. FAFO-rapport nr. 096

"Hanne Bogen Thore K. Karlsen

ARBEIDSMARKEDS- POLITIKKEN I EN BRYTN"INGSTID

Erfaringer med bruk av arbeidsmarkedstiltak

. FAFO-rapport nr. 096

@

.Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumentasjon 1990

ISBN 82-7422-033-1

Innhold

Forord 1

1 Tema for rapporten 2

2 Arbeidsmarkedspolitikk versus økonomisk utvikling 6

3 Passiv versus aktiv arbeidsmarkedspolitikk 13 ' 4 Metodisk kommentar 22

5 Arbeid for trygd 23

5.1 Organiseringen av tiltaket 23 5.2 Erfaringer med AFf 28 6 Arbeidsmarkedsopplæringen 38

7 Arbeidsmarkedsetatens øvrige tilpasninger 44 8 Perspektiver og konklusjoner 47

Litteratur 53 Noter 55

Forord

Denne rapporten tar for seg erfaringer med bruk av arbeidsmarkedstiltak for å møte den økende arbeidsledigheten. Rapportens datagrunnlag er hovedsakelig basert på intervjuer med arbeidsmarkedsetatene i to fylker med ulik ledighetsutvikling. Den er imidlertid bare ment å

g)

et grovt riss av de muligheter og begrensninger slike tiltak gir for ledighetssituasjonen. Arbeidet med rapporten har hatt en tidsramme på 3 måneder f.o.m.

sommeren 1989.

Til tross for rapportens begrensede tidsramme mener vi den reiser viktige pro- blemstillinger både for den økonomiske politikken generelt og arbeidsmarkedspolitikken spesielt.

Rapporten er utarbeidet på oppdrag fra Landsorganisasjonen i Norge, men FAFO har det fulle ansvaret for innholdet i rapporten.

Rapporten ble laget før regjeringsskiftet høsten 1989. Noen av de forutsetninger som legges til grunn i rapporten kan pga. endret arbeidsmarkedspolitikk ikke lenger gjøres gjeldende. Det gjelder .spesielt vurderingene av arbeidsmarkedsetatens ressursgrunnlag, som etter den nye regjeringens overtakelse vil bli sterkt beskåret. .

Flere bør takkes for velvillig samarbeid. Det gjelder spesielt Fylkesarbeidskontorene i Aust-Agder og Oslo, Arendal Arbeidskontor, Moland Kommune, Tromøy Kommune, Arendal Kommune, det tidligere Kommunal- og arbeidsdepartementet og Arbeidsdirek- toratet.

Oslo, oktober 1989

Thore K. Karlsen Hanne Bogen

l Tema for rapporten

Med den sterke økningen i m;beidsledigheten siden høsten 1988 har arbeidsmarkeds- tiltakene igjen fått et stort omfang. Sist gang tiltakene hadde et sammenlignbart høyt nivå, var i perioden 1983-84, under ledighetsveksten i første halvdel av 1980-årene.

Mens i underkant av 67.000 personer var ledige i 1984 og 34.000 gikk på ulike arbeidsmarkedstiltak (inkludert attføring)^{l ,} var ved utgangen av august 1989 vel 90.000 ledige, mens 45.000 ·var i arbeidsmarkedstiltak. Først i september 1989 lyktes det

l ' .

arbeidsmarkedsetaten å øke andelen personer på tiltak i vesentlig grad i forhold til antallet ledige (se figur l). I ledighetsperioden 1983-84 nådde tallet på personer på tiltak først i 1985 toppen av kurven (se figur 2). Før arbeidsmarkedsmyndighetene fikk et noenlunde fast grep på ledigheten, gikk det således i forrige ledighetsperiode ca. 2 år, mens det denne gangen bare gikk ca. 1 M.

På tross av den mest omfattende bruk av arbeidsmarkedstiltak i etterkrigstiden har det ikke lykkes arbeidsmarkedsetaten å få grep på langtidsledigheten. Mens den totale ledigheten økte med 70% fra august 1988 til august 1989, økte andelen langtidsledige med 126%. De langtidsledige utgjorde pr. august 1989 31% av de ledige, mens de pr.

august 1988 utgjorde 24%. I september 1989 sank riktignok tallet på langtidsledige med ca. 3500 personer, men deres andel av de ledige holdt seg konstant på ca. 31%.

