KARTLEGGING AV ADMINISTRATIVE KOSTNADER VED BRUK AV
STANDARDKOSTNADSMODELLEN
METODEBESKRIVELSE
NÆRINGS- OG HANDELSDEPARTEMENTET
JUNI 2006
1 INNHOLDSLISTE
1 INNLEDNING ... 2
DEL 1: EN OVERORDNET METODEBESKRIVELSE………3
2 MÅL, KARTLEGGINGSMETODE OG ORGANISERING... 3
2.1 Mål………..3
2.2 Kartleggingsmetode ... 3
2.3 Organisering av kartleggingsarbeidet... 5
3 DEFINISJONER AV SENTRALE BEGREPER ... 7
3.1 Administrative kostnader ... 7
3.2 Informasjonskrav... 8
3.3 Opplysninger ... 9
3.4 Administrative aktiviteter... 9
3.5 Den normalt effektive bedriften ... 10
3.6 Segmenter... 10
DEL 2: GJENNOMFØRING AV KARTLEGGINGEN TRINN FOR TRINN………...12
4 FORANALYSE ... 14
4.1 Før oppstart – Overordnete avgrensninger og forberedende aktiviteter ... 14
4.2 Trinn 1: Identifisering av regelverk som inngår i kartleggingen ... 16
4.3 Trinn 2: Nedbrytning av regelverket ... 16
4.4 Trinn 3: Praktiske avgrensninger i den videre kartleggingen ... 20
4.5 Trinn 4: Avgrensing mot beslektet regelverk... 21
4.6 Trinn 5: Identifisering av administrative aktiviteter ... 23
4.7 Trinn 6: Identifisering av relevante bedriftssegmenter ... 25
4.8 Trinn 7: Innhenting av opplysninger om populasjon og hyppighet ... 26
4.9 Trinn 8: Identifisering av kostnadsparametere... 28
4.10 Trinn 9: Utarbeidelse av datamatrise og intervjuguide ... 30
4.11 Trinn 10: Kvalitetssikring av foranalyse ... 34
5 DATAINNSAMLING ... 36
5.1 Trinn 11: Bruk av bedriftsintervjuer og ekspertvurderinger ... 36
5.2 Trinn 12: Utvelgelse av typiske bedrifter til intervju ... 37
5.3 Trinn 13: Gjennomføring av bedriftsintervju... 38
5.4 Trinn 14: Standardisering av tids- og ressursforbruk... 40
5.5 Trinn 15: Beregning av administrative kostnader ... 42
5.6 Trinn 16: Bearbeiding av kvalitative opplysninger... 42
6 RESULTATRAPPORTERING ... 44
6.1 Trinn 17: Utarbeidelse av sluttrapport ... 44
6.2 Trinn 18: Import av data i NHDs forenklingsdatabase ... 45
1 INNLEDNING
Regjeringen besluttet 30. mars 2006 å iverksette prosjekt Kartlegging og forenkling 2006- 2009. Målet med prosjektet er å få til en betydelig reduksjon i de administrative kostnadene næringslivet har ved å forholde seg til informasjonskrav. Prosjektet består av tre faser; en full kartlegging av de administrative kostnadene som berører næringslivet, utarbeidelse av
forenklingstiltak med konkrete mål og tidsplaner, og gjennomføring av tiltakene med tilhørende resultatrapportering.
Dette dokumentet beskriver metoden for gjennomføringen av prosjektets første fase;
kartleggingen av næringslivets administrative kostnader. Resultatene fra denne fasen vil være et viktig grunnlag for berørte fagdepartementer og underliggende etater i det videre arbeidet med å gjennomgå informasjonskrav på sine ansvarsområder med tanke på å oppnå reduksjon i de administrative kostnadene for næringslivet.
Gjennomføringen tar utgangspunkt i Standardkostnadsmodellen, som er en fremgangsmåte for å finne frem til informasjonskrav i regelverket og kartlegge de administrative kostnadene næringslivet har ved å fremskaffe og eventuelt rapportere opplysninger til det offentlige eller til en tredje part.
Kartleggingsmetoden har vært benyttet som utgangspunkt for større forenklingsprogrammer blant annet i Nederland (2002), Danmark (2004) og Storbritannia (2005). Også EU har tatt i bruk en tilsvarende kartleggingsmetode som ledd i sitt arbeid med å utrede økonomiske og administrative konsekvenser av nye regelverksforslag. I Norge har Nærings- og
handelsdepartementet i samarbeid med berørte fagmyndigheter i 2004 og 2005 gjennomført tre pilotprosjekter hvor næringslivets administrative kostnader ved å etterleve
informasjonskravene i regelverket for merverdiavgiften, særavgiftene og helse-, miljø- og sikkerhet er blitt kartlagt.
For en nærmere drøftelse av erfaringene med bruken av Standardkostnadsmodellen som metode for å kartlegge administrative kostnader vises det til notatet ”Administrative kostnader: Om næringslivets administrative kostnader ved å etterleve offentlige
informasjonskrav”, utarbeidet av Professor Nils-Henrik M. von der Fehr ved Universitetet i Oslo.
Beskrivelsen av metoden som presenteres i dette dokumentet er i overensstemmelse med hvordan kartleggingsmetoden er brukt internasjonalt. De seneste erfaringene med bruk av standardkostnadsmodellen nasjonalt og internasjonalt er også innarbeidet i dokumentet.
Metodebeskrivelsen er organisert i to deler. Kapittel 2 og 3 retter seg særlig til personer som har interesse av en overordnet innføring i hva kartleggingsarbeidet går ut på, de sentrale elementene i kartleggingsmetoden og hvordan gjennomføringen av arbeidet grovt sett organiseres. Kapittel 4, 5 og 6 retter seg til aktører og personer som vil være involvert i hele eller deler av det praktiske kartleggingsarbeidet. I denne delen beskrives mer i detalj de praktiske avgrensningene som er foretatt, de ulike trinnene i kartleggingsarbeidet, krav til del- og sluttresultater og hvilke roller og ansvar de enkelte aktørene vil ha i gjennomføringen av kartleggingsarbeidet.
3 DEL 1 - EN OVERORDNET METODEBESKRIVELSE
2 MÅL, KARTLEGGINGSMETODE OG ORGANISERING
2.1 Mål
Formålet med å gjennomføre kartleggingen av næringslivets administrative kostnader ved å etterleve informasjonskrav er å gi fagmyndighetene et bedre grunnlag for å vurdere
kostnadene mot nytteverdien av denne typen regulering, herunder å vurdere om formålet med regelverket kan nås på en mindre kostnadskrevende måte. Følgende mål for
kartleggingsarbeidet er definert:
1. Resultatene fra kartleggingen skal være en kilde i arbeidet med å finne frem til og vurdere konkrete forenklingstiltak på eksisterende regelverksområder som er særlig belastende for næringslivet
2. Resultatene skal gi et mer konkret grunnlag for å vurdere økonomiske og
administrative konsekvenser knyttet til informasjonskrav ved forslag til nytt regelverk som berører næringslivet
3. Resultatene skal kunne benyttes til internasjonale sammenligninger av næringslivets administrative kostnader på definerte regelverksområder, basert på at den samme kartleggingsmetoden benyttes i en rekke land
4. Resultatene skal gi grunnlag for å følge utviklingen i næringslivets administrative kostnader i prosjektperioden etter hvert som konkrete forenklingstiltak gjennomføres 2.2 Kartleggingsmetode
For å nå de definerte målene skal Standardkostnadsmodellen benyttes som
kartleggingsmetode. Dette er en internasjonalt anerkjent fremgangsmåte for å kartlegge næringslivets administrative kostnader, som gir både standardisert og detaljert informasjon om de faktiske aktivitetene virksomhetene må gjennomføre, i tillegg til ressursbruken for disse aktivitetene.
Foranalyse
Kartleggingsarbeidet tar utgangspunkt i gjeldende regelverk for norske bedrifter pr 1. januar 2006. Første fase i kartleggingen innebærer en nøye gjennomlesing av regelteksten i lover og forskrifter for å finne de bestemmelsene som krever at bedriftene skal stille informasjon til rådighet for myndigheter eller tredjepart. Disse informasjonskravene blir videre delt inn i ulike typer opplysinger som bedriftene har plikt til å stille til rådighet.
For å fremskaffe de ulike opplysningene må bedriftene gjennomføre en rekke administrative aktiviteter som krever dels et internt ressursforbruk i form av medarbeidernes tidsforbruk, dels et eksternt ressursforbruk i form av utgifter til revisorer, eksterne eksperter og lignende, og dels utgifter til anskaffelser når det er nødvendig for å oppfylle et bestemt informasjonskrav.
Figuren nedenfor illustrerer både hvordan regelverket i det innledende kartleggingsarbeidet brytes ned, og sammenhengen mellom informasjonskrav, opplysninger som bedriftene må fremskaffe, administrative aktiviteter som må gjennomføres og kostnadsparametere som definerer bedriftenes administrative kostnader.
