Skolens aktivitetsplikt for å sikre at elevene har et trygt og godt skolemiljø TILSYNSRAPPORT

(1)

TILSYNSRAPPORT

Skolens aktivitetsplikt for å sikre at

elevene har et trygt og godt skolemiljø

Arendal kommune ved Birkenlund skole

Til Arendal kommune v/rådmann

Vår referanse: 2019/7047 Kontaktperson i kommunen:

Karl Axel Moen

Fylkesmannens tilsynsgruppe:

Eva Astrid Andås Danielsen Linn Havstad Kvifte

Cecilie T. Mork (tilsynsleder)

(2)

2 Sammendrag

Fylkesmannen i Agder har ført tilsyn med Arendal kommune ved Birkenlund skole.

Utgangspunktet for tilsynet er opplæringsloven kapittel 9 A, og temaet for tilsynet er skolemiljø - skolens oppfyllelse av aktivitetsplikten. Tilsynet har som formål å

kontrollere om kommunen oppfyller kravene i regelverket når det gjelder skolens aktivitetsplikt for å sikre at elevene har et trygt og godt skolemiljø.

Tilsynet har også omfattet skoleeiers forsvarlige system knyttet til aktivitetsplikten. Vi har i tilsynet kontrollert om Arendal kommune har et tilstrekkelig forsvarlig system for å vurdere om skolene oppfyller kravene i regelverket, og om de følger opp resultatene fra disse vurderingene, jf. opplæringsloven § 13-10 andre ledd.

For å kontrollere dette omfatter tilsynet fire deltemaer:

1. Plikten til å følge med, gripe inn, varsle, undersøke og sette inn tiltak ved mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø.

2. Plikten til å varsle og undersøke dersom en som jobber på skolen krenker en eller flere elever.

3. Plikten til å gjennomføre, evaluere og tilpasse tiltak.

4. Skoleeiers forsvarlige system.

Fylkesmannen i Agder har funnet regelverksbrudd i alle deltemaene ved Birkenlund skole.

Tilsynsrapporten gir ikke en fullstendig vurdering av Arendal kommune som skoleeier og Birkenlund skole. Rapporten omhandler kun resultater knyttet til temaene som er valgt for tilsynet og situasjonen på det tidspunktet tilsynet er gjennomført.

Fylkesmannen har mottatt skriftlig dokumentasjon og gjennomført intervju med ansatte og samtaler med elever.

Utdanningsdirektoratet har fastsatt metode og innhold for tilsynet. Informasjon om nasjonale tilsyn og metodehåndbok som skal gjelde for alle tilsyn etter

opplæringsloven, finnes på Utdanningsdirektoratets nettside - http://www.udir.no/

Arendal kommune har kommet med tilbakemeldinger på Fylkesmannens foreløpige tilsynsrapport. Vi har vurdert tilbakemeldingene og gjort noen justeringer i denne endelige tilsynsrapporten. Våre konklusjoner om brudd på regelverket er likevel de samme i denne rapporten som i den foreløpige rapporten. Fylkesmannen gir Arendal kommune rettefrist til 1. juni 2020, etter kommunelovens § 60 d andre ledd.

(3)

3 Innholdsfortegnelse

1 Innledning ...4

Kort om skolen ... 4

Om gjennomføringen av tilsynet ... 4

Om tilsynsrapporten ... 5

2 Skolens aktivitetsplikt for å sikre at elevene har et trygt og godt skolemiljø ... 6

Rettslige krav, våre observasjoner og vurderinger... 6

Våre konklusjoner ...17

3 Plikten til å varsle og undersøke dersom en som jobber på skolen, krenker en eller flere elever...18

Rettslige krav, våre observasjoner og vurderinger………18

4 Plikten til å gjennomføre, evaluere og tilpasse tiltak ...23

Rettslig grunnlag, våre observasjoner og vurderinger...23

5 Skoleeieres forsvarlige system……….29

Rettslig grunnlag, våre observasjoner og vurderinger……….29

Våre konklusjoner……….35

6 Frist for retting av regelverksbrudd...36

Vedlegg: Liste over dokumentasjon ...38

(4)

4

1 Innledning

Vi fører tilsyn med offentlige skoler, jf. opplæringsloven § 14-1 første ledd, jf.

kommuneloven kapittel 10 A.

I tilsyn kontrollerer vi om skolene oppfyller opplæringsloven med forskrifter.

Dersom kommunen ikke følger regelverket, kan vi pålegge retting etter at kommunen har fått en frist for å rette.

Det er kommunen som har det overordnede ansvaret for at kravene i opplæringsloven blir overholdt, jf. opplæringsloven § 13-10 første ledd. Vi gir derfor eventuelle pålegg i tilsynet til kommunen som har ansvaret for at skolen retter opp brudd på regelverket.

Rektor skal sikre at skolen oppfyller kravene i regelverket. Dette betyr at rektor må ha bestemt en fast fremgangsmåte for hvordan skolen skal oppfylle kravene. Dette er nødvendig der regelverket gir skolen et handlingsrom for hvordan skolen skal oppfylle kravet, slik at skolen selv må operasjonalisere hvordan den enkelte skal gå frem i hver enkelt sak. Det er ikke et krav at fremgangsmåten er skriftlig, men den må være egnet til å sikre at kravet i loven blir oppfylt i alle saker på den aktuelle skolen. Rektor må i tillegg følge opp at de som jobber på skolen bruker fremgangsmåten i praksis.

Våre tilsyn er offentlig myndighetsutøvelse, noe som innebærer at vi skal gjennomføre tilsynet i samsvar med reglene i forvaltningsretten og offentlighetsloven.

Kort om skolen

Fylkesmannen i Agder har gjennomført tilsyn med Arendal kommune ved Birkenlund skole. Arendal kommune er skoleeier for 16 grunnskoler – 7 rene barneskoler og 9 skoler med ungdomstrinn. Per 1. oktober var det 5021 grunnskoleelever i Arendal kommune.

Tilsynsobjektet Birkenlund skole er en 1 – 10 skole og ligger ca. 2 km øst for Arendal sentrum. Skolen har nærhet til naturområder, med sin beliggenhet tett på bymarka.

Birkenlund skole har inneværende skoleår om lag 450 elever og 60 ansatte.

Om gjennomføringen av tilsynet

Vi åpnet tilsyn med Arendal kommune i brev av 20. august 2019. Temaet for tilsynet er skolens aktivitetsplikt for å sikre at elevene har et trygt og godt skolemiljø. Tilsynet har også omfattet skoleeiers forsvarlige system knyttet til aktivitetsplikten. Vi har

kontrollert følgende undertemaer:

1. Plikten til å følge med, gripe inn, varsle, undersøke og sette inn tiltak ved mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø, jf.

opplæringsloven § 9 A-4.

2. Plikten til å varsle og undersøke dersom en som jobber på skolen krenker en eller flere elever jf. opplæringsloven § 9 A-5.

(5)

5 3. Plikten til å gjennomføre, evaluere og tilpasse tiltak jf. opplæringsloven § 9 A-4.

4. Skoleeiers forsvarlige system.

Formålet med tilsynet er å kontrollere om kommunen oppfyller kravene i regelverket når det gjelder:

- skolens aktivitetsplikt for å sikre at elevene har et trygt og godt skolemiljø.

- skoleeiers forsvarlige system knyttet til aktivitetsplikten.

Vi har ikke sett på hvordan dere oppfyller andre krav i regelverket.

Vi sendte foreløpig tilsynsrapport til dere 29.11.2019. I den presenterte vi våre foreløpige vurderinger og konklusjoner. Arendal kommune har kommet med tilbakemeldinger på Fylkesmannens foreløpige tilsynsrapport. Vi har vurdert

tilbakemeldingene og gjort noen justeringer i denne endelige tilsynsrapporten. Våre konklusjoner om brudd på regelverket er likevel de samme i denne rapporten som i den foreløpige rapporten.

Om tilsynsrapporten

Fylkesmannen i Agder har bedt skoleeier, skoleledelsen, samt tre grupper med ansatte; kontaktlærere på 3.trinn, assistenter/fagarbeidere og sosiallærer svare på spørsmålene innenfor temaet i Utdanningsdirektoratets egenvurderingsverktøy, RefLex.

Svarene fra disse egenvurderingene er sendt til Fylkesmannen via skoleeier.

Våre vurderinger i denne rapporten baserer seg i på opplysninger som kommer frem i egenvurderingene i tillegg til:

- dokumentasjonen dere har sendt inn

- informasjonen fra våre egne systemer og offentlige registre - informasjonen fra skolens nettsted

- intervjuer med skolens ansatte og samtale med elever 7. november 2019.

Tilsynsrapporten inneholder informasjon om hvilke pålegg som er aktuelle å vedta etter at rettefristen etter kommuneloven § 60 d er utløpt.

Tilsynsrapportene er et offentlig dokument. Vi publiserer våre tilsynsrapporter på vår hjemmeside.

(6)

6

2 Skolens aktivitetsplikt for å sikre at elevene har et trygt og godt skolemiljø

Aktivitetsplikten er beskrevet i opplæringsloven § 9 A-4.