Videre var pr" august 1989 bare ca. 1/3 av de arbeidsledige sysselsatt i forskjellige arbeidsmarkedstiltak. Til sammenligning hadde Sverige under ledigheten midt på 80- tallet som regel over halvdelen av de arbeidsledige på arbeidsmarkedstiltak (Arbets- marknadsdepartementet, 1988:16). Dette reiser spørsmålet om etatens beredskap til å klare større svingninger i arbeidsledigheten og hvorvidt informasjons- og organisasjons-• rutiner er egnet til å fange opp de langtidsledige. Først i mars 1989 begynte Arbeidsdirektoratet i sin arbeidsmarkedsstatistikk å sammenligne utviklingen i langtidsledigheten fra måned til måned.

Figur l viser utviklingen i antall ledige og antall sysselsatte på tiltak fra august 1988 til september 1989.

70.000 80,000

Figur 1 Utviklingen i tallet på arbeidsledige; langtidsledige etter norsk definisjon ⁽⁼ 26 uker og lenger) og langtidsledige etter OECDs definisjon ^{(= 52} uker og lenger), og i tallet på sysselsatte

i

tiltak fra augzist 1988 til september 1989

Tusen

90.000 -r---~____.

~ ^{• • •} til "" "

, ~llIo ^{, • • • • ' ' .}

, . . . # •

, ~. . . lill ,

I

-_.#

,, ,

,

, 60.000

60.000 40.000 30,000 20,000 10,000

,

<#

<#

<#

• • •..., .. til'til

"ntal p...oner pAlItak

~.~OECD (62~.l

.!:!:lI.ti~~~'. ~ ?!~ ~. ~"!.;j

!,"!.~.'!d~

.,.....

tfIIII"'" • '.

-- ^..

^-

--

^...

--".

t.""""· .

.,.-

... _ ^...

...

_ ... _... ..

. -

- ^--

^{_ . - . -}

^{- . - - - ---} ---

0-1....---1

Aug Sep Oct Nov Dec Jan Feb Mar Apr May Jun Jul Aug Sep

Kilde: Arbeidsdirektoratets arbeidsmarkedsstatistikk: 1988/89

Som det fremgår av figuren, synes det som om arbeidsmarkedsetaten trengte godt og vel et år for å komme i inngrep med langtidsledigheten og øke tallet på tiltaksdeltakere raskere enn ledigheten steg. Hva er årsaken til dette?

Denne rapporten tar for seg erfaringer med bruk av arbeidsmarkedstiltak. Dette er dels erfaringer man har rukket å gjøre i løpet av det siste året, dels erfaringer man gjorde under forrige ledighetsperiode på begynnelsen.av 1980-ta1let. En rekke av tiltakene er å regne som videreføringer av eksisterende - om enn noe endrede og "hvilende" - tiltak, mens andre er nye. Siden den siste ledighetsperioden foreløpig bare har strukket seg over vel ett år, og flere av tiltakene bare har løpt i vel et halvt år, er det vanskelig å foreta en omfattende evaluering av dem. Såkalte etterundersØkelser av f.eks. arbeids- markedskurs er under arbeid, mens tilsvarende undersøkelser av sysselsettingstiltak først

gjennomføres når tiltakene har vært igang en tid. Arbeidsmarkedsetaten vurderer selv å gjennomføre en slik evaluering i løpet av høsten 1989.

De vestlige land har hatt svært ulike tradisjoner når det gjelder å bruke aktiv arbeidsmarkedspolitikk: for å møte den økende arbeidsledigheten i 1970- og 80-årene.

Med aktiv arbeidsmarkedspolitikk tenker vi særlig på kvalifiseringstiltak og sysselset- tingstiltak. Trygdeutbetaling og formidling regnesdasom passsiv arbeidsmarkedspolitikk.

