Balansert strategibruk?

Balansert strategibruk?

En komparativ studie av LO, Unio, YS og Akademikernes bruk av administrative og parlamentariske strategier for politisk påvirkning

Ida Marie Scheie Ørvik

Masteroppgave i statsvitenskap Institutt for statsvitenskap UNIVERSITETET I OSLO

Vår 2017

II

Balansert strategibruk?

En komparativ studie av LO, Unio, YS og Akademikernes bruk av administrative og parlamentariske strategier for politisk påvirkning

Ida Marie Scheie Ørvik

IV

© Ida Marie Scheie Ørvik

2017

Tittel: Balansert strategibruk? En komparativ studie av LO, Unio, YS og Akademikernes bruk av administrative strategier for politisk påvirkning.

Ida Marie Scheie Ørvik

http://www.duo.uio.no

Trykk: CopyCat, Sentrum

Antall ord: 23994

Sammendrag

I denne oppgaven kartlegger jeg de fire hovedorganisasjonene på arbeidstakersiden LO, Unio, YS og Akademikernes bruk av administrative og parlamentariske strategier i perioden 2013- 2017. I tillegg undersøker jeg nærmere hvilke partier de fire hovedorganisasjonene i løpet av perioden har rettet sine påvirkningsforsøk mot. Bakgrunnen for studien finnes i to retninger innenfor den statsvitenskapelige litteraturen: strategilitteraturen som sier at organisasjoner som fagforeninger tradisjonelt har benyttet seg av administrative strategier gjennom representasjon i korporative organer, og i litteraturen om korporatisme som peker på at det har blitt færre korporative organer i Norge, samtidig som Stortinget har fått en mer fremtredende rolle. Disse utviklingstrekkene legger grunnlaget for forventningen om at hovedorganisasjonene i dag benytter en balansert kombinasjon av administrative og parlamentariske strategier. Tidligere litteratur peker på at fagforeninger og sosialdemokratiske partier tradisjonelt har vært å betrakte som «allierte». Litteraturen gir imidlertid ingen gode svar angående hva man kan forvente i dag. Likevel antas det at hovedorganisasjoner med institusjonaliserte bånd til ett eller flere bestemte politiske partier tenderer mot å konsentrere sine påvirkningsforsøk mot dette eller disse partiene, mens hovedorganisasjoner uten en slike institusjonaliserte bånd tenderer til å konsentrere seg om partier i maktposisjon.

Med utgangspunkt i tidligere studier har jeg utarbeidet et analytisk rammeverk, hvor de operasjonaliserte aktivitetene hovedorganisasjonene kan benytte seg av er delt inn i tre kategorier: administrative strategier rettet mot faglig ansatte i forvaltningen, administrative strategier rettet mot politisk utpekte i regjeringen og parlamentariske strategier rettet mot folkevalgte og politiske partier. Det relative styrkeforholdet mellom strategiene måles ved hjelp av de empiriske indikatorene hyppighet og vurdert viktighet. Intervju med nøkkelinformanter og skriftlige kilder som organisasjonsvedtekter, prinsipprogram og årsmeldinger utgjør datamaterialet mitt. Kartleggingen viser at hovedorganisasjonenes bruk av direkte strategier er balansert på den måten at alle hovedorganisasjonene tar i bruk både administrative og parlamentariske strategier. Administrative strategier blir tatt i bruk mest intensivt, men kan imidlertid betegnes som en faglig kontakt. Parlamentariske strategier og kontakt med regjeringsapparatet blir derimot vurdert som viktigst. Skal hovedorganisasjonene påvirke offentlig politikk er det kontakt med politiske aktører som gjelder. Forventningen om balanse avkreftes dermed. Kartleggingen viser også at organisasjonene skiller seg fra hverandre når det gjelder hvilke politiske partier de i løpet av perioden har rettet påvirkningsforsøk mot.

VI

Forord

Studenttilværelsen er over, og jeg har satt siste punktum. Jeg føler meg privilegert som har fått lov til å avslutte utdannelsen min med å gå i dybden på et felt som interesserer meg i stor grad.

Det har vært en spennende, utfordrende og krevende prosess å skrive denne masteroppgaven.

Jeg har lært mye om norske fagforeninger. Men jeg har også lært mye om meg selv.

Det er flere som fortjener en stor takk for at jeg har kommet meg igjennom denne prosessen.

Min første og største takk går til min veileder, Elin Haugsgjerd Allern. Du har vært til stor inspirasjon og hjelp. Tusen takk for at du alltid har vært tilgjengelig. Jeg kunne ikke hatt en bedre og mer tålmodig veileder. Jeg vil også takke Hege Skeie som hjalp til i oppstartsfasen og dyttet meg i riktig retning.

Videre går en stor takk til mine medstudenter og venner på Blindern. Tusen takk til Mathilde Bjørnset, Jørgen Ratvik og Joachim Sandnes for all latter, frustrasjon, glede og fortvilelse. Jeg hadde aldri klart dette uten dere. Jeg er heldig som har fått lov til å være omgitt av så flinke og inspirerende mennesker. Takk til Annika Jeppestøl for mange timer på pc-rommet og til Tor Gaute Syrstad for gode råd og kommentarer. En spesiell takk går til Marit Sissel Kvernenes:

du er en enestående venn. I tillegg vil jeg takke andre gode venner for støtte, tålmodighet i prosessen og verdifulle pauser fra skrivingen.

Jeg har også vært så heldig å få grundig hjelp til gjennomlesning. Det var nødvendig og er tidkrevende arbeid. Christian Osorio og Stine Albæk fortjener i den forbindelse en stor takk for å ha tatt seg tid til å lese deler av oppgaven og kommet med råd som jeg ikke kunne vært foruten. Min beste venn og mamma fortjener også oppmerksomhet i den forbindelse. Tusen takk for at du alltid stiller opp og hjelper til.

Avslutningsvis rettes en stor takk til informantene som tok seg tid til å svare på mine spørsmål.

Uten dere hadde ikke denne masteroppgaven vært mulig. Jeg vil også rette en takk til Arbeiderbevegelsens arkiv og bibliotek.

På tross av all hjelp og støtte, er det endelige produktet ene og alene mitt ansvar.

Oslo, 23.05.2017, Ida Ørvik

VIII

Innholdsfortegnelse

1 Introduksjon ... 1

1.1 Hvilke strategier finnes?...2

1.1.1 Direkte strategier ...2

1.2 Problemstilling ...3

1.3 Formålet med studien ...4

1.4 Oppgavens struktur ...5

2 Historisk bakteppe ... 7

2.1 Innledning...7

2.2 Interessegrupper og fagforeninger ...7

2.3 Organiserte interesser i Norge ...8

2.3.1 Hovedorganisasjoner på arbeidstakersiden ...9

3 Teoretisk rammeverk ... 12

3.1 Innledning...12

3.2 Strategi begrepet ...13

3.3 Direkte vs. indirekte strategier ...13

3.3.1 Nærmere om direkte innflytelsesstrategier ...14

3.4 Operasjonalisering av direkte strategier ...14

3.5 Fra korporatisme til lobbyisme? ...16

3.6 Generelle forventninger ...21

3.6.1 Ressurser ...22

3.7 Hvilke partier? ...23

3.7.1 Makt eller ideologi? ...23

3.7.2 Generelle forventninger ...24

4 Metode og forskningsdesign ... 26

4.1 Innledning...26

4.2 Forskningsdesign ...26

4.2.1 Komparativ case studie ...26

4.2.2 Teoretisk univers og analyseenheter ...27

4.3 Tidsramme for studien ...27

4.4 Datamateriale ...27

4.4.1 Semi-strukturerte intervju ...28

4.4.2 Dokumentanalyse ...33

4.5 Behandling og analysering av data ...34

5 Empirisk analyse: Balansert strategibruk? ... 35

5.1 Innledning...35

5.2 Administrative strategier ...35

5.2.1 Faglig ansatte i forvaltningen...35

5.2.2 Politisk utpekte i regjeringen ...38

5.3 Parlamentariske strategier ...41

5.3.1 Hyppighet ...42

5.4 Flest ressurser- mer intensiv bruk av strategier? ...43

5.7 Hyppig brukte strategier ikke de viktigste? ...45

5.8 Oppsummering ...47

6 Empirisk analyse: Hvilke partier? ... 49

6.1 Innledning...49

6.2 Påvirkningsarbeid i perioden 2013-2017 ...49

X

6.2.1 Påvirkningsforsøk i forbindelse med endringer i arbeidsmiljøloven ...52

6.3 Mindretalls- vs. flertallsregjeringer ...54

6.4 Oppsummering ...56

7 Konklusjon og avslutning ... 58

7.1 Innledning...58

7.2 Hovedfunn ...59

7.3 Videre forskning ...62

Litteraturliste ... 63

Vedlegg ... 69

Figurer og tabeller

Tabell 1. Tilgjengelige strategiske arbeidsmetoder... 14

Tabell 2. Administrative og parlamentariske strategier ... 15

Figur 1. Totalt antall utvalg (1936-2005) med og uten interesserepresentasjon ... 17

