Evaluering av bortfall av
forbrenningsavgiften på avfall
Juni 2014
PROSJEKTRAPPORT
Prosjekt nr.: 100534 - 830 RAPPORT DATO: 25. JUNI 2014
Tittel:
Evaluering av bortfall av forbrenningsavgiften på avfall Forfatter(e):
Olav Skogesal, Jenny Sahlin, Frode Syversen, Johan Sundberg
Antall sider: 48 Antall vedlegg: 2 Oppdragsgiver:
Miljødirektoratet Kontaktperson:
Bernt S. Ringvold Sammendrag:
Sluttbehandlingsavgiften på avfallsforbrenning ble fjernet i Norge fra 1. oktober 2010. Rapporten evaluer om fjerning av avgiften har hatt betydning for materialgjenvinning eller medført andre miljøkonsekvenser.
Evalueringen er basert på intervjuer med ressurspersoner, kartlegging av endringer i avfallstrømmer og endringer i utslipp fra de norske forbrenningsanleggene. Videre er det gjort drøftinger av hvilke endringer som kan tilskrives avgiftsbortfallet og mulige miljøeffekter av endringene er beskrevet. Det presiseres at
konklusjonene gjelder den isolerte effekten av avgiftsbortfallet og ikke effekter av andre endringer som har skjedd i markedet i samme periode.
Konklusjoner:
Utslippene fra avfallsforbrenning har ikke utviklet seg i noen entydig retning etter avgiftsbortfallet. Av de utslippskomponentene som betydde mest for avgiften har det vært en nedgang i utslippene av NOx (- 16.5 %) og støv (- 50 %) og økning i utslippene av hydrogenfluorid (+ 32 %) sett i forhold til
avfallsmengden som forbrennes. For de øvrige komponentene er det stor variasjon.
Avgiftsbortfallet i Norge har isolert sett ikke medført endringer i markedspriser på mottak av avfall til forbrenning. Dette begrunnes med at prisene bestemmes ut fra tilbud og etterspørsel i et åpent norsk- svensk marked dominert av et stort kapasitetsoverskudd på avfallsforbrenning i Sverige. I en situasjon med svak økonomi hos norske forbrenningsanlegg er det lite sannsynlig at anleggene har gitt bort gevinsten ved avgiftsbortfallet mer enn hva markedet krever.
Det er lite sannsynlig at avgiftsbortfallet ført til endringer i materialgjenvinning eller biologisk behandling. Dette følger av vår konklusjon om at avgiftsbortfallet ikke har påvirket prisene. Den registrerte utflating i mengdene husholdningsavfall levert til materialgjenvinning og biologisk behandling de siste årene har høyst sannsynlig andre årsaker enn avgiftsbortfallet.
Det er mulig at avgiftsbortfallet har ført til redusert eksport av avfall til energiutnyttelse, men reduksjonen er sannsynligvis liten. Dette begrunnes både med at avgiften ikke har påvirket prisene vesentlig og med at kapasiteten i norske anlegg stort sett har vært fullt utnyttet både før og etter avgiftsbortfallet.
Eventuell redusert eksport kan ha medført negative miljøkonsekvenser på kort sikt siden den
sannsynligvis kompenseres med høyere import av britisk avfall til forbrenning i Sverige som totalt gir noe høyere utslipp. På lengre sikt kan en redusert eksport påvirke utbyggingen av
forbrenningskapasitet i Sverige. Miljøkonsekvensen av dette er ikke vurdert.
Emneord:
Avfallsforbrenning, sluttbehandlingsavgift, eksport Fylke:
Kommune(r):
Innhold
1. BAKGRUNN... 5
2. PROBLEMSTILLING OG METODE ... 7
3. MILJØREGULERINGER AV FORBRENNINGSANLEGG I NORGE... 8
3.1 KONSESJONSPLIKT OG KRAV I AVFALLSFORSKRIFTEN...8
3.2 NOXAVGIFT... 8
3.3 CO2-KVOTEPLIKT... 8
4. UTVIKLING I FORBRENNINGSAVGIFTEN ... 9
5. ENDRINGER I AVFALLSSTRØMMENE ...11
5.1 ENDRINGER I AVFALLSMENGDEN SOM OPPSTÅR...11
5.2 UTVIKLING I BEHANDLINGSMÅTE FOR AVFALLET...12
5.3 MATERIALGJENVINNING OG BIOLOGISK BEHANDLING... 13
5.4 ENERGIUTNYTTELSE...15
5.5 EKSPORT OG IMPORT TIL ENERGIUTNYTTELSE...16
5.6 KAPASITETSUTVIKLING FOR AVFALLSFORBRENNING I NORGE... 19
5.7 PRISUTVIKLING FOR AVFALLSBEHANDLING I NORGE... 21
6. DET SVENSKE AVFALLSMARKEDET ...26
6.1 FORBRENNINGSKAPASITET OG AVFALLSMENGDER I SVERIGE... 26
6.2 IMPORT OG PRISER PÅ MOTTAK AV AVFALL I SVERIGE... 27
6.3 EKSISTERENDE OG FORESLÅTTE VIRKEMIDLER I DEN SVENSKE AVFALLSPOLITIKKEN... 30
7. UTVIKLING I UTSLIPPENE FRA AVFALLSFORBRENNING...31
8. RESULTATER FRA INTERVJUUNDERSØKELSE ...33
8.1 MARKEDET FOR AVFALLSFORBRENNING... 33
8.2 UTSLIPP FRA AVFALLSFORBRENNINGSANLEGG...34
8.3 MARKEDET FOR MATERIALGJENVINNING OG BIOLOGISK BEHANDLING...35
8.4 MARKEDET FOR INNSAMLERE AV NÆRINGSAVFALL OG MEGLERE... 36
9. VEISLITASJE VED AVFALLSTRANSPORT...37
10. DRØFTING AV HVILKE ENDRINGER SOM KAN TILSKRIVES AVGIFTSBORTFALLET ...38
11. VURDERING AV MILJØKONSEKVENSER...41
VEDLEGG - SCENARIO UTSLÄPP AV KLIMATGASER VID ENERGIUTVINNING FRÅN IMPORTERAT AVFALLSBRÄNSLE I SVERIGE...42
1. Bakgrunn
Avgiften på sluttbehandling av avfall ble innført i 1999 og bestod av avgift på deponering og forbrenning av avfall. I 2004 ble forbrenningsavgiften lagt om. Avgiften ble nå todelt, hvor en komponent var basert på målinger av utslipp av definerte utslippskomponenter direkte fra anleggene mens CO2-komponenten ble satt per tonn avfall. Samtidig falt reduksjonen i avgiften på bakgrunn av energiutnyttelsesgrad bort. I 2010 tilsvarte forbrenningsavgiften i gjennomsnitt om lag 90 kroner per tonn innlevert avfall til norske forbrenningsanlegg (Finansdepartementet, 2010)1.
I forarbeidet til forbudet mot deponering av nedbrytbart avfall fremgår det at myndighetene forventet knapphet på forbrenningskapasitet i Norge. Kapasiteten til avfallsforbrenning i Norge er betydelig utbygd i perioden 2008 til 2012, men er likevel ikke fullt ut tilstrekkelig til å dekke den totale nasjonale mengde restavfall som sendes til forbrenning, som økte etter
deponiforbudet. I Sverige har det imidlertid vært et overskudd på forbrenningskapasitet som i tillegg ble forsterket da finanskrisen førte til lavere avfallsmengder fra 2009.
Kapasitetsoverskuddet i Sverige er i stor grad dekket gjennom en økende import av norsk avfall.
Prisene på mottak av avfall til forbrenning er betydelig redusert2 i den delen av markedet hvor det har vært en økende konkurranse om å sikre seg restavfall til avfallsforbrenningsanlegg. Det er overskuddskapasiteten i Sverige som har i første rekke bidratt til denne prisnedgangen.