Mens Sverige benytter 70% av de samlede bevilgninger til arbeidsledige til ulike arbeidsmarkedstiltak og drift av arbeidsmarkedsetaten og bare 30% til utbetaling av arbeidsledighetstrygd, er forholdet omvendt for lånd som Vest-Tyskland, Frankrike m.fl.

med hele 70% til arbeidsledighetstrygd (Arbeiderbladet 28.7.89). Norge plasserte seg de siste årene i den "kontinentale" tradisjonen, men har tidligere (i 1985) ligget nærmere .50%, altså nærmere "svenske" forhold (Nasjonalbudsjettet 1989; Økonomiske Analyser 1.89). Regjeringen har forøvrig en målsetning om at bruken av arbeidsmarkedstiltak, spesielt kvalifiseringtiltak, bør få et atskillig større omfang enn idag, også i perioder da ledigheten vurderes å ha et "normalt" nivå. Det antydes at to tredjedeler av de ledige til enhver tid bør tilbys arbeidsmarkedskurs (Arbeiderbladet 23'.8.89). Ved utgangen av august 1989 var ca. 45% av dem som deltok i forskjellige tiltak, på kvalifiseringstiltak.

Av det totale tallet på arbeidsledige utgjør dette ca. 14%. Foreløpig synes det derfor å være lang avstand mellom politisk målsetning og resultater.

Denne rapporten vil i første rekke konsentreres om en vurdering av de personrettede arbeidsmarkedstiltakene som er mest brukt i dag: arbeidsmarkedskursene og sysselset- tingstiltakene. Det er disse som antallsmessig har hatt den største veksten og dessuten er viet størst oppmerksomhet. At vi konsentrerer oss om disse to tiltakene, betyr imidlertid ikke at ikke også andre tiltak kan være svært viktige, som f.eks. praksis- plasser for ungdom og bedriftsintern opplæring. Dette siste er et tiltak som myndig- hetene ønsker å satse sterkere på, særlig som et alternativ til permitteringer. Vi har i denne omgang ikke hatt anledning til å gå nærmere inn på disse tiltakene.

Både kvalifiseringstiltak og sysselsettingstiltak reiser spørsmål av vidtrekkende og prinsipiell karakter. Mens deri norske arbeidsmarkedsefaten fremdeles betrakter sine egne kurstilbud som et supplement til det offentlige skoleverket, fremhever de fleste publikasjoner til temaet i inn- og utland viktigheten ~v bedre grunnutdannelse, bedre

fagutdannelse, bedre etterutdanning, bedre videreutdanning og bedre voksenopplæring i 90-årene.. Og med gode grunner. For det første vil den teknologiSKe utviklingen kreve det: Fornyelsen av produkter og prosesser vil kreve gjentatt etterutdanning og - i mange tilfeller - fullstendig omskolering. For det andre vil de synkende ungdomskullene utover i 9D-årene føre til.at tilbudet på arbeidskraft med en moderne yrkesutdanning vil synke, med mindre utdannelsestilbØyeligheten blant ungdom økes vesentlig. Videreutdanning av den arbeidskraften som allerede er på markedet, vil dermed bli desto viktigere.

Erfaringene fra Sverige viser at omskolering og videreutdanning er viktige forutsetninger for at strukturrasjonalisering og økonomisk vekst ikke skal bli for kostnadsdrivende (Arbetsmarknadsdepartementet, 1988:16). Danske erfaringer fra 80-årene peker i samme retning: Hverken økonomisk stimulering av etterspØrselen eller innstramminger for å forbedre konkurranseevnen er alene egnet til å få omplassert arbeidstakerne fra ulønnsomme til lønnsomme næringer og bedrifter. En aktiv arbeidsmarkedspolitikk med videreutdanning og omskolering som de vesentligste satsningsområder er nødvendig for å oppnå dette (Arbejdsministeriet m.fl., 1989). Arbeidsmarkedspolitikken vil måtte skifte karakter fra å være' et instrument for forvaltning av arbeidsledighet til å bli et instrument for en bedre tilpasning mellom bedriftenes behov for kvalifikasjoner og den enkelte arbeidstakers valgfrihet.

Hvis målet. med arbeidsmarkedspolitikken er å ivareta de arbeidslediges arbeidsevne og videreutvikle deres kvalifikasjoner, vil også sysselsettingstiltakene måtte vurderes på denne bakgrunn. Med en slik målsetning kan de fungere som et oppfang for folk som blir ledige, og som arbeidstreningstiltak, men ikke som oppbevaringsinstanser for ufaglærte eller som et reservoir av billig arbeidskraft for kommuner og frivillige organisasjoner. For rehabiliterbare arbeidstakere må det derfor være et krav at sysselsettingstiltakene inngår som meningsfylte ledd i en omskoleringsprosess. I hvilken grad er dette tilfelle?

