rentenedgang på både eiendeler (obligasjoner mv.) og forsikringstekniske avsetninger (verdien av forsikringsforpliktelsene). Det scenarioet av renteøkning og rentenedgang som gir det største beregnede tapet, skal benyttes i beregningen av det samlede kravet.
Som nevnt i kapittel 4 foretas det i stresstesten en forenklet beregning basert på gjennomsnittlig durasjon og rentegaranti i den enkelte portefølje, for å omberegne
avsetningene fra diskontering med beregningsrente til diskontering med markedsrente. Dette prinsippet benyttes også for å beregne effekten av renteendring på de forsikringstekniske avsetningene. Tilsvarende som for omberegningen til markedsverdi, kan det i beregningen av effekten av renteendring benyttes en mer nøyaktig alternativ metode basert på rapportert utbetalingsprofil for forsikringsforpliktelsene.
I beregningene av renterisiko tas det hensyn til overskuddsdelingsreglene for de enkelte porteføljene. For premiebetalende offentlig tjenestepensjon og privat tjenestepensjon gjøres det i tillegg en sjablongmessig justering hvor det antas at en andel av det forventede
avkastningsunderskuddet (realverdien av rentegarantien) kan kompenseres for i form av økt rentegarantipremie. For offentlig tjenestepensjon antas det at 90 prosent kan kompenseres gjennom rentegarantipremie, mens det for privat tjenestepensjon antas at 50 prosent kan kompenseres.
For eiendeler (obligasjoner mv.) er det også en durasjonsbasert beregning i stresstesten. I tillegg er det en alternativ metode hvor årlige fremtidige kontantstrømmer omberegnes etter samme metode. Finanstilsynet anser at den alternative metoden ikke nødvendigvis vil innebære en mer nøyaktig beregning, men foreslår at den videreføres som et frivillig alternativ.
Finanstilsynet foreslår at prinsippene for beregning av renterisiko i stresstesten videreføres i det nye solvenskravet. Det vises til § 16 i forslag til utfyllende forskrift. Som nevnt i kapittel 4, foreslås det imidlertid at pensjonskasser med over 10 mrd. kroner i forvaltningskapital, må benytte den alternative metoden basert på årlig avviklingsprofil for avsetningene, i
beregningen av renterisiko for avsetningene, jf. § 17 siste ledd i forslag til utfyllende forskrift.
6.2.2 Aksjerisiko
I beregningen av aksjerisiko i Solvens II og stresstesten skilles det mellom type 1-aksjer (børsnoterte aksjer i OECD/EØS) og type 2-aksjer. For begge typer benyttes det en
stressfaktor som er sammensatt av et standardsjokk og en justering som beregnes av EIOPA og varierer over tid avhengig av utviklingen i aksjemarkedene. Den symmetriske
justeringsmekanismen har et gulv og tak på henholdsvis minus 10 og pluss 10 prosentpoeng, og stressfaktoren kan dermed variere mellom 29 og 49 prosent for type 1-aksjer og mellom 39 og 59 prosent for type 2-aksjer. Justeringen er positiv, dvs. stressfaktoren er høy, hvis
aksjeindeksene ligger relativt høyt sammenlignet med gjennomsnittet de siste tre år, og motsatt hvis aksjeindeksene er relativt lave.
Selv om det kan stilles spørsmål ved berettigelsen av den symmetriske justeringsmekanismen, foreslår Finanstilsynet ut fra hensynet til likebehandling med livsforsikringsforetakene at prinsippene fra Solvens II og stresstesten videreføres i det nye solvenskravet.