L over og forskrifter
Inform asjonskrav 1 Inform asjonskrav 2 Inform asjonskrav n
O pplysning 1 O pplysning 2 O pplysning n
A ktiv itet 1 A ktiv itet 2 A ktiv itet n
•In tern e kostn ad er
•E kstern e kostn ad er
•A n skaffelser
Som figuren viser tar Standardkostnadsmodellen utgangspunkt i at kartleggingen av de administrative kostnadene foregår på aktivitetsnivå i de berørte bedriftene. Som del av det innledende kartleggingsarbeidet foretas det også en rekke kategoriseringer av de ulike informasjonskravene og opplysningene for senere analyser av bedriftenes administrative kostnader.
Ett og samme informasjonskrav vil kunne medføre forskjellige administrative kostnader for ulike typer bedrifter, som skyldes særegne terskler i regelverket eller valgmuligheter
bedriftene har i gjennomføringen av de administrative aktivitetene. For eksempel hvis omsetningen i bedriften overstiger et bestemt beløp eller de aktuelle aktivitetene
gjennomføres av eksterne. For å ta hensyn til disse forskjellene i hvordan bedriftene i praksis håndterer de enkelte informasjonskravene, kartlegges de administrative kostnadene parallelt innenfor flere bedriftssegmenter.
Datainnsamling
I neste fase av kartleggingsarbeidet samles det inn data om bedriftenes tids- og ressursbruk for de administrative aktivitetene som må gjennomføres for å etterleve informasjonskravene.
Dette skjer gjennom intervjuer med de personene som utfører det praktiske arbeidet i et utvalg bedrifter. En viktig del av intervjuundersøkelsen er også å samle inn kvalitativ informasjon om hvordan bedriftene organiserer dette arbeidet, hvilke administrative aktiviteter som oppleves unødvendige, eller som av ulike grunner er vanskelig for bedriftene å gjennomføre på en effektiv måte.
Med utgangspunkt i materialet fra intervjuundersøkelsen, men også vurderinger fra eksperter på de enkelte regelverksområdene, blir omkostningene for de forskjellige administrative aktivitetene beregnet. Dette foregår gjennom en standardisering av tidsbruken for de enkelte administrative aktivitetene. Utgangspunktet for denne standardiseringen er en såkalt ”normalt effektiv bedrift”. En normalt effektiv bedrift er en bedrift som etterlever det aktuelle
regelverket fullstendig i en normal driftssituasjon, men som verken håndterer de administrative oppgavene mer eller mindre effektivt enn det som med rimelighet kan
forventes. Tidsbruken som benyttes for å beregne de administrative kostnadene for bedriftene
5 er altså ikke et statistisk gjennomsnitt, men et uttrykk for omkostningene de berørte bedriftene har hvis de alle hadde etterlevd informasjonskravene på en normalt effektiv måte.
Basert på nedbrytingen av regelverket, informasjon om bedriftenes tidsbruk og en identifisering av målgruppene for regelverket beregnes de administrative kostnadene for enkeltbedrifter og for næringslivet som helhet. Disse beregningene belyser også hvordan de administrative kostnadene fordeler seg mellom bedriftssegmenter, mellom ulike typer opplysinger og mellom administrative aktiviteter. Figuren nedenfor illustrerer elementene som er med i beregningen av de administrative kostnadene.
Knyttet til de administrative kostnadene for de enkelte informasjonskravene blir også
opplysninger om bedriftenes organisering og praktiske håndtering av informasjonskravene, og hva som oppleves som unødvendig kostnadskrevende, bearbeidet og systematisert.
Resultatrapportering
Den avsluttende resultatrapporteringen består av en sluttrapport som formidler både overordnete resultater og mer detaljerte funn på informasjonskravnivå. Videre importeres også resultatene til en database som gjøres tilgjengelig for fagmyndighetene. Denne databasen vil gi en mer detaljert oversikt over resultatene, og mulighet for å foreta mer inngående
analyser av de berørte bedriftenes administrative kostnader og håndtering av de ulike offentlige informasjonskravene.
2.3 Organisering av kartleggingsarbeidet
Eksterne konsulenter og kompetansemiljøer skal ha ansvar for det praktiske arbeidet med å gjennomføre kartleggingene på de enkelte regelverksområdene. Dette innebærer et helhetlig ansvar for nedbrytningen av regelverket, datainnsamling og resultatrapportering.
NHD har det overordnete koordineringsansvaret for gjennomføringen av kartleggingsarbeidet, og vil således være det sentrale bindeleddet mellom de involverte aktørene i prosjektet. En viktig del av dette koordineringsansvaret er å sikre at kartleggingene gjennomføres på en konsistent måte, og i overensstemmelse med Standardkostnadsmodellen. Under prosjektet Kartlegging og forenkling 2006-2009 vil det foregå flere parallelle kartlegginger, og knyttet til dette vil NHD ha et særlig samordningsansvar. NHD har for øvrig ansvar for løpende å følge opp kartleggingsarbeidet som konsulentene gjennomfører, og rapportere om fremdriften i prosjektet.
NHD skal konsulteres om metodiske og gjennomføringsmessige problemstillinger som måtte dukke opp underveis i kartleggingsarbeidet. Fagmyndighetene har et særlig ansvar for å bidra med informasjon og kompetanse hvor det er nødvendig for å sikre kvaliteten på
kartleggingsarbeidet.
Administrative kostnader
Tid Hyppighet
frekvens
Timelønn Målgruppe
bedriftsegment
=
X X
X
Nedbrytingen av regelverket og forberedelsene til datainnsamlingen som konsulentene gjennomfører skal kvalitetssikres av egne referansegrupper som etableres på hvert enkelt regelverksområde. Disse referansegruppene skal foruten NHD bestå av representanter for berørte fagmyndigheter og berørte næringsinteresser. NHD har ansvar for å sikre at nedbrytningen av regelverket skjer i henhold til standardkostnadsmodellen og at relevante informasjonskrav tas med i den videre kartleggingen. Fagmyndighetene har i denne fasen ansvar for å sikre at det aktuelle regelverket blir brutt ned og kategorisert på riktig måte.
I det innledende kartleggingsarbeidet må konsulentene også innhente annen informasjon om de enkelte informasjonskravene og om hvilke bedrifter som er berørte. For å fremskaffe den nødvendige informasjonen vil konsulentene kunne ha behov for bistand fra de berørte fagmyndigheter. Spesielt gjelder dette på områder hvor fagmyndighetene har ulike registre eller annen tilgjengelig informasjon om de enkelte informasjonskravene og målgruppene.
Fagmyndighetene må i slike tilfeller stille informasjon til disposisjon for konsulentene.
Fagmyndighetene peker ut egne kontaktpersoner som konsulentene kan kontakte.
Når datainnsamlingen er gjennomført og konsulentene har bearbeidet materialet skal utkast til sluttrapport forelegges og kvalitetssikres av referansegruppene. I denne sammenhengen har fagmyndighetene ansvar for å sikre at opplysningene om regelverket og informasjonskravene som er kartlagt er korrekt. NHD har det endelige ansvar for å godkjenne
resultatrapporteringen.
Til å følge gjennomføringen av prosjekt Kartlegging og forenkling 2006-2009 nedsettes det en tverrdepartemental arbeidsgruppe på embetsnivå, som ledes av NHD. I kartleggingsfasen skal denne arbeidsgruppen både holdes orientert om fremdriften i kartleggingsarbeidet og forelegges de endelige resultatrapportene. For øvrig vil den tverrdepartementale
arbeidsgruppen ha en sentral rolle i de påfølgende fasene i prosjektet med å koordinere forenklingsarbeidet basert på kartleggingsresultatene og fagdepartementenes vurdering av mulige tiltak.
7 3 DEFINISJONER AV SENTRALE BEGREPER
3.1 Administrative kostnader
Lover og forskrifter har både nytte og kostnader for næringslivet, så vel som for borgere og forvaltningen. Figuren nedenfor illustrerer hvilke typer konsekvenser av regelverket for næringslivet som kartleggingsarbeidet tar utgangspunkt i.
Lovgivningens konsekvenser for
næringslivet
Kostnader Gevinster
Direkte Indirekte Administrative
kostnader
Figuren viser at regelverket som berører næringslivet i tillegg til å ha gevinster, også har ulike typer kostnader, det være seg direkte finansielle kostnader som skatt, avgifter og gebyrer, investeringskostnader og andre kostnader som følge av at regelverk indirekte påvirker strukturelle forhold innenfor bransjer og bedrifter. Dessuten har bedriftene en rekke
administrative kostnader ved å måtte forholde seg til informasjonskrav fra det offentlige. Det er den siste typen kostnader som vil være gjenstand for kartlegging.
Denne avgrensningen innebærer en systematisk undervurdering av bedriftenes administrative kostnader. Bedriftene har også administrative kostnader ved regelverk som følge av
uklarheter og tvister, i forbindelse med oppstart og ved endringer av regelverket. Selv om det ikke kartlegges tidsbruk ved slike forhold vil disse aspektene bli tatt opp i den kvalitative delen av datainnsamlingen og omtalt i sluttrapporten.