Rektor har ansvar for at skolen jobber kontinuerlig og systematisk for å fremme helsen, miljøet og tryggheten til elevene, slik at plikten til å følge med og gripe inn, varsle, undersøke og sette inn tiltak ved mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø blir oppfylt, jf. opplæringsloven § 9 A-3.

Plikten til å følge med og gripe inn, varsle, undersøke og sette inn tiltak ved mistanke eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø Rettslig grunnlag

Det er elevens egen subjektive opplevelse av skolemiljøet som avgjør om elevens rett til et trygt og godt skolemiljø er oppfylt. For at dere skal kunne oppfylle

aktivitetsplikten, må alle ta utgangspunkt i hvordan eleven selv opplever at

skolemiljøet virker på egen helse, trivsel og læring, jf. opplæringsloven §§ 9 A-2 og 9 A-3 andre ledd.

Har alle som jobber på skolen kunnskap om at det er elevens subjektive opplevelse som avgjør om eleven har et trygt og godt skolemiljø?

Våre observasjoner og vurderinger

Fylkesmannen vil innledningsvis bemerke at når vi vurderer om dette lovkravet er oppfylt, ser vi på om alle som jobber på skolen har, eller får, kunnskap om at det er elevens subjektive opplevelse som avgjør om han/hun har et trygt og godt skolemiljø.

Med alle mener vi alle ansatte, også ikke-pedagogisk personale som

assistenter/fagarbeidere, vaktmester, kantinemedarbeidere og rengjøringspersonell.

Aktivitetsplikten gjelder for personer som oppholder seg på skolen for å yte tjeneste eller service til elevene eller skolen – dette omfatter også personer med et

ansettelsesforhold hos en ekstern tjenesteleverandør.

Birkenlund skole har utarbeidet en egen handlingsplan for arbeidet med elevenes skolemiljø: «Skolens handlingsplan for å motarbeide mobbing og mistrivsel» (heretter kalt «handlingsplanen»). Her er det presisert at det er elevenes subjektive opplevelse som skal ligge til grunn. «Oversikt over ordens- og oppførselsreglene som gjelder ved Birkelund skole» har også med en presisering om dette.

I intervjuene Fylkesmannen har gjennomført, får vi bekreftet at handlingsplanen er godt kjent. Den ligger tilgjengelig på skolens hjemmeside. Rektor går også gjennom handlingsplanen i plenum før skolestart. Det fremstår for Fylkesmannen noe uklart

(7)

7 hvem som er tilstede når denne informasjonen gjennomgås. Vi er gjort kjent med at blant annet rengjøringspersonell ikke deltar på disse møtene.

De ansatte bekrefter at det er en forventning om at alle skal ha satt seg inn i planen, og dette må det også signeres på. Fylkesmannen er gjort kjent med at

rengjøringspersonalet ikke signerer.

Ved Birkenlund skole har ansatte fått gjennomgang av regelverket knyttet til

aktivitetsplikten på planleggingsdag og fellessamlinger. Opplæringen har vært gitt av rektor, skoleeier og eksterne forelesere. Gjennom disse opplæringssituasjonene har ansatte på skolen blitt gjort kjent med at det er elevens subjektive opplevelse som avgjør om eleven har et trygt og godt skolemiljø. Det er Fylkesmannens forståelse at heller ikke her er alle ansatte involvert, som for eksempel rengjøringspersonell.

I intervjuene og i egenvurderingene i Reflex har de ansatte opplyst at de er kjent med at de skal ta utgangspunkt i elevens subjektive opplevelse av situasjonen når de vurderer om en elev har et trygt og godt skolemiljø. Fylkesmannen kan imidlertid ikke legge til grunn at andre ansatte, herunder rengjøringspersonell, har fått samme

kunnskap.

Fylkesmannen vurderer på denne bakgrunn at ikke alle som jobber på skolen har kunnskap om at det er elevens subjektive opplevelse som avgjør om eleven har et trygt og godt skolemiljø.

Plikten til å følge med på om elevene har et trygt og godt skolemiljø

Rettslig grunnlag

Alle som jobber på skolen skal være oppmerksomme på forhold eller oppførsel som kan tyde på at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø. Dere skal følge spesielt godt med på sårbare elever. Dere må skaffe dere informasjon fra elevene om hvordan de opplever skolemiljøet. Det er elevens subjektive opplevelse av skolemiljøet som er avgjørende. Dere skal dokumentere hvordan dere følger med. Rektor skal sikre at alle som jobber på skolen vet at de skal følge med, og følge opp at det blir gjort.

Sikrer rektor at alle som jobber på skolen følger med på om elevene har et trygt og godt skolemiljø, og at de følger spesielt godt med på elever med en særskilt sårbarhet?

Fylkesmannen vil også her presisere at når vi vurderer om dette lovkravet er oppfylt, ser vi på om rektor sikrer at alle som jobber på skolen følger med på om elevene har et trygt og godt skolemiljø, og at de følger spesielt godt med på elever med en særskilt sårbarhet. Med alle mener vi alle ansatte, også ikke-pedagogisk personale som assistenter/fagarbeidere, vaktmester, kantinemedarbeidere og rengjøringspersonell.

(8)

8 Handlingsplanen inneholder en del lenker til andre nettsteder. Dette vil kreve av dem som skal bruke den, at de må manøvrere seg videre i andre digitale kilder for å

nyttiggjøre seg planen. De ansatte forteller i intervjuene at de gjør det. Fylkesmannen vi likevel påpeke at dette fremstår noe sårbart da det lett kan bli uoversiktlig. Det er videre en risiko for at viktig informasjon ikke blir fanget opp. Systemet krever også vedlikehold. Rektor opplyser at det er han som har ansvar for å vedlikeholde

handlingsplanen og lenkene i den, og at dette blir gjort før skolestart hvert år og noen ganger oftere. Fylkesmannen fant likevel noen døde lenker, da vi testet disse ut. Vi vil også bemerke at det på skolens hjemmeside ligger en gammel handlingsplan fra 2012.

Det er uheldig at ulike versjoner er tilgjengelig.

I handlingsplanen er de ulike delpliktene ramset opp, deriblant plikten til «å følge med». Først ved å gå videre via lenker i dokumentet, får man utdypet hva som ligger i denne delplikten. Fylkesmannen vurderer at denne fremgangsmåten er lite egnet til å sikre at de ansatte får en felles forståelse av hva det vil si å følge med.

Plikten til å følge med er blitt understreket i forbindelse med gjennomgangen av kapittel 9A på planleggingsdager. I intervjuene sier flere at dette stadig er et tema i fellestiden året gjennom. Fylkesmannen ser imidlertid at vi må helt tilbake til 2018 for å finne en inngående gjennomgang av hva det vil si å følge med. Vi har dessuten allerede bemerket at det er noe uklart hvem som er tilstede når denne informasjonen gjennomgås. Vi er gjort kjent med at blant annet rengjøringspersonell ikke deltar på fellesmøter.

Fylkesmannen er gjort kjent med at de ansatte følger med på hvordan elevene har det på ulike måter. Når det gjelder vakthold i friminuttene, forteller de ansatte at de har faste områder som er spesielt deres ansvar. Dette fremgår også av skolens vaktplan.

Fylkesmannen vurderer det som positivt at vaktplanen, i tillegg til å gi en oversikt over hvem som har ansvar hvor og når, har med en rutine for hva vaktene skal gjøre og se etter. Vaktene oppsøker også elever aktivt for å sjekke ut om de har det bra. Alle ansatte har på seg gul vest når de har vakt. De fleste vestene er også påført navn. Vi får i intervjuene vite at systemet er noe sårbart i de tilfellene hvor ansatte ikke er på jobb. Da kan det skje at en vakt uteblir. Likevel mener ledelsen at det til enhver tid er mange nok vakter ute, fordi skolen har trappet opp antallet. Elevene bekrefter også at de voksne er tilgjengelig ute.

Foruten rutinen for vakthold ute, kan vi ikke se at det er gitt noen egen instruks eller føring på hvordan de ansatte skal følge med. Hvordan det følges med oppfatter vi kan variere fra trinn til trinn, men også fra lærer til lærer. Eksempler på metoder kan være morgenhilsen, liten prat, observasjon i friminutt, loggbok, og

undervisningsprogrammet «Mitt valg». Videre benytter noen ansatte opplysninger fra kartlegginger i form av for eksempel sosiogram og elevundersøkelsen, i tillegg til direkte innhenting av opplysninger fra den enkelte elev i utviklingssamtaler og elevsamtaler.

Når det gjelder utviklingssamtaler og elevsamtaler, får vi opplyst at disse gjennomføres minst en gang hvert halvår. Det er utarbeidet en felles mal, men denne benyttes ikke

(9)

9 av alle. Det er opp til det enkelte trinn og den enkelte kontaktlærer å utarbeide egne skjemaer. At samtalene skal inneholde spørsmål om trivsel og skolemiljø, informeres det kun om muntlig på personalmøter. Fylkesmannen vil påpeke at det med fordel kan tas i bruk en fast mal eller gis en tydelig instruks som vil sikre at disse samtalene omfatter elevenes opplevelse av skolemiljøet.