Sverige vedtok å fjerne sin forbrenningsavgift fra 1. september 2010. Dette skapte frykt for at konkurransefortrinnet til svenske aktører ytterligere ville forsterkes. Den svenske
forbrenningsavgiften differensierte mellom næringsavfall (ingen avgift) og husholdningsavfall, og om anlegget produserte elektrisitet (lav avgift) eller ikke (høy avgift). Norske
avfallsforbrenningsanlegg, som allerede konkurrerte hardt om avfallet med svenske aktører, fryktet at avgiftsbortfallet i Sverige ville føre til svekket konkurranseevne som kunne medføre både redusert tilgang på restavfall, samt generelt svekket økonomi for de nye
anleggsinvesteringene i utvidet norsk kapasitet.
Når regjeringen valgte å fjerne den norske forbrenningsavgiften fra 1. oktober 2010 hadde Finansdepartementet gjort vurderinger av mulige effekter av avgiftsbortfallet bl.a. etter innspill fra bransjeorganisasjonene. Det ble konkludert med at det er betydelige kostnadsforskjeller for avfallsforbrenning i Norge og Sverige som ville blitt ytterligere forsterket av et eventuelt ensidig
1Revidert nasjonalbudsjett 2010. Meld. St. 2 (2009 – 2010).
2Begrepet «redusert pris» i denne rapporten må tolkes ut fra avfallsforbrenningsanleggenes ståsted. Anleggene får betalt for å motta avfall, dvs. at det er negativ pris på avfallet. «Redusert pris» innebærer at anleggene får mindre betalt, men i virkeligheten betyr dette høyere verdi på avfallet.
svensk avgiftsbortfall. Hensynet til miljø ble vurdert å være ivaretatt av andre reguleringer som konsesjonskravene til forbrenningsanleggene, avgifter på transport og virkemidler for
materialgjenvinning som f.eks. produsentansvarsordninger for emballasje (Finansdepartementet, 2010)1.
Mepex Consult i samarbeid med Xrgia gjennomførte i 2011 en foreløpig evaluering av bortfallet av forbrenningsavgiften på oppdrag for Klima- og forurensningsdirektoratet. Det ble konkludert med at det var vanskelig å påvise effekter hverken når det gjelder eksportert mengde eller konkurranseforholdet til materialgjenvinning så kort tid etter at avgiften var fjernet. Prisene på mottak av avfall til forbrenning så ut til å være redusert tilsvarende avgiftsreduksjonen, noe som indikerte at avgiftsbortfallet på lenger sikt kan forverre konkurransesituasjonen for
materialgjenvinning og biologisk behandling.
2. Problemstilling og metode
Oppdraget med evalueringen av bortfallet av forbrenningsavgiften er beskrevet i kontrakt mellom Miljødirektoratet og Mepex Consult. Oppsummert består oppdraget av følgende elementer:
1. Kartlegging av endringer i avfallsstrømmene.
2. Kartlegging av endringer i utslippene fra forbrenningsanleggene.
3. Drøfting av hvilke endringer (fra pt 1-2) som kan tilskrives fjerning av forbrenningsavgiften.
4. Vurdering av miljøkonsekvenser som kan tilskrives avgiftsbortfallet. Miljøkonsekvensene skal tallfestes og prises så langt det er mulig.
Oppdraget er gjennomført av Mepex Consult i samarbeid med Profu i Sverige. Olav Skogesal fra Mepex har vært prosjektleder og Frode Syversen (Mepex), Jenny Sahlin (Profu) og Johan Sundberg har deltatt som prosjektmedarbeidere.
Kartlegging av endringer i avfallsstrømmene er gjort med utgangspunkt i tilgjengelig statistikker.
For de norske avfallsmengdene er det lagt hovedvekt på statistikker fra SSB, men også andre kilder er benyttet, bl.a. en årlig karlegging som Mepex gjennomfører mot
avfallsforbrenningsanleggene i Norge. Tall fra Sverige er sammenstilt med utgangspunkt i offisiell avfallsstatistikk. I tillegg er evalueringen basert på Profu sine kartlegginger av kapasitet og priser på mottak av avfall til forbrenning i Sverige.
Kartlegging av endringer i utslipp fra forbrenningsanleggene er gjort med utgangspunkt i egenrapporter fra forbrenningsanleggene til Miljødirektoratet. Det er tatt utgangspunkt i årlige utslippsmengder for de komponentene som var avgiftsbelagt.
Til støtte for evalueringen er det gjennomført en intervjuundersøkelse blant ressurspersoner i avfallsbransjen. Intervjuobjektene har bakgrunn fra avfallsforbrenningsanlegg, avfallsmeglere, entreprenører for innsamling, returselskaper for emballasje, kommunale avfallsselskaper og bransjeorganisasjoner. Vi vurderer at intervjuobjektene representerer de relevante miljøene som er berørt av avgiftsbortfallet i verdikjeden fra avfallsbesitter, innsamler og behandler av avfallet.
Samtidig er intervjuobjektene håndplukket ut fra deres personlige kunnskap og historie.
Intervjuene gir innsikt i de ulike aktørenes forståelse av markedet og de endringer som har skjedd siden avgiften ble fjernet. Flere av intervjuobjektene har dessuten faglig kunnskap om avfallsforbrenningsanleggene.
Vurderingen av miljøkonsekvenser er gjort med utgangspunkt i drøfting og konklusjon av hvilke effekter avgiftsbortfallet har hatt for avfallstrømmer og utslipp. Med dette utgangspunkt er det beskrevet scenarier for hva som kunne vært virkninger av fortsatt avgift.
3. Miljøreguleringer av forbrenningsanlegg i Norge
3.1 Konsesjonsplikt og krav i avfallsforskriften
Forurensningsloven og avfallsforskriften krever at avfallsforbrenningsanlegg skal ha tillatelse fra forurensningsmyndighetene. Krav til energiutnyttelse reguleres gjennom
forurensningsmyndighetenes konsesjonsbehandling. Normalt kreves det at
forbrenningsanleggene skal ha en energiutnyttelsesgrad på minst 50 prosent. Avfallsforskriftens kapittel 10 angir grenseverdier og krav til måling for utslipp til luft og vann av en rekke miljø og helseskadelige komponenter.
3.2 NO
xavgift
Da forbrenningsavgiften eksisterte hadde avfallsforbrenningsanleggenes fritak fra NOx–avgiften ettersom forbrenningsavgiften innehold en NOx-komponent tilsvarende NOx-avgiften. Da forbrenningsavgiften falt bort ble også fritaket for NOx-avgiften fjernet. Avgiftspliktige forbrenningsanlegg kan slutte seg til «miljøavtalen om reduksjon av NOx-utslipp» og dermed oppnå avgiftsfritak mot å betale et vederlag til fondet som er vesentlig lavere enn avgiften.
3.3 CO2-kvoteplikt
Avfallsforbrenningsanlegg var fritatt fra kvoteplikten frem til 2013. Nytt kvotedirektiv for Norge fra 2013 følger EUs kvotedirektiv. Dette innebærer fortsatt fritak for forbrenningsanlegg som har som hovedformål å forbrenne husholdningsavfall og tilsvarende avfall fra næringsvirksomheter mens samforbrenningsanlegg hvor hovedmålet med forbrenningen er energiproduksjon er kvotepliktige.
4. Utvikling i forbrenningsavgiften
Avgiften på forbrenning av avfall ble innført i 1999 samtidig med deponiavgiften. I 2004 ble forbrenningsavgiften lagt om fra en avgift basert på innlevert mengde avfall til en avgift direkte på utslipp. Avgiften var begrunnet med at forbrenning av avfall gir utslipp med både globale-, regionale- og lokale skadevirkninger på helse og miljø. Forbrenningsavgiften var fra 2004 basert på målinger av utslipp direkte fra anleggene. Avgiften skulle stimulere både til rensing av utslipp, utsortering av miljøskadelige avfallsfraksjoner, materialgjenvinning og reduserte avfallsmengder fra husholdninger og næringsliv.