Et annet forhold som påvirker bedriftenes kostnader er at de små bedriftene vil ha relativt sett større administrative kostnader enn andre, både fordi disse bedriftene har mindre
administrativ kapasitet og fordi de administrative kostnadene vil utgjøre en større del av mindre bedriftens økonomiske aktivitet. En analyse av slike forskjeller mellom større og mindre bedrifter vil inngå som en del av kartleggingen.
Kartleggingsarbeidet vil altså ikke gi en fullstendig oversikt over bedriftenes
etterlevelseskostnader. Standardkostnadsmodellen er innrettet mot å gi detaljert informasjon om næringslivets løpende administrative kostnader. Denne typen kostnader, som utgjør en vesentlig andel av næringslivets etterlevelseskostnader, finnes det i dag imidlertid liten eller ingen systematisk informasjon om.
Alle de administrative aktivitetene bedriftene løpende gjennomfører knyttet til de enkelte informasjonskravene defineres i kartleggingen som administrative kostnader. Med dette menes også at selv om en bedrift ville gjennomført en administrativ aktivitet ut fra rene bedriftinterne formål, og uavhengig om dette var et offentlig informasjonskrav, skal kartleggingen omfatte kravet.
3.2 Informasjonskrav
Kartleggingen tar utgangspunkt i den informasjon som bedriftene pålegges å fremskaffe og eventuelt sende inn til det offentlige eller formidle til tredjepart. Disse forpliktelsene til å produsere og levere opplysninger til det offentlige eller tredjepart kalles informasjonskrav og defineres på følgende måte:
Et informasjonskrav medfører altså ikke nødvendigvis at bedriftene skal sende inn informasjonen til en offentlig myndighet. Det kan også være snakk om informasjon som bedrifter skal ha liggende og fremvise etter anmodning. Det avgjørende er om kravet er hjemlet i regelverket, ikke hvorvidt det er en offentlig myndighet eller en annen som er mottaker av informasjonen.
Søknad om ulike typer tillatelser og offentlig støtte anses også i denne sammenhengen som informasjonskrav.
Nedenfor vises henholdsvis eksempler på krav om informasjon som bedrifter er pålagt å dokumentere, informasjon som bedrifter er pålagt å innrapportere og informasjon som bedrifter er pålagt å stille til rådighet overfor en tredje part.
Lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv (Arbeidsmiljøloven).
§ 5-1. Registrering av skader og sykdommer
(1) Arbeidsgiver skal sørge for registrering av alle personskader som oppstår under utførelse av arbeid. Det samme gjelder sykdom som antas å ha sin grunn i arbeidet eller forholdene på arbeidsplassen.
§ 5-2. Arbeidsgivers varslings- og meldeplikt
(1) Dersom arbeidstaker omkommer eller blir alvorlig skadet ved en arbeidsulykke, skal arbeidsgiver straks og på hurtigste måte varsle Arbeidstilsynet og nærmeste politimyndighet.
Arbeidsgiver skal bekrefte varselet skriftlig. (…)
Lov om opplysningsplikt og angrerett m.v. ved fjernsalg og salg utenfor fast utsalgssted (angrerettloven).
§ 7. Opplysningsplikt før avtaleinngåelsen ved avtaler om varer og andre tjenester enn finansielle tjenester
Et informasjonskrav er en lov- eller forskriftstekst, som pålegger en virksomhet å finne frem til, dokumentere, lagre, gjøre tilgjengelig eller rapportere informasjon til det offentlige eller tredje part, og som bedriften ikke kan unnlate uten å bryte regelverket.
9 Før det blir inngått en avtale skal forbrukeren motta opplysninger som forbrukeren har grunn til å regne med å få, herunder opplysninger som forbrukeren har krav på etter annen lovgivning. Forbrukeren skal i alle fall ha opplysninger om:
a) varens eller tjenestens viktigste egenskaper
b) de totale kostnadene forbrukeren skal betale, inklusive alle avgifter og leveringskostnader, og spesifikasjon av de enkelte elementene i totalprisen c) om forbrukeren har rett til å gå fra avtalen (angrerett) etter loven her eller ikke (…)
Definisjonen av et informasjonskrav inneholder en avgrensning mellom informasjonskravene i regelverket på den ene siden og innholdskrav på den andre. Mens innholdskrav er de
handlinger og fremgangsmåter som regelverket forplikter bedriftene til, er informasjonskrav krav til å opprette og/eller stille til rådighet informasjon om disse handlingene eller
fremgangsmåtene.
Mens for eksempel kravet om at den som driver vannforsyning er pliktig til å utføre vedlikehold av fasiliteter er et innholdskrav, er kravet til å rapportere hvordan vedlikehold gjennomføres i en årlig miljørapport et informasjonskrav. Andre eksempler på typiske informasjonskrav fremgår av kartleggingene gjennomført for merverdiavgiftsregelverket, regelverket for særavgiftene og HMS-regelverket.
Se: http://odin.dep.no/nhd/norsk/tema/forenkling/publ/bn.html
Selv om både innholdskrav og informasjonskrav kan innebære en kostnad for bedriftene, er det bare de kostnader som oppstår som følge av informasjonskrav som vil være gjenstand for kartleggingen, og som i denne sammenhengen betegnes som administrative kostnader.
3.3 Opplysninger
Hvert informasjonskrav kan bestå av en eller flere forskjellige opplysninger som bedriftene skal gi eller produsere.
For informasjonskrav hvor det skal sendes inn et skjema til det offentlige vil datafeltene i skjemaene, eller typene data som grunndata, økonomiske data, sysselsettingsdata eller driftsdata være eksempler på ulike krav til opplysninger.
Erfaringer tilsier at det er på opplysningsnivå at mulighetene for forenklinger og samordning innenfor de enkelte informasjonskravene, men også på tvers av regelverksområder, vil kunne være størst. Også i forhold til implementering av internasjonalt regelverk i norsk rett vil det i en del sammenhenger være snakk om å endre eller legge til ytterligere krav til opplysninger som bedriftene må fremskaffe til allerede eksisterende informasjonskrav. Hvordan
nedbrytingen av informasjonskravene i ulike opplysninger skal foregå beskrives nærmere i trinn 2 i kapittel 4.
3.4 Administrative aktiviteter
Tid og ressurser som bedriftene bruker på å finne frem til de ulike opplysningene kartlegges ved å analysere hvilke administrative aktiviteter som gjennomføres i de enkelte bedriftene.
Det er som nevnt på dette nivået at kartleggingen av den faktiske tidsbruken skal foregå.
Eksempler på aktiviteter som kunne være aktuelle å gjennomføre i tilknytning til
arbeidsgiveres varslings- og meldeplikt etter arbeidsmiljøloven § 5-2 er å sette seg inn i hva dette informasjonskravet innebærer, samle inn opplysninger om den aktuelle arbeidsulykken, sende inn aktuell informasjon/varsle, kopiere innsamlet informasjon og arkivere materiale internt.
Det er definert 16 standardiserte administrative aktiviteter som samlet dekker de arbeidsprosessene som vil være nødvendige for å etterleve informasjonskrav. Disse aktivitetene er nærmere beskrevet i trinn 5 i kapittel 4.
3.5 Den normalt effektive bedriften
Den normalt effektive bedriften er en bedrift som etterlever det aktuelle regelverket fullstendig og som håndterer de administrative aktivitetene på alminnelig vis i en normal driftssituasjon. Det er med andre ord bedrifter som verken håndterer de administrative aktivitetene mer eller mindre effektivt enn det med rimelighet kan forventes. Dette er utgangspunktet for at man kan identifisere generelle sammenhenger som kan føres direkte tilbake til regelverket.
Standardkostnadsmodellen gir meget detaljert informasjon om sammenhengen mellom
informasjonskravene i offentlige regelverk og bedriftenes administrative kostnader. Men fordi man går så detaljert til verks i et mindre utvalg bedrifter, vil det også kunne være en fare for at disse bedriftene ikke gir et representativt bilde av næringslivet som helhet. Derfor foretas det en normalisering gjennom at bedrifter som av forskjellige årsaker etterlever
informasjonskravene på en spesielt kostnadskrevende eller kostnadseffektiv måte ikke tas med i kartleggingen.
For å komme frem til den normalt effektive bedriften gjennomføres det en standardisering av tids- og ressursbruken etter at datainnsamlingen er gjennomført. De administrative kostnadene som beregnes for bedriftene vil med andre ord ikke være basert på et statistisk gjennomsnitt eller absolutte verdier, men uttrykke omkostninger de berørte bedriftene har hvis de alle etterlever informasjonskravene på en normalt effektiv måte.
Hvordan den normalt effektive virksomheten defineres er en helt sentral del av Standardkostnadsmodellen og beskrives mer utførlig i trinn 12 og 14 i kapittel 5.