Skolen har et skjerpet ansvar overfor elever med en særskilt sårbarhet. Dette ansvaret er ikke nevnt spesifikt i handlingsplanen. Først ved å gå videre via lenker i dokumentet, kan man komme frem til nettsteder der det skjerpede ansvar overfor elever med en særskilt sårbarhet er omtalt. Fylkesmannen vurderer at denne fremgangsmåten er lite egnet til å sikre at de ansatte får en felles forståelse av hvem disse elevene kan være og det skjerpede ansvaret man har for dem.

Birkenlund skole har hatt eget kurs med Stine Sofie stiftelsen i april 2019 hvor det ble forelest om hva man skal se etter i forhold til elever med en særskilt sårbarhet. Skolen har også hatt en kursrekke ved psykologspesialist Joachim Haarklou om

tilknytningsvansker og trygge barn i løpet av de siste årene.

Skolen har flere ukentlige møtearenaer. De har personalmøter, avdelingsvise

morgenmøter, sosialt møte og trinntid. I tillegg har SFO-ansatte og miljøteamet egne møter. På avdelingsmøter drøftes det jevnlig hvem de ansatte oppfatter som særskilt sårbare og hvordan de skal møte dem. Er det elever skolen mener alle bør vite noe om, informeres det om på disse møtene. På «sosialt møte», som avholdes hver fredag, deltar skolens ledelse, sosiallærer, rådgivere og helsesykepleier. Her legges det opp til drøfting av elever som skolen oppfatter å ha en særskilt sårbarhet. Hver tirsdag er det trinntid. Dette oppfattes av de ansatte å være en arena for å kunne snakke sammen om elevene på trinnet. Vi har ikke mottatt sakslister eller referater fra noen av skolens møter, foruten referater fra SFO sine personalmøter. Til tross for flere faste

møtearenaer, fremstår det uklart for Fylkesmannen hvordan de respektive møtene er med på å ivareta nødvendig informasjonsflyt til de som trenger å vite om de særskilt sårbare elevene.

SFO har utarbeidet beskrivelser av hva som kan kjennetegne en særskilt sårbar elev. I tillegg bruker SFO-ansatte undringsskjemaet fra satsingen BTI («Bedre tverrfaglig innsats»). Disse verktøyene er i noen grad tatt i bruk på skolen for øvrig, men ikke gjennomgående.

Det er vårt inntrykk at mange ansatte jobber godt med plikten til å følge med, men hvordan denne plikten ivaretas som helhet fremstår for Fylkesmannen som noe vilkårlig. Det ser ut til å være opp til den enkelte ansatte hvilke ulike metoder de anvender for å følge med på elevene, hvordan de dokumenterer dette og hvordan informasjonen blir tilgjengelig for andre som bør kjenne til den.

Det er Fylkesmannens vurdering at rektor ikke sikrer at alle som jobber på skolen, følger med på om elevene har et trygt og godt skolemiljø, og at de følger spesielt godt med på elever med en særskilt sårbarhet.

(10)

10 Plikten til å gripe inn mot krenkelser dersom det er mulig

Plikten til å gripe inn handler om umiddelbart å stanse negativ oppførsel, for eksempel ved å bryte opp en slåsskamp eller stanse en utfrysningssituasjon. Alle som jobber på skolen skal ha nulltoleranse mot krenkelser som for eksempel utestenging, isolering, baksnakking, mobbing, vold, diskriminering og trakassering. Dere skal dokumentere hvordan dere griper inn. Rektor skal sørge for at alle som jobber på skolen griper inn mot krenkelser.

Sørger rektor for at alle som jobber på skolen griper inn mot krenkelser som for eksempel utestenging, isolering, baksnakking, mobbing, vold,

diskriminering og trakassering, dersom det er mulig?

I egenvurderingene og intervjuene blir Fylkesmannen gjort kjent med at de ansatte på fellesmøter jevnlig blir påminnet om plikten til å gripe inn. Fylkesmannen bemerker at det også her er uklart hvem som er tilstede når denne delplikten gjennomgås. Vi er gjort kjent med at blant annet rengjøringspersonell ikke deltar på møtene.

I handlingsplanen er de ulike delpliktene ramset opp, deriblant plikten til «å gripe inn».

Som nevnt ovenfor, finner Fylkesmannen at skolens handlingsplan er bygd opp på en slik måte at det er en risiko for at utdypende og sentral informasjon ikke blir fanget opp. Dette gjelder også for plikten til å gripe inn. De som skal bruke planen må i tillegg, også som tidligere nevnt, manøvrere seg videre i andre digitale kilder for å nyttiggjøre seg den.

Plikten til å gripe inn er også omtalt i «Oversikt over ordens- og oppførselsreglene som gjelder ved Birkelund skole». Begrepet «krenkelse» er i ordensreglementet begrenset til mobbing, vold, diskriminering og trakassering. Fylkesmannen vil bemerke at

«krenkelse» skal tolkes vidt. Dette vil si at også mer indirekte krenkelser som

utestenging, isolering og baksnakking er omfattet av begrepet. Fylkesmannen mener den snevre beskrivelsen kan innebære en risiko for at ansatte ikke griper inn mot alle typer krenkelser. Skolen bør tydeliggjøre og utdype begrepet ytterligere.

Til tross for den snevre beskrivelsen i ordensreglementet, synes de ansatte vi

intervjuet å være bevisste på at krenkelsesbegrepet skal tolkes vidt. Blant annet får vi høre eksempler på at de også griper inn ved utestengning og isolering.

Det er også til denne delplikten et krav om dokumentasjon. Fylkesmannen får vite i intervju at det dokumenteres ulikt. Noen benytter for eksempel loggføring, andre dagbøker. Det er likevel Fylkesmannens oppfatning at de vi har intervjuet

dokumenterer når de griper inn.

(11)

11 På tross av at de vi har intervjuet synes å ha bevissthet rundt denne delplikten, har vi ikke holdepunkter nok for å legge til grunn at rektor i tilstrekkelig grad sørger for at alle som jobber på skolen, griper inn mot krenkelser som for eksempel utestenging, isolering, baksnakking, mobbing, vold, diskriminering og trakassering, dersom det er mulig.

Plikten til å varsle rektor

Plikten til å varsle rektor gjelder all mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø. Tilsvarende gjelder tilfeller der en elev sier ifra om at han eller hun ikke opplever skolemiljøet som trygt og godt.

Å ha en mistanke vil si å ha en følelse av eller antagelse om at eleven ikke har det trygt og godt på skolen. Sakens alvor bestemmer hvor raskt rektor må få varsel.

Rektor skal varsle skoleeieren om alvorlige tilfeller. Dette kan gjelde saker der

krenkelsene er særlig voldelige eller integritetskrenkende, eller der skolen over noe tid ikke har klart å løse en sak. Rektor skal sikre at alle som jobber på skolen vet at de skal varsle, og følge opp at det blir gjort.

Dere skal dokumentere det dere gjør for å varsle.

Sikrer rektor at alle som jobber på skolen varsler rektor dersom de får mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø?

Av egenvurdering/intervju får vi kjennskap til at rektor har tatt opp varslingsplikten med de ansatte på Birkenlund skole ved flere anledninger. Det forklares ved oppstart av hvert skoleår og dette minnes om underveis i skoleåret. Fylkesmannen bemerker at det også her er uklart hvem som er tilstede når varslingsplikten gjennomgås. Vi er, som tidligere nevnt, gjort kjent med at blant annet rengjøringspersonell ikke deltar på møtene.

I handlingsplanen er «å varsle» omtalt innledningsvis som en del av aktivitetsplikten. I tillegg er det en egen presisering om at alle skal varsle rektor dersom det er mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø.

I intervjuene fikk Fylkesmannen bekreftet at de vi intervjuet er godt kjent med plikten til å varsle rektor. Hvis rektor ikke er tilstede, skal avdelingsleder varsles. Det fremgår at det ikke er etablert en felles fremgangsmåte for varsling. Noen ansatte nevner

sosialt møte som en arena for å varsle og videre drøfte en mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø. Skolen har utarbeidet et eget

(12)

12 varslingsskjema. Det er lenke til dette skjemaet i handlingsplanen. Vi får i intervjuene vite av at dette skjemaet ikke benyttes av alle. Noen foretrekker å varsle på e-post eller muntlig.

Når det gjelder dokumentasjon av varsling, vil varlslingsskjema og eposter kunne oppfylle dette kravet. Vi får opplyst at rektor loggfører de sosiale møtene og varslene han får inn muntlig.

Det er Fylkesmannens vurdering at rektor ikke sikrer at alle som jobber på skolen, varsler rektor dersom de får mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø.

Sikrer rektor at alle som jobber på skolen varsler rektor så raskt som saken tilsier?

(Se rettslig grunnlag ovenfor)

Gjennom intervjuene og egenvurderingene får vi kjennskap til at det er noe varierende hvor raskt ansatte varsler rektor. Noen varsler med en gang, andre undersøker noe først. Vi får vite at dette blant annet avhenger av sakens alvorlighetsgrad. I noen tilfeller har rektor måttet si ifra til de ansatte om at de skulle ha varslet tidligere.

Rektor har da henvist til handlingsplanen.

I handlingsplanen er ikke tidsbegrepet for varsling direkte presisert. For å få denne kunnskapen, må de som skal bruke handlingsplanen følge lenker til andre nettsteder (jf. vår omtale av handlingsplanen ovenfor).