Avgiftsplikten omfattet utslipp av støv, gassene hydrogenfluorid (HF), hydrogenklorid (HCl), nitrogenoksider (NOX) og svoveldioksid (SO2), dioksiner, tungmetallene kvikksølv (Hg), kobber (Cu), kadmium (Cd), bly (Pb), krom (Cr), mangan (Mn), arsen (As) og nikkel (Ni) samt
karbondioksid (CO2) ved forbrenning av avfall innlevert til sluttbehandling ved
forbrenningsanlegg. Avgiftsplikten oppstod ved utslipp til luft av avgiftspliktige stoffer ved forbrenning av avfall. CO2-komponenten i avgiften var knyttet til mengden avfall, ikke selve utslippet, og avgiftsplikten oppstår ved innlevering av avfall til forbrenning.
Energianlegg i industrien som kun benyttet avfallsbaserte brensler i produksjonen, ble ansett som gjenvinningsanlegg og var derfor fritatt fra avgiften. Dette fritaket gjaldt bl.a. Norcems sementanlegg som ble fritatt forbrenningsavgift på foredlet avfallsbrensel.
Tabell 1. Avgiftssatser forbrenningsavgiften.
Statens inntekter fra forbrenningsavgiften var i 2005 (første komplette avgifts år med
utslippsbasert avgift) 64,6 millioner kroner. Dette tilsvarer 79 kroner per tonn avfall forbrent med avgift. I 2009 (siste komplette avgifts år) var inntektene økt til 83,6 millioner kroner. Dette tilsvarer 91 kroner per tonn avgift forbrent med avgift. Høyeste inntekt hadde staten i 2008 da beløpet var 88,1 millioner kroner som også tilsvarer 91 kroner per tonn avfall forbrent med avgift.
Komponent Enhet 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
CO2 per.tonn avfall 39,70 40,57 41,28 59,00 60,53 62,35 63,47 Støv per. gram utslipp 0,59 0,60 0,61 0,62 0,64 0,66 0,67 HF per. gram utslipp 20,77 21,23 21,60 21,98 23,56 23,23 23,65 HCl per. gram utslipp 0,10 0,11 0,11 0,11 0,11 0,12 0,12 NOx per. gram utslipp 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 SO2 per. gram utslipp 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 Hg per. gram utslipp 28,10 28,72 29,22 29,74 30,52 31,43 32,00 Cd per. gram utslipp 54,06 55,25 56,21 57,22 58,71 60,47 61,56 Pb per. gram utslipp 64,54 65,96 67,12 68,32 70,10 72,20 73,50 Cr per. gram utslipp 581,28 594,07 604,46 40,07 41,11 42,35 43,11 Cu per. gram utslipp 0,31 0,32 0,33 0,33 0,34 0,35 0,36 Mn per. gram utslipp 96,71 98,84 100,57 102,38 105,04 108,19 110,14 As2 per. gram utslipp 9,88 10,10 10,28 10,46 10,74 11,06 11,26 Ni per. gram utslipp 9,47 9,68 9,85 10,02 10,28 10,59 10,78 dioksiner per. gram utslipp 2 392 300 2 445 000 2 487 700 2 532 500 2 598 300 2 676 300 2 724 500
Tabell 2. Statens inntekter fra forbrenningsavgiften, etter komponent. Kroner. Kilde TAD..
Av de totale inntektene fra forbrenningsavgiften i perioden 2004 – 2010 var 60,7 % knyttet til CO2
som var basert på forbrent mengde avfall (Tabell 3). Av de utslippsbaserte komponentene utgjorde NOx 16,5 % av avgiften, HF utgjorde 5,7 % og støvutslipp 4,1 %. De øvrige 11
utslippskomponentene utgjorde til sammen 12,9 % av inntekten. Avgiften på NOx er til en viss grad videreført gjennom NOx avgiften (se 3.2), men ettersom de aller fleste
avfallsforbrenningsanlegg er tilsluttet NOx-avtalen er kostnaden for anleggene betydelig redusert.
Tabell 3. Inntekter fra forbrenningsavgiften. Komponentfordelt. Totalt for 2004 - 2010. Prosent. Kilde TAD.
Komponent Andel av inntekt
CO2 60,7 %
Støv 4,1 %
HF 5,7 %
HCl 1,7 %
NOx 16,5 %
SO2 2,2 %
Hg 0,6 %
Cd 0,2 %
Pb 3,0 %
Cr 2,2 %
Cu 0,0 %
Mn 2,1 %
As2 0,0 %
Ni 0,3 %
dioksiner 0,6 %
Komponent Enhet 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
CO2 Kroner 15 540 048 31 290 659 34 971 291 53 142 917 58 397 565 55 037 268 38 489 768 Støv Kroner 1 774 868 3 360 220 2 293 413 2 524 225 3 787 583 3 633 458 1 872 936 HF Kroner 2 717 693 3 575 222 2 616 604 3 277 682 3 672 120 3 618 865 7 612 674 HCl Kroner 473 093 989 540 1 435 785 1 457 859 1 563 851 1 497 407 671 616 NOx Kroner 6 441 989 12 185 783 10 689 821 11 887 171 13 672 176 13 998 039 9 012 173 SO2 Kroner 861 887 2 935 478 1 923 782 1 300 984 1 353 954 1 255 013 821 922 Hg Kroner 101 973 187 588 328 080 665 456 554 814 582 772 484 776 Cd Kroner 36 678 219 568 115 940 108 183 115 598 83 072 49 315 Pb Kroner 620 590 4 404 615 2 415 532 2 072 136 2 145 364 1 790 055 759 162 Cr Kroner 1 439 650 3 526 851 3 013 756 240 750 226 787 162 211 1 600 044 Cu Kroner 1 533 14 207 6 571 6 424 7 535 17 695 8 841 Mn Kroner 394 073 914 592 1 266 320 2 784 695 2 023 782 1 267 598 1 379 476 As2 Kroner 4 558 14 047 8 682 6 570 11 659 16 749 12 738 Ni Kroner 45 788 347 084 356 074 129 016 208 785 137 293 267 188 dioksiner Kroner 296 568 681 412 353 588 399 232 370 127 462 739 339 252 Total Kroner 30 750 989 64 646 866 61 795 239 80 003 300 88 111 700 83 560 234 63 381 881
5. Endringer i avfallsstrømmene
5.1 Endringer i avfallsmengden som oppstår
Den totale mengden avfall som oppstår i Norge har økt jevnt siden avfallsstatistikken ble etablert på 80-90-tallet. Riktignok var det en kort nedgang etter finanskrisen i 2008, men etter dette har avfallsmengdene igjen økt. SSBs avfallsregnskap viser denne utviklingen fram til 2011 (Figur 1).
Avfallsregnskapet er så langt ikke oppdatert etter 2011. Når vi ser på de detaljerte statistikkene fra SSB fremgår det at mengden husholdningsavfall har vært forholdsvis stabil de siste 2-3 årene.
Mengden avfall fra bygge- og anleggsvirksomhet og fra tjenesteytende næringer har imidlertid økt. Utviklingen i mengden avfall fra industri er ikke oppdatert i statistikken etter 2008.
Figur 1. Total avfallsmengde i Norge fordelt på behandlingsmåte, 1995 - 2011. Tonn. Kilde SSB.
SSBs framskriving av avfallsmengden viser fortsatt vekst fram til 2020 (Figur 23). Ifølge denne framskrivingen vil avfallsmengden øke relativt likt som BNP.