3.6 Segmenter
Noen bedrifter vil ha større administrative kostnader enn andre ved å etterleve de enkelte informasjonskravene. Dette kan skyldes at det knyttet til enkelte informasjonskrav vil kunne være særegne terskler for enkelte bransjer eller typer bedrifter, eller det kan skyldes ulike valgmuligheter bedriftene har i forhold til hvordan etterlevelsen av informasjonskravet gjennomføres. Også forskjeller i mer generelle egenskaper ved bedriftene vil kunne gi systematiske ulikheter i størrelsen på de administrative kostnadene.
Som et eksempel der terskelverdier er avgjørende for hvor hyppig informasjonskravet skal oppfylles er bedrifter som har en årlig omsetning under 1 million kroner levere årsoppgave for merverdiavgift, mens de som har omsetning over 1 million kroner plikter å innberette
merverdiavgift hver andre måned. Bedrifter som selger varer og tjenester som alle har samme merverdiavgiftssats vil kunne organisere beregning av merverdiavgiften på en mindre
kostnadskrevende måte enn bedrifter som må forholde seg til differensierte
11 merverdiavgiftssatser. Et tredje eksempel vil være at bedrifter som fyller ut
innrapporteringsskjemaer til det offentlige manuelt, systematisk vil bruke mer ressurser enn de bedriftene som kan sende inn tilsvarende informasjon elektronisk etter at informasjonen er trukket ut gjennom bedriftsinterne fagsystemer.
For å ta hensyn til forskjeller mellom bedriftene som skyldes ulik administrativ ressursbruk for de enkelte informasjonskravene foretas en bedriftssegmentering. Segmenteringen forutsetter at man kan identifisere det antall bedrifter som forholder seg til de enkelte informasjonskravene på ulike måter. Denne oppdelingen bidrar til å øke presisjonsnivå på beregningen av de samlede administrative kostnadene.
I trinn 6 i kapittel 4 gis en nærmere beskrivelse av hvordan bedriftssegmenteringen gjennomføres.
DEL 2 – GJENNOMFØRING AV KARTLEGGINGEN TRINN FOR TRINN
I del 1 er mål for kartleggingen, sentrale elementer i kartleggingsmetoden og den overordnete organiseringen av kartleggingsarbeidet beskrevet. I denne delen gjennomgås
kartleggingsmetoden, kravene til gjennomføring og de involverte aktørers roller og ansvar mer i detalj.
Standardkostnadsmodellen er et rammeverk for å gjennomføre kartlegging av bedriftenes administrative kostnader. Selv om det er et mål i denne delen å foreta de nødvendige metodiske og praktiske avgrensninger for å gjennomføre kartleggingen, vil det
erfaringsmessig oppstå problemstillinger underveis i kartleggingsarbeidet som ikke er mulig å avklare på forhånd. Avklaringer av overordnet metodisk art vil bli tatt inn løpende i denne metodebeskrivelsens vedlegg 1.
Et sentralt mål med metodebeskrivelsens andre del er å sikre at kartleggingene gjennomføres på en konsistent måte, og i overensstemmelse med Standardkostnadsmodellen. De valg som foretas underveis i gjennomføringen skal sammen med kartleggingsresultatene
dokumenteres på en systematisk og enhetlig måte. Dette er viktige forutsetninger for å sikre god kvalitet på resultatene, slik at de kan benyttes i det videre forenklingsarbeidet, både på kort og lengre sikt.
Kartleggingsarbeidet kan deles opp i tre overordnete arbeidsprosesser: foranalyse,
datainnsamling og resultatrapportering. For hver av disse arbeidsprosessene er det definert forskjellige trinn i gjennomføringen. Hovedhensikten med å organisere denne delen av metodebeskrivelsen i ulike ”trinn” er å fremheve viktige avgrensinger og arbeidsprosedyrer i kartleggingsarbeidet som har særlig betydning for resultatene. Følgende trinn er definert:
Foranalyse
Trinn 1: Identifisering av regelverk som inngår i kartleggingen Trinn 2: Nedbrytning av regelverket
Trinn 3: Praktiske avgrensninger i den videre kartleggingen Trinn 4: Avgrensning mot beslektet regelverk
Trinn 5: Identifisering av administrative aktiviteter Trinn 6: Identifisering av relevant bedriftssegmenter
Trinn 7: Innhenting av opplysninger om populasjon og hyppighet Trinn 8: Identifisering av kostnadsparametere
Trinn 9: Utarbeidelse av datamatrise og intervjuguide Trinn 10: Kvalitetssikring av foranalyse
Datainnsamling
Trinn 11: Bruk av bedriftsintervjuer og ekspertvurderinger Trinn 12: Utvelgelse av typiske bedrifter til intervju Trinn 13: Gjennomføring av bedriftsintervju Trinn 14: Standardisering av tids- og ressursforbruk Trinn 15: Beregning av administrative kostnader Trinn 16: Bearbeiding av kvalitative opplysninger
Resultatrapportering Trinn 17: Utarbeidelse av sluttrapport
Trinn 18: Import av data i NHDs forenklingsdatabase
13 I praksis vil kartleggingsarbeidet foregå som en mer helhetlig prosess, der ulike trinn både vil være overlappende og gjennomføres parallelt. Noen av trinnene må imidlertid være
gjennomført før en kan gå videre i kartleggingsarbeidet.
I de tre påfølgende kapitlene gjennomgås hver hvert enkelt trinn.
4 FORANALYSE
En stor del av kartleggingsarbeidet knytter seg til den foranalysen som går
forut for selve datainnsamlingen. Formålet med foranalysen er å identifisere det regelverket som skal være gjenstand for kartleggingen, de relevante informasjonskravene, opplysningene og de administrative aktivitetene som må gjennomføres. Det skal også foretas avgrensninger mot beslektet regulering, innhentes bakgrunnsinformasjon om informasjonskravene og de berørte bedriftene. Gjennomføringen av datainnsamlingen skal til slutt nøye planlegges.
Kvaliteten på foranalysen er avgjørende for kvaliteten på de endelige resultatene.
Det er viktig at de valgene som foretas i foranalysen kvalitetssikres av NHD og de berørte fagmyndighetene. Dette innebærer at:
• NHD løpende involveres med henblikk på å treffe metodiske og faglige valg;
• at fagmyndighetene involveres der det er nødvendig for å sikre den faglige kvalitet ved nedbrytingen av regelverket og ved innhenting av populasjoner;
• at fagmyndighetene deltar i referansegruppemøter hvor resultater kvalitetssikres.
4.1 Før oppstart – Overordnete avgrensninger og forberedende aktiviteter 4.1.1 Bedrifter som omfattes av kartleggingen
Kartleggingen omfatter de administrative kostnadene ved de reguleringer som påvirker:
Dette innebærer at kartleggingen også omfatter private sykehus, andre private
helseinstitusjoner og privatpraktiserende leger. Idrettslag og lignende organisasjoner som driver økonomisk virksomhet, men uten at eieren (medlemmene) skal kunne ta ut noe overskudd faller utenfor kartleggingen. Av sistnevnte grunn inkluderes ikke private skoler i kartleggingen.
4.1.2 Løpende administrative kostnader
Løpende administrative kostnader er kostnader som oppstår med faste mellomrom eller ved hendelser som inntreffer i bedriftenes normale driftssituasjon. Typiske eksempler vil være innberetning av merverdiavgift og regnskap, registrering i arbeidstakerregisteret,
innrapportering om arbeidsulykke på arbeidsplassen, søknad om eksportstøtte eller søknad om skjenkebevilling.
Kostnader som oppstår sjeldent eller bare en gang i den enkelte bedrift vil også kunne defineres som løpende administrative kostnader. Det avgjørende er om kostnadene på samfunnsnivå eller i henhold til regelverkets intensjon er en løpende kostnad. Fordi det hele tiden vil være bedrifter som for eksempel søker om eksportstøtte, eller det med ujevne mellomrom rapporteres inn arbeidsulykker, blir dette definert som løpende kostnader. Alle slike løpende administrative kostnader inngår i kartleggingen. Også kostnader som en bedrift måtte ha for å overholde eksisterende regulering for første gang, for eksempel som en
Foretak som driver næringsvirksomhet på alminnelige foretningsmessige vilkår, uavhengig av eierskap og selskapsform.
15 konsekvens av stigende omsetning eller utvidelse av nye forretningsområder faller inn under definisjonen løpende administrative kostnader (etablering av bedrift med registreringer o.l).
I motsetning til de løpende administrative kostnadene inngår omstillingskostnader ikke i den kvantitative delen av kartleggingen. Dette er kostnader i forbindelse med introduksjon av ny eller endret regulering, og at bedriftene tilpasser seg dette. Denne typen kostnader vil
imidlertid bli indikert som en del av den kvalitative datainnsamlingen.
4.1.3 Kartleggingens nullpunkt
Kartleggingsarbeidet skal ta utgangspunkt i gjeldende regelverk pr 1. januar 2006.