Tabell 3. Minst månedlig kontakt med politiske myndigheter... 20

Tabell 4. Prosentandel av organisasjoner som vurderer kontakt med myndigheter som svært eller nokså stor ... 20

Tabell 5. Antall skriftlige høringsuttalelser i innværende stortingsperiode ... 36

Tabell 6. Hovedorganisasjonenes kontakt med faglig ansatte i forvaltningen ... 38

Tabell 7. Hovedorganisasjonenes kontakt med politisk utpekte i regjering ... 40

Tabell 8. Hovedorganisasjonenes kontakt med parlamentariske aktører ... 42

1

1 Introduksjon

Faglitteraturen tegner et dystert bilde av fagforeningers fremtid. Den generelle tendensen er at medlemstall i fagforeninger har gått ned de siste årene og det stilles spørsmålstegn ved fagforeningers evne til å få gjennomslag for egen politikk. Denne dystre fremstillingen til tross;

norske fagforeninger organiserer fortsatt et betydelig antall arbeidstakere, og hovedtariffavtaler påvirker en stor gruppe mennesker i arbeidslivet. I Norge har vi tradisjonelt hatt høy grad av organisering på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. Hovedorganisasjonene på begge sider har hatt stor sentralisert makt (Spence & Bjørke, 2006), og er forhandlingsparter med staten om lønnsoppgjør. Dette trepartssamarbeidet har vært konfliktdempende og resultert i et regulert arbeidsliv gjennom hovedavtaler. Fagforeninger er fortsatt sentrale deltakere i det norske demokratiet og er med å utforme offentlig politikk.

Temaet for denne masteroppgaven er norske fagforeninger og deres bruk av direkte innflytelsesstrategier. Organisasjonene som studeres i denne komparative casestudien er hovedorganisasjonene på arbeidstakersiden: LO, Unio, YS og Akademikerne. I litteraturen har det blitt trukket et skille mellom direkte og indirekte strategier interessegrupper kan benytte seg av. Det finnes derfor få teoretiske bidrag som studerer forholdet mellom de direkte strategiene mer inngående. I litteraturen finnes det også en rekke eksempler på studier av interessegruppers bruk av strategier hvor det blir trukket et skille mellom organisasjoner som kan betegnes som næringslivs- og arbeidslivsorganisasjoner på den ene siden og samfunnslivsorganisasjoner på den andre, for å på denne måten si noe om hvilke strategier disse ulike organisasjonene foretrekker og benytter seg av¹. Det finnes imidlertid færre studier som ser på variasjon i bruk av strategi for en bestemt gruppe av organisasjoner. På tross av at arbeidstakernes hovedorganisasjoner er viktige aktører i det norske politiske systemet, har disse organisasjonenes bruk av direkte innflytelsesstrategier og forholdet mellom disse i liten grad blitt studert. Denne masteroppgaven ønsker derfor å undersøke hvilke direkte strategier hovedorganisasjonene på arbeidstakersiden benytter seg av i dag for å påvirke offentlig politikk. En studie av norske hovedorganisasjoner og deres bruk av direkte strategier kan bidra til å kaste lys over noen mindre studerte aspekter ved strategibruk.

1 Se: Thesen og Rommetvedt (2009), Binderkrantz (2008) og Binderkrantz (2005).

1.1 Hvilke strategier finnes?

Generelt kan interessegrupper velge fra et bredt spekter av strategier for å få gjennomslag for egne synspunkter. Relevante beslutningstakere kan kontaktes direkte, mediekampanjer kan lanseres eller medlemmer og velgere kan mobiliseres til å utøve press på politikere (Binderkrantz, 2005, s. 694). I litteraturen om innflytelsesstrategier har det blitt trukket et skille mellom insiderstrategier, hvor beslutningstakere kontaktes direkte og outsiderstrategier, hvor påvirkning søkes mer indirekte gjennom media eller ved mobilisering av medlemmer og velgere (Binderkrantz, 2005: Binderkrantz, 2008, Thesen & Rommetvedt, 2009). Det finnes altså to hovedveier til politisk påvirkning.

I litteraturen om korporatisme blir det argumentert for at insiderstrategier er forbeholdt interesseorganisasjoner som har privilegert tilgang til beslutningstakere gjennom korporative organer, mens grupper som ikke evner eller ønsker en slik privilegert tilgang i større grad benytter seg av outsiderstrategier (Binderkrantz, 2005, s. 697). Outsiderstrategier blir imidlertid i økende grad tatt i bruk, og forskning finner at interessegrupper i dag bruker en kombinasjon av forskjellige typer strategier når de forsøker å påvirke offentlig politikk (Binderkrantz, 2005, s. 695). Det er dermed uenighet i litteraturen knyttet til hvor nyttig dette skillet er, og begrepene kan gi inntrykk av at insiderstrategier er mer effektive enn outsiderstrategier (Binderkrantz, 2005, s. 696). For å unngå denne kunstige rangeringen av strategier, er det mer hensiktsmessig å omtale hovedkategoriene av strategier som direkte og indirekte strategier. På tross av at interessegrupper i større eller mindre grad benytter seg av både direkte og indirekte strategier, finnes det ifølge litteraturen spesifikke trekk ved interessegrupper som gjør at ulike organisasjoner foretrekker forskjellige typer strategier (Binderkrantz, 2008, s. 177). I Norge, det empiriske fokuset i denne masteroppgaven, har fagforeninger tradisjonelt hatt privilegert tilgang til offentlige beslutningstakere gjennom representasjon i statlige utvalg, styrer, råd (Thesen & Rommetvedt, 2009, s. 39). Det har dermed vært «relativt enkelt» for disse organisasjonene å benytte seg av strategier rettet direkte mot beslutningstakere.

1.1.1 Direkte strategier

Direkte strategier kan deles i to underkategorier. Administrative strategier viser til strategier rettet mot faglig ansatte i forvaltningen og politisk utpekte i regjering (Binderkrantz, 2005, s.

696). Nettopp fordi fagforeninger tradisjonelt har vært tett integrert i offentlig

3

politikkutforming, har administrative strategier vært en hyppig og foretrukken arbeidsmetode blant disse organisasjonene. I løpet av de siste tiårene, har det imidlertid skjedd endringer når det gjelder hvilke aktører norske interessegrupper har kontakt med og retter påvirkning mot (Thesen & Rommetvedt, 2009, s. 32). Ifølge forskningslitteraturen har endringene funnet sted i det politiske systemet (Thesen & Rommetvedt, 2009; Østbø, 2010). Det er bred enighet i nyere skandinavisk litteratur om at korporative strukturer har vært gjenstand for omfattende nedbygging siden 1970- tallet (Thesen & Rommetvedt, 2009, s. 38: Binderkrantz, 2005, s. 694- 695). Antallet statlige utvalg, styrer, råd og kommisjoner i Norge har siden 1980- tallet gått ned (Nordby, 1994, s. 89). Samtidig har vi sett et økende antall mindretalls- og koalisjonsregjeringer og Stortinget har styrket sin makt vis-à-vis regjeringen og fått en mer fremtredende rolle (Østbø, 2010, s. 247). Fordi de ovenfor nevnte endringene vil gjelde for alle de fire hovedorganisasjonene, er det naturlig å tenke seg at parlamentariske strategier, som beskriver direkte strategier rettet mot partier og folkevalgte (Binderkrantz, 2005, s. 696), i stor grad også blir benyttet av hovedorganisasjonene i dag. Diskusjonen ovenfor leder til den generelle forventningen om det i dag er balanse i hovedorganisasjonenes bruk av direkte administrative og parlamentariske strategier. Balanse henviser til at organisasjonene i dag tar i bruk begge disse strategiene i antatt samme utstrekning.