Loven slår fast at det skal varsles før det undersøkes. I skolens handlingsplan står det:

«[…] dersom skolen får kjennskap til at en elev ikke har det bra skal det undersøkes hva som kan gjøres for å bedre dette. Den ansatte skal varsle rektor om dette […]».

Fylkesmannen mener at denne formuleringen kan bidra til at de ansatte bruker tid på å undersøke før rektor varsles.

Fylkesmannen vurderer at rektor ikke sikrer at alle som jobber på skolen, varsler rektor så raskt som saken tilsier.

Varsler rektor skoleeieren om alvorlige tilfeller?

(13)

13 I skolens handlingsplan står det at rektor skal varsle skoleeier i alvorlige tilfeller.

Skolens ledelse opplyser i intervju at de varsler skoleeier om alvorlige tilfeller. Med

«alvorlige tilfeller» forstår skoleledelsen hendelser som omfatter vold, samt saker som skolen selv ikke har klart å løse.

Skoleeier bekrefter i intervju at de har mottatt varsler fra Birkenlund skole i alvorlige tilfeller.

Fylkesmannen vurderer at rektor varsler skoleeier om alvorlige tilfeller.

Plikten til å undersøke alle saker Rettslig grunnlag

Så snart dere får mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø skal dere undersøke saken nærmere.

Alle elever som er involvert i saken har rett til å uttale seg. Dere skal tilrettelegge og ufarliggjøre samtalen. Elevene kan ha med seg foreldrene eller andre som støtte eller få dem til å uttale seg på sine vegne.

Undersøkelsene skal få frem fakta om situasjonen, bakgrunnen for elevens opplevelse og hva i elevens omgivelser som påvirker hvordan eleven opplever skolemiljøet. Dere må innhente nok informasjon til å avdekke hva som har skjedd, og om én eller flere elever opplever at skolemiljøet ikke er trygt og godt. Dere skal dokumentere hvordan dere undersøker saken. Rektor skal sikre at alle som jobber på skolen vet at de skal undersøke, og følge opp at det blir gjort.

Sikrer rektor at skolen undersøker saken når skolen har mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø? Og sikrer rektor at skolen undersøker saken snarest?

I handlingsplanen er undersøkelsesplikten omtalt innledningsvis som en del av

aktivitetsplikten. Videre står det at dersom skolen får kjennskap til at en elev ikke har det bra, skal det undersøkes hva som kan gjøres for å bedre dette. Det fremgår også at det er elevens subjektive opplevelse som skal legges til grunn.

I egenvurderingene vises det til handlingsplanen. De ansatte viser også til at

undersøkelsene skal gjøres av «dem som kjenner best til mistanken». Noen viser til at sosiallærer bidrar i undersøkelsesfasen. De ansatte opplyser at de dokumenterer undersøkelsene som gjøres ved notater, møtereferater, varslingsskjema og aktivitetsplaner.

Hvis skolen har mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø, skal skolen snarest undersøke saken. Informasjon som fremkommer i undersøkelsene skal brukes til å vurdere hvilke tiltak som skal settes inn. I sakene

(14)

14 Fylkesmannen har fått tilsendt ser det imidlertid ut til at flere av tiltakene bærer preg av å være undersøkelser. Et eksempel fra en innsendt aktivitetsplan er: «snakke med [de involverte elevene]. Notere ned hver enkelt versjon av saken, og la elevene

underskrive på sine uttalelser». Fylkesmannen mener at handlingsplanens formulering på dette punkt, villeder de ansatte i hva det vil si å undersøke. Det kan synes som om at aktivitetsplanene utarbeides uten at undersøkelser er tilstrekkelig gjennomført. I intervjuene får vi også bekreftet at skolen selv vurderer at de i noen saker burde undersøkt raskere.

I intervjuene får vi videre vite at de ansatte først og fremst bruker samtale som metode når de undersøker. Noen nevner også observasjon, skjema i forkant av

elevsamtale og sosiogram. Det fremstår imidlertid for Fylkesmannen som noe tilfeldig, og opp til den enkelte hvordan undersøkelsene utføres og også hvordan disse

undersøkelsene eventuelt dokumenteres.

Fylkesmannen vurderer på denne bakgrunn at rektor ikke sikrer at skolen undersøker saken når skolen har mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø, og at rektor videre ikke sikrer at skolen undersøker saken snarest.

Sikrer rektor at berørte elever får uttale seg om hva som skal være innholdet i aktivitetsplanen?

I handlingsplanen står det ikke eksplisitt at berørte elever skal få uttale seg om hva som skal være innholdet i aktivitetsplanen. For å få kjennskap til at det er et krav at berørte elever får uttale seg om hva som skal være innholdet i aktivitetsplanen, må man gå videre via andre lenker.

For at elevenes rett til medvirkning skal være reell, bemerker Fylkesmannen at eleven må få nødvendig informasjon for å kunne ta stilling til om han eller hun vil uttale seg.

Videre må eleven få informasjon om hva saken gjelder, hvorfor og hvordan dere skal gjennomføre samtalen. Det er også et krav at skolen skal tilrettelegge og ufarliggjøre samtalen. Skolen skal også sørge for at samtalen er tilpasset elevens alder og

modenhetsnivå. Eleven kan ha med seg foreldrene eller andre som støtte, eller få dem til å uttale seg på sine vegne.

I malen for aktivitetsplanen er det en egen rubrikk som omhandler hva eleven selv mener. I aktivitetsplanene vi har fått tilsendt, går det frem i denne rubrikken at noen har snakket med eleven. Arendal kommune har i kommentar til foreløpig rapport påpekt at eleven stort sett er med på møter, men det fremstår fremdeles uklart for Fylkesmannen om eleven får uttale seg om selve innholdet i aktivitetsplanen.

I de fire sakene vi har fått tilsendt kan det synes som at foresatte er involvert i hva som skal være innholdet i aktivitetsplanen. Fylkesmannen har forståelse for at noen elever ønsker at foresatte kan uttale seg på vegne av dem. Fylkesmannen vil imidlertid bemerke at da må skolen dokumentere at elevene har fått den informasjon som nevnt

(15)

15 over. Kun i én av sakene vi har fått tilsendt, er det dokumentert at de foresatte uttaler seg på vegne av eleven.

Fylkesmannen vurderer at rektor ikke sikrer at berørte elever får uttale seg om hva som skal være innholdet i aktivitetsplanen.

Plikten til å sette inn egnede tiltak Rettslig grunnlag

Plikten til å sette inn tiltak gjelder uavhengig av årsaken til at eleven ikke opplever skolemiljøet som trygt og godt.

Dere skal velge tiltak ut fra faglige vurderinger av hva som er egnede tiltak.

Vurderingene skal basere seg på kunnskap, prinsipper og verdier som er utviklet og anerkjent av kompetente fagmiljøer. Dere må tilpasse tiltakene til saken og elevens helhetlige behov.

Dere må ta stilling til hva som er elevens beste i saken. Dette gjelder også for andre elever som er involvert i saken eller blir direkte påvirket av tiltakene. Momenter i vurderingen kan være elevens syn på hva som bør være innholdet i aktivitetsplanen, elevens identitet og karaktertrekk og egenskaper, familiemiljø og nære relasjoner, beskyttelse, omsorg og sikkerhet, sårbarhet eller sårbare situasjoner, elevens rett til liv og utvikling, elevens fysiske og psykiske helse og elevens rett til utdanning. Det skal sterke hensyn til for at dere kan sette elevens beste til side. Dere må ta stilling til hvor stor vekt elevens beste skal ha.

Samlet sett skal dere gjennomføre de tiltakene som med rimelighet kan forventes av dere i den enkelte saken. Rektor skal sikre at dette blir gjort.

Sikrer rektor at skolen setter inn egnede tiltak dersom en elevs rett til et trygt og godt skolemiljø ikke er oppfylt?

I egenvurderingen svarer rektor blant annet at de ansatte har blitt skolert i hvordan de skal tilpasse tiltakene og finne frem til egnende tiltak på planleggingsdagen 22. juni 2018. De ansatte har også vært gjennom en kursrekke med psykologspesialist

Haarklou hvor de har fordypet seg i hvordan de skal forstå elever og tenke ut faglige, egnende og konkrete tiltak.

De ansatte viser til at aktivitetsplanene blir tilpasset hver enkelt elev og deres

utfordringer. De tar hensyn til elevens forutsetninger og hva som er best for eleven.

Noen viser også til at det å sette inn egnede tiltak er en helhetsvurdering. En må snakke med eleven, eventuelle medelever, kontaktlærer eller andre instanser.

Fylkesmannen vil presisere at skolen skal velge tiltak ut fra faglige vurderinger av hva som er best egnet. Vurderingene skal basere seg på kunnskap, prinsipper og verdier som er utviklet og anerkjent av kompetente fagmiljøer.

(16)

16 Fylkesmannen kan ikke, ut fra innsendte aktivitetsplaner, se hvilke faglige vurderinger som ligger til grunn for tiltakene skolen velger. Tiltakene er ofte generelt formulert, og det kommer ikke fram hvilke konkrete utfordringer tiltakene er rettet mot og ment å løse. Fylkesmannen vil bemerke at jo mer spesifikke tiltakene er, desto lettere vil det være å følge dem opp.