Dette innebærer at alle endringer i informasjonskrav, både de som gir reduksjoner og de som gir økninger i de administrative kostnadene i perioden fra 1. januar 2006 og frem til arbeidet med kartleggingen starter, inngår i kartleggingen. Videre betyr det at den endelige
resultatrapporteringen både skal inneholde en ”nå situasjon” for de administrative kostnadene på det tidspunktet kartleggingen er gjennomført, et ”nullpunkt” for de administrative
kostnadene pr 1. januar 2006, samt en samlet beregning av utviklingen i perioden.
Ved beregningen av effekten av de endringer i informasjonskrav som har skjedd i
tidsperioden fra 1. januar 2006 og frem til når kartleggingen ble gjennomført, er det regelens ikrafttredelse som gjelder. Nye informasjonskrav eller krav til opplysninger som er kommet til i perioden skal kartlegges på ordinær måte. Når det gjelder informasjonskrav eller krav til opplysninger som er endret eller fjernet i perioden, skal disse også kartlegges etter
prinsippene i Standardkostnadsmodellen. For disse informasjonskravene vil det være de praktiske konsekvensene av endringene for bedriftene som vil være av interesse å rapportere.
4.1.4 Import av resultater i database
De informasjonskravene som kartlegges skal innarbeides i en på forhånd definert Access- databasestruktur. NHD vil i tilknytning til oppstart av kartleggingene gjøre tilgjengelig en Access databasefil der de enkelte informasjonselementene som inngår i kartleggingen er definert. Som et siste ledd i resultatrapporteringen skal resultatene importeres i NHDs forenklingsdatabase.
Et viktig formål med å importere kartleggingene i denne databasen er mulighetene denne gir for å foreta ytterligere analyser av resultatene, både på et mer detaljert nivå enn det som er mulig å presentere i den skriftlige sluttrapporten, på tvers av regelverk som er kartlagt og for det samlede regelverket. Ved å lagre resultatene i en egen database vil det også være enklere å gjenbruke dataene i tilknytning til gjennomføring av internasjonale sammenligninger og ved utredning av økonomiske konsekvenser for næringslivet ved forslag til nytt regelverk.
Databasen vil også være et viktig verktøy i arbeidet med å følge utviklingen i de administrative kostnadene i prosjektperioden.
4.1.5 Prosjektoppstart
Før arbeidet med kartleggingen starter, skal det avholdes et oppstartsmøte der alle berørte aktører deltar. I denne sammenhengen avtales milepæler for gjennomføringen og øvrig organisering av den praktiske involveringen fra de berørte aktørene i prosjektet.
I forbindelse med prosjektoppstart bør de berørte fagdepartementene oppnevne sentrale kontaktpersoner og eksperter på de mest sentrale regelverksområdene som NHD og konsulentene kan konsultere ved behov i gjennomføringen av kartleggingen.
4.2 Trinn 1: Identifisering av regelverk som inngår i kartleggingen
Regelverk som er omfattet av kartleggingen er definert i konkurransegrunnlaget. Det er bedriftenes forpliktelser i henhold til norske lover og sentrale forskrifter som skal kartlegges.
Kommunale forskrifter holdes utenfor.
4.2.1 Fremgangsmåte
Som første steg i kartleggingsarbeidet må regelverket gjennomgås for å vurdere og avklare om den enkelte bestemmelse omfattes av denne kartleggingen.
I vurderingene av hvilke bestemmelser som skal kartlegges, og hva som skal holdes utenfor, vil det kunne oppstå grensetilfeller, og i noen tilfeller vil ikke Standardkostnadsmodellens definisjoner eller avgrensninger som er foretatt på forhånd gi noe klart svar. I slike tilfeller er det viktig å se hen til de overordnete målet med kartleggingen som er beskrevet i kapittel 2.
NHD skal konsulteres i slike tilfeller og godkjenne avgrensninger.
Som del av det første trinnet i kartleggingsarbeidet må også de bestemmelsene som er endret siden 1. januar 2006, og eventuelt nytt regelverk identifiseres, slik at disse kan tas med i det videre kartleggingsarbeidet.
4.2.2 Ansvar og avsluttende aktiviteter – trinn 1
Konsulentene har ansvar for å gjennomgå regelverket med sikte på å avklare hvilke
bestemmelser som skal tas med i det videre kartleggingsarbeidet. Hvilke bestemmelser som eventuelt foreslås utelatt og hvordan grensetilfellene håndteres skal dokumenters og
rapporteres i forbindelse med avslutningen av foranalysen (trinn 10) og som del av
resultatrapporteringen. NHD skal konsulteres i grensetilfeller og godkjenne avgrensninger som eventuelt foretas.
4.3 Trinn 2: Nedbrytning av regelverket
I dette trinnet skal regelverket brytes ned i informasjonskrav og opplysninger som bedriftene må fremskaffe for å kunne etterleve regelverket. Målet med arbeidet er å få en samlet oversikt over hvilke bestemmelser som skal være utgangspunkt for den videre kartleggingen av de administrative kostnadene.
Som del av arbeidet med å bryte ned regelverket skal det også foretas en systematisk kategorisering av bestemte egenskaper ved informasjonskravene og opplysningene som identifiseres. Hensikten med kategoriseringene er å gi muligheter for nærmere analyse av hvor potensialet for forenkling og samordning vil kunne være størst. Hvilke kategoriseringer som skal foretas beskrives nærmere i de påfølgende kartleggingstrinnene. En oppsummering gis i trinn 9.
4.3.1 Fremgangsmåte - informasjonskrav
Det aktuelle regelverket brytes ned ved at næringsrettede informasjonskrav identifiseres. Ved gjennomlesning identifiseres de informasjonskrav (ett eller flere) som medfører at
opplysninger må fremskaffes og administrative aktiviteter må gjennomføres hos bedrifter som omfattes av bestemmelsene, jf. definisjonen gitt i avsnitt 3.2.
17 Erfaringer tilsier at avgrensningen mellom hva som kan betegnes som et informasjonskrav og hva som er et innholdskrav, kan være uklart i enkelte tilfeller. Det finnes ingen absolutte kriterier for dette skillet, og det må derfor foretas en særskilt vurdering i hvert enkelt tilfelle.
Ved tvil skal man ta utgangspunkt i formålet med kartleggingen; I den grad resultatene fra kartleggingen vil være relevante og nyttige for en vurdering av potensialet for å kunne foreta forenklinger bør regelverkskravet inkluderes i kartleggingen.
I definisjonen av informasjonskrav skilles det mellom tre ulike typer; informasjonskrav som bedrifter er pålagt å dokumentere, informasjonskrav som bedrifter er pålagt å innrapportere og informasjonskrav som bedrifter er pålagt å stille til rådighet overfor en tredje part. Som del av kartleggingsarbeidet skal de informasjonskravene som identifiseres kategoriseres etter disse tre hovedformene. Eksempler på disse tre hovedformene for informasjonskrav gis i kapittel 3.2.
Hvis det i kartleggingen identifiseres skjemaer eller andre dokumenter som skal
innrapporteres til det offentlige, skal hvert enkelt skjema/dokument kategoriseres som egne informasjonskrav.
Oppgaveregisteret i Brønnøysund har oversikt over alle innsendingspliktige skjemaer til staten, herunder skjemaer om søknader om tillatelser. I tilknytning til at skjemaer identifiseres skal disse også registreres med Oppgave- og skjemanummer. Oppgaveregisteret vil også ha annen informasjon tilgjengelig om de enkelte skjemaene, tilhørende lovhjemler og antallet bedrifter som er berøres.
Innrapporteringsmåter
Når det i nedbrytingen av regelverket identifiseres et skjema som skal innrapporteres skal det som del av det videre kartleggingsarbeidet identifiseres hvilke innrapporteringsmåter
bedriften kan benytte. Hensikten med denne kategoriseringen av de enkelte skjemaene er å finne mulige tiltaksområder for forenkling, og å kunne beskrive situasjonen for elektronisk innrapportering.
Tabellen nedenfor beskriver to hovedkategorier av skjemaer, manuelle og elektroniske, typer skjemaer og kjennetegn ved disse.
Hoved-
kategori Type skjema Kjennetegn/undergrupper
I
Manuelle skjema
1. Manuelle skjema a) Innsendingen ved brev eller faks.
Skjemaet kan bli tilsendt pr post (forhåndsutfylt eller ikke), eller kan ligge tilgjengelig på nett for utskrift, evt også for utfylling.
a) Skjema som fylles ut på nett i en avansert utgave (må minimum ha forhåndsutfylling av grunndata og
informasjons- og kontrollfunksjoner knyttet til utfyllingen, sendes inn via nett men må i tillegg skrives ut for signering og innsending.