3Total mengde i Figur 1 og Figur 2 er forskjellig som følge av ulik definisjon. I denne sammenheng er imidlertid ikke dette viktig siden det er utviklingen som er av interesse for denne
fremstillingen.
Figur 2. Framskriving av avfallsmengde fordelt på opprinnelse. Tonn. Kilde SSB.
5.2 Utvikling i behandlingsmåte for avfallet
Det har fra langt tilbake (siste 25 år) vært en målsetting for avfallspolitikken å øke gjenvinningsgraden av avfallet. Denne målsettingen har i stor grad også vært fulgt opp i virkemidler og tiltak på nasjonalt og lokalt plan. Dette har resultert i at andel avfall som går til materialgjenvinning, biologisk behandling og energiutnyttelse har økt samtidig som andel avfall som sluttbehandles er redusert.
Endringene har vært drevet fram av flere tiltak:
Strenge restriksjoner på deponering med deponiforbud mot nedbrytbart avfall fra 2009.
Krav om system for kildesortering av våtorganisk avfall før deponering ble iverksatt i ulike fylker fra 1995. Nedgangen i mengde deponert startet tidlig på 2000-tallet for de
nedbrytbare fraksjonene.
Produsentansvarsordringer for emballasjeavfall og ee-avfall har bidratt til høy gjenvinningsgrad for disse avfallstypene.
Overgang til kildesorteringsløsninger for både husholdninger og næringsliv. Dette har lagt grunnlaget for sterk økning i materialgjenvinning og biologisk behandling av avfallet.
Utbygging av kapasitet for kompostering (først) og biogass produksjon (de senere årene).
Utbygging av ny kapasitet for avfallsforbrenning med energiutnyttelse.
Økende eksport av avfall til energiutnyttelse i Sverige.
Utviklingen i avfallet fra husholdninger reflekterer den generelle utviklingen (Figur 3). Andelen som gikk til deponering var i 2004 over 20 % mens den de siste årene utgjør bare 2-3 %.
Tilsvarende har det vært en sterk økning i andelen som forbrennes mens prosentandelen som leveres til materialgjenvinning og biologisk behandling har vært relativt stabil. Målt i mengde har det imidlertid vært en økning i mengden som leveres til materialgjenvinning og biologisk
behandling ettersom total mengde avfall som genereres har økt.
Figur 3. Håndtering av husholdningsavfall. 2004 – 2012. Prosent. Kilde SSB.4
Foreløpige tall fra kostra rapporteringen (per 17. juni) indikerer at endringen fra 2012 til 2013 er relativt liten. Endelige tall blir publisert av SSB i slutten av juni.
5.3 Materialgjenvinning og biologisk behandling
Det er av spesiell interesse å se på utviklingen i materialgjenvinning og biologisk behandling ettersom disse behandlingsformene i mange sammenhenger utgjør foretrukne alternativer til energiutnyttelse og kan stå i konkurranse med energiutnyttelse. Som det fremgår av Figur 3 har det vært en stagnasjon i materialgjenvinning og biologisk behandling av husholdningsavfall de siste årene. Som omtalt er det indikasjoner på at dette vil vedvare også i 2013. Det kan pekes på flere årsaker til dette som ikke gjelder konkurranseforholdet til energiutnyttelse:
Forbruket av aviser er betydelig redusert, derved også mengden avispapir levert til materialgjenvinning.
4Mengde forbrent inkluderer både med og uten energiutnyttelse.
Det er også indikasjoner på at mengden generert matavfall viser en nedadgående utvikling, noe som også kan påvirke mengden som leveres til biologisk behandling5.
Kildesortering av plast og flere andre emballasjetyper kan ha nådd et nivå der det er mer krevende å oppnå vesentlig vekst. De fleste kommuner og husholdninger er omfattet av kildesorteringsordninger for plast.
For noen avfallstyper har det skjedd en skjerping av kvalitetskrav eller forbedring i statistikker som medfører lavere tall uten at dette reflekterer noen reel nedgang i mengden som materialgjenvinnes.
Figur 4. Plastemballasje levert til materialgjenvinning. Tonn. Kilde Grønt Punkt Norge.
Plastemballasje levert til materialgjenvinning støttet av Grønt Punkt Norge økte fram til 2012 både for husholdning og næring men i 2013 var det en nedgang. Årsak til nedgangen var endret utsorteringsløsning i Oslo (husholdning), endringer i sentrale anlegg for næringsavfall samt endringer i drikkevaresystemet som påvirker tallene. Noe av nedgangen skyldes endringer i registreringer og ikke en reell nedgang i materialgjenvinningen. Figuren viser at Grønt Punkt Norge planlegger med ny vekst i mengdene i 2014.
Et nytt utviklingstrekk når det gjelder utsortering av husholdningsavfall er bygging av sentrale sorteringsanlegg som supplerer eller erstatter kildesortering. Anlegget til ROAF (Akershus nord)
5Detaljerte beregninger som Mepex har gjort for Vestfold og Oslo indikerer en nedgang i generert mengde matavfall fra husholdninger som leveres i avfallsordningene.
0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 90 000 100 000
Andre Husholdning Næring
er allerede satt i prøvedrift mens et nytt anlegg hos IVAR (Rogaland) er under bygging. Det planlegges også anlegg både i Follo regionen i Akershus og i Trondheim. Denne utviklingen vil kunne føre til ny økning i mengden husholdningsavfall som materialgjenvinnes eller biologisk behandling.
Når det gjelder biologisk behandling var det på nitti- og totusentallet en betydelig økning i mengden matavfall som sortere ut fra husholdningsavfallet. Dette gjaldt først og fremst kommuner med deponiløsning som startet slik utsortering siden det tidlig kom forbud mot deponering restavfall uten forutgående utsortering av våtorganisk avfall.. De siste årene har flere av de store bykommunene startet med utsortering av matavfall (ref. Oslo). Det er også bygget betydelig behandlingskapasitet med biogassproduksjon. I tillegg er det utviklet løsninger med eksport av såkalt bio-substrat. Det har derved utviklet seg et marked for kildesortert matavfall.
Prisene på levering til behandlingsanleggene er redusert i takt med denne utviklingen.
Det har vært en vekst i mengden kildesortert våtorganisk avfall fra husholdninger etter hvert som flere og flere kommuner har innført kildesortering. Denne veksten har siden 2008 flatet ut i følge statistikken fra SSB. Det er noen flere kommuner som har innført kildesortering de senere årene som Asker og Oslo, men samtidig har noen kommuner sluttet kildesortering (GIR, Haugesund) eller leverer kildesortert matavfall til forbrenning (HRS).
Det har også vært en stor utvikling i marked for tjenester for behandling av våtorganisk avfall.
Det er etablert flere anlegg for forbehandling av matavfall og produksjon av biosubstrat som en råvare til biogassanlegg. Spesielt eksport til Danmark har blitt vanlig med tanker på båt og det forventes økende etterspørsel fra dette markedet. Det har også vært flere anlegg i Sverige med en del ledig kapasitet som er gjort tilgjengelig i det norske marked.
Markedet har også i stor grad lagt stor vekt på å utvikle mer miljøriktige løsninger med vekt på høy produksjon av biogass, oppgradering til biometan og drivstoff, samt produsere gjødsel. Det har skjedd en stor utvikling fra mer tradisjonell kompostering.
Det er usikker og mangelfull statistikk for mengden matavfall fra næringslivet. Det er derfor ut fra statistikken vanskelig å konkludere med om det har vært en vekst eller nedgang i mengden kildesortert matavfall etter at forbrenningsavgiften ble fjernet. Det drøftes videre i kapittel 9.