Regelverket sier at eleven som tiltakene gjelder, har rett til å uttale seg. Eleven skal få nødvendig informasjon for å kunne ta stilling til om han eller hun vil uttale seg, hva saken gjelder samt hvorfor og hvordan dere skal gjennomføre samtalen. Skolen skal tilrettelegge og ufarliggjøre samtalen og sørge for at den er tilpasset elevens

modenhetsnivå.

Fylkesmannen vil understreke at skolen må vurdere elevens syn på hva slags tiltak som kan egne seg, og hva som vil være til elevens beste. Vi har mottatt fire

enkeltsaker om skolemiljø som alle inneholder aktivitetsplaner. En av forutsetningene for å velge tiltak som er egnede, i den forstand at de er basert på elevens helhetlige behov og elevens beste, vil være å involvere eleven i valg av tiltak og utarbeidelse av aktivitetsplanen. Det ser for Fylkesmannen ut til at skolen ikke er konsekvente i å involvere elev ved valg av tiltak. I noen av sakene ser det ut som at foresatte har vært med på å utarbeide tiltak sammen med skolen. Som nevnt ovenfor, kan foresatte uttale seg på vegne av eleven. Fylkesmannen vil imidlertid bemerke at da må skolen dokumentere at elevene har fått relevant informasjon for å kunne ta stilling til om de vil uttale seg om tiltak. Kun i én av sakene vi har fått tilsendt, er det dokumentert at de foresatte uttaler seg på vegne av eleven.

Fylkesmannen vurderer at rektor ikke alltid sikrer at skolen setter inn egnede tiltak dersom en elevs rett til et trygt og godt skolemiljø ikke er oppfylt.

(17)

17

Våre konklusjoner

- Alle som jobber på skolen har ikke kunnskap om at det er elevens subjektive opplevelse som avgjør om eleven har et trygt og godt skolemiljø.

- Rektor sikrer ikke at alle som jobber på skolen følger med på om elevene har et trygt og godt skolemiljø, og at de følger spesielt godt med på elever med en særskilt sårbarhet.

- Rektor sørger ikke for at alle som jobber på skolen griper inn mot krenkelser som for eksempel utestenging, isolering, baksnakking, mobbing, vold,

diskriminering og trakassering, dersom det er mulig.

- Rektor sikrer ikke at alle som jobber på skolen varsler rektor dersom de får mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø.

- Rektor sikrer ikke at alle som jobber på skolen varsler rektor så raskt som saken tilsier.

- Rektor sikrer ikke at skolen undersøker saken når skolen har mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø.

- Rektor sikrer ikke at saken undersøkes snarest.

- Rektor sikrer ikke at skolen setter inn egnede tiltak dersom en elevs rett til et trygt og godt skolemiljø ikke er oppfylt.

(18)

18

3 Plikten til å varsle og undersøke dersom en som jobber på skolen krenker en eller flere elever

Reglene om den skjerpede aktivitetsplikten står i opplæringsloven § 9 A-4 og 9 A-5.

Rektor har ansvar for at skolen jobber kontinuerlig og systematisk for å fremme helsen, miljøet og tryggheten til elevene, slik at plikten til å straks varsle, undersøke og sette inn tiltak dersom en som jobber på skolen krenker en eller flere elever blir oppfylt, jf. opplæringsloven § 9 A-3.

Plikten til å straks varsle rektor og skoleeier Rettslig grunnlag

Alle som jobber på skolen, skal varsle rektor straks, dersom de får mistanke om eller kjennskap til at en som jobber på skolen, krenker en eller flere elever. Rektor skal varsle skoleeieren straks. Dersom det er en ansatt i skoleledelsen som krenker elever, skal skoleeieren få varsel istedenfor rektor. Dere skal dokumentere hvordan dere varsler.

Hva som er å krenke, skal dere tolke vidt. Det kan være direkte krenkelser, men også mer indirekte krenkelser som utestenging, isolering og baksnakking. Hvordan elevene opplevde krenkelsen, er uten betydning for plikten til å varsle. Det er tilstrekkelig med mistanke for at plikten til å varsle inntrer. Å ha en mistanke vil si å ha en følelse av eller antagelse om at en som jobber på skolen, krenker en eller flere elever.

Rektor skal sikre at alle som jobber på skolen vet at de skal varsle, og følge opp at det blir gjort.

Sikrer rektor at alle som jobber på skolen varsler rektor dersom de får mistanke om eller kjennskap til at en som jobber på skolen, har krenket en eller flere elever, eller at de varsler direkte til skoleeieren dersom mistanken gjelder en i skoleledelsen?

I «Skolens handlingsplan for å motarbeide mobbing og mistrivsel» vises det til

«Rundskriv 8 Elevenes skolemiljø – Kap. 9A i opplæringsloven». Det står i

handlingsplanen at man i rundskrivet kan finne en prosedyre som beskriver hvordan man skal gå frem når voksne som arbeider på skolen er «involvert». Fylkesmannen vil bemerke at det med fordel kunne vært presisert at prosedyren handler om hva man skal gjøre når man har mistanke om eller kjennskap til at en som jobber på skolen, har krenket en eller flere elever. Det at en voksen er «involvert», mener vi kan oppfattes på ulike måter og kan virke misvisende.

De ansatte Fylkesmannen har intervjuet sier at de kjenner handlingsplanen godt. Som vi tidligere har påpekt, inneholder planen en del lenker til andre nettsteder – blant annet for å komme videre til rundskriv 8. Dette vil kreve av dem som skal bruke den,

(19)

19 at de må manøvrere seg videre i andre digitale kilder for å nyttiggjøre seg planen. De ansatte forteller i intervjuene at de gjør det.

I rundskriv 8 står det beskrevet en tydelig fremgangsmåte for hva ansatte skal gjøre dersom de får mistanke om eller kjennskap til at en som jobber på skolen, har krenket en eller flere elever. Rutinebeskrivelsen i rundskrivet får godt frem at rektor skal

varsles umiddelbart og at skoleeier skal varsles dersom mistanken/kjennskapen er knyttet til en i skoleledelsen. Det presiseres også i rundskrivet at eventuelle varsler skal dokumenters på alle nivå. I intervju med skoleeier får vi bekreftet at dette gjøres.

I januar 2019 ble rundskrivet gjennomgått i personalet på et morgenmøte.

Fylkesmannen vil bemerke at det som tidligere nevnt er uklart om, og eventuelt hvordan, blant annet rengjøringspersonell får informasjon om aktivitetsplikten. Vi er kjent med at de ikke deltar på fellesmøter og aktuelle opplæringsarenaer. På bakgrunn av dette, kan vi heller ikke her legge til grunn at alle som jobber på skolen er kjent med den skjerpede aktivitetsplikten.

Fylkesmannen vurderer at rektor ikke sikrer at alle som jobber på skolen, varsler rektor dersom de får mistanke om eller kjennskap til at en som jobber på skolen, har krenket en eller flere elever, eller at de varsler direkte til skoleeieren dersom

mistanken gjelder en i skoleledelsen.

Sikrer rektor at alle som jobber på skolen varsler rektor eller eventuelt skoleeieren straks?

Rutinebeskrivelsen i rundskriv 8 får godt frem at rektor skal varsles umiddelbart og at skoleeier skal varsles dersom mistanken/kjennskapen er knyttet til en i skoleledelsen.

Fylkesmannen vurderer at denne er godt kjent blant de ansatte vi har intervjuet.

I egenvurderingen viser de ansatte også til at rutinebeskrivelsen er gjennomgått på planleggingsdag og morgenmøter. I intervjuene bekrefter de ansatte at de er

innforstått med at de skal varsle rektor eller eventuelt skoleeier straks.

Fylkesmannen vil igjen bemerke at det er uklart om, og eventuelt hvordan, blant annet rengjøringspersonell får informasjon om aktivitetsplikten. På bakgrunn av dette, kan vi heller ikke her legge til grunn at alle som jobber på skolen er kjent at rektor eller skoleeier skal varsles straks.

Fylkesmannen vurderer at rektor ikke sikrer at alle som jobber på skolen varsler rektor eller eventuelt skoleeieren straks.

Varsler rektor skoleeieren straks dersom det er mistanke om eller kjennskap til at en som jobber på skolen, har krenket en eller flere elever?

(20)

20 (Se rettslig grunnlag ovenfor)

I «Rundskriv 8 Elevenes skolemiljø – Kap. 9A i opplæringsloven» er det presisert at rektor skal varsle skoleeieren umiddelbart dersom det er mistanke om eller kjennskap til at en som jobber på skolen har krenket en eller flere elever.

Rektor bekrefter i intervjuet at prosedyren er kjent. Vi får også bekreftet fra både skoleledelsen og skoleeier at skoleeier har blitt varslet.

Fylkesmannen vurderer at rektor varsler skoleeieren straks dersom det er mistanke om eller kjennskap til at en som jobber på skolen, har krenket en eller flere elever.

Plikten til å undersøke saken straks Rettslig grunnlag

Dere må undersøke hva som har skjedd. Dere skal dokumentere hvordan dere undersøker saken.

Hvis undersøkelsene viser at en som jobber på skolen, har krenket elever, må dere undersøke hvordan elevene opplevde dette. Hvis det er elever som ikke har et trygt og godt skolemiljø som følge av krenkelsene, må dere vurdere hvilke tiltak dere skal sette inn.