I Solvens II-regelverket vil det bli tatt inn en ny kategori for infrastrukturinvesteringer som tilfredsstiller en rekke kriterier, med noe lavere stressfaktor enn for type 1-aksjer. Dette krever omfattende kvalitative vurderinger av foretakene, og Finanstilsynet foreslår av
forenklingshensyn at denne kategorien ikke tas inn i det nye solvenskravet. Det foreligger forslag om at Solvens II-regelverket skal justeres med ytterligere tilpasninger som i betydelig grad kan øke omfanget av hva som kan regnes som infrastrukturinvesteringer. Dersom slike tilpasninger blir vedtatt, vil Finanstilsynet vurdere om lignende bestemmelser bør tas inn i solvenskravet for pensjonskassene.
Under Solvens II er det tatt inn en overgangsordning for aksjer som innebærer at kapitalkravet kan trappes opp gradvis fra en stressfaktor på 22 prosent over en periode på 7 år. Ordningen gjelder imidlertid kun aksjer kjøpt før 1. januar 2016, og det stilles relativt omfattende krav til foretakene om å dokumentere hvilke aksjer som er kjøpt før denne datoen, herunder
særbestemmelser for investeringer i fond. Normal omsetning i porteføljene tilsier at en vesentlig andel av aksjene ikke vil kunne omfattes av overgangsordningen 1. januar 2018, som Finanstilsynet foreslår som ikrafttredelsesdato for det nye solvenskravet for
pensjonskassene. Samtidig er det vanskelig å begrunne at to pensjonskasser med identiske aksjebeholdninger skal få ulike solvenskrav, kun fordi den ene har kjøpt eiendelene før en
viss dato. Finanstilsynet anser derfor at overgangsordningen for aksjer ikke bør gjøres gjeldende for pensjonskassene.
Finanstilsynet forslår derfor at aksjerisikoberegningen for pensjonskassene tilpasses Solvens II, med unntak av en egen kategori for infrastrukturinvesteringer og overgangsordninger, jf.
§ 19 i forslag til utfyllende forskrift.
6.2.3 Eiendomsrisiko
I beregningen av eiendomsrisiko under Solvens II og stresstesten antas det en stressfaktor på 25 prosent for alle posisjoner i fast eiendom og aksjer i eiendomsselskaper, samt derivater med eiendom som underliggende.
Det følger av Solvens II-regelverket at gjennomskjæringsmetoden ikke skal anvendes på investeringer i tilknyttede foretak. Dette innebærer at aksjer i eiendomsselskaper inngår i aksjerisiko på foretaksnivå (solonivå) uavhengig av om eiendomsselskapet har et vesentlig innslag av lånefinansiering eller ikke. På gruppenivå vil derimot aksjer i eiendomsselskaper konsolideres inn slik at hver enkelt eiendom som dette selskapet eier skal omfattes av eiendomsrisiko. Det vil derfor være gjennomskjæring på gruppenivå.
I stresstesten har Finanstilsynet valgt å behandle plasseringer i eiendomsselskaper som ikke har et vesentlig innslag av lånefinansiering i undermodulen for eiendomsrisiko, ettersom det anses at eiendomsrisiko er den reelle underliggende risikoen.
Finanstilsynet foreslår at denne tilnærmingen videreføres, både utfra et forenklingshensyn og at aksjer i eiendomsselskaper for livsforsikringsforetakene vil konsolideres inn på gruppenivå og der bli omfattet av eiendomsrisikomodulen. Det vises til § 20 i forslag til utfyllende forskrift.
6.2.4 Valutarisiko
Solvenskapitalkravet for valutarisiko under Solvens II skal være lik summen av beregnede kapitalkrav for hver enkelt utenlandsk valuta. Kapitalkravet for hver enkelt valuta skal være lik den største absolutte endringen i verdien av valutaposisjonen som følge av en reduksjon eller økning i verdien av den utenlandske valutaen på 25 prosent i forhold til norske kroner.
I stresstesten er det benyttet en forenkling der kapitalkravet for valutarisiko beregnes for foretakets netto valutaposisjon og ikke summeres over hver enkelt utenlandsk valuta.
Forenklingen antas ikke å ha betydelig effekt på pensjonskassenes solvenskrav for valutarisiko ettersom de generelt ikke har forpliktelser i utenlandsk valuta.