5.4 Energiutnyttelse
Energiutnyttelse av avfall har økt i takt med nedgangen i mengden som deponeres. Totalt ble det i 2013 forbrent 2 342 000 tonn norsk avfall (Figur 5) ifølge tall som Mepex har innhentet og sammenstilt. Tallene inkluderer all forbrenning av norsk «restavfall», både i ordinære forbrenningsanlegg, i sementovner6og industrianlegg og i utlandet. Tallene omfatter ikke
6Norcems sementovner hadde unntak fra forbrenningsavgiften på forbrenning av foredlet avfallsbrensel.
forbrenning av farlig avfall og trevirke som ikke var omfattet av forbrenningsavgiften. Totalt har det vært en dobling i mengden av restavfall til forbrenning mellom 2007 og 2013. Økningen fra 2007 til 2010 var på 40 % mens i tilsvarende treårsperiode fra 2010 til 2013 var på 19 %, altså noe lavere vekst.
Husholdningsavfallet utgjorde omkring halvparten av mengden som forbrennes med energiutnyttelse i 2013 ifølge kartleggingen til Mepex.
Figur 5. Avfallsforbrenning av norsk avfall, fordelt på husholdningsavfall og næringsavfall. Tonn.
5.5 Eksport og import til energiutnyttelse
En relativt betydelig andel norsk avfall blir eksporter til energiutnyttelse, i all hovedsak til Sverige (Figur 6). I 2013 utgjorde eksport av restavfall til forbrenning 649 000 tonn ifølge årsrapportene som sendes til Miljødirektoratet fra virksomheter som har tillatelse til eksport. Eksporten fra Norge var lav helt fram til perioden 2008 - 2010 da det skjedde en sterk økning i mengden. Etter 2010 har mengden vært relativt stabil. Økningen i eksport kan sees i sammenheng med
deponiforbudet som i stor grad ble effektuert før tidsfristen i forskriften (1. juli 2009) og mangel på forbrenningskapasitet i Norge.
0 500 000 1 000 000 1 500 000 2 000 000 2 500 000
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2 012 2 013
Næringsavfall Husholdningsavfall
Figur 6. Avfallsforbrenning av norsk7avfall, fordelt på eksport og innenlands. Tonn.
Eksport av restavfall til forbrenning foregår nesten utelukkende til Sverige. Figur 7 hvordan mengden har utviklet seg fra 2005 til 2013 ifølge rapportene som Miljødirektoratet mottar fra virksomheter som har tillatelse til slik eksport. Tallene er avgrenset til de avfallstyper som regnes som restavfall til forbrenning (EAL kode 191210, 191212 og 200301) og som utgjør vesentlige mengder. Mepex har på oppdrag for Grønt Punkt Norge og Avfall Norge i mange år gjennomført en kartlegging av eksporten, delvis basert på de samme rapportene og delvis basert på direkte kommunikasjon med aktørene. Tallene fra Mepex er svært samsvarende med tallene i figuren, men for 2006 og 2009 viser Mepex’ kartlegging noe høyere mengde.
Det er indikasjon på at ikke alt eksportert restavfall fremgår av de rapporter som er sammenstilt ut fra grunnlag fra Miljødirektoratet. Det har vært noe manglende rapportering fra noen aktører de siste årene. Andre kilder angir høyere mengde til eksport, men det skyldes trolig også at de har inkludert flere avfallstyper/-koder.
7Tallene inkluderer ca 10 000 tonn importert avfall i 2012 og ca 40 000 tonn i 2013.
0 500 000 1 000 000 1 500 000 2 000 000 2 500 000
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2 012 2 013
Eksport Norske anlegg
Figur 7. Eksportert mengde restavfall husholdning og næring til forbrenning. Tonn.8, 9
Når det gjelder import er dette interessant siden det kan ha betydning for balansen i markedet som evalueres. Kapasitet som fylles med importert avfall ville ellers måtte fylle kapasiteten med avfall fra «hjemmemarkedet». Norcems10sementfabrikker i Brevik og Kjøpsvik har i flere år importert en liten mengde foredlet avfallsbrensel fra Nederland. Mengden har variert mellom ca 2 000 tonn og 11 000 tonn i perioden 2010 til 2013. De senere årene har
Energigjenvinningsetaten i Oslo startet import av restavfall fra Storbritannia til forbrenning ved sitt anlegg på Klemetsrud. Mengden i 2012 var ca 10 000 tonn og i 2013 var det 30 000 tonn. Det
8Totaltall fra egenrapporter fra aktører til Miljødirektoratet. Tallene er mangelfulle for 2013 pga.
mangelfull rapportering fra enkelt aktører. For disse er tall for 2012 benyttet. Dette utgjør til sammen 150 000 tonn. Tall husholdning er hentet fra SSB kostra rapportering. Tall for næring er residual av total minus husholdning.
9Tall for 2011 er nedkorrigert med 343 346 tonn som følge av feil ved en av eksportørene som etter kontroll viste seg å være 10 ganger for høyt.
10Norcem hadde unntak fra avgiften, men det er likevel relevant å inkludere omtale av Norcem ettersom de er del av det samme avfallsmarked som øvrige forbrenningsanlegg.
0 100000 200000 300000 400000 500000 600000 700000 800000
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Næring Husholdning
forventes at importen til Klemetsrud vil vedvare og trolig øke. Frevar i Fredrikstad har også importert en liten prøvemengde på 2 000 – 4 000 tonn i 2012 og 2013.
5.6 Kapasitetsutvikling for avfallsforbrenning i Norge
Avfallsforbrenning av restavfall i Norge utgjorde 1693 000 tonn i 2013 ifølge tall som Mepex har innhentet fra avfallsforbrenningsanleggene. Dette omfatter også forbrenning av restavfall i sementovnene til Norcem. Mengden som ble forbrent ved norske anlegg økte med 26 % fra 2010 til 2013. En detaljert oversikt over forbrent mengde restavfall fordelt på anleggene er gitt i Tabell 4.
Tabell 4. Forbrent mengde restavfall i Norge 201311. Tonn.
Fylke Anlegg Mengde
forbrent restavfall 2013
Oslo EGE Klemetsrudanlegget 284 404
Sør-Trøndelag Statkraft, Trondheim Varmesentral 225 400
Hordaland BIR, Avfallsenergi 210 888
Vest Agder Returkraft 120 964
Oslo EGE Haraldrudanlegget 109 345
Rogaland Forus Energigjenvinning 103 274
Østfold Frevar 88 811
Telemark Norcem Brevik 87 000
Møre og Romsdal Tafjord Kraftvarme 84 374
Hedmark Eidsiva, Trehjøringen Energisentral 79 000
Østfold Hafslund, Sarpsborg Avfallsenergi 76 960
Østfold Borregaard, EGK 65 283
Østfold Hafslund, BIO-EL 51 610
Oslo Hafslund, Haraldrud Varmesentral 47 936
Buskerud Hallingdal Renovasjon, Kleivi 19 274
Troms Senja Avfallsselskap, Botnhågen 14 944
Nordland Norcem, Kjøpsvik 11 700
Østfold Østfold Energi, Rakkestadanleggen 9 750
Sogn og Fjordane Årdal Kommune, Geithus forbrenningsanlegg 1 651
Total 1 692 568
I tillegg til anleggene i tabellen finnes enkelte små anlegg som i utgangspunktet var konstruert for restavfall men som av tekniske årsaker har gått over til å brenne papir- og treavfall. Dette gjelder tre forbrenningsanlegg i Finnmark på hver 5 000 tonn kapasitet, et anlegg i Vik i Sogn og Fjordane med kapasitet på ca 5 000 tonn og et anlegg på Nærbø i Rogaland med kapasitet ca 5 000 tonn.
Når det gjelder kapasitetene i avfallsforbrenningsanleggene tyder våre egne opplysninger og informasjon fra intervjuene at kapasiteten i stor grad er fullt utnyttet ved anleggene og at tabellen beskriver derved noe i nærheten av den realistiske totalkapasiteten. Det kan likevel gis noen bemerkninger til dette:
11Tallene inkluderer ca 40 000 tonn importert avfall.