Et annet interessant aspekt ved hovedorganisasjonenes bruk av strategier er hvilke partier organisasjonene retter sine påvirkningsforsøk mot. Retter organisasjonene i første omgang sine påvirkningsforsøk mot partier som deler deres politiske og ideologiske ståsted, eller forsøker de å rette sine påvirkningsforsøk mot partier i maktposisjon, uavhengig av politisk og ideologisk profil? I litteraturen har det lenge vært vanlig å anta at fagforeninger i første rekke retter sitt påvirkningsarbeid mot partier til venstre for sentrum, og spesielt sosialdemokratiske partier (Rommetvedt, 2005, s. 759). Imidlertid finner nyere studier at dette ikke nødvendigvis er tilfellet.

1.2 Problemstilling

Introduksjonen ovenfor viser behovet for en kartlegging av hovedorganisasjonenes bruk av direkte strategier i dag. Oppgavens problemstilling er utarbeidet på bakgrunn av dette:

1) Benytter hovedorganisasjonene i Norge primært direkte administrative strategier eller parlamentariske strategier, eller en balansert kombinasjon av disse for å påvirke offentlig

politikk i dag? Er direkte strategibruk hovedsakelig lik eller varierer den mellom de fire hovedorganisasjonene? 2) Hvilke partier retter hovedorganisasjonene sine påvirkningsforsøk mot, og i tilfelle hvordan varierer dette aspektet mellom organisasjonene?

Problemstillingen tydeliggjør at det er organisasjonenes strategibruk som står i sentrum i denne oppgaven. Jeg skal med andre ord se på balansen mellom administrative og parlamentariske strategier og sammenlikne LO, Unio, YS og Akademikernes bruk av disse.

Hovedorganisasjonene blir studert på sentralt nivå. Dette betyr at jeg ikke kan si noe om bruken av strategi hos hovedorganisasjonenes medlemsforbund.

Denne studien ønsker å utnytte fordelene ved et case-studie design ved å studere hovedorganisasjonene i ett enkelt land. En slik tilnærming gjør det mulig å komme under

«overflaten» og dermed bidra til en mer detaljert beskrivelse av hovedorganisasjonenes strategiske valg og deres relasjon til politiske partier i Norge i dag (Allern, 2010, s. 9). Studiet er avgrenset til å handle om organisasjonenes strategibruk i innværende stortingsperiode (2013- 2017) og skal ikke se på endringer over tid, da dette faller utenfor rammene av denne masteroppgaven. For å kartlegge hovedorganisasjonenes bruk av direkte strategier har jeg utarbeidet et analytisk rammeverk inspirert av Anne Binderkrantz (2005). Rammeverket skiller mellom de ulike strategiske aktivitetene organisasjonene kan ta i bruk. Jeg har ved hjelp av semi-strukturerte intervju med nøkkelinformanter i de fire organisasjonene og skriftlige dokumenter, hentet inn datamaterialet som brukes for å analysere problemstillingene.

1.3 Formålet med studien

Svarene på problemstillingene over vil forsøke å fylle hullet i litteraturen som eksisterer for den norske casen på området i dag. Formålet med denne undersøkelsen er å bidra med ny kunnskap omkring forholdet mellom direkte innflytelsesstrategier, og å videreutvikle allerede eksisterende kunnskap på feltet. Gjennom denne studien vil jeg finne ut mer om hvordan strategiske valg blir tatt i de norske arbeidstakerorganisasjonene, samt hvordan det strategiske arbeidet henger sammen med det overordnede forholdet mellom interessegrupper og politiske myndigheter i Norge i dag. Denne studien bidrar dermed direkte til studiet av interessegrupper og indirekte i studiet av korporatisme. Forhåpentligvis kan studien gi inspirasjon til den videre komparative forskningslitteraturen på feltet. Fordi min studie er begrenset av tid og rom, vil mine funn imidlertid vanskelig kunne generaliseres utover den norske konteksten.

5

1.4 Oppgavens struktur

Denne studien er delt inn i 6 kapitler etter denne introduksjonen. Kapittel 2 begynner med en definisjon av hva som menes med «interessegrupper» og «fagforeninger». Deretter følger en kort historisk oversikt over fremveksten av organiserte interesser og fagforeninger i Norge.

Avslutningsvis i kapittelet presenteres hovedorganisasjonene som studeres i denne masteroppgaven. Kapittel 3 tar for seg relevant litteratur og empiriske studier om emnet og danner grunnlaget for de forventninger som blir presentert. I forbindelse med litteraturgjennomgangen utledes en generell forventning om at det i dag eksisterer en balanse i hovedorganisasjonenes bruk av administrative og parlamentariske innflytelsesstrategier.

Samtidig antas det at organisasjonenes unike ressurser påvirker hvor intensivt hovedorganisasjonene tar i bruk de ulike strategiene. Dermed utledes en hypotese om at organisasjoner med relativt sett flest ressurser forventes å ta i bruk direkte strategier mer intensivt enn hovedorganisasjoner med relativt sett færre slike ressurser. Videre følger en presentasjon av det teoretiske rammeverket som strukturerer oppgaven. For å kartlegge organisasjonenes strategibruk har jeg utarbeidet et analytisk rammeverk som skiller mellom de ulike direkte strategiske arbeidsmetodene. Avslutningsvis følger en teoretisk gjennomgang av hva man kan forvente når det gjelder hvilke partier hovedorganisasjonene retter sine påvirkningsforsøk mot. Spørsmål knyttet til om hovedorganisasjonene i første rekke konsentrer sitt påvirkningsarbeid mot «allierte» eller partier i maktposisjon diskuteres her. Litteraturen gir ingen gode svar på hva som kan betraktes som en «alliert», ei heller hva man kan forvente. Det utledes dermed to generelle hypoteser som viser at det er behov for mer kunnskap omkring hovedorganisasjonens kontakt med politiske partier. Kapittel 4 presenterer forskningsdesignet.

Valg av fremgangsmåte, metode og data vil bli presentert, sammen med det analytiske rammeverket som brukes til å vurdere de ulike strategiene hovedorganisasjonene benytter seg av. Jeg har brukt to ulike metodiske tilnærminger for å best mulig belyse mine forskningsspørsmål. For det først har jeg ved hjelp av semi-strukturerte intervju med nøkkelpersoner i de fire hovedorganisasjonene hentet inn empirisk materiale til analysen. Jeg har valgt å intervjue ansatte i organisasjonene ettersom organisasjonene er objektene i studien og best kan belyses av representanter fra nettopp disse. For det andre har jeg benyttet meg av relevante skriftlige dokument som organisasjonenes program og vedtekter, og årsmeldinger.

Dette gjorde det mulig å utfylle og etterprøve informasjonen jeg fikk i intervjuene med det som står i dokumentene. I kapittel 5 og 6 blir dataene presentert, analysert og sammenliknet.

Kapittel 5 forsøker å svare på problemstillingens første del, og tar for seg hvordan

hovedorganisasjonene benytter seg av direkte strategier i dag, samt hvor intensivt hovedorganisasjonene tar i bruk disse arbeidsmetodene og hvordan disse blir vurdert. Det komparative designet gir rom for refleksjoner omkring hvilke faktorer som kan forklare variasjonen mellom hovedsammenslutningene. Kapittel 6 førsøker å svare på problemstillingens andre del. Her presenteres hvilke politiske partier hovedorganisasjonene i løpet av perioden har rettet sitt påvirkningsarbeid mot. Som metodisk grep brukes spørsmål knyttet prosessen knyttet endringer i arbeidsmiljøloven i perioden 2014-2015 til å trekke ut informasjon omkring hvilke partier hovedorganisasjonene har rettet påvirkning mot.

Forventningene fra kapittel 3 vil bli diskutert i lys av funnene. I kapittel 7 vil funnene bli oppsummert og diskutert.

7

2 Historisk bakteppe

2.1 Innledning

Før jeg redegjør for det teoretiske rammeverket som skal guide denne studien, er det nødvendig med en kort definisjon av sentrale begrep og en presentasjon av fagforeninger i den norske konteksten. Dette kapittelet begynner med å definere interessegrupper og fagforeninger.

Deretter følger en beskrivelse av organiserte interessers fremvekst og den historiske utviklingen til fagforeninger i Norge. Avslutningsvis følger en kort presentasjon av hovedorganisasjonene som studeres i denne masteroppgaven.

2.2 Interessegrupper og fagforeninger

En interessegruppe kan ifølge Binderkrantz (2008) beskrives som en medlemsorganisasjon som arbeider for å oppnå politisk innflytelse (Binderkrantz, 2008, s. 177). En slik definisjon er i tråd med skandinavisk litteratur som behandler, for eksempel bedrifter som søker politisk innflytelse, separat fra studiet av interessegrupper (Binderkrantz, 2008, s. 177). Videre skiller interessegrupper seg fra politiske partier ved at de ikke søker regjeringskontorene ved parlamentsvalg (Binderkrantz, 2008, s. 177: Allern, 2010, s. 18) men forsøker å påvirke offentlige beslutninger utenfra (Allern, 2010, s. 5). De er dermed ikke ansvarlige for sin politikk på samme måte som politiske partier.