(Eks: Nettbasert registrering i Enhets-/foretaksregisteret (http://www.brreg.no/registrering/elreg_ny_enhet.html) II
Elektro- niske løsninger
1. Skjema for elektronisk utfylling, manuell innsending
b) Skjema fylles via fagsystem med automatisk filuttrekk, med innsending på fysisk medium (diskett eller
magnetbånd), som epost-vedlegg eller som papirutskrift
2. Skjema for elektronisk innsending
a) Skjema tilgjengelig på web, ikke forhåndsutfylt, for utfylling og innsending via web
a) Skjema tilgjengelig på web, forhåndsutfylt så langt mulig, for utfylling og innsending via web
3. Skjema for elektronisk utfylling
og innsending b) Innsending på web fra fagsystem (evt med manuell kontroll av skjema før innsending)
Kategoriene som er beskrevet i tabellen er ment å dekke de måtene skjemaer innrapporteres på til det offentlige. Det er viktig for kartleggingskvaliteten at de identifiserte skjemaene blir tilordnet riktige kategorier. Hvis det oppstår tvil om hvilken kategori som skal benyttes, eller de forhåndsdefinerte kategoriene på annen måte ikke passer til regelverket som kartlegges skal NHD konsulteres, og eventuelt godkjenne at andre kategorier benyttes.
Avhengig av type skjema og innrapporteringsløsninger kan det være aktuelt å bruke disse kategoriene som utgangspunkt for å segmentere håndteringen av enkelte informasjonskrav.
Hvilke kriterier som ligger til grunn for å foreta en bedriftssegmentering beskrives nærmere i trinn 6.
4.3.2 Fremgangsmåte - opplysninger
Når regelverket er brutt ned i ett eller flere informasjonskrav, brytes disse videre ned i ulike opplysninger. Dette skjer ved å identifisere alle de konkrete opplysninger som virksomhetene må fremskaffe eller stille til rådighet for å oppfylle det enkelte informasjonskravet. Noen typer opplysninger vil være spesielt knyttet til et enkelt informasjonskrav. Andre opplysninger vil imidlertid inngå i flere informasjonskrav og på tvers av ulike regler. For eksempel skal det knyttet til innbetaling av særavgifter sendes inn et skjema der det skal oppgis spesifikke opplysninger om avgiftstype og –grupper mv. Men i tillegg bes det om opplysninger om selve enheten som har avgiftpliktig omsetning, herunder opplysninger som identifiserer bedriften, kundenummer og adresseinformasjon.
Når opplysninger som skal fremskaffes i tilknytning til et informasjonskrav er av ulik karakter, eller bedriftene må gjennomføre ulike administrative prosedyrer for å fremskaffe opplysningene, skal opplysningene skilles fra hverandre. I tre avsnitt nedenfor beskrives nærmere hvilke kategoriseringer av opplysningene som skal benyttes.
Avhengig av hvor detaljert regelverket er utformet, vil enkelte informasjonskrav i seg selv fremstå som konkrete krav til opplysninger. Selv om det ikke i praksis er mulig å foreta noe skarpt skille mellom informasjonskrav og opplysning, skal det for hvert enkelt
informasjonskrav defineres minst ett krav til opplysning. Dette er viktig både med hensyn til at beregningene av de administrative kostnadene skal foretas på et riktig nivå og for at dataene fra kartleggingen skal kunne legges inn på en konsistent måte i forenklingsdatabasen.
ABC kategorisering av opplysninger
Kartleggingen omfatter internasjonale regler som er implementert i norsk lovgivning. For å få overblikk over hvor bedriftenes administrative kostnader stammer fra, skal opplysningene kategoriseres i tre ulike kategorier som definerer dens opprinnelse.
ABC-kategoriene er utelukkende ment å være en innholdsmessig inndeling, og ikke en (normativ) vurdering av hvorvidt det er behov for å redusere de administrative kostnadene.
19 Men kunnskapen om i hvilken grad Norge har innflytelse over de enkelte
informasjonskravene vil i neste omgang være nyttige, både i vurderingen av hvilke muligheter det er for å redusere næringslivets administrative kostnader og hvor denne innsatsen må rettes innenfor et regelverksområde. Følgende kategorier og underkategorier skal benyttes:
Hovedkategorier Underkategorier
EU - Direktiv
EU - Forordning A. Opplysning, som helt og holdent er en
følge av EU-regler og øvrige internasjonale forpliktelser.
Øvrig
EU - Direktiv
EU - Forordning B. Opplysning, som er en følge av EU-regler
og øvrige internasjonale forpliktelser, men kun formålet vil være formulert i de internasjonale regler. Det er opp til medlemslandene å formulere de krav til opplysninger som bedriftene skal etterleve.
Øvrig
C. Opplysning, som utelukkende følger av nasjonale regler.
Riktig kategorisering av opplysninger i regelverkets opprinnelse (ABC kategorisering) vil ofte kreve en nokså inngående kjennskap til forhold rundt nasjonale og internasjonale
regelverksendringer. Og i noen tilfeller vil fagmyndighetene kunne være de eneste som har nødvendig kunnskap for å kunne avgjøre hvilken kategori den enkelte opplysning tilhører.
I kategoriseringen av regelverkets opprinnelse forutsettes det at det etableres et særlig
samarbeid mellom konsulentene og de regelverksansvarlige myndighetene. Det er imidlertid konsulentenes ansvar først å foreta kategoriseringen av regelverkets opprinnelse så langt det er mulig.
Opplysningenes innhold
De identifiserte kravene til opplysninger skal videre deles inn etter hvilken type opplysinger som skal fremskaffes. Hensikten med denne kategoriseringen er å finne mulige tiltakområder for forenkling og samordning. Følgende typer opplysninger skal benyttes:
Grunndata: Opplysninger om selve enheten, herunder opplysninger som identifiserer bedriften, struktur og organisasjon, eierforhold, adresseinformasjon, juridiske forhold m.m Økonomiske data: Opplysninger om økonomiske forhold.
Sysselsetting: Opplysninger om arbeidskraft og arbeidsforhold.
Produksjon: Opplysninger om produksjon i form av ikke-økonomiske begreper. Med produksjon menes her prosessen som omdanner produksjonsfaktorer til varer og tjenester.
Drift. Opplysninger om driften av enheten i form av ikke-økonomiske begreper. Med
driftsopplysninger menes alle aktiviteter som er nødvendige for å holde en virksomhet i gang uavhengig av produksjonsnivå
Hvilke dataelementer som inngår i disse kategoriene er nærmere beskrevet i ”kodeinstruks OR-Sys” Versjon 0.6 (Vedlegg). I arbeidet med å foreta kategoriseringen av de enkelte opplysningene skal de anvisninger som gis her benyttes.
Kategoriene som er beskrevet overfor er ment å dekke de opplysninger som det offentlig typisk vil be om blir fremskaffet. Det er viktig for kartleggingskvaliteten at de identifiserte opplysningene blir tilordnet riktige kategorier. Hvis det oppstår tvil om hvilken kategori som skal benyttes, eller de forhåndsdefinerte kategoriene på annen måte ikke passer til regelverket som kartlegges skal NHD konsulteres, og eventuelt godkjenne at andre kategorier benyttes.
4.3.3 Ansvar og avsluttende aktiviteter - trinn 2
Konsulentene har ansvar for å bryte ned regelverket i relevante informasjonskrav og
opplysninger, samt kategorisere disse i henhold til definisjoner og tilleggsinformasjon som er gitt i vedlegg. Oppgaveregisteret stiller til rådighet tilgjengelig informasjon om de enkelte skjemaene som identifiseres i nedbrytingen av regelverket. I tilknytning til arbeidet med å avgjøre regelverkets opprinnelse skal fagmyndighetene bistå konsulentene. I tilfeller hvor det er tvil om hvilke kategorier som skal benyttes, eller disse ikke passer til det regelverket som kartlegges, skal NHD konsulteres og godkjenne eventuelle tilpasninger.
Det kan i senere faser i kartleggingsarbeidet bli behov for å foreta videre avgrensinger.
Hvordan nedbrytningen av regelverket er foretatt må derfor dokumenteres på en systematisk måte.
4.4 Trinn 3: Praktiske avgrensninger i den videre kartleggingen 4.4.1 Fremgangsmåte
I utgangspunktet skal alle identifiserte informasjonskrav og opplysninger inngå i den videre kartleggingen. I enkelte tilfeller kan det imidlertid være nødvendig å vurdere visse praktiske avgrensninger.
Det kan forekomme opplysninger eller administrative aktiviteter innenfor enkelte
informasjonskrav som er særlig vanskelig å fastsette kostnader for på en god måte, eller som det vil kreve uforholdsmessig store ressurser å kartlegge ressursbruken ved. En kan også tenke seg tilfeller hvor opplysninger eller administrative aktiviteter av forskjellige årsaker tar så marginalt med tid eller ressurser for bedriften at det ikke ressursmessig svarer seg å inkludere disse i kartleggingen.
Det er ikke mulig på forhånd å utforme uttømmende kriterier for når det kan være aktuelt å foreta praktiske avgrensninger i kartleggingen. Det må foretas en selvstendig vesentlighets- og ressursvurdering i det enkelte tilfellet hvor en praktisk avgrensing vurderes.
Et mulig vesentlighetskriterium kan være at det samlet for de berørte bedriftene tar marginalt
21 huske at dersom antallet berørte bedrifter er stort, kan selv små tall for ressursbruken i den enkelte bedriften summere seg til store tall for alle bedriftene sett under ett, og få bedrifter kan ha store kostnader knyttet til et bestemt informasjonskrav.