Anleggenes teoretiske årskapasitet kan alltid være forskjellig fra den reelle. Uforutsett eller planlagt driftsstans utover det som ligger til grunn for beregnet årskapasitet vil gi redusert reell kapasitet
Avfallet som forbrennes kan ha høyere eller lavere brennverdi enn hva som ligger til grunn for beregnet nominell kapasitet og medføre endringer i kapasitet per i tonn/time
Det forekommer at anleggene ikke utnytter hele kapasiteten pga. mangel på avfall eller av markedsstrategiske grunner. I våre intervjuer med utvalgte ressurspersoner (Kapittel 0) har vi fått opplysninger om to slike tilfeller av redusert kapasitetsutnyttelse. Begge tilfellene representerer relativt små volumer i relativt korte perioder.
Et anlegg (Hafslund, Haraldrud Varmesentral) har bare drift i vinterhalvåret. Dette
anlegget kunne teoretisk vært drevet større deler av året dersom konsesjonen tillot dette og det er økonomisk grunnlag for det. Dette tilsvarer i tilfelle en tilleggskapasitet på 30 000 – 50 000 tonn.
Det er normalt et potensiale for driftsoptimalisering som kan gi kapasitetsøkninger og det er en viss fleksibilitet ved hvor stor belastning man har.
I perioden etter 2010 har tre avfallsforbrenningsanlegg blitt nedlagt, det gjelder Hurum Energigjenvinning (kapasitet 30 000 – 40 000 tonn), Nordmøre Energigjenvinning (kapasitet ca.
30 000 tonn) og Energos sitt pilotanlegg på Ranhem i Trondheim (kapasitet ca 8 000 tonn). De to første av disse ble etter våre opplysninger lagt ned siden de mistet sin ene energikunde og siden økonomien i anleggene ikke var lønnsom.
I perioden fra 2010 har det komme flere nye forbrenningsanlegg i drift som representerer en total ny kapasitet på nær 700 000 tonn. Alle disse anleggene var besluttet utbygd i rimelig god tid før deponiforbudt trådde i kraft i 2009 og før forbrenningsavgiften ble fjernet i 2010. Dette gjelder følgende anlegg:
2010. BIR avfallsenergi. Ny linje på 110 000 tonn.
2010. Returkraft i Kristiansand. Nytt anlegg. Ca 130 000 tonn.
2010. Hafslund i Sarpsborg. Nytt anlegg. Ca 80 000 tonn.
2011. Klemetsrudanlegget til EGE i Oslo finn en ny forbrenningslinje på ca 160 000 tonn årskapasitet.
2008. Statkraft sitt anlegg i Trondheim fikk en ny forbrenningslinje på ca 120 000 tonn
2011. Tafjord Kraftvarme i Ålesund. Ny linje. Ca 40 000 tonn.
2011. Eidsiva i Hamar. Nytt anlegg. Ca 80 000 tonn.
2012. Forus Energi i Stavanger. Ny linje. Ca 60 000 tonn.
Det har ikke vært besluttet bygging av ny forbrenningskapasitet etter ca 2008. Årsaken til dette kan bl.a. være prisutviklingen for avfall til forbrenning.
5.7 Prisutvikling for avfallsbehandling i Norge
Prisutvikling av avfall levert til avfallsforbrenning er en viktig indikator på de endringene som har skjedd i avfallsmarkedet, og da spesielt i konkurransen mellom energiutnyttelse,
materialgjenvinning og biologisk behandling. Likevel er ikke priser i seg selv et vesentlig punkt i evalueringen.
5.7.1 Priser på avfallsforbrenning
Priser for avfallsforbrenning er i denne sammenheng knyttet til de markedspriser som oppnås ved kjøp av forbrenningstjenester i et åpent marked. Det reflekterer ikke nødvendigvis de kostnader som er knyttet til å bygge og drive forbrenningsanlegg. En stor det av aktørene i det norske og svenske marked er eid av offentlige aktører som også betjener eierkommunene med behandling av restavfall fra husholdninger.
Det har generelt sett vært en betydelig nedgang i prisene for forbrenning av restavfall over hele landet i perioden fra 2008 til 2013. Den største nedgangen skjedde i perioden fra høsten 2008 til våren 2010, mens prisnedgangen fra høsten 2010 fram til 2013 har vært betydelig mindre.
Samlet sett har dette bidratt til lavere inntjening for forbrenningsanleggene og har hatt betydning for selvkost for kommuner som har kontrakter basert på enerett.
Det kan være noen forskjeller mellom priser for restavfall husholdning og næring og
avtaleformene er noe forskjellig. Husholdningsavfallet legges ut på offentlig anbud har normalt hatt 3-5 års varighet, men i det senere er 2 år blitt med vanlig, med opsjon om forlengelse. I markedet for næringsavfall er det prisforhandlinger og justeringer 1-2 ganger per år. Riktig pris på restavfall er viktig for å opprettholde god konkurranseevne i markedet for innsamling av næringsavfall.
Videre er det vesentlige prisforskjeller i ulike deler av landet. Mepex har sammenstilt mange priser fra ulike anbudskonkurranser tidligere, samt foretatt undersøkelser hos de større
markedsaktørene for å innhente prisindikasjoner i markedet. Prisene som presenteres her gir et godt bilde av utviklingen selv om de ikke omfatter alle kontrakter. Det normale er å angi pris ved henting lokalt som således både består av både transport og behandling.
Påfølgende tabell angir prisnivåer for sentrale Østlandet våren 2010 før fjerning av avgiften. Det var på det tidspunkt bestemt at den svenske avgiften skulle fjernes og rett før revidert
nasjonalbudsjett ble fremlagt med forslag om å fjerne norsk avgift.
Tabell 5. Prisnivå for restavfall fra husholdninger april 2010 (4 års kontrakter)
Kostnadsledd Østlandet
(NOK/tonn) Sverige
(NOK/tonn)
Behandling 430-500 200-270
Transport 80-140 250-350
Totalt 510-640 500-600
I dialog med de private aktørene virker det som det er godt samsvar mellom ulike kilder og at det er en relativt lik oppfatning av hva som er gjeldende markedspris. Prisnivå for grovsortert næringsavfall på kortsiktig avtaler ligger rundt 400 kr/tonn i mai 2010, men at det i
vintersesongen har vært ned på 375 kr/tonn. Det er litt lavere enn prisnivået som er oppnådd i en 4 års kontrakt for husholdningsavfall.
Prisnivået i 2007-08 ble tilsvarende vurdert til å ligge på om lag 750-800 kr/tonn fritt hentet, inkl.
avgift.
Påfølgende figur viser anbudspriser for transport og behandling fra aktuelle anbudskonkurranser etter at avgiftsbortfallet var vedtatt. Det fremgår at prisene fortsatt å synke, men har i de siste konkurransene stabilisert seg på noe over 400 kr/tonn fritt hentet på det sentrale Østland
Figur 8. Markedspriser restavfall husholdning 2010-2013, sentrale Østlandet.
Basert på opplysninger fra ulike geografiske deler av landet kan Tabell 6 indikere forskjell mellom ulike landsdeler. Forskjellene i prisnivåene reflekterer forskjeller i transportkostnader ved levering til svenske anlegg. Det viser at det er prisnivået ved de svenske anleggene som normalt er avgjørende for fastsettelse av markedspris.
0 100 200 300 400 500 600
jun.10 aug.10 okt.10 des.10 feb.11 apr.11 jun.11 aug.11 okt.11 des.11 feb.12 apr.12 jun.12 aug.12 okt.12 des.12 feb.13 apr.13 jun.13
NOK/tonn
Tabell 6. Anslått prisnivå restavfall levert forbrenningsanlegg i Norge 2014. Kilde Mepex.