Ifølge Binderkrantz (2008) kan interessegrupper videre deles i to overordnede grupper.

Korporative interesseorganisasjoner som representerer spesielle grupper i offentlig eller privat sektor, og samfunnslivsorganisasjoner som arbeider for kollektive goder, uavhengig av deres medlemmer (Binderkrantz, 2008, s. 177-178). Fagforeninger er et eksempel på organisasjoner som vil plassere seg i den første kategorien, mens miljøorganisasjoner og humanitære organisasjoner vil plassere seg i den andre (Binderkrantz, 2008, s. 177). De to typene organisasjoner skiller seg dermed fra hverandre når det gjelder formål og virkeområde (Thesen

& Rommetvedt, 2009, s. 45) En slik todeling er formålstjenlig i mitt tilfelle fordi den følger opp tidligere forskning som har vist at korporative interessegrupper tradisjonelt sett er mer integrert i offentlig politikkutforming enn samfunnslivsorganisasjoner (Thesen &

Rommetvedt, 2009, s. 44).

En fagforening er en organisasjon eller sammenslutning for arbeidstakere. Organisasjonene som er gjenstand for undersøkelse i denne studien er de fire norske hovedorganisasjonene på arbeidstakersiden. Hovedorganisasjoner kan forstås som en topporganisasjon eller sammenslutning av ulike fagforeninger eller forbund, og representerer en stor del av det organiserte arbeidsliv. For å ha forhandlingsrett på vegne av deres medlemmer i forbindelse med hovedavtaler i arbeidslivet, må fagforeninger oppfylle krav i henhold til Tjenestetvistloven (Tjenestetvistloven, 1958) ². I dag oppfyller LO, YS, Unio og Akademikerne disse kravene og blir derfor regnet som hovedorganisasjonene på arbeidstakersiden. Når vi nå har plassert fagforeninger og hovedorganisasjoner i den bredere kategorien av interessegrupper, vil det i neste avsnittet bli gitt en historisk gjennomgang av fagforeningenes fremvekst i Norge.

2.3 Organiserte interesser i Norge

Organiserte interesser i Norge fikk sitt gjennombrudd i perioden mellom 1884-1900, selv om deres fremvekst kan spores tilbake til begynnelsen av 1800-tallet (Allern, 2010, s. 26–27). I den første etableringsfasen dukket lokalt organiserte humanitære og kulturelle organisasjoner opp, og mot midten av 1800-tallet ble brede sosiale bevegelser dannet (Allern, 2010, s. 26–27;

Wollebæk & Selle, 2002, s. 57). Organisasjonssamfunnet omfatter i dag både store og mindre lokale foreninger og landsomfattende organisasjoner som har som formål å ivareta interessene til spesielle grupper i samfunnet (Christensen, Egeberg, Larsen, Lægreid, & Roness, 2010, s.

128). Blant de landsomfattende interesseorganisasjonene finner vi fagforeninger og hovedorganisasjoner på arbeidstakersiden.

Fagforeninger, slik vi kjenner dem i dag, kan sies å være en konsekvens av industrialiseringen på slutten av attenhundretallet og begynnelsen av nittenhundretallet (Taylor, 1989, s. 1).

Organisasjonene kan forstås som en respons på politiske og økonomiske forskjeller i det industrielle samfunnet (Taylor, 1989, s. 1). Det er først i denne perioden at lønnstakere blir en

«stor og omfattende klasse» (Brannsten, Iversen, & Moe, 1985, s. 19). I begynnelsen var fagforeninger økonomiske organisasjoner som hadde som hovedoppgave å forbedre arbeidsforholdene til arbeidere knyttet til bestemte arbeidsplasser. De første fagforeningene oppstod fordi arbeidstakere og arbeidstakergrupper erkjente at de ville oppnå større innflytelse når det gjaldt lønns- og arbeidsvilkår i fellesskap enn ved å stå alene (Brannsten mfl., 1985, s.

2 Se Tjenestetvistloven 1958 § 3.

9

12; Tørres, 2010, s. 18). I gode økonomiske perioder kunne fagforeninger oppnå gode resultater for sine medlemmer, men i dårligere perioder var det vanskeligere (Brannsten mfl., 1985, s.

12). Fagforeningene hadde lite å stille opp med mot arbeidsgiver i dårlige økonomiske tider og medlemmer fikk ofte valget om å arbeide på arbeidsgivers premisser eller å få sparken. Dette førte ofte til at fagforeninger brøt sammen og gikk i oppløsning (Brannsten mfl., 1985, s. 12).

Denne situasjonen gjorde at arbeidstakerne ble overbevist om at det ikke var «tilstrekkelig å organisere seg på den enkelte arbeidsplass eller å få en tariffavtale med den enkelte arbeidsgiver for å sikre arbeid og inntekt» (Brannsten mfl., 1985, s. 12). Arbeidstakere i fagforeninger oppdaget også at de hadde felles interesser på tvers av fag og fagforbundsgrenser (Brannsten mfl., 1985, s. 12). For å kjempe for og forsvare disse interessene slo flere fagforeninger seg sammen i landsomfattende organisasjoner. I dag er fagforeninger ikke bare opptatt av situasjonen til arbeidstakere i forhold til en bestemt arbeidsgiver, men arbeidstakeres posisjon i samfunnet generelt (Gumbrell-McCormick & Hyman, 2013, s. 132). Fagforeninger har i dag både politiske og økonomiske mål, som oftest med den overordnede målsettingen om å forbedre arbeidstakeres vilkår i arbeidslivet og samfunnet forøvrig. I forlengelsen av dette kan fagforeninger dermed beskrives som et organisert forsøk på å påvirke offentlig politikk.

2.3.1 Hovedorganisasjoner på arbeidstakersiden

Arbeiderpartiet (Ap), ble formelt stiftet i Arendal i 1887 av fagforeningsfolk, og skulle i utgangspunktet fungere som en faglig landsorganisasjon (Bjørgum, 1999, s. 31; Bull, 1968, s.

49–50). Ap og fagbevegelsen skulle med andre ord fungere som en enhet. Etter hvert ble det vanskelig å opprettholde denne enheten og det oppstod et spenningsforhold mellom fagbevegelsen og den politiske virksomheten (Bjørgum, 1999, s. 32). Dette åpnet opp for en arbeidsdeling der fagbevegelsen ble skilt ut og konsentrerte seg om lønns- og arbeidsforholdene til arbeiderklassen, mens partiet fokuserte på sosiale politiske reformer og økt oppslutning (Bjørgum, 1999, s. 33). I april 1899 ble Landsorganisasjonen i Norge (LO) stiftet (Brannsten mfl., 1985, s. 12). Forholdet mellom partene har siden den gang vært tett, blant annet gjennom det fagligpolitiske samarbeidet³. Samarbeidskomiteen har fungert siden 1928 og består av de fremste tillitsvalgte i Ap og LO (Brannsten mfl., 1985, s. 223). Det nære samarbeidet har vært en av forutsetningene for Ap sin innflytelse i norsk politikk og er en helt sentral del av LOs historie (Brannsten mfl., 1985, s. 222-223).

3 Fagligpolitisk samarbeid er betegnelsen på det organiserte samarbeidet mellom LO og Ap (Valstrand, Brannstein, Iversen og Moe, 1985, s. 77-78).

Da LO ble stiftet i 1899 organiserte de i hovedsak håndverkere og fagarbeidere i såkalte industriforbund. Etterhvert sluttet også halvfaglærte og ufaglærte seg til organisasjonen (Brannsten mfl., 1985, s. 15). Med økt antall ansatte innen offentlig og privat tjenesteyting vokste også antallet organiserte blant kommunalt og statlig ansatte i tillegg til ansatte i ulike funksjonærgrupper (Brannsten mfl., 1985, s. 15). I dag er LO bygd opp av 26 forbund som representerer bestemte yrker, næringer og offentlige etater i både offentlig og privat sektor⁴. Organisasjonen er Norges største landsomfattende arbeidstakerorganisasjon med over 913 732 medlemmer (SSB, 2015b)⁵. (LO ledes i dag av Gerd Kristiansen⁶).