Finanstilsynet foreslår at denne forenklingen videreføres i det nye solvenskravet, jf. § 21 i forslag til utfyllende forskrift.
6.2.5 Kredittmarginrisiko (spread-risiko)
Solvenskapitalkravet for kredittmarginrisiko under Solvens II beregnes utfra markedsverdi, durasjon og risikoklasse (ratingkategori). Stressfaktorene øker med økende durasjon og økende risikoklasse (lavere rating).
I stresstesten er det benyttet enkelte forenklinger i beregningen av kredittmarginrisiko i forhold til Solvens II-regelverket. Det foretas en samlet beregning per risikoklasse basert på
gjennomsnittlig durasjon, fremfor en beregning av hver enkelt eksponering. Videre er det ikke egne beregninger for verdipapiriseringsposisjoner og derivater. Det er også forenklinger for ikke-kredittvurderte posisjoner i forhold til Solvens II. Finanstilsynet foreslår at disse forenklingene videreføres i det nye solvenskravet for pensjonskassene.
I stresstesten er det av forenklingshensyn ikke tatt inn en særskilt beregning for posisjoner i pantesikrede eksponeringer. Finanstilsynet foreslår at denne forenklingen videreføres, da det antakelig vil være få eksponeringer som tilfredsstiller de omfattende kravene til slike
sikkerhetsstillelser, herunder at det ikke skal være noen vesentlig positiv korrelasjon mellom motpartens kredittkvalitet og sikkerhetens verdi.
Det foreslås å videreføre tilnærmingen i stresstesten ved at det beregnes kapitalkrav for statsobligasjoner utstedt av EU/EØS-land i en annen valuta enn statens hjemvaluta. Dette tilsvarer reglene som vil gjelde for livsforsikringsforetakene etter at overgangsordningen for slike posisjoner er avviklet 1. januar 2020. Det foreslås også at det beregnes kapitalkrav for statsobligasjoner utstedt av land utenfor EU/EØS dersom de er utstedt i hjemlandets valuta og har lavere rating enn AA. I Solvens II-regelverket har slike eksponeringer noe lavere
kapitalkrav enn andre eksponeringer med tilsvarende rating, men av forenklingshensyn foreslås det at disse skal likebehandles med de øvrige eksponeringene med samme rating. Det foreslås å videreføre unntaket i Solvens II og stresstesten som innebærer at det ikke beregnes kapitalkrav for statsobligasjoner i EU/EØS utstedt i hjemlandets valuta. Det foreslås også videreføring av tilpasningen under Solvens II og i stresstesten som innebærer at ikke-ratede kommuner/fylkeskommuner som ikke anses som sidestilt med eksponeringer mot staten, vurderes som eksponeringer i en risikoklasse svakere enn staten. Det vil si at ikke-ratede norske kommuner behandles som AA-ratede eksponeringer.
I Solvens II-regelverket vil det bli tatt inn en ny kategori for infrastrukturinvesteringer der disse vil få en lavere stressfaktor hvis de tilfredsstiller en rekke kriterier. Finanstilsynet foreslår av forenklingshensyn at denne kategorien ikke tas inn i det nye solvenskravet for pensjonskasser, jf. omtalen i avsnitt 6.2.2 av tilsvarende tilpasning for aksjerisiko.
6.2.6 Konsentrasjonsrisiko
Solvenskapitalkravet for konsentrasjonsrisiko skal i Solvens II beregnes basert på samlet eksponering overfor én motpart. Dersom samlet eksponering overfor en motpart består av ulike eksponeringer med ulik kredittvurdering skal den samlede eksponeringen tilordnes en gjennomsnittlig vektet kredittvurdering, rundet opp. Beregningen av konsentrasjonsrisiko blir gjort for den delen av en eksponering mot en enkelt motpart som overgår en bestemt
terskelverdi, gitt som andel av totale eiendeler som inngår i beregningsgrunnlaget for konsentrasjonsrisiko. Både terskelverdien og stressfaktoren som tilordnes eksponeringen baseres på eksponeringens (gjennomsnittlige) kredittvurdering.