En elev som krenkelsen direkte retter seg mot, har rett til å uttale seg. Dere skal tilrettelegge og ufarliggjøre samtalen. Eleven kan ha med seg foreldrene eller andre som støtte, eller få dem til å uttale seg på sine vegne. Dersom krenkelsen rettet seg mot en større gruppe elever, for eksempel en klasse, kan det være tilstrekkelig å snakke med klassen samlet eller med en del av elevene. Rektor skal sikre at alle som jobber på skolen vet at de skal undersøke, og følge opp at det blir gjort.

Hvis en eller flere elever opplever å ikke ha et trygt og godt skolemiljø som følge av krenkelsen, gjelder skolens aktivitetsplikt. Dere skal så langt det finnes egnede tiltak, sørge for at eleven får et trygt og godt skolemiljø.

Sikrer rektor at skolen undersøker saken ved mistanke om eller kjennskap til at en som jobber på skolen har krenket en eller flere elever?

Sikrer rektor at skolen undersøker saken straks?

Våre observasjoner og vurderinger:

I skolens handlingsplan vises det til «Rundskriv 8 Elevenes skolemiljø – Kap. 9A i opplæringsloven». Av rundskrivet for disse typer saker går det frem at «rektor er ansvarlig for straks å samle informasjon og undersøke slik at fakta klarlegges.» Videre fremgår det at «eleven skal få uttale seg om situasjonen og beskrive den slik det oppleves, gi uttrykk for sine meninger, vilje og ønsker.» Det presiseres at det er

(21)

21 elevens opplevelse som skal være avgjørende for om eleven har et trygt og godt

skolemiljø.

Fylkesmannen har ikke mottatt eksempler på enkeltsaker der det er mistanke om eller kjennskap til at en som jobber på skolen har krenket en eller flere elever.

De ansatte sier videre både i intervju og i egenvurderinger at de ikke har erfaring med saker der ansatte krenker elev. De viser imidlertid til at dersom de hadde hatt

mistanke eller kjennskap til dette, ville de fulgt «Rundskriv 8 Elevenes skolemiljø – Kap. 9A i opplæringsloven» som omtaler prosedyren i slike saker.

Fylkesmannen finner at prosedyren mer presist og detaljert forklarer hvordan man går frem ved undersøkelser i slik type saker, i motsetning til hva som gjøres i

handlingsplanen i de saker som omhandler forhold der kun elever er involvert.

Fylkesmannen finner det derfor sannsynliggjort at rektor sikrer at skolen undersøker saken ved mistanke om eller kjennskap til at en som jobber på skolen har krenket en eller flere elever. Vi finner det også sannsynliggjort at rektor i slike tilfeller sikrer at skolen undersøker saken straks.

(22)

22

Våre konklusjoner

- Rektor sikrer ikke at alle som jobber på skolen varsler rektor dersom de får mistanke om eller kjennskap til at en som jobber på skolen har krenket en eller flere elever, eller at de varsler direkte til skoleeieren dersom mistanken gjelder en i skoleledelsen.

- Rektor sikrer ikke at alle som jobber på skolen varsler rektor eller eventuelt skoleeieren straks.

(23)

23

4 Plikten til å gjennomføre, evaluere og tilpasse tiltak

Aktivitetsplikten står i opplæringsloven § 9 A-4.

Rektor har ansvar for at skolen jobber kontinuerlig og systematisk for å fremme helsen, miljøet og tryggheten til elevene, slik at plikten til å gjennomføre, evaluere og tilpasse tiltak blir oppfylt, jf. opplæringsloven § 9 A-3.

Plikten til å utarbeide en skriftlig plan Rettslig grunnlag

Dere skal lage en skriftlig plan som skal angi hvilken elev planen gjelder, hvilket problem tiltakene skal løse, hvilke tiltak dere har planlagt, når dere skal gjennomføre tiltakene, hvem som er ansvarlig for gjennomføringen av tiltakene, og når dere skal evaluere tiltakene.

Eleven og foreldrene til eleven som saken gjelder, har rett til å få de delene av planen som omhandler eleven. Hvis eleven er over 18 år, har ikke foreldrene rett til å få planen.

Lager skolen en skriftlig plan i tråd med kravene i § 9 A-4 sjette ledd når skolen skal sette inn tiltak i en sak?

Hensikten med denne bestemmelsen er at eleven skal oppleve at skolen tar dem på alvor og at skolen jobber systematisk og profesjonelt med å løse saker.

Dokumentasjonsplikten utløses samtidig med aktivitetsplikten.

I handlingsplanen står det at dersom en elev ikke har det bra så skal det lages en skriftlig plan som viser:

1. Hvilket problem som skal løses

2. Hvilke tiltak skal gjennomføres for å løse problemet 3. Når skal tiltakene gjennomføres

4. Hvem er ansvarlig for å gjennomføre tiltakene 5. Når skal tiltakene evalueres

Videre i handlingsplanen ligger det en lenke til malen skolen bruker ved utarbeidelse av aktivitetsplaner.

Gjennom intervjuene fikk Fylkesmannen et inntrykk av ansatte ikke alltid utarbeider aktivitetsplan når de setter i verk tiltak. Fylkesmannen bemerker at når det settes inn tiltak i en sak, skal dette utformes i en skriftlig aktivitetsplan, jf. opplæringsloven

§ 9 A-4 sjette ledd. Noe av hensynet bak dokumentasjonsplikten ved aktivitetsplaner er at elever og foresatte får et bevis på at skolen tar saken deres seriøst, og at skolen forplikter seg til å hjelpe eleven. Den skriftlige aktivitetsplanen skaper også en

forutsigbarhet i skolehverdagen for eleven som opplever ikke å ha det trygt og godt,

(24)

24 samt for foreldrene som ikke er tilstede i skolehverdagen. En aktivitetsplan er noe håndfast de kan forholde seg til, og som de kan følge utviklingen på.

I egenvurdering og i intervju bekrefter de ansatte at de benytter samme mal når de først utarbeider aktivitetsplaner.

Innsendte saker viser innledningsvis «Hva skal denne planen løse?» Videre kommer det et avsnitt med «Hva mener eleven?». Så følger tiltak skolen har planlagt, når tiltakene skal gjennomføres, hvem som er ansvarlig for tiltakene, og når tiltakene skal

evalueres.

Fylkesmannen ser at det er svært varierende hvordan skolen angir tidsmessig når tiltakene skal gjennomføres. Eksempler Fylkesmannen har fått tilsendt viser blant annet følgende tidsangivelse: «dags dato frem til sommeren 2020», «daglig»,

«ukentlig», «i hvert fall frem til høstferien». Vi anbefaler at skolen er konsekvent her og setter dato litt kortere frem i tid, f.eks. fra dato for aktivitetsplanen frem til tiltakene skal evalueres. Dersom tiltakene skal fortsette etter evaluering, kan man sette en ny tidsperiode. Dette vil sikre en større bevissthet rundt de enkelte tiltak, og at disse tiltak skal evalueres jevnlig.

Fylkesmannen vurderer samlet sett at Birkenlund skole lager en skriftlig plan i tråd med kravene i § 9 A-4 sjette ledd når skolen skal sette inn tiltak i en sak.

Får eleven og foreldrene som saken gjelder aktivitetsplanen fra skolen hvis de ber om den?

I egenvurderingene svarer alle at aktivitetsplanen sendes til foresatte, og at planene arkiveres i skolens elevarkiv. Dette bekreftes i intervjuene.

Av innsendte aktivitetsplaner ser vi også at planene er adressert foresatte.

Fylkesmannen konkluderer etter dette med at eleven og foreldrene som saken gjelder får aktivitetsplanen fra skolen.

Plikten til å gjennomføre, evaluere og tilpasse tiltakene

Dere må gjennomføre alle tiltakene som følger av planen. Videre må dere dokumentere at dere gjennomfører tiltak i tråd med planen.

(25)

25 For å kunne evaluere tiltakene, må dere skaffe dere tilstrekkelig informasjon om

hvordan tiltakene har virket. Eleven som tiltakene gjelder, har rett til å uttale seg. Dere skal tilrettelegge og ufarliggjøre samtalen. Eleven kan ha med seg foreldrene eller andre som støtte, eller få dem til å uttale seg på sine vegne.

Dere må vurdere hvordan tiltakene har virket. Dere må endre tiltakene eller sette inn nye tiltak, dersom eleven fortsatt opplever å ikke ha et trygt og godt skolemiljø.

Evalueringen kan også føre til at dere forlenger tiltak som virker. Dere skal fortsette med å sette inn tiltak, så lenge eleven ikke opplever at skolemiljøet er trygt og godt, og det finnes egnede tiltak som skolen kan sette inn.

Følger rektor opp at skolen gjennomfører tiltak i tråd med aktivitetsplanen?

På spørsmål i Reflex om de ansatte gjennomfører tiltakene i tråd med aktivitetsplanen, svarer de at det er hensikten, med mindre evaluering gjør at de må endre på

aktivitetsplanen. Videre viser de ansatte til at det i noen av planene legges opp til hyppige evalueringer og kontakt med elev/foresatt. I slike tilfeller kan planen korrigeres underveis, og oppdaterte aktivitetsplaner lages.