Utover 1970-tallet fikk LO konkurranse av andre hovedorganisasjoner. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) ble stiftet i 1977. Organisasjonen er partipolitisk uavhengig og er bygd opp av 17 medlemsforbund (YS, 2014b, s. 3) og har 215 878 individuelle medlemmer (SSB, 2015d). YS representerer medlemmer på alle lønnsnivå innen privat, kommunal og statlig virksomhet. Mange av YS sine medlemsforbund konkurrerer med LO når det gjelder medlemmer. (Organisasjonen ledes i dag av Jorunn Berland).

Akademikerne ble stiftet i 1997 av fagforeninger som tidligere var medlem av Akademikernes Fellesorganisasjon. Akademikerne er en partipolitisk nøytral organisasjon og består av 13 medlemsforbund, primært yrkesutøvere med mastergrad eller tilsvarende. Akademikerne har 193 536 individuelle medlemmer (SSB, 2015a) og representerer arbeidstakere i offentlig og privat sektor, men hovedandelen av medlemmene jobber i privat sektor (Akademikerne, 2016a, s. 3). (Organisasjonen ledes i dag av Kari Sollien).

Utdanningsgruppens Hovedorganisasjon (UHO) ble dannet i 2001 og skiftet i 2005 navn til Unio. Organisasjonen er bygd opp av 12 forbund. Unio er en partipolitisk uavhengig organisasjon som primært representerer høyskole og universitetsutdannede i offentlig sektor (Unio, 2015c, s. 3). Organisasjonen har 339 812 individuelle medlemmer (SSB, 2015c), og er i dag den nest største hovedorganisasjonen på arbeidstakersiden. (Organisasjonen ledes i dag av Ragnhild Lied).

4 Se LOs hjemmeside: www.lo.no/Om-LO/LO-forbundene/

5 Oversikten over medlemmer i de fire hovedorganisasjonene er hentet fra SSB sin statistikkbank og viser medlemmer pr 31. Desember 2015. Oversikten baserer seg på frivillig rapportering.

6 Hans-Christian Gabrielsen ble valgt til ny leder i LO på LO-kongressen 8-12 mai.

11

Tradisjonelt har det vært to måter å organisere arbeidstakere på i Norge (Gisle, Stokke, &

Thingsaker, 2014). Organisering i industriforbund innebærer at «ansatte innen en bedrift organiseres i samme forbund, og at disse forbundene etableres som brede bransje- eller industriforbund» (Gisle mfl., 2014). En slik organisering var lenge vanlig i LO. Organisering i yrkes- eller profesjonsforbund tar på den andre siden utgangspunkt i den enkeltes yrke, og det kan derfor være mange organisasjoner representert på forskjellige arbeidsplasser (Gisle mfl., 2014). Opprettelsen av såkalte yrkes- eller profesjonsforbund kan sees i sammenheng med utviklingen i utdanningsnivået i Norge. Unio og Akademikerne er eksempler på hovedorganisasjoner som i hovedsak består av profesjonsforbund. I YS finnes en blanding av industri- og yrkesforbund (Gisle mfl., 2014).

Dette kapittelet har kort oppsummert den historiske konteksten til hovedorganisasjonene. I neste kapittel skal vi se på den teoretiske litteraturen om interessegruppers bruk av strategier.

3 Teoretisk rammeverk

3.1 Innledning

Det er i løpet av de siste to tiårene rettet større oppmerksomhet omkring hvilke strategier interessegrupper kan benytte seg av for å få politisk innflytelse (Binderkrantz & Krøyer, 2012, s. 117). Selv om temaet har vært sentralt i den amerikanske litteraturen i en årrekke, er det først i senere tid at interessegruppers strategibruk har kommet på den europeiske forskningsagendaen (Binderkrantz & Krøyer, 2012, s. 117). Dette kapittelet vil ta for seg teori og empiriske studier på feltet, og kan deles i to deler. Den første delen av kapittelet starter med å definere begrepet strategi som brukes overordnet til å forklare de arbeidsmetoder interessegrupper kan ta i bruk for å få gjennomslag for saker de er opptatt av. Deretter redegjøres det for litteratur og empiriske studier som tar for seg utviklingstrekk i maktforholdene i norsk politikk. Gjennomgangen leder opp til den generelle forventningen om at det, i kjølvannet av svekket korporatisme i kombinasjon med Stortingets mer fremtredende rolle, er grunn til å tro at det i dag er balanse i hovedorganisasjonens bruk av administrative og parlamentariske strategier. Det redegjøres også for antagelsen om at organisasjonenes unike ressurser kan tenkes å forklare variasjon mellom hovedorganisasjonene når det gjelder hvor intensivt arbeidsmetodene blir tatt i bruk. Videre presenteres strategitypologien som brukes for å kartlegge organisasjonenes strategibruk. Avslutningsvis drøfter jeg de empiriske indikatorene som benyttes for å måle det relative styrkeforholdet mellom de direkte strategiene: hyppighet og vurdert viktighet.

Den andre delen av kapittelet handler om hovedorganisasjonenes påvirkningsarbeid opp mot de politiske partiene. Her vil spørsmålet omkring hvilke partier hovedorganisasjonene retter sine påvirkningsforsøk mot diskuteres inngående. Som vi skal se, gir litteraturen ingen gode svar på hva man i dag kan forvente. Likevel er det forhold som gir grunnlag for å tro at det finnes forskjeller hovedorganisasjonene imellom når det gjelder hvilke partier organisasjonene i løpet av perioden har rettet sine påvirkningsforsøk mot. Disse forholdene blir drøftet kort og leder frem til forventningen om at organisasjoner med institusjonaliserte bånd med ett eller flere politiske tenderer mot å konsentrere sine påvirkningsforsøk mot dette eller disse, mens hovedorganisasjoner uten slike bånd tenderer til å konsentrere seg om partier i maktposisjon.

13

3.2 Strategi begrepet

Som jeg kort redegjorde for innledningsvis, handler denne masteroppgaven om det relative styrkeforholdet mellom administrative og parlamentariske strategier. Før jeg kan si noe om forholdet mellom direkte strategier i dag, må begrepet strategi kort defineres.

Det er utfordrende å gi en presis definisjon av begrepet strategi. Først og fremst fordi begrepet brukes i en rekke sammenhenger og i forskjellige disipliner. Begrepet er blitt vanlig i dagligtalen som et ord «alle» skjønner hva betyr⁷. Derfor finnes det ingen klar definisjon.

Historisk stammer begrepet fra gresk og er en militærmetafor for planlagt krigføring (Gumbrell-McCormick & Hyman, 2013, s. 192). Helt generelt kan strategi forsås som en nøye planlagt metode eller plan for å oppnå et bestemt mål, vanligvis over tid og under usikre betingelser («Strategy», 2017). En organisasjons strategi kan dermed beskrives som en planlagt handling som over en viss tid skal sikre at organisasjonen ved hjelp av sine ressurser kan nå dens mål (Jacobsen & Thorsvik, 2009, s. 39). Det er denne forståelsen av begrepet som legges til grunn i denne oppgaven.

3.3 Direkte vs. indirekte strategier

Som jeg viste i kapittel 1, har det i interessegruppelitteraturen blitt trukket et skille mellom direkte og indirekte strategier. Dette skillet har vært sentralt i de amerikanske og europeiske hovedtilnærmingene til interessegrupper og deres bruk av innflytelsesstrategier (Binderkrantz

& Krøyer, 2012, s. 117; Dür & Mateo, 2016, s. 16). Selv om både direkte og indirekte strategier har vært på den amerikanske forskningsagendaen over lengre tid, har europeisk litteratur primært fokusert på direkte strategier (Binderkrantz & Krøyer, 2012, s. 117). I strategilitteraturen representerer direkte strategier arbeidsmetoder aktivt rettet mot den korporative kanal, men inkorporerer også elementer av strategier rettet direkte mot parlamentariske aktører (Binderkrantz, 2008, s. 175). Som jeg skrev i kapittel 1, dreier indirekte strategier seg derimot om mobilisering av medlemmer eller velgere og bruk av media. Til sammen danner dette fire overordnede innflytelsesstrategier interessegrupper kan benytte seg av for å påvirke offentlig politikk. Tabell 1 gir en oversikt over de overordnede strategitypene en interessegruppe kan benytte seg av.