4.4.2 Ansvar og avsluttende aktiviteter - trinn 3
Konsulentene skal foreslå eventuelle praktiske avgrensinger av hvilke informasjonskrav eller opplysninger som skal inngå i den videre kartleggingen. Det er i denne sammenhengen viktig å både dokumentere hvilke krav som foreslås utelatt og begrunnelsen for dette. Forslagene og vurderingene skal forelegges NHD, som også har ansvar for å godkjenne eventuelle
avgrensinger. De avgrensingene som foreslås skal rapporteres i forbindelse med avslutningen av foranalysen. De endelige praktiske avgrensingene som foretas skal også presenteres i kartleggingens sluttrapport (trinn 17).
4.5 Trinn 4: Avgrensing mot beslektet regelverk 4.5.1 Fremgangsmåte
Et viktig element i kartleggingen er å få avklart om de administrative kostnadene ved et informasjonskrav eller en opplysning skal tilskrives én eller flere bestemmelser. Hvis de administrative kostnadene kan tilskrives to eller flere bestemmelser, er det viktig at
det blir laget en fordeling av kostnadene på de forskjellige bestemmelsene. Denne problemstilling illustreres i de to eksempler nedenfor.
Eksempel 1:
I Årsregnskapsloven er der krav om, at årsregnskapet skal inneholde opplysninger om selskapets nettoomsetning. Denne opplysningen skal også fremgå av virksomhetenes
skatteoppgjør, en plikt som følger av de skattemessige krav til regnskapet i Skatteloven. Den samme omkostning skal ikke telles med to ganger, og det er derfor rimelig å dele
omkostningene ved å skulle bringe til veie denne opplysning mellom de to lover.
Eksempel 2:
Bokføringsloven regulerer bedrifters plikt til å bokføre deres økonomiske transaksjoner.
Loven stiller likevel ikke krav om at de bokførte opplysninger skal innsendes til en offentlig myndighet, bare at det skal kunne dokumenteres at bokføringen er gjennomført. Bokføringen tjener derfor ikke direkte noe formål når det gjelder bokføringsloven, men de bokførte opplysninger er nødvendige i en hel rekke andre sammenhenger. De bokførte økonomiske transaksjoner anvendes blant annet i bearbeidet form i forbindelse med utarbeidelsen av årsregnskapet, momsangivelsen og skatteregnskapet. Selv om det ikke eksplisitt er nevnt i disse lover at bedriften skal bokføre, er forutsetningen for at bedriftene kan etterleve disse regler, at de har oppfylt kravene i bokføringsloven. Det er derfor rimelig å fordele
omkostningene ved bokføringsloven mellom denne og de lover som direkte anvender de opplysninger som er et produkt av bokholderiet.
Som eksemplene overfor viser, er problemstillingen vedrørende fordeling av administrative kostnader særlig viktig i to sammenhenger.
Tilfeller der to forskjellige regler stiller krav om at bedriftene skal gi den samme opplysning.
Hvis ikke det blir gjennomført en korrekt avgrensning til annen regulering, risikerer man å kartlegge bedriftenes kostnader ved å frembringe den samme opplysning to ganger. I de
tilfeller hvor to regler stiller krav om den samme opplysning, skal kostnadene ved å
frembringe opplysningen deles likt mellom de to regler, med mindre enn annen fordeling er innlysende, jf. eksempel 1 ovenfor.
Tilfeller hvor krav i én lov eller forskrift forutsetter at opplysninger eller informasjonskrav i annen lovgivning kan oppfylles.
Det er viktig å være oppmerksom på at det ikke nødvendigvis behøver være noe
informasjonskrav eller krav til opplysninger i den første bestemmelsen, men at den alene kan handle om hvordan bedriftene skal håndtere arbeidet. Selve plikten til å stille informasjon til rådighet for myndigheter eller tredjepart, vil derfor være formulert i en annen lov, jf.
eksempel 2 ovenfor. Dette betyr imidlertid ikke at det administrative arbeidet foretas to ganger.
En tilsvarende avgrensning mellom informasjonskrav og opplysninger vil i enkelte tilfeller også kunne være nødvendig når det gjelder bedriftenes aktiviteter. Samme aktivitet vil for eksempel kunne fungere som informasjonsinnsamling for oppfyllelse av krav i flere bestemmelser. Selv om opplysningene ikke er relatert til samme informasjonskrav, er det snakk om samme aktivitet, og kostnaden koplet til denne aktivitet skal derfor fordeles mellom to bestemmelser.
Det er viktig at sammenhengen mellom ulike typer regler, informasjonskrav, krav til opplysninger og tilhørende aktiviteter identifiseres, slik at nødvendige avgrensninger kan foretas. For å forhindre mulige dobbeltregistreringer skal også spørsmålet om avgrensing mellom beslektet regelverk tas opp i tilknytning til datainnsamlingen, jf. trinn 13.
Hvordan de praktiske avgrensningene foretas må vurderes i hver enkelt tilfelle og bør skje i samarbeid med eksperter på de aktuelle regelverksområdene og NHD. Hvordan fordelinger av de administrative kostnadene bør være, vil også være avhengig av resultatene fra
datainnsamlingen.
Det er viktig at arbeidet med avgrensningene også koordineres med eventuelle parallelle kartlegginger som foregår. I tilfeller der konsulentene kommer over krav som må avgrenses mot annet regelverk skal NHD informeres.
4.5.2 Ansvar og avsluttende aktiviteter - trinn 4
Konsulentene har ansvar for å identifisere beslektet regelverk og foreta nødvendige
avgrensinger og fordelinger slik at identiske informasjonskrav og aktiviteter ikke telles med mer enn én gang. I den grad det er nødvendig for å foreta avgrensinger skal også oppnevnte eksperter hos fagmyndighetene på de aktuelle regelverksområdene konsulteres. Valg og begrunnelsene for de avgrensingene som foretas skal dokumenteres på en systematisk måte.
Avgrensingene vil være viktige forklaringer til beregningene av de administrative kostnadene på enkeltområder og skal presenteres i sluttrapporten.
I tilfeller der konsulentene kommer over krav som må avgrenses mot annet regelverk skal NHD informeres. NHD har ansvar for å koordinere arbeidet med avgrensinger som foretas på tvers av ulike kartlegginger som foretas.
23 4.6 Trinn 5: Identifisering av administrative aktiviteter
4.6.1 Fremgangsmåte
Når relevante informasjonskrav og opplysninger er identifisert, og mulige avgrensninger av regelverket som skal kartlegges videre er foretatt, vil neste trinn i kartleggingsarbeidet være å identifiseres de administrative aktiviteter som bedriftene må gjennomføre for å fremskaffe de nødvendige opplysningene.
Dels vil aktuelle administrative aktiviteter i bedriftene kunne indikeres i forbindelse med nedbrytningen av regelverket som foretas i trinn 2. Dette gjelder i de tilfellene der bestemmelsene detaljert beskriver krav til aktiviteter eller prosedyrer. Dels vil de
administrative aktiviteter som er aktuelle også kunne avgjøres ved hjelp av eksperter på det aktuelle regelverksområdet. Endelig vil det i en del tilfeller også være nødvendig å
gjennomføre datainnsamlingen for å identifisere alle aktuelle administrative aktiviteter.
Identifikasjonen av de relevante administrative aktiviteter skal bidra til å gi et overblikk over hva slags arbeidsoperasjoner bedriftene foretar i tilknytning til de enkelte
bestemmelsene. Det er denne oppdelingen i en kjede av administrative aktiviteter som gir grunnlaget for en presis kartlegging av de administrative kostnadene.
Det kunne være slik at alle bedriftene håndterer det administrative arbeidet på sin helt egen måte. I prinsippet skulle det da finnes like mange aktiviteter som bedrifter. Erfaringene tilsier imidlertid at bedriftene i stor utstrekning tilrettelegger sitt administrative arbeid på en likeartet måte, og at innenfor det som defineres som et informasjonskrav vil det være et begrenset antall av relevante administrative elementer.
Identifikasjonen av administrative aktiviteter skal ta utgangspunkt i 16 standardiserte
administrative aktiviteter. Det er viktig at det tas selvstendig stilling til hvilke administrative aktiviteter som knytter seg til det enkelte opplysningene. Det er på dette nivået at bedriftenes tidsbruk og kostnader skal kartlegges og fordeles.
Nedenfor listes de 16 aktivitetene som er ment å dekke de administrative arbeidet som bedriftene vil måtte gjennomføre for å fremskaffe bestemte opplysninger.
Standardiserte administrative aktiviteter
1. Sette seg inn i informasjonskravet. Bedriftenes ressursforbruk i forbindelse med å sette seg inn i reglene for et gitt informasjonskrav.
2. Informasjonsinnsamling. Innsamling av de relevante tall og opplysninger som er påkrevet for å etterleve et gitt informasjonskrav.
3. Vurdering. Vurdering av hvilke tall og opplysninger som er nødvendige for at de offentlige myndigheter aksepterer at kravet er oppfylt.