Vi vil ogsågi en vurdering av de muligheter arbeidsmarkedsetaten har, til på kort varsel å kunne planlegge og administrere tilbud til et sterkt voksende antall ledige: beregning av ledighetstrygd, formidling til ledige jobber, opplæringstiltak, sysselsettingstiltak både i kommunale og statlige etater. Hvordan har etaten innrettet seg for å greie denne oppgaven?

2 Arbeidsmarkedspolitikk versus økonomisk u.tvikling

Arbeidsmarkedspolitikken har tradisjonelt ikke hatt til oppgave å skape nye jobber til . markedspris eller ny sysselsetting. Dette er den økonomiske politikkens eller næringspolitikkens domene. Men en aktiv arbeidsmarkedspolitikk kan like fullt ha en positiv virkning på sysselsettingen både på -kort og lang sikt: Den kan sikre at arbeidskraften vedlikeholdes og tilpasses nye krav til kunnskaper og ferdigheter i arbeidslivet, og den. kan stimulere til yrkesmessig og regional mobilitet.

Norge har i tiden etter 2. verdenskrig aldri opplevd ledighet av det omfang som vi idag ser i Mellom- og Sør-Europa. Men mange hevder at ledigheten denne gang kan bli av større omfang og lengre varighet enn tidligere. Enkelte hevder at Norge vil måtte gjen- nomleve den samme omstillingsprosessen i næringslivet som landene på kontinentet nå er i ferd med å avslutte: Etter 10 års stagnasjon opplever nå Vest-Tyskland den kraftigste sysselsettingsveksten på mange år og vil i løpet av 1989 nå samme syssel- settingsnivået som i 1980 (Frankfurter Rundschau 14.9.1989). Omtrent like lang tid har det tatt å nå sysselsettingsnivået for 1980 i andre europeiske land. I Norge vokste imidlertid sysselsettingen gjennom alle åttiårene, selv i år med høy ledighet (1982 - 84). Veksten i sysselsettingsnivået bestod dels i en kraftig vekst i kvinnelig yrkes- deltakelse (fra 1979 til 1987 vokste den fra ca. 63% til ca. 74 % blant kvinner mellom 15 og 64 år), og dels i et større antall yngre arbeidstakere (store ungdomskull) Gfr.

OECD, 1988; Statistisk årbok 1987). At det midt på 80-tallet utviklet seg en relativt høy ledighet, skyldtes vesentlig at jobbskapingen på dette tidspunkt ikke holdt tritt med·

de voksende ungdomskullene, og den økte etterspørselen etter arbeidsplasser fra kvinnene. Figur 2 viser at flere europeiske land per 31.12.1987 ennå ikke hadde nådd igjen sysselsettingsnivået for 1980, mens Norges situasjon i internasjonal sammenheng må betraktes som unik.

Figur 2 Oversikt over utviklingen av sysselsettingeni utvalgte . OECD-land og Norge 1980-87

Prosentvis endring 0= 1980

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

Norge Danmark

----

U.K.

Belgia

Frankrike

BRO

Østerrike

_ ^..

^..-.-

^..

Kilde: OECD, Employment Outlook 1988

Per dato (september 1989) ligger sysselsettingen i Norge på samme nivå som i _midt~n av 1986 og 73 000 lavere enn toppen av kurven i 2. kvartal 1987 (Statistisk Sentralbyrås arbeidskraftundersØkelse).

De andre landene i OECD-området har i 80-årene gjennomgått en til dels smertefull økonomisk omstillingsprosess. Selv om en tilsvarende omstillingsprosess er like nødvendig for Norges del, er det imidlertid ikke sikkert at ledighetsveksten blir like sterk her som i andre land. Norge har nemlig, hovedsakelig pga. oljefunnene de siste 20 år, fordelen av å være "siste mann ut" i denne omstillingsprosessen og kan ha fordelen av såkalt "drahjelp" fra sine samhandelsland når disse nå opplever en oppgang.