7 Et søk på Google 06.05.2017 på søkeordet «strategi» gir omtrent 61 700 000 treff.

Tabell 1. Tilgjengelige strategiske arbeidsmetoder

3.3.1 Nærmere om direkte innflytelsesstrategier

Til nå har vi sett at det finnes fire alternative og overlappende «veier» til politisk innflytelse:

to direkte strategier og to indirekte strategier. Denne masteroppgaven skal se nærmere på de direkte strategiene og forholdet mellom dem. Valget om å studere de direkte strategiene knytter seg til at det de senere år har skjedd endringer i forholdet mellom staten og interesseorganisasjonene og i maktforholdene i norsk politikk (Thesen & Rommetvedt, 2009, s.33). I kjølvannet av svekket korporatisme og Stortingets mer fremtredende rolle antar denne masteroppgaven at forholdet mellom de direkte strategiene ser annerledes ut i dag. Det er grunn til å tro at det eksisterer en balanse i hovedorganisasjonenes bruk av direkte strategier. En detaljstudie av de enkelte direkte aktivitetene vil dermed gi et inntrykk av hvordan forholdet mellom disse strategiene arter seg i dag, og vil bli presentert i neste avsnitt.

3.4 Operasjonalisering av direkte strategier

Typologien som er brukt for å undersøke hvordan de fire hovedorganisasjonene i Norge benytter administrative og parlamentariske strategier for å få politisk innflytelse, er utarbeidet med inspirasjon fra Anne Binderkrantz (2005). Binderkrantz utarbeidet sin tabell for å kartlegge hvilke strategier danske interessegrupper benytter seg av. Danmark og Norge har en rekke likhetstrekk, noe som gir et godt utgangspunkt for å bruke deler av typologien hennes for å undersøke de norske hovedorganisasjonenes direkte strategibruk i dag. Noen endringer er imidlertid gjort. Jeg fant det hensiktsmessig å endre på typologien ved å dele de administrative strategiene i to; administrative strategier rettet mot faglig ansatte i forvaltningen og administrative strategier rettet mot politisk utpekte i regjeringskollegiet ⁸; statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere. Dette valget er tatt for å skille mellom den faglige og politiske delen av administrasjonen, da jeg antar at hovedorganisasjonene vil behandle disse målgruppene forskjellig.

8 Videre omtalt som regjeringsapparatet eller politisk utpekte i regjeringen.

Direkte Indirekte

Administrativ strategi

Parlamentarisk strategi

Mediestrategi Mobiliseringsstrategi

15

Jeg behandler indikatorene i strategitypologien som en liste over spesifikke og observerbare direkte arbeidsmetoder de norske hovedorganisasjonene kan benytte seg av for å få politisk innflytelse. De spesifikke og observerbare arbeidsmetodene i typologien fungerer dermed som operasjonaliseringer av de overordnede begrepene administrative og parlamentariske strategier. Tabell 2 gir en oversikt over de ulike direkte aktivitetene hovedorganisasjonene kan ta i bruk.

Tabell 2. Administrative og parlamentariske strategier Administrative

strategier rettet mot faglig ansatte i forvaltningen:

Administrative strategier rettet mot politisk utpekte i

regjeringskollegiet:

Parlamentariske strategier rettet mot Stortinget og folkevalgte:

Kontakt med faglig ansatte i departement

Kontakt med regjeringen Kontakt med

stortingsrepresentanter Kontakt med faglig

ansatte i direktorat/ytre etat

Kontakt med statssekretærer Kontakt med partigrupper

Svar på forespørsel om kommentarer

(høringer)

Kontakt med politiske rådgivere Kontakt med

Storting/Stortingskomiteene Bruk av offentlige

komiteer, utvalg, råd og kommisjoner osv.

Kilde: (Binderkrantz, 2005, s. 696, min tolkning).

Typologien benyttes som utgangspunkt for å diskutere om hovedorganisasjonene primært benytter seg av enten administrative eller parlamentariske påvirkningsstrategier, eller om strategibruk i dag er balansert. For å måle den relative styrken på strategiene operasjonaliseres styrkeforholdet som hyppighet. Med hyppighet menes hvor intensivt hovedorganisasjonene tar i bruk de forskjellige aktivitetene beskrevet i typologien. Selv om hyppighet kan tenkes å gi en indikasjon på det relative styrkeforholdet mellom strategiene, er ikke hyppighet ensbetydende med viktighet. Hvordan hovedorganisasjonene vurderer de forskjellige strategiene fanges ikke nødvendigvis opp ved å måle hvor hyppig organisasjonene tar i bruk de ulike aktivitetene. For eksempel kan det tenkes at en strategi forekommer relativt hyppig fordi den er «relativt enkel»

og lite ressurskrevende for hovedorganisasjonene å ta i bruk. Man kan dermed tenke seg at det er mulig å benytte aktiviteter relativt hyppig uten at hovedorganisasjonene vurderer dem som viktige. For å unngå at hyppigheten tolkes på en måte det ikke er grunnlag for, er det derfor nødvendig å inkludere et mål på vurdert viktighet.

Etter å ha presentert de ulike aktivistene hovedorganisasjonene kan benytte seg av, skal vi nå se på de utviklingstrekkene som danner bakgrunnen for denne studien. Formålet med det neste avsnittet er å diskutere de mulige konsekvensene av svekket korporatisme og maktforskyvning for hovedorganisasjonens bruk av administrative og parlamentariske påvirkningsstrategier.

3.5 Fra korporatisme til lobbyisme?

I så vel internasjonal som skandinavisk litteratur har det vært vanlig å tolke forholdet mellom organisasjoner og myndigheter i Norge innenfor rammene av korporatisme (Lijphart, 2012, s.

169; Thesen & Rommetvedt, 2009, s. 39). Som begrep har korporatisme flere og motstridende definisjoner (Nordby, 1994, s. 13; Siaroff, 1999, s. 177–179). Fordi denne besvarelsen er ikke ute etter å måle graden av korporatisme i Norge i dag, brukes begrepet derfor meget generelt for å forklare interessegruppers samhandling med politiske myndigheter. Forståelsen av korporatisme som legges til grunn her, er en politisk modell hvor interessegrupper fra det sivile samfunn gjennom formelle kanaler er integrert i den politiske beslutningsprosessen (Christensen mfl., 2010, s. 139).

Empirisk kommer dette forholdet mellom interessegrupper og politiske myndigheter til uttrykk blant annet gjennom det Norby (1994) beskriver som forhandlingskorporatisme, hvor berørte parter forhandler med staten «angående lønninger og arbeidsforhold» (Nordby, 1994, s. 10).

Det mest omtalte korporative feltet i Norge er inntektspolitikken, med store sentraliserte lønnsoppgjør hvor partene på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden møtes til forhandlinger (Christensen mfl., 2010, s. 135). Staten på sin side fungerer som tilrettelegger og medspiller i større eller mindre grad (Michael Gallagher, Mair, & Laver, 2011, s. 436). En annen måte dette forholdet kommet til uttrykk på er gjennom forvaltningskorporatisme, hvor organisasjoner er representert i styrer, råd, utvalg og nemder- som samlet kan betegnes som

«statlige utvalg» (Nordby, 1994, s. 10). Statlige utvalg oppnevnes enten av et departement eller av regjeringen, og utgjør et fast innslag i måten staten styres på (Nordby, 1994, s. 10).

I Norge ble det, i forbindelse med den første maktutredningen⁹, gitt ut en rekke publikasjoner om maktforholdene i norsk politikk. I en av disse publikasjonene skriver Egeberg, Olsen og Sætren at «det ikke er mulig å forstå innholdet av den offentlige politikken uten å se den i nøye

9 Nedsatt ved kongelig resolusjon i 1972.

17

sammenheng med organisasjonenes plass i forvaltningssystemet» (Egeberg, Olsen, & Sætren, 1978, s. 117). Nyere internasjonal forskning har vedlikeholdt synet på Norge som et land preget av korporatisme (Lijphart, 2012; Siaroff, 1999). En kritikk mot korporative strukturer har vært av representasjonen ikke har vært lik for hele populasjonen av interessegrupper. Enkelte organisasjoner har vært bedre representert enn andre organisasjoner. Denne skjevheten har ifølge Norby (1994) særlig rammet uorganiserte interesser (Nordby, 1994, s. 11).

Fagforeninger har vært blant organisasjonene som har hatt en sentral plass i det korporative systemet, og på denne måten hatt gode forutsetninger for å påvirke offentlig politikk gjennom representasjon i slike organer (Christensen mfl., 2010, s. 139).