I stresstesten utføres beregningene på tilsvarende måte, med noen forenklinger. For flere eksponeringer mot én motpart gis det anledning til å benytte kredittvurderingen til
eksponeringen med lavest kredittvurdering i stedet for et vektet gjennomsnitt. I Solvens II gis det særskilte risikofaktorer for flere utvalgte eksponeringer, men i stresstesten gjøres det langt færre unntak.
Finanstilsynet foreslår at forenklingene som er gjort for beregningen av konsentrasjonsrisiko i stresstesten videreføres i beregningen av det nye solvenskravet for pensjonskasser, jf. § 23 i forslaget til utfyllende forskrift.
6.3 Livsforsikringsrisiko
Solvenskapitalkravet for livsforsikringsrisiko under Solvens II beregnes bl.a. utfra endringer i verdien av de forsikringstekniske avsetningene uten risikomarginen som følger av endrede antagelser om opplevelse, død og uførhet. Samme tilnærming er benyttet i stresstesten, men beregningen av de forsikringstekniske avsetningene er basert på forenklinger som beskrevet i kapittel 4.
Solvenskapitalkravet for dødelighetsrisiko under Solvens II er basert på en umiddelbar varig økning i dødelighetsratene på 15 prosent som benyttes i beregningen av forsikringstekniske avsetninger. Beregningen tar utgangspunkt i forsikringskontrakter der en økning i
dødelighetsratene medfører en økning i forsikringstekniske avsetninger uten risikomargin. I stresstesten benyttes den samme stressfaktoren og Finanstilsynet foreslår at dette videreføres i det nye solvenskravet og anvendes på samtlige kontrakter med dødsrisiko, jf. § 28 fjerde ledd i forslag til utfyllende forskrift.
Solvenskapitalkravet for opplevelsesrisiko under Solvens II er basert på en umiddelbar varig nedgang i dødelighetsratene på 20 prosent. Beregningen tar utgangspunkt i
forsikringskontrakter der en reduksjon i dødelighetsratene medfører en økning i forsikringstekniske avsetninger. Livsforsikringsforetakene kan ta hensyn til den risikoreduserende effekten av at oppreservering delvis kan dekkes av kunden med overskuddsmidler, eller ved økte premier. I stresstesten er dette hensyntatt på en mer sjablongmessig måte ved at stressfaktoren er satt til 10 prosent i stedet for 20 prosent.
Finanstilsynet foreslår at denne tilnærmingen videreføres i det nye solvenskravet. Det vises til forslag til utfyllende forskrift § 28 femte ledd.
Solvenskapitalkravet for uførerisiko under Solvens II er en kombinasjon av følgende umiddelbare varige endringer: En økning på 35 prosent i uførhetsratene de neste tolv
månedene, en økning på 25 prosent i uførhetsratene etter de neste tolv månedene og et fall på 20 prosent i samtlige tilfriskningsgrader for uførhet. I stresstesten er det benyttet lavere stressfaktorer enn i Solvens II-regelverket, for å ta hensyn til de risikoreduserende elementene som livsforsikringsforetakene kan ta med i beregningen under Solvens II, herunder at deler av tapet kan kompenseres gjennom økte premier. I stresstesten baseres beregningen på varige endringer av uføreratene med 25 prosent første året og 15 prosent deretter. Finanstilsynet foreslår at denne tilnærmingen videreføres, jf. § 29 i forslag til utfyllende forskrift.