På den annen side kan nettopp denne "drahjelpen"- at økonomien går bedre før de nødvendige omstillingene har funnet sted - føre til at omstilling og nØdvendig modernisering ikke finner sted. Det er dette man, mener skjedde i Sverige fra 1987 og utover: Landets tradisjonelle industrier begynte på grunn av devalueringer og den internasjonale konjunkturen å gå godt igjen før man hadde fått flyttet kapital over i mer moderne virksomhet (Erixon, 1988).

Den tradisjonelle norske eksportindustrien opplever nå pga. høykonjunkturen i de andre OECD-landene en høy etterspørsel på verdensmarkedet og tilsvarende priser. Problemet i forhold til sysselsetting' er at norsk eksportindustri, i alt vesentlig er en høyt automatisert og kapitalisert prosessindustri. Høyere eksport og høyere kapasitetsutnyttelse fører ikke til vesentlig høyere sysselsetting, men til høyere overskudd for bedriftene.

Nedskjæringen av privat forbruk de siste årene (høye renter, lav lønnsvekst) har ført til en betydelig reduksjon av den innenlandske etterspørselen. Den samme innstrammings- politikken kan også ha ført til at noe av sysselsettingseffekten ved arbeidstidsforkort- elsen 1987 er blitt borte gjennom økt overtidsbruk.

I den eksportrettede delen av industrien er det for tiden rekordstore overskudd, men hva brukes disse til? Er skattereglene egnet til å kanalisere dem til investeringer i nye typer virksomhet, eller stimulerer skattereglene først og fremst, t,il å investere i egen bedrift/eget konsern eller utenlandsinvesteringer? I så fall k(ijl disse overskuddene på sikt snarere resultere i lavere sysselsetting (høyere grad av automatisering) enn i flere arbeidsplasser.

I industrien har den største sysselsettingssvikten kommet i hjemmekonkurrerende industri (verkstedindustri, møbelindustri, tekstilindustri, etc). I løpet av det siste året har det her vært svært mange konkurser. Årsakene synes å være en blanding av redusert etterspørsel

og høyt kostnadsnivå. Denne utviklingen har de senere måneder stagnert, men det er tvilsomt om disse bedriftene kan vekkes til live igjen.

Privat tjenesteyting har opplevd en kraftig nedgang i etterspørselen som følge av senkingen av det private forbruket. Dette har .på den. ene siden ført til sterkere konkurranse og en nedbygning av overflødig kapasitet, men på den annen side til hØy ledighet (varehandel og hotell- og restaurantdrift). Uten _a~ det private forbruket igjen tillates å stige, er det lite sannsynlig at det kan komme til økt sysselsetting i denne sektoren.

Bygg- og anleggssektoren er også hardt rammet av arbeidsledighet, og kan sannsynligvis ikke nå sysselsettingsnivået for 1987 igjen før kommunenes og arbeidstakernes økonomi har forbedret seg vesentlig.

Det statlige forbruket har fortsatt å stige under årene med tariffpolitisk samarbeid slik . at sysselsettfugen i denne sektoren i det minste har blitt opprettholdt. Sysselsettingen i det offentlige kan imidlertid bare. virke til å opprettholde de allerede sysselsattes materielle levestandard og strukturen.i den etterspørselen etter varer og tjenester som allerede finnes. EtterspØrselen etter nye varer og tjenester må derimot som regel ^Ildras i gang" av et overskudd i folks private økonomi.

Dette risset gir i korthet en oversikt over de sysselsettingsproblemer den økonomiske politikken er stilt overfor. I mange av EF-landene fulgte regjeringenes og foretakenes reaksjoner på krisen et grovt, men likevel identifiserbart mønster.

Regjeringenes første reaksjon på krisen tidlig på 80-tallet var å redusere bedrifts- beskatningen. Man håpet her på sysselsettingseffekter gjennom investeringer i nye produkter og prosesser. Det tok imidlertid 5-7 år før s~ike virkninger inntrådte. Den første tiden ble de høye overskuddene brukt til å høyne bedriftenes egenkapital som i mange land var skrumpet sterkt de forutgående år. Dernest kom en fase med rasjonaliseringsinvesteringer som skulle øke produktivitet og konkurranseevne. I en rekke IIsunsetll-industrler kunne denne investeringen i produksjonskapital bare føre til større arbeidsledighet, både i de bedriftene som ble utkonkurrert, og i dem som

overlevde konkurransen, der produktivitetsgevinsten i det vesentlige gikk ut på en senking av produksjonskostnadene.