Landsdel Pris restavfall fritt hentet Kr/tonn
Østlandet 400-450
Sørlandet 600-650
Vestlandet12 600-700
Midt-Norge 550-650
Nord-Norge 800-1000
5.7.2 Prisutvikling på materialgjenvinning og biologisk behandling
Prisene for materialgjenvinning er delvis styrt av tilskudd fra produsentansvarsordninger og delvis av utvikling i de internasjonale markedspriser. Ser vi på plastemballasje som en indikator på utviklingen så har tilskuddsordningene fra Grønt Punkt Norge vært relativt stabile.
Næringsmarkedet får i tillegg salgsinntektene ved salg av innsamlet plastemballasje. Påfølgende figur viser markedsutvikling for ulike typer hard plastemballasje som først en viser reduksjon i prisene når finanskrisen startet, som ble påfulgt av en jevn oppgang til høsten 2011, hvor prisene har blitt redusert. De to siste årene har prisene vært relativt stabile.
12Det er rapportert om nye priser i 2014 som ligger under dette nivået
Figur 9. Prisutvikling hardplast i £/tonn. Kilde letsrecycle.com
Det er også utviklet et marked for våtorganisk avfall og prisene i dette markedet viser større svingninger og i offentlige anbudskonkurranser er det større forskjeller mellom de ulike tilbydere.
Det kan være tilfeldige variasjoner avhengig av tilgjengelig kapasitet i markedet. På det sentrale Østlandet har markedsprisene variert mellom 600-800 kr/tonn de senere årene for kildesortert matavfall fra husholdninger, fritt hentet. Det betyr at prisen for levering til anleggene har variert fra ned mot 300 kr/tonn i Sverige til 700 kr/tonn ved norske anlegg på Østlandet. Generelt har prisnedgangen for matavfall ikke vært tilsvarende som for restavfall og det er i dag en pris på våtorganisk avfall levert til biogassproduksjon som er 150-250 kr/tonn over prisen på
avfallsforbrenning. I andre deler av landet kan den være høyere.
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450
J S N J M M J S N J M M J S N J M M J S N J M M J S N J M M J S N J M M
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Klar og lys blå PET PET farge HDPE mix farge Mixed hard
6. Det svenske avfallsmarkedet
6.1 Forbrenningskapasitet og avfallsmengder i Sverige
I Sverige er kapasiteten på avfallsforbrenning økt fra omkring 2 millioner tonn i 1998 til dagens ca. 6,2 millioner tonn. I 2014 er kapasiteten om lag 1,5 millioner tonn høyere enn den mengde brennbart restavfall som genereres i Sverige. Overkapasitet i Sverige forventes å fortsette eller øke i fremtiden siden utbyggingen av anlegg fortsetter og siden større mengder og flere avfallsfraksjoner forventes å bli sortert ut fra restavfallet i fremtiden13.
Figur 10 viser utviklingen av forbrenningskapasitet og svenske restavfall etter gjenvinning materialer fra 1998 til i dag. Kapasiteten er satt enten av teknisk kapasitet eller gjeldende tillatelse, avhengig av hva som er begrensende.
Det er usikkerhet knyttet til framtidig utvikling i avfallsmengder. Dette avhenger delvis av den økonomiske veksten, men også av hvordan utsortering til materialgjenvinning og biologisk behandling. Det pågår også omfattende innsats for å øke forebygging av alle typer avfall i Sverige.
Figur 10. Kapasitet for avfallsforbrenning i Sverige sammenstilt med generert mengde husholdnings- og næringsavfall eksklusiv materialgjenvinning og biologisk behandling.Kilde: Profu og Avfall Sverige.
Det er særlig to virkemidler som har vært drivkraften bak utbyggingen av avfallsforbrenning i Sverige. Først ble det innført deponiavgift i år 2000 og deretter ble det innført deponiforbud i
13Avfall Sverige, 2014. Kapacitetsutredning 2014. Avfallsförbränning och avfallsmängder till år 2020. Rapport E2014:03
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0
Förbränningskapacitet
Svenskt restavfall efter materialåtervinnning [Miljoner ton]
2002 for brennbart avfall og i 2005 for annet organisk avfall. Store utvidelser i alternativ behandlingskapasitet er gjort for å møte disse forbudene. Parallelt med at kapasiteten til avfallsforbrenning er økt også materialgjenvinning og biologisk behandling økt kraftig.
I 2008 forventet man en balanse mellom genererte avfallsmengder og behandlingskapasitet i Sverige men høsten 2008 brøt den internasjonale finanskrisen som resulterte nedgang i generert mengde avfall (Figur 10). Hovedsakelig var det reduksjon i næringsavfall, men også mengden husholdningsavfall falt for et par år, for siden å øke i samme takt som før 2008.
Den forventede balanse i 2008 resulterte i stedet i et overskudd av kapasitet i forhold til mengden som genereres. I 2009 opplevde flere forbrenningsanlegg mangel på avfall, og måtte derfor redusere sine lager og samtidig brenne avfallstrevirke (rt-flis).
Etter 2008-2009 er forbrenningskapasiteten i Sverige ytterligere økt, og vil fortsette å øke i årene fraomver13til tross for at Sverige ikke har tilstrekkelig mengde avfall tilgjengelig på det
innenlandske markedet. Dette forklares med eierne av at avfallsforbrenning trenger økt mengde alternativ energi i sine fjernvarmesystemer.
Det er i dag 32 avfallsforbrenningsanlegg i Sverige spredt over hele landet. Den største
kapasiteten tilgjengelig i områdene som har den største befolkningen rundt Stockholm, Västerås, Norrköping og Linköping. Det minste anlegget har en kapasitet på ca. 20 000 tonn per år, mens den største er ca. 700 000 tonn per år. To nye avfallsforbrenningsanlegg ble nylig satt i drift;
Fortum og Sollentuna Energi sitt anlegg i Brista og Mälarenergi sitt anlegg i Västerås. I tillegg er en nye forbrenningslinje satt i drift i Lid. Ytterligere forbrenningslinjer er under bygging i Linköping og Nybro. De aller fleste eksisterende og nye anlegg i Sverige produserer både varme og elektrisitet (kraftvarmeverk). Noen få men små anlegg er utelukkende for
varmtvannsproduksjon.
6.2 Import og priser på mottak av avfall i Sverige
I Sverige har gjennomsnittlige priser på mottak av svensk og norsk avfall til forbrenning (gate-fee) har vært mellom 350 og 500 SEK/tonn (eksklusive forbrenningsavgift) i perioden 2002-2012 (Figur 11). Inkludert forbrenningsavgiften (2006-2010) var gate-fee gjennomsnittlig 350-750 SEK/tonn14.
Forbrenningsavgiften i Sverige var beregnet ut fra fossil andel i husholdningsavfall. Den fossile andelen ble bestemt av en flat sats på 12,6 % av alt husholdningsavfall. Kraftvarmeverk var
14Prisene er ikke helt sammenlignbare med det som fremgår av Tabell 5. Dette skyldes bl.a. at Figur 11 omfatter alle konkurranseutsatte kontrakter i Sverige mens Tabell 5 bare omfatter et utvalg norske kontrakter. Hvorvidt et ulike priser i Sverige på mottak av Norsk og Svensk avfall er ikke kartlagt eller diskutert her.
kvalifisert for en redusert avgift basert på deres el-produksjon. Forbrenningsavgiften varierte mellom 80 og 500 SEK/tonn avfall for ulike anlegg, med et gjennomsnitt på ca. 300 SEK/tonn.
Avgiften ble i de fleste tilfeller inkludert i gate-fee slik at avfallsleverandøren i virkeligheten betalte for avgiften.
Figur 11. Gjennomsnitt priser på mottak av svensk og norsk avfall til forbrenning i Sverige (SEK/tonn). Svenske kontrakter. Forbreningsavgift på fossilandelen av husholdningsavfall i 2006-2010 er inkludert. Kilde: Profu.