Nyere skandinavisk og norsk forskning viser imidlertid at korporative organer de siste tre tiårene ser ut til å ha blitt færre i antall (Christensen mfl., 2010, s. 132) ¹⁰. I den andre maktutredningen, publisert i 2003, kan en lese at korporative strukturer har «kommet under press som følge av markedsretting av offentlig virksomhet, samtidig som andre påvirkningsmetoder har fått en større plass» (NOU 2003:19, 2003, s. 24). Økt oppmerksomhet har dermed blitt rettet mot å undersøke hvordan nedbyggingen av korporative strukturer kan ha fått konsekvenser for hvordan norske interessegrupper arbeider for å påvirke offentlig politikk (Rommetvedt, 2005: Thesen og Rommetvedt, 2009). Blant dem er Thesen og Rommetvedt (2009), som finner at det politiske system har vært gjenstand for en

«avkorporativisering» (Thesen og Rommetvedt, 2009). Som mål på korporatisme har Thesen og Rommetvedt (2009) benyttet «antallet statlige styrer, råd, utvalg og kommisjoner med representasjon fra en eller flere organisasjoner» (Thesen & Rommetvedt, 2009, s. 38). Deres figur (se figur 1) illustrerer at antallet statlige utvalg med representasjon fra interessegrupper var på sitt høyeste mot slutten av 1970-tallet og begynnelsen av 1980- tallet (Thesen &

Rommetvedt, 2009, s. 39). Deretter har antallet gått gradvis ned. På tross av denne utviklingen, har ikke de korporative strukturene forsvunnet. I følge Thesen og Rommetvedt (2009) har

«organisasjonene adgang til noenlunde samme andel av de statlige utvalgene som tidligere, men den totale størrelsen på antall utvalg er betydelig redusert fra 542 i 1983 til 186 i 2005»

(Thesen & Rommetvedt, 2009, s. 39). Figur 1 viser en oversikt over utviklingen av korporative strukturer i Norge.

Figur 1. Totalt antall utvalg (1936-2005) med og uten interesserepresentasjon

10 Se også: (Binderkrantz, 2005, 2008; Rommetvedt, 2005; Thesen & Rommetvedt, 2009).

Kilde: Thesen &Rommetvedt, 2009, s. 39, gjengitt med tillatelse

Ser vi på utviklingen de seneste årene, ser det ut til at trenden er vedvarende, i alle fall hva gjelder statlige utvalg generelt. I 2013 var det til sammen 364 faste og midlertidige statlige organ, i 2014 var det 362 og i 2015 var det 358 slike fordelt på de ulike departementene (Arbeids-og sosialdepartementet, 2016b) ¹¹ . Fordi utviklingen gjelder for alle hovedorganisasjonene, er det rimelig å tenke seg at en slik nedbygging har hatt konsekvenser for deres bruk av direkte innflytelsesstrategier.

Et annet forhold som kan ha ført til at hovedorganisasjonenes bruk av administrative og parlamentariske strategier i dag er forskjellig fra tidligere, er forskyvningen i maktforholdet mellom regjeringen og Stortinget. I følge Nordby (2004) var det lenge vanlig i den norske forskningslitteraturen å betrakte Stortinget som mindre viktig aktør enn regjeringen (Nordby, 2004, s. 16). Imidlertid peker nyere forskning på at dette styrkeforholdet har endret seg på den måten at makten har forskjøvet seg fra regjeringen til Stortinget (Østbø, 2010, s. 247). En av forklaringene på denne maktforskyvningen er ifølge Thesen og Rommetvedt (2009) det at vi

«i etterkrigstiden har sett en utvikling fra en overvekt av flertallsregjeringer utgått fra ett parti til koalisjons- og mindretallsregjeringer med et lite stabilt parlamentarisk grunnlag» (Thesen

& Rommetvedt, 2009, s. 40). Etter 1961 har norske regjeringer for det meste vært

11 Tallene sier imidlertid ingenting om antallet utvalg med interessegrupperepresentasjon. Tallene er hentet fra Organbasen og blir oppdatert av departementene og Statsministerens kontor. Det er Kommunal- og

moderniseringsdepartementet som legger frem oversikten. For utfyllende informasjon:

https://www.regjeringen.no/no/sub/styrer-rad-og-utvalg/statlige-utvalg-styrer-og-rad/id642529/

81 241

420 490 542

430 357

304 261 186

503

954

1115

1016 834

666

567

384

0 200 400 600 800 1000 1200

1936 1951 1966 1979 1983 1989 1993 1997 2005 Antall utvalg med representanter for organisasjoner Totalt antall utvalg

19

mindretallsregjeringer (Østbø, 2010, s. 247). I kombinasjon med at det har blitt færre korporative organer, kan økt makt til Stortinget ha ført til at organisasjoner i større grad oppfatter Stortinget som en viktig aktør å rette sitt påvirkningsarbeid mot. Påvirkning rettet mot Stortinget kan skje på to måter. For det første kan organisasjoner forsøke å påvirke politiske beslutninger gjennom formelle komitéhøringer. I slike høringer kan organisasjoner inviteres til å legge frem sine synspunkter (Nordby, 2004, s. 167; Østbø, 2010, s. 145). For det andre kan slik påvirkning skje ved hjelp av lobbyvirksomhet, som i «norsk sammenheng vanligvis viser til uformelle kontakter mellom folkevalgte og interesseorganisasjoner, foretak eller enkeltpersoner» (Christensen mfl., 2010, s. 139). Hensikten med denne typen arbeid er å få politisk innflytelse «ved å påvirke for eksempel et politisk vedtak eller en lovsak i tråd med egne målsettinger» (Østbø, 2010, s. 245).

I 2009 undersøkte Thesen og Rommetved (2009) hvordan de ovenfor nevnte utviklingstrekkene kan ha ført til endringer i hvordan landsdekkende norske organisasjoner arbeider for å få politisk innflytelse. Datamaterialet deres bestod for det første av en spørreundersøkelse gjennomført av International Research Institute of Stavanger (IRIS) sammen med Norsk Senter for Forskningsdata (NSD) i 2005, og for det andre av tidligere undersøkelser, gjennomført i 1982 og i 1992 (Thesen & Rommetvedt, 2009, s. 42). Dataene fra de tre tidspunktene ble slått sammen til et panel, som bestod av 170 organisasjoner som hadde svart på spørsmål om myndighetskontakt i 1982, 1992 og 2005 (Thesen & Rommetvedt, 2009, s. 42) ¹². Blant annet ble organisasjonene i undersøkelsene bedt om å oppgi hvor ofte eller sjelden de hadde en slik kontakt, samt å vurdere betydningen av disse kontaktene (Thesen

& Rommetvedt, 2009, s. 51). Thesen og Rommetsveds analyser er dermed egnet til å illustrere hvordan de samme organisasjonenes kontakt med politiske myndigheter har endret seg i løpet av disse årene (Thesen & Rommetvedt, 2009, s. 42). Et forhold skal imidlertid kort kommenteres før deres tabeller presenteres. Organisasjonene i panelet var opprinnelig delt inn i to ulike kategorier: arbeids- og næringslivsorganisasjoner og samfunnslivsorganisasjoner (Thesen og Rommetvedt, 2009, s. 39). Fordi hovedorganisasjonene, som studeres i denne masteroppgaven, vil plassere seg i kategorien arbeids- og næringslivsorganisasjoner, vil imidlertid kun tabeller som viser kontakt med politiske myndigheter for denne gruppen av

12 Organisasjoner som ble oppløst eller innlemmet i andre organisasjoner eller etablert etter 1982, ble ekskludert fra panelet (Thesen & Rommetvedt, 2009, s. 42).

organisasjoner presenteres i det følgende. Tabell 2 viser arbeids- og næringslivsorganisasjoner som på de ulike tidspunktene hadde minst månedlig kontakt med politiske myndigheter¹³.

Tabell 3. Minst månedlig kontakt med politiske myndigheter

Arbeids- og

næringslivsorganisasjoner

1982 1992 2005

Storting 16 26 43

Regjering 4 10 14

Departement 49 59 53

Direktorat/ytre etater 27 47 60

Kilde: Thesen &Rommetvedt, 2009, s. 48, gjengitt med tillatelse

Tabellen illustrerer at det generelt har blitt mer kontakt med politiske myndigheter fra 1982 til 2005. Særlig har kontakten med Stortinget og direktorat/ytre etater økt, som ifølge Thesen og Rommetvedt (2009) kan indikere at «direktorat/ytre etat har overtatt som det mest populære lobbymål, samtidig som avstanden mellom Storting og departement har minket betydelig»

(Thesen & Rommetvedt, 2009, s. 47-48). Når det gjelder organisasjonenes vurdering av de ulike typene kontaktformer finner forskerne at alle typene myndighetskontakt relativt sett blitt viktigere i perioden 1982 til 2005 (Thesen & Rommetvedt, 2009, s. 50-51). Tabell 3 viser prosentandel av arbeids- og næringslivsorganisasjoner som vurderer de ulike myndighetskontaktenes betydning som svært eller nokså stor.