Når de ansatte i intervju blir spurt om rektor følger opp at skolen gjennomfører tiltak i tråd med aktivitetsplanen viser noen til at de går gjennom punkt for punkt i

oppsummeringsmøte, andre viser til egen loggføring. Rektor viser til på samme

spørsmål at han er involvert i det som skrives, i evalueringsmøter og tilbakemeldinger.

Fylkesmannen kan ikke se at rektor har iverksatt en aktiv oppfølging av om skolen gjennomfører tiltak i tråd med aktivitetsplanen. Vi kan heller ikke, ut ifra innsendt dokumentasjon, se at det finnes noen form for etablert rutine for rektors oppfølging.

Dokumentasjonen viser videre ikke på annen måte hvordan rektor systematisk følger opp at skolen gjennomfører tiltak i tråd med aktivitetsplanen.

Det er Fylkesmannens vurdering at rektor ikke følger opp at skolen gjennomfører tiltak i tråd med aktivitetsplanen.

Sikrer rektor at skolen innhenter tilstrekkelig informasjon om hvordan

tiltakene har virket, inkludert elevens syn på hvordan tiltakene har virket, og hvilke endringer eleven ønsker?

Fylkesmannen undersøker om rektor har bestemt en fremgangsmåte for innhenting av tilstrekkelig informasjon om hvordan tiltakene har virket, og følger opp at

fremgangsmåten blir fulgt opp i praksis.

(26)

26 I egenvurderingene og intervjuene viser skolen til at de evaluerer tiltakene sammen med elev og foresatte. Rektor opplyser også i intervjuet at skolen de siste årene har blitt mer bevisst på viktigheten av å høre elevene.

Fylkesmannen ser av innsendt dokumentasjon at det i flere tilfeller blir avholdt møter med den hensikt å vurdere om tiltakene virker. Vi ser imidlertid ikke at dette alltid gjøres. Det synes i noen tilfeller uklart for Fylkesmannen hvem som har utført evalueringen, hvem som eventuelt har deltatt i evalueringen og i hvilket fora

evalueringen har foregått. Noen av evalueringene fremstår for Fylkesmannen mer som refleksjoner/loggføring nedtegnet av ansatte. Noen av evalueringsmøtene som

omtales, fremstår også som interne møter mellom ansatte som jobber på skolen.

Eksempelvis står det i en av sakene at «skolen skal evaluere tiltakene første gang 11.

juni i lunsjen». Fylkesmannen har ikke informasjon om at foresatte/elev ble hørt om hvordan tiltakene hadde virket i forkant av skolens evaluering.

Det er et krav at skolen skal innhente tilstrekkelig informasjon om hvordan tiltakene har virket, inkludert elevens syn og eventuelt hvilke endringer eleven ønsker.

Fylkesmannen ser i flere saker at foresatte deltar på møter med skolen, men vi kan ikke se at elevene selv er med på evalueringene av tiltakene. Vi ser kun noen notater fra samtaler med involverte elev(er), men ikke spor av at skolen dokumenterer elevens syn på hvordan tiltakene har virket, eller hvilke endringer eleven ønsker.

Fylkesmannen viser til at i noen tilfeller kan det være slik at elever ønsker at foresatte skal snakke med skolen, og på den måten uttale seg. Fylkesmannen vil imidlertid

bemerke at da må skolen dokumentere at elevene har fått relevant informasjon for å ta stilling til om de vil uttale seg om hvordan tiltakene har virket. Vi ser kun i en av fire saker at skolen dokumenterer at foresatte uttaler seg på vegne av eleven.

Fylkesmannen kan ikke se at det er innarbeidet en fast praksis eller rutine, hverken muntlig eller skriftlig, som klart viser når og hvordan informasjon om hvordan tiltakene har virket innhentes.

Skolen har ikke sannsynliggjort for tilsynet at rektor sikrer at skolen innhenter tilstrekkelig informasjon om hvordan tiltakene har virket, inkludert elevens syn på hvordan tiltakene har virket, og hvilke endringer eleven ønsker.

Sørger rektor for at skolen tilpasser tiltakene basert på informasjonen om hvordan tiltakene har virket og elevens syn?

(Se rettslige grunnlag ovenfor)

Fylkesmannen konkluderte i punktet ovenfor at skolen ikke har innarbeidet en fast praksis eller rutine som viser når og hvordan informasjon om hvordan tiltakene har virket innhentes. Vi fant det heller ikke sannsynliggjort at skolen alltid innhenter elevens syn på hvordan tiltakene har virket og eventuelle endringer eleven ønsker.

(27)

27 Som en følge av dette mener vi at skolen heller ikke i tilstrekkelig grad vil være i stand til å tilpasse tiltakene.

Fylkesmannen vurderer at rektor ikke sørger for at skolen tilpasser tiltakene basert på informasjonen om hvordan tiltakene har virket og elevens syn.

Plikten til å veilede elever og foreldre som mener at skolen ikke oppfyller aktivitetsplikten om at de kan melde saken sin til Fylkesmannen.

Dere skal informere elever og foreldre om at de kan melde saken sin til fylkesmannen dersom de mener at skolen ikke oppfyller aktivitetsplikten, jf. forvaltningsloven § 11 og opplæringsloven § 9 A-9 første ledd.

Informerer skolen elever og foreldre om at de kan melde saken sin til fylkesmannen dersom de mener at skolen ikke oppfyller aktivitetsplikten?

På skolens og kommunens hjemmeside er det opplyst om muligheten til å melde saken til Fylkesmannen. Skolen viser også til at det orienteres om i møter med foresatte.

Muligheten fremgår også av siste punkt i skolens mal for aktivitetsplan.

Det er Fylkesmannens vurdering at skolen informerer elever og foreldre om at de kan melde saken sin til fylkesmannen dersom de mener at skolen ikke oppfyller

aktivitetsplikten.

(28)

28

Våre konklusjoner

- Rektor følger ikke opp at skolen gjennomfører tiltak i tråd med aktivitetsplanen.

- Rektor sikrer ikke at skolen innhenter tilstrekkelig informasjon om hvordan tiltakene har virket, inkludert elevens syn på hvordan tiltakene har virket, og hvilke endringer eleven ønsker.

- Rektor sørger ikke for at skolen tilpasser tiltakene basert på informasjonen om hvordan tiltakene har virket og elevens syn.

(29)

29

5 Skoleeiers forsvarlige system

Skoleeieres plikt til et forsvarlig system

Som skoleeier skal kommunen ha et forsvarlig system for å vurdere om skolene

oppfyller kravene i regelverket og for å følge opp resultatene fra disse vurderingene, jf.

opplæringsloven § 13-10 andre ledd.

Kravet til et forsvarlig system innebærer at dere må innhente informasjon om hvordan skolene ivaretar aktivitetsplikten.

Informasjonen dere innhenter må være relevant og tilstrekkelig til å kunne gi dere et riktig bilde av hva som er skolenes praksis. For å få et riktig bilde er det som regel nødvendig at dere baserer dere på informasjon fra flere kilder. Dere skal alltid innhente informasjon om elevenes synspunkter, jf. barnekonvensjonen artikkel 12.

For at systemet skal være forsvarlig, må dere innhente og vurdere informasjon om skolenes praksis jevnlig. Samtidig må systemet være fleksibelt, slik at dere har

anledning til å innhente og vurdere informasjon når risikoen tilsier det. Hva som er ofte nok og hvor inngående dere må undersøke skolenes praksis, vil variere ut fra deres kjennskap til skolene. Sannsynligheten for brudd på regelverket og hvor alvorlige konsekvenser det kan ha for elevene, har også betydning for hvor ofte og inngående dere må undersøke skolenes praksis. Hvis brudd på regelverket kan foregå over lang tid uten å bli avdekket, er ikke systemet forsvarlig.

Dere må bruke informasjonen dere har innhentet om skolenes praksis til å vurdere om skolene oppfyller kravene i regelverket. For å kunne vurdere dette må dere ha en overordnet kjennskap til hvilke krav som følger av regelverket og hva som skal til for å oppfylle dem.

Hvis dere har avdekket at skolenes praksis ikke er i samsvar med regelverket, må dere sørge for at skolene endrer praksis. For at systemet skal være forsvarlig, må dere være kjent med hva som er passende rettetiltak og være i stand til å gjennomføre disse tiltakene. Samtidig må systemet være fleksibelt, slik at dere kan tilpasse hvordan dere følger opp skolene ut fra risiko. Hva som skal til for at arbeidet med rettetiltak skal være forsvarlig, vil variere ut fra deres kjennskap til skolene. Hvis brudd på regelverket kan foregå over lang tid uten å bli rettet, er ikke systemet forsvarlig.

Skaffer skoleeieren seg informasjon om:

1. Hvordan skolene oppfyller plikten til å følge med og gripe inn, varsle, undersøke og sette inn tiltak ved mistanke eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø.

2. Hvordan skolene oppfyller plikten til å straks varsle, undersøke og sette inn tiltak dersom en som jobber på skolen krenker én eller flere elever.

(30)

30 3. Hvordan skolene oppfyller plikten til å gjennomføre, evaluere og tilpasse

tiltak.