Begrunnelsen for forbrenningsavgiften i Sverige var å oppmuntre til alternativ avfallsbehandling, samt å stimulere til en høy el-produksjon. En rekke studier viser at avgiften bare hadde en liten styringseffekt (Skatt i retur SOU 2009: 12). Derfor ble avgiften fjernet fra 1. oktober 2010.
Utbygging av kapasitet på forbrenning i Sverige fortsatte i perioden med forbrenningsavgift, som vist i Figur 10. Etter hvert som den svenske overkapasiteten har økt så har også import av avfall fra Norge økt, som ble vist i forrige Figur 6. Over tid har det utviklet seg et felles norsk-svensk marked for avfall til forbrenning. Figur 12 viser sammenstilt import av avfall fra Norge med priser på mottak til forbrenning i Sverige. Importen økte betydelig i 2010 og har fortsatt på dette nivå i de etterfølgende år.
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
[SEK/TON]
Hushållsavfall (inkl skatt) Verksamhetsavfall Förbränningsskatt
hushållsavfall
Figur 12. Gjennomsnitt svenske priser på mottak av husholdnings- og næringsavfall til forbrenning og importert mengde avfall til forbrenning fra Norge. Kilde: Profu.
Svensk import av avfall har så langt vært fullstendig dominert av import fra Norge. Mindre mengder kommer fra Åland i Finland og Storbritannia. Enkelt prøveforsendelser har også
kommet fra andre land. Samlet import har veid opp den svenske overkapasiteten på forbrenning.
Teoretisk kunne mer avfall blitt importert fra Norge men svenske anlegg har så langt hatt nok avfall gjennom den norske importen og har ikke vært i stand til å ta imot mer avfall.
Flere faktorer kan ha påvirket utbyggingen av forbrenningskapasiteten i Sverige. Muligheten til å importere avfall fra Norge har åpenbart vært viktig. Hadde konkurransefordelen til svensk avfallsforbrenning vært enda større (f.eks. hvis norsk forbrenningsavgift ble opprettholdt) ville dette kunne ført til enda større og raskere økning av kapasiteten i Sverige. Fremveksten av et norsk -svensk marked for avfallsbrensel, når den norske deponiforbudet trådte i kraft, har også bidratt til den sterke svenske veksten i avfallsforbrenningskapasitet.
Etter 2010, har alle planer om økt forbrenningskapasitet blitt videreført. Dette indikerer at bortfallet av den norske forbrenningsavgiften ikke har bremset nevneverdig på den svenske ekspansjonen, men muligens ville økningen i kapasitet vært enda større i Sverige dersom den norske forbrenningsavgiften ble beholdt.
Det finnes barrierer i det norsk- svenske avfallsmarkedet som motvirker et fullt fungerende marked. Barrierene består dels av at kapasitetsoverskuddet i hovedsak er konsentrert i området rundt Stockholm som ligger relativt langt fra Norge. Transportkostnadenes innvirkning på de norske priser på mottak til forbrenning er utredet av Xrgia (Avfall Norge, 2011). I tillegg ser vi at
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
[TUSEN TON]
[SEK/TON]
Export Norge-Sverige Hushållsavfall (inkl skatt) Verksamhetsavfall
6.3 Eksisterende og foreslåtte virkemidler i den svenske avfallspolitikken
I Sverige finnes en rekke overordnede virkemidler innen avfallspolitikken slik som krav om kommunale avfallsplaner, produsentansvarsordninger med innsamlingsmålsettinger,
deponiforbud for brennbart avfall, deponiavgift mv. De fleste av disse finnes tilsvarende i Norge og virkningene vurderes å være likeverdige i de to land. Imidlertid kan det faktum at Sverige har hatt deponiforbud i lengre periode ha ført til den større utbyggingen av avfallsforbrenning.
Deponiforbudet kan mulighets også ha påvirket materialgjenvinning og biologisk behandling.
De følgende virkemidlene vurderes å ny og stor innvirkning på avfallshåndteringen i dag og i de nærmeste årene framover:
Nasjonal målsetting av at innen 2018 skal 50 % av matavfallet fra husholdninger, storhusholdninger, dagligvarehandel og restauranter utsorteres og behandles biologisk slik at næringsstoffene gjenvinnes.
Nasjonal målsetting om at innen 2020 skal utsortering til gjenbruk og materialgjenvinning av ikke-farlig bygge- og revningsavfall være minst 70 %.
I tillegg er følgende mål foreslått som kan ha en stor innvirkning hvis de blir innført:
Minst 60 % av avfall fra husholdninger og lignende avfall fra bedrifter være utsortert til gjenbruk eller materialgjenvinning år 2020 (Naturvårdsverket 2013a).
Matavfall skal innen 2020 reduseres med minst 20 %, sammenlignet med mengden i 2010 (Naturvårdsverket 2013a).
I 2020 skal det være 40 % ombruk og 25 % materialgjenvinning av tekstiler, målt som andel av mengden tilføres markedet av nye tekstiler (Naturvårdsverket 2013a).
7. Utvikling i utslippene fra avfallsforbrenning
Det er evaluert har økt etter avgiftsbortfallet ettersom forbrenningsanleggene ikke lenger har et avgiftsmessig incentiv til utgiftsreduksjon. Vi har valgt å fokusere på utslippene av NOx, HF og støv ettersom det er disse som utgjorde en vesentlig andel av forbrenningsavgiften og det er derved for disse utslippene man kunne forvente en økning. Utslipp av CO2 er ikke evaluert ettersom CO2-utslippene er beregnet med utgangspunkt utslippsfaktorer og forbrent mengde avfall og andre brensler. Verdiene for CO2 utslipp er dessuten mangelfulle. Det har heller ikke vært mulig å evaluere utslipp av Cr ettersom tallgrunnlaget er svært mangelfullt.
I evalueringen er de totale utslippene fra alle forbrenningsanlegg som var omfattet av avgiften.
For hver utslippskomponent er det beregnet utslipp i relasjon til den forbrente avfallsmengde.
Videre er det gjort sammenligning av perioden før avgiftsbortfallet (gjennomsnitt årene 2008 til 2010) med perioden etter avgiftsbortfallet (gjennomsnitt årene 2011 til 2013).
Det er tatt utgangspunkt i utslippstallene som avfallsforbrenningsanleggene rapporteres årlig til Miljødirektoratet gjennom anleggenes konsesjonspålagte egenrapportering. Utslippstallene er gjennomgått i detalj ettersom det viser seg å inneholde en del feil og avvikende verdier. Avvikene er meldt til Miljødirektoratet og noen av disse er korrigert men det gjenstår fortsatt mange avvikende verdier vi ikke har fått tilbakemelding om.
Utslipp fra følgende anlegg ligger til grunn for evalueringen (navngitt i henhold til egenrapporteringen til Miljødirektoratet):
BIR Avfallsenergi AS
Borregaard - forbrenningsanlegget
Borregaard Waste to Energy (HME-BWtE) Hafslund Miljø Energi
Botnhågen avfallsforbrenningsanlegg
Energos AS
Forus Energigjenvinning 1
Forus Energigjenvinning 2
FREVAR KF - Forbrenningsanlegget
Haraldrud energigjenvinningsanlegg
Hurum Energigjenvinning - Avfallsforbrenning
Kleivi avfallsforbrenningsanlegg
Klemetsrud utsorterings- og energigjenvinningsanlegg
Nordmøre Energigjenvinning KS
Returkraft AS
Tafjord Kraftvarme AS - Nytt anlegg
Tafjord Kraftvarme AS-avfallsforbrenning
Trehørningen energisentral ( TES ) avfallsforbrenningsanlegg - Eidsiva
Trondheim Energiverk, Varmesentral
Østfold Energi AS, Rakkestadanlegget