Tabell 4. Prosentandel av organisasjoner som vurderer kontakt med myndigheter som svært eller nokså stor

Arbeids- og

næringslivsorganisasjoner

1982 1992 2005

Storting 67 83 85

Regjering 50 48 62

Departement 95 95 90

Direktorat/ytre etater 87 88 88

13 N=81

21

Kilde: Thesen & Rommetvedt, 2009, s. 50, gjengitt med tillatelse

Tabellene illustrerer at Stortinget er blitt et mer attraktivt mål for arbeids- og næringslivsorganisasjoner som ønsker å påvirke politiske beslutningsprosesser. Målet med dette avsnittet er å vise de mulige konsekvensene svekket korporatisme og maktforskyvning kan ha hatt for hovedorganisasjonenes bruk av administrative og parlamentariske påvirkningsstrategier i dag. På tross av at undersøkelsen behandler arbeids- og næringslivsorganisasjoner i kategori, gir tabellen likevel et inntrykk av hva man kan forvente når det gjelder hovedorganisasjonenes bruk av de ulike strategiske aktiviteter i dag.

3.6 Generelle forventninger

Tolv år er gått siden den siste undersøkelsen av landsdekkende organisasjoners kontakt med politiske myndigheter ble gjennomført. Derfor er det god grunn til å tro at forholdet mellom de direkte strategiene ser annerledes ut i dag. Så hva forventer jeg å finne i dag? På den ene siden forventer jeg at hovedorganisasjonene vil utnytte den administrative strategien spesielt hyppig.

Forventningen baserer seg på den privilegerte posisjonen foreninger har hatt gjennom representasjon i korporative organer. Denne posisjonen gir organisasjonene en unik mulighet til å engasjere seg i en «kontinuerlig og intensiv bruk av administrative strategier»

(Binderkrantz, 2008, s. 178). På den andre siden har deti forskningslitteraturen blir argumentert for at korporative strukturer de siste årene har vært gjenstand for omfattende nedbygging samtidig som Stortinget har fått en mer fremtredende rolle. Dermed forventer jeg på den andre siden at hovedorganisasjonene også tar i bruk parlamentariske strategier fordi Stortinget oppfattes som en viktig aktør å rette påvirkningsforsøk mot. Samlet danner dette grunnlaget for den generelle forventningen om at hovedorganisasjonene i dag benytter en balansert kombinasjon av administrative og parlamentariske strategier når de forsøker å påvirke offentlig politikk. Med utgangspunktet i diskusjonen over kan følgende generelle hypotese formuleres:

H1: Hovedorganisasjonene benytter i dag administrative og parlamentariske strategier i like stor grad når de forsøker å påvirke offentlig politikk.

Selv om det antas at hovedorganisasjonene benytter de direkte strategiene i like stor grad, er det forhold som likevel gjør at strategibruk kan tenkes å variere mellom organisasjonene. I forskningslitteraturen blir det påpekt at en organisasjons ressurser kan begrense og muliggjøre

organisasjonens bruk av strategiske arbeidsmetoder (Binderkrantz, 2005, s. 700). På tross av at hovedorganisasjonene relativt sett er store organisasjoner med antatt lik tilgang til korporative organ, har organisasjonene imidlertid ikke ubegrenset med ressurser (Binderkrantz, 2008, s.

176). Det koster å ta i bruk strategiske arbeidsmetoder. Hvor intensivt en hovedorganisasjon kan benytte seg av arbeidsmetoder kan derfor tenkes å ha sammenheng med de unike ressurser en organisasjon har eller kan tilegne seg.

3.6.1 Ressurser

Dür og Mateo (2016) definerer ressurser som «alt som kan brukes for å påvirke et annet individs eller organisasjons spesifikke valg» (Dür & Mateo, 2016, s. 23). Eksempler på ressurser kan være evnen til å «påvirke velgere, økonomi, produksjon av offentlige tjenester, bistå i implementering av offentlig politikk eller forhindre en slik implementering slik at det blir viktig for myndighetene å ta hensyn til dem» (Thesen & Rommetvedt, 2009, s. 44).

Hovedorganisasjonene er avhengige av medlemmer for å bidra til at for eksempel politiske vedtak implementeres eller forhindres. I kraft av å representere en viss andel av arbeidsmarkedet, gir også organisasjonenes medlemmer legitimitet til organisasjonenes krav.

Medlemmene er dessuten en viktig økonomisk inntektskilde. Organisasjonenes effektivitet avhenger derfor av medlemmers vilje til å handle og til å betale medlemskontingenten. Videre antas det at organisatorisk styrke og erfaring også er å betrakte som en ressurs. En organisasjons alder samt antall ansatte i organisasjonenes administrasjon, vil trolig påvirke hvor hyppig organisasjonen kan benytte seg av aktiviteter rettet mot henholdsvis forvaltningen, regjeringsapparatet og parlamentet. Hovedorganisasjoner med relativt sett flest betalende medlemmer, organisatorisk styrke og erfaring har dermed mulighet til å benytte flere arbeidsmetoder oftere enn hovedorganisasjoner med relativt sett færre slike ressurser. På bakgrunn av diskusjonen ovenfor kan følgende hypotese utledes:

H2: En hovedorganisasjon med relativt sett flest ressurser forventes å ta i bruk aktiviteter mer intensivt enn hovedorganisasjoner med relativt sett færre ressurser.

Antagelig vil hovedorganisasjonenes bruk av aktiviteter også påvirkes av sakstype og i hvilket stadium av en beslutningsprosess en gitt sak befinner seg. Disse forholdene er imidlertid utenfor rammene av denne masteroppgaven, og undersøkes derfor ikke.

23

3.7 Hvilke partier?

Etter å ha diskutert de strategiske arbeidsmetodene hovedorganisasjonene kan benytte, skal vi nå bevege oss videre til et annet viktig strategisk aspekt, nemlig hvilke politiske partier organisasjonene retter sine påvirkningsforsøk mot. Dette er temaet for det som kan betraktes som del to av dette kapittelet. Felles for alle hovedorganisasjonene er at politiske partier er en viktig målgruppene å rette påvirkning mot når organisasjonene forsøker å få politisk gjennomslag. De politiske partiene kan dermed betraktes som portvoktere til den politiske makten (Allern, 2010, s.5). Fordi typologien som benyttes i denne studien behandler partiene generelt, tar den ikke hensyn til den ideologiske høyre-venstre aksen. Et sentralt spørsmål blir dermed hvilke av de politiske partiene hovedorganisasjonene primært har rettet påvirkningsarbeid mot i løpet av perioden og om det er noen forskjeller mellom dem? Denne masteroppgaven tar derfor også sikte på å «zoome» inn på forholdet mellom hovedorganisasjonene og de politiske partiene for å undersøke dette forholdet nærmere.

3.7.1 Makt eller ideologi?

I litteraturen om forholdet mellom interessegrupper og politiske partier blir det stilt spørsmål omkring hvorvidt organisasjoner velger å rette sitt påvirkningsarbeid mot politiske partier som er ideologisk likesinnede og deler deres politiske preferanser, eller om de er drevet av andre motivasjoner, som politikeres og partienes maktposisjon (Marshall, 2015, s. 311–312; Otjes &

Rasmussen, 2015, s. 3). Det er mer eller mindre akseptert i forskningslitteraturen at interessegrupper ser det som naturlig å påvirke «allierte» (Marshall, 2015, s. 311). Nye funn tyder imidlertid på at dette ikke alltid er tilfellet¹⁴ .

I følge Marshall (2015) er valget om hvor organisasjonen skal rette sitt påvirkningsarbeid drevet av to ulike taktikker: enten forsøker en interessegruppe å påvirke beslutningstakere i maktposisjon, eller så retter de sitt påvirkningsarbeid mot tradisjonelle allierte (Marshall, 2015, s. 311). Strategisk påvirkning rettet mot allierte baserer seg på felles ideologi og problemoppfatning, mens påvirkning rettet mot partier i maktposisjon baserer seg på institusjonelle regler og maktbalanse: antall seter i parlamentet (Marshall, 2015, s. 311).

Marshalls (2015) studie av interessegruppers strategiske arbeidsmetoder i Europaparlamentet foreslår en teori der interessegrupper i stor grad retter påvirkning mot parlamentsmedlemmer

14 Se: (Rommetvedt, 2005)