Solvenskapitalkravet for avgangsrisiko under Solvens II er basert på et stresscenario der kunden velger å avslutte kontraktene før utløp, ved å flytte kontrakten til et annet foretak eller ved å stoppe videre premiebetaling. I Solvens II-regelverket er solvenskapitalkravet for avgangsrisiko basert på tre beregninger: Risikoen for en varig økning i avgangsrater, risikoen for en varig reduksjon i avgangsrater og risikoen for masseavgang. I praksis vil risikoen knyttet til masseavgang være vesentlig større enn de øvrige elementene, og i stresstesten er det derfor bare tatt inn en beregning av masseavgang med de samme stressfaktorene som i Solvens II-regelverket. Finanstilsynet foreslår at denne tilnærmingen videreføres i det nye solvenskravet, jf. § 30 i forslag til utfyllende forskrift.
Finanstilsynet foreslår at det av forenklingshensyn, i hvert fall inntil videre, ses bort fra undermodulene for kostnadsrisiko, justeringsrisiko og katastroferisiko. Det kan bli aktuelt å vurdere endringer i hvilke undermoduler som inngår etter hvert, dersom erfaringene fra livsforsikringsforetakenes Solvens II-rapportering tilsier at de utelatte undermodulene
representerer vesentlige risikoer som bør reflekteres i solvenskravet for pensjonskassene. Det vises til § 27 i forslag til utfyllende forskrift.
6.4 Helseforsikringsrisiko
Under Solvens II omfatter helseforsikringsmodulen produkter som kan sies å ligge i
grenselandet mellom skadeforsikring og livsforsikring. Beregningen deles i to hovedgrupper, en for helseforsikring lik skadeforsikring og en for helseforsikring lik livsforsikring.
Helseforsikring lik skadeforsikring omfatter yrkesskade-, ulykke- og trygghetsforsikring.
Disse produktene tilbys ikke av norske pensjonskasser, og Finanstilsynet foreslår derfor at det ikke inkluderes noen beregninger av dette i det nye solvenskravet for pensjonskassene.
Helseforsikring lik livsforsikring omfatter uføredekninger, herunder ettårige risikoprodukter.
Ettårige risikoprodukter tilbys i liten grad av norske pensjonskasser, men det kan ikke utelukkes at omfanget vil øke i tiden fremover. Finanstilsynet foreslår derfor at beregninger for denne type produkter inngår i det nye solvenskravet for pensjonskassene, tilsvarende det som gjelder for livsforsikringsforetakene under Solvens II. Det foreslås at uføredekninger tilknyttet tjenestepensjon behandles under livsforsikringsrisiko, slik livsforsikringsforetakene også har anledning til å gjøre under Solvens II. Eventuelle øvrige uføreprodukter vil omfattes av modulen for helseforsikringsrisiko.
Finanstilsynet foreslår at beregningene begrenses til undermodulen for uførhetsrisiko, slik det også har vært gjort i stresstesten. Det innebærer at det av forenklingshensyn, i hvert fall inntil videre, ses bort fra undermodulene for kostnadsrisiko, justeringsrisiko, opplevelsesrisiko, dødelighetsrisiko og katastroferisiko. Det kan bli aktuelt å vurdere justeringer i hvilke undermoduler som inngår etter hvert, dersom erfaringene fra livsforsikringsforetakenes Solvens II-rapportering tilsier at de utelatte undermodulene representerer vesentlige risikoer som bør reflekteres i solvenskravet for pensjonskassene. Det vises til § 31 i forslag til utfyllende forskrift.
6.5 Motpartsrisiko
I beregningen av motpartsrisiko i Solvens II og stresstesten skilles det mellom type 1- og type 2-eksponeringer. Under type 1 faller eksponeringer som normalt ikke er diversifisert og der motparten sannsynligvis er kredittvurdert, blant annet gjenforsikringsavtaler, derivater og bankinnskudd uten avtalt bindingstid. Stressfaktoren vil variere avhengig av bl.a. størrelsen på eksponeringen og motpartens kredittvurdering. For de fleste type 2-eksponeringer benyttes det en stressfaktor på 15 prosent av eksponeringens størrelse.