4. Beregning. Utførelse av relevante beregninger som er nødvendige for at offentlige myndigheter aksepterer at kravet er oppfylt.
5. Oppstilling av tall. De beregnede tall stilles opp i tabeller eller lignende.
6. Kontroll. Kontroll av tall, for eksempel gjennom avstemming med andre data.
7. Korreksjon. Hvis bedriftenes egen kontroll påviser feil i beregningene, foretas etterfølgende korreksjoner.
8. Tekstbeskrivelse. Utarbeidelse av tekstbeskrivelse, for eksempel årsberetning eller skaderapport.
9. Avregning/innbetaling. Innbetaling av avgifter, gebyrer eller lignende.
10. Interne møter. Møter som avholdes internt mellom personene som er involvert i å oppfylle informasjonsforpliktelsen.
11. Eksterne møter. Møter som avholdes i de tilfeller hvor oppfyllelse av informasjonskravet krever møter med revisor, advokat eller lignende.
12. Kontroll fra offentlige myndigheter. Bistand til eksterne kontrollører i forbindelse med gjennomføringen av deres kontroll i virksomheten.
13. Korreksjon som følge av kontroll fra offentlige myndigheter. Hvis den eksterne kontroll konstaterer feil eller mangler, foretas etterfølgende korreksjoner.
14. Utdannelse, oppdatering om lovgivningens krav. Relevante medarbeidere skal holdes à jour med regler som ofte endrer seg (minst én gang om året).
15. Kopiering, distribusjon, arkivering mv. I de tilfeller det er nødvendig for oppfyllelsen av informasjonskravet, kopieres, distribueres eller arkiveres innberetningen. Det kan også være snakk om oppbevaring av informasjon med henblikk på senere fremvisning i forbindelse med kontrollbesøk.
16. Innberette/innsende informasjonen. I de tilfeller der overholdelse av et informasjonskrav forutsetter innsendelse av informasjon.
Avhengig av hva det enkelte informasjonskrav går ut på, og hvilke opplysninger som er definert, vil en eller flere av de ovenfor nevnte aktivitetene være relevante. I tilfeller hvor det er tvil om hvilke aktiviteter som skal benyttes, eller disse ikke passer til det regelverket som kartlegges, skal NHD konsulteres og eventuelt godkjenne bruk av andre aktivitetskategorier.
Hvis de administrative prosedyrene eller de enkelte aktivitetene er sammensatte, eller tidsbruken for de enkelte aktivitetene er marginale, vil det i noen tilfeller kunne være vanskelig for bedriftene å indikere en eksakt tidsbruk. I slike tilfeller må en forsøke å
kartlegge den samlede tidsbruken på opplysningsnivå, for deretter å fordele tidsbruken på de identifiserte administrative aktivitetene.
4.6.2 Ansvar og avsluttende aktiviteter – trinn 5
Identifiseringen av relevante administrative aktiviteter som bedriftene gjennomfører er en forutsetning for kartleggingen av de administrative kostnadene som konsulentene har ansvar for.
25 Det er viktig for kartleggingskvaliteten at de identifiserte administrative aktivitetene i
bedriftene blir tilordnet riktige kategorier. Hvis det oppstår tvil om hvilken aktivitetskategori som skal benyttes, eller disse ikke passer til det regelverket som kartlegges, skal NHD konsulteres og eventuelt godkjenne bruk av andre aktivitetskategorier.
4.7 Trinn 6: Identifisering av relevante bedriftssegmenter
På dette trinnet skal bedriftene deles inn i relevante segmenter basert på hva som har
betydning for omfanget av tid og ressurser som går med til å oppfylle informasjonskravene og opplysningene.
Segmenteringen av bedrifter ut fra hvordan regelverket håndteres er et sentralt element i kartleggingsmetoden og skal sikre at kompleksiteten i hvordan bedriftene forholder seg til regelverket blir tatt hensyn til. Det er derfor viktig å identifisere de faktorene som har vesentlig betydning for forskjellene i virksomhetenes administrative kostnader.
4.7.1 Fremgangsmåte
Hvilke kriterier for segmenteringen som er relevante avhenger for en stor del av hvilken regel som kartlegges. Gjelder det en bestemmelse som berører alle typer av bedrifter kan det være relevant å segmentere etter bransje eller størrelse, vel å merke hvis dette har betydning for den praktiske håndteringen av informasjonskravet, og dermed ressursene som kreves for å
etterleve regelverket. En del lovgivning i Norge er bransjespesifikk, og i disse tilfellene vil bedriftssegmentene så å si være gitt på forhånd. Ved annen lovgivning kan det for eksempel være bedriftenes omsetning eller antallet medarbeidere som bestemmer hvordan bedriften skal forholde seg til informasjonskravene.
Det vil for eksempel kunne være relevant å skille mellom bedrifter som har valgt å benytte ekstern bistand i forbindelse med løsningen av de administrative oppgavene og bedrifter som selv ivaretar disse. Et annet eksempel vil være å skille mellom bedrifter som foretar manuelle innrapporteringer av skjemaer og bedrifter som sender inn skjemaer elektronisk, jf. avsnitt 4.3.1 om innrapporteringsmåter.
Et unntak fra hovedregelen om segmentering er at det som del av kartleggingen skal gjøres et skille mellom ”mikro bedrifter” og andre norske bedrifter. Med mikrobedrifter menes
bedrifter med 0-4 ansatte. Vurderes bedriftenes størrelse (antall ansatte) ut over dette å ikke ha betydning for bedriftenes praktiske håndtering av regelverket skal det ikke segmenteres etter andre størrelser.
Hvis det er behov for å foreta segmentering etter bedriftsstørrelse er følgende kategorier veiledende:
Antall ansatte 0-4
5-9 10-19 20-49 50-249 250 og over
Hvis det oppstår tvil om hvilke kategorier som skal benyttes, eller disse på annen måte ikke passer til regelverket som kartlegges, skal NHD konsulteres.
Hvis det er relevant å segmentere virksomheter etter bransje, skal Standard for næringsgruppering (NACE) som SSB utgir benyttes.
Weblink: http://www.ssb.no/emner/10/01/nace/
Eksempler på bedriftssegmenter fra kartleggingen av merverdiavgiftsregelverket:
• Frivillige registrerte virksomheter. Foretak som er frivillig registrerte etter forskrift 117 for utleie av bygg eller anlegg til avgiftspliktig virksomhet.
• Hotell. Foretak som driver normal hotellvirksomhet, herunder har servering. En bransje med helt spesielle utfordringer knyttet til ulike momssatser.
• Differensierte satser. Foretak som har utstrakt bruk av differensierte satser på omsetningen (24%, 12%, 6%).
• Blandet virksomhet. Foretak som har betydelig omsetning som faller både utenfor og innenfor merverdiavgiftslovgivningen.
• Årsoppgaver. Foretak med årlig omsetning under 1 millioner kroner og som bare leverer årsoppgave.
• Øvrige. Normalforetak med en momssats og tilnærmet hele omsetningen innenfor merverdiavgiftsområdet.
Segmenteringen som foretas i foranalysen vil være foreløpig. En av grunnideene bak Standardkostnadsmodellen er at tidsbruken for de administrative aktivitetene standardiseres for de normalt effektive bedriftene. Denne standardiseringen skjer etter at det er foretatt intervjuer med flere bedrifter innenfor de ulike segmentene. Intervjuundersøkelsen vil kunne avdekke variasjoner i tidsbruken for de samme administrative aktivitetene som gjør at det må foretas en revisjon av segmenteringen for å dekke de ulike måtene informasjonskravene håndteres på, jf. trinn 14.
Hvis det oppstår tvil om hvilke segmenter som bør benyttes for i tilstrekkelig grad å ta hensyn til kompleksiteten i hvordan bedriftene håndterer informasjonskravene skal NHD konsulteres.
4.7.2 Ansvar og avsluttende aktiviteter - trinn 6
Konsulentene har ansvar for å foreta en foreløpig bedriftssegmentering basert på nedbrytningen av regelverket og eventuell annen informasjon om hvordan bedriftene
vanligvis håndterer informasjonskravene. I forbindelse med avslutningen av foranalysen skal den foreløpige segmenteringen rapporteres. Hvis det oppstår tvil om hvilke segmenter som skal benyttes i kartleggingen skal NHD konsulteres. I tilknytning til resultatrapporteringen skal det utarbeides en beskrivelse av de enkelte bedriftssegmentene.
4.8 Trinn 7: Innhenting av opplysninger om populasjon og hyppighet 4.8.1 Fremgangsmåte
For å kunne foreta riktige beregninger av bedriftenes administrative kostnader, er det viktig å identifisere hvor mange bedrifter som berøres av de ulike informasjonskravene, og hvor ofte disse kravene må oppfylles årlig. Innhenting av denne typen opplysninger er også viktig for arbeidet med å vurdere eventuelle avgrensinger i kartleggingen, ved identifiseringen av ulike bedriftssegmenter og i forbindelse med utvelgelsen av bedrifter til intervjuundersøkelsen.