4. Hvordan elevene opplever at skolene ivaretar aktivitetsplikten.

Arendal kommune er på oppvekstområdet organisert med en kommunalsjef som har det overordnede ansvaret for planlegging og tjenesteyting for alle enhetene som ligger under «Barn, unge og familier». Kommunen har en egen skolesjef som sammen med kommunalsjefen har kvalitetsansvar for skolene. Skolesjefens stab består av to rådgivere i tillegg til ham selv.

Arendal kommune som skoleeier har utarbeidet flere rundskriv som en del av sitt kvalitetssystem. Det er særlig to rundskriv som er av betydning for dette tilsynet:

«Rundskriv 1 System for kvalitetsvurdering etter Opplæringsloven § 13 – 10» og

«Rundskriv 8 Elevenes skolemiljø – Kap. 9A i opplæringsloven»

Rundskriv 1 består av følgende komponenter:

- oversikt over aktuelle styringsdokumenter og ansvarsfordeling - verktøy for å vurdere om opplæringsloven følges

- skolebasert vurdering

- plan for gjennomføring av kvalitetsvurdering

Under punktet «Verktøy for å vurdere om opplæringsloven følges», er det utarbeidet en årsplan og en sjekkliste. Skolesjefen skal sørge for at sjekklista oppdateres i henhold til eventuelle endringer i opplæringsloven og at årsplanen jevnlig blir gjennomgått med rektorene. Det presiseres at rektor må sørge for gode

oppfølgingsrutiner på egen skole. Sjekklista inneholder et eget punkt som omhandler elevenes psykososiale miljø.

I intervjuene blir Fylkesmannen gjort kjent med at det er seks år siden sist skoleeier ba om å få se lister med signaturer fra rektorene om at punktene i årsplanen faktisk

gjennomføres. Det blir ikke foretatt noen form for kontroll av om oppgaven er utført og riktig forstått. Fylkesmannen vurderer at årsplan og sjekkliste, gjerne med lenker til maler og regelverk, kan være til god hjelp for rektor. Dette er likevel ikke tilstrekkelig som et forsvarlig system der kravet er at kommunen skal kunne avdekke brudd på regelverket innen rimelig tid.

Under «skolebasert vurdering» i rundskriv 1, finner vi et eget punkt som omhandler verktøy for å vurdere læringsmiljøet. Her blir skolene blant annet pålagt å gjennomføre

«Elevundersøkelsen» hver høst på 5. – 10. trinn. Resultatene fra undersøkelsen skal drøftes internt på skolene, i møter med elever og foresatte og i møter mellom skoler.

Bystyret/oppvekstkomiteen skal få orientering om resultatene av undersøkelsene. Etter Fylkesmannens vurdering tilfredsstiller heller ikke dette kravet til et forsvarlig system når det gjelder oppfølging av om skolen følger regelverket. Systemet adresserer kvalitetsutfordringer og forbedringsområder, men ikke regelverksetterlevelse.

(31)

31 Skolene i Arendal skal hvert år skrive en årsrapport til skoleeier. Årsrapporten skal blant annet inneholde en oversikt over omfanget av aktivitetsplaner ved den enkelte skole. Fylkesmannen får i intervjuene bekreftet at skoleeier får oppgitt antall

aktivitetsplaner ved skolene hvert år, men at det ikke innhentes konkrete eksempler på aktivitetsplaner fra skolene.

«Rundskriv 8 Elevenes skolemiljø – Kap. 9A i opplæringsloven» gir en oversikt over hvor man kan finne mer informasjon knyttet til elevens rett på et trygt og godt skolemiljø. Rundskrivet inneholder en rekke lenker til blant annet

Utdanningsdirektoratets og Fylkesmannens hjemmesider. Kommunenes

beredskapsteam omtales i skrivet, og det er lenke videre til mer informasjon om hvordan dette teamet kan bistå. Dokumentet inneholder mange lenker til andre nettsteder, noe som vil kreve av dem som skal bruke det, at de må manøvrere seg videre i andre digitale kilder for å nyttiggjøre seg rundskrivet. Det er en risiko for at viktig informasjon ikke blir fanget opp. Systemet krever også vedlikehold.

Fylkesmannen fant noen døde lenker, da vi testet dette ut.

Hvert år gjennomfører skolesjefen og stab utviklingssamtaler med skolene. Skoleeier betrakter utviklingssamtalene som en del av skoleeiers forsvarlige system. I

intervjuene opplyser skoleeier at samtalene de siste to årene kun har dreid seg om elevens læringsmiljø. I forkant av samtalene blir det sendt ut spørsmål fra skoleeier til elevrådet, alle ansatte og FAU. Deretter bearbeider skoleeier svarene før selve

utviklingssamtalene gjennomføres. Utviklingssamtalene foregår ved at skoleeier først har et 45 minutters møte med elevrådet ved skolen. Skoleeier sier at samtalene handler om hvorvidt elevene føler det jobbes godt med et trygt og godt skolemiljø, at lærere følger med og følger opp og hva elevene selv gjør for å bidra til et trygt og godt skolemiljø. Etter samtalen med elevrådet, har skoleeier så en samtale med skolens ledelse, tillitsvalgte, trinnledere og representanter fra FAU hvor de spør om mange av de samme forholdene. Skoleeier mener at de på denne måten aktivt henter inn

opplysninger om hvordan skolene jobber med å sikre at elevene har et trygt og godt læringsmiljø ved alle skolene. Fylkesmannen har fått tilsendt spørsmålene som benyttes i samtalene. Spørsmålene fremstår for Fylkesmannen som generelle og overordnede, og ikke egnet til å kunne gi skoleeier et riktig og fullstendig bilde av hvordan skolene oppfyller aktivitetsplikten.

Fylkesmannen får videre opplyst at skoleeier tilegner seg informasjon ved at

enkeltsaker følges opp av kommunens beredskapsteam. Skoleeier viser videre til at de gjøres kjent med enkeltsaker som meldes til Fylkesmannen, og at de på denne måten får et innblikk i skolenes arbeid med aktivitetsplikten. Fylkesmannen får i intervjuene vite at beredskapsteamet behandler 6 – 7 saker i året. Det er derfor ikke alle

kommunens skoler som har saker til behandling her. Fylkesmannen har heller ikke behandlet saker fra alle skolene i Arendal kommune. Ved å innhente informasjon på denne måten, finner vi at skoleeier kun får et vilkårlig og begrenset bilde av skolenes ivaretakelse av aktivitetsplikten. Aktivitetsplanene kan være mangelfulle på viktige områder, f.eks om elevene er tilstrekkelig hørt, om skoleledelsen er varslet ved mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø, om tiltakene som skolen iverksetter er egnede, eller om evalueringer og endringer i

(32)

32 planene er ivaretatt. I Fylkesmannens undersøkelse av Birkenlund skoles oppfyllelse av aktivitetsplikten i dette tilsynet, har vi blant annet funnet at skolen ikke innhenter tilstrekkelig informasjon om hvordan tiltakene har virket.

I forhold til hvordan skolene oppfyller plikten til å straks varsle, undersøke og sette inn tiltak dersom en som jobber på skolen krenker én eller flere elever, står det beskrevet en tydelig fremgangsmåte i «Rundskriv 8 Elevenes skolemiljø – Kap. 9A i

opplæringsloven»». I forhold til dette punktet, fremstår rundskrivet som en god rutinebeskrivelse. Videre viser skoleeier til i intervju at skoleledelsen skal ringe skolesjef umiddelbart. Dette er presisert på rektormøter.

Fylkesmannen har i dette tilsynet ikke mottatt dokumentasjon som viser hvordan skoleeier systematisk og jevnlig, fra flere kilder, innhenter informasjon som er relevant og tilstrekkelig til å kunne gi et riktig bilde av hva som er skolenes praksis. Systemet synes i stor grad å være basert på hva som kommer frem i rektormøter og i

utviklingssamtaler. Videre baserer skoleeier seg først og fremst på at skolene selv skal ta kontakt. Skoleeier sier de opplever at mange tar kontakt, men at de likevel skulle ønske flere gjorde det for å få råd og veiledning. Kommunen har ingen prosedyre der det systematisk, rutinemessig eller ved stikkprøver blir innhentet dokumentasjon fra skolene som viser at de følger regelverket. I intervju blir kommunens system beskrevet som et tillitsbasert system der skoleeier har store forventninger til at skolene følger loven.

Fylkesmannen vurderer at skoleeier ikke skaffer seg informasjon om:

1. Hvordan skolene oppfyller plikten til å følge med og gripe inn, varsle, undersøke og sette inn tiltak ved mistanke eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø.

2. Hvordan skolene oppfyller plikten til å straks varsle, undersøke og sette inn tiltak dersom en som jobber på skolen krenker én eller flere elever.

3. Hvordan skolene oppfyller plikten til å gjennomføre, evaluere og tilpasse tiltak.

4. Hvordan elevene opplever at skolene ivaretar aktivitetsplikten.

Bruker skoleeieren denne informasjonen til å vurdere om skolene sitt arbeid er i samsvar med regelverket?

Vi vurderte under forrige punkt at skoleeiers innhenting av informasjon ikke er systematisk nok, eller favner bredt nok, til at vi fant at lovkravene var oppfylt. Dette får følger for muligheten til å vurdere skolenes regeletterlevelse.