I stresstesten teller boliglån utover 60 prosent av boligens verdi som type 2-eksponering, tilsvarende som gjelder under Solvens II dersom lånet er gitt i norsk valuta og det ikke tas hensyn til diversifiseringseffekter. Denne forenklingen foreslås videreført i det nye
solvenskravet. I stresstesten skilles også premiefordringer som ikke er forfalt til betaling ut ved beregning av motpartsrisiko for type 2-eksponeringer, og det benyttes der en stressfaktor på 5 prosent fremfor 15 prosent som benyttes for andre fordringer. Denne tilpasningen har vært gjort av hensyn til enkelte skadeforsikringsforetak som kan ha store premiefordringer, men er ikke så relevant for pensjonskassene, og foreslås derfor ikke videreført.
I Solvens II beregnes det også motpartsrisiko for poolordninger, noe som ikke er relevant for pensjonskasser og er utelatt fra stresstesten. Det er i stresstesten også gjort en rekke mindre forenklinger knyttet til spesifikke eksponeringer, som ikke vil ha nevneverdig betydning for det beregnede solvenskravet for pensjonskasser.
Finanstilsynet foreslår å videreføre forenklingene som er gjort i stresstesten i beregningen av det nye solvenskravet for pensjonskasser. Det vises til §§ 24 til 26 i forslag til utfyllende forskrift.
6.6 Operasjonell risiko
I beregningen av operasjonell risiko i Solvens II og stresstesten skilles det mellom risiko knyttet til investeringsvalg og livsforsikringsvirksomheten eksklusiv investeringsvalg. For det nye solvenskravet for pensjonskasser kan det av forenklingshensyn ses bort fra risikoen knyttet til investeringsvalg, da rene porteføljer for investeringsvalg hvor kunden dekker all avkastningsrisiko i liten grad er relevant for pensjonskassene. Dersom slike porteføljer blir mer aktuelt for pensjonskassene i fremtiden, bør det vurderes å justere beregningen av operasjonell risiko.
I Solvens II blir solvenskapitalkravet for operasjonell risiko for livsforsikringsvirksomheten eksklusiv investeringsvalg gitt som det høyeste av et beregnet krav basert på opptjente premier og et basert på forsikringstekniske avsetninger, med et tak på 30 prosent av basissolvenskapitalkravet før operasjonell risiko. I stresstesten baseres det beregnede tapspotensialet imidlertid kun på forsikringstekniske avsetninger, men fortsatt med et tak.
Finanstilsynet foreslår å videreføre denne forenklingen, og kun beregne operasjonell risiko basert på forsikringstekniske avsetninger. Det vises til § 32 i forslag til utfyllende forskrift.
6.7 Risiko knyttet til immaterielle eiendeler
I Solvens II skal immaterielle eiendeler i utgangspunktet verdsettes til null. Det gjøres
imidlertid unntak for immaterielle eiendeler som kan selges separat og der det kan vises at det finnes noterte priser i aktive markeder for like eller tilsvarende eiendeler. For eiendeler som er omfattet av unntaksbestemmelsen skal solvenskapitalkravet for immaterielle eiendeler utgjøre 80 prosent av eiendelenes samlede markedsverdi.
I stresstesten er det ikke tatt med en slik unntaksbestemmelse, noe som innebærer at immaterielle eiendeler alltid verdsettes til null. Denne forenklingen bygger på at
pensjonskasser generelt ikke holder immaterielle eiendeler som tilfredsstiller kriteriene nevnt ovenfor. Dersom pensjonskassene holdt slike eiendeler, ville den økte verdien av den
tilgjengelige solvenskapitalen i stor grad bli møtt med høyere kapitalkrav.
Finanstilsynet foreslår at forenklingen i stresstesten videreføres for det nye solvenskravet for pensjonskassene, og at alle immaterielle eiendeler verdsettes til null.