I den tredje fasen hadde man fremdeles ikke funnet andre attraktive investerings- .muligheter enn produksjonsutstyr, mens egenkapitalen stadig vokste. Dette førte til en rekke "take-over" eller oppkjØpsslag da det ble søkt etter investeringsmuligheter for dtm oppsamlete kapital (Hickel o;a., 1988).

FØrst i den fjerde fasen, omtrent fra 1987 og frem til idag, skjedde investeringer i produksjon av nye produkter og i en produktdiversifisering i et omfang som i flere land har gitt en relativt sterk sysselsettingsvekst. Slik forventer man i Vest-Tyskland at sysselsettingsnivået i løpet av 1989 vil nå nivået fra 1980.

Det er ikke usannsynlig at Norge må gjennom en liknende omstillingssyklus. I tilfelle betyr dette at man må regne med at ledigheten blir av lengre varighet enn hittil antatt.

Da det her er flere faktorer som har innflytelse, er det vanskelig å si noe mer presist om av hvor lang varighet ledigheten kan bli. I forhold til landene på kontinentet,hvor sysselsettingsnivået for 1980 ennå ikke var nådd ved utgangen av 1987 (se figur 2), har Norge både fordeler og ulemper:

1. Da krisen kom på kontinentet, ble hele OECD-området truffet samtidig. Ingen fikk , "drahjelp" av andre. Norge har oljeinntekter, og eksportindustrien har hatt høye inntekter

\ p.g.a. de gunstige konjunkturene. Dette er i utgangspunktet en fordel, men mye vil avhenge av hvordan inntektene blir brukt.

2. De store ungdomskullene, som med .voksende alder skapte kapasitetsproblemer i

b~ehager, grunn- og videregående skoler, har nå nådd arbeidsfør alder. I de mellom- europeiske landene har de i betydelig grad bidratt til den høye arbeidsledigheten. Bruker man tallet på 20-åringer som mål, begynte dette i de fleste vest-europeiske land å synke i 1987. I Norge skjedde dette først i 1989 (OECD, 1989: 45-49). All erfaring tyder på at en hØy andel av denne ungdommen "gjemmer seg bort" i utdannelsessystemet når arbeidsledigheten er høy (Der Spiegel nr. 26, 1989). Norge er altså ikke "over kneika"

når det gjelder å skaffe arbeidsplasser til de store ungdomskullene før en gang i 1991.

Dessuten trengs det nye arbeidsplasser for dem som har mistet de gamle under den nåværende innstrammings- og konkursbølge.

3. Etter Sverige og Danmark har Norge den største kvinnedeltakelsen i arbeidslivet i hele OECD-området. Siden 1973 var dessuten veksten i kvinnedeltakelsen størst i Norge (OECD, 1989: 472-501), og stØrstedelen av denne har vært i ufaglærte yrker, i deltidsar- beid og/eller i overdimensjonerte bransjer (varehandelen).

Selv om sysselsettingen i Vest-Tyskland totalt sank, steg den relative kvinnesyssel-

settingen, og den befinner seg. per

i

dag på et nivå som

i

absolutte taU ligger høyere

enn i 1980. Tilsvarende utvikling 'har vi sett i andre OECD-land. Disse landene hadde altså en annen sysselsettingsoppgave enn den Norge i dag er stilt, overfor: De skulle ikke sørge for sysselsetting til en tilsvarende høy andel av befolkningen, og ikke til så store svake og/eller ufaglærte grupper, og de trengte ikke samtidig

å

skrumpe store, personalintensive bransjer.

Det nye statsbudsjettet legger opp til en økning i det private forbruket gjennom

skattelettelser~ P~litikken

er egnet til å øke etterspØrselen generelt, men garanterer ikke at det er norske produkter som vil bli etterspurt. Dessuten inneb,ærer den en viss fare for inflasjon med påfølgende lønnsglidning. En lønnsglidning på det nåværende tidspunkt kan igjen bidra til at virkningene av den konkurranseevnepolitikken regjeringen og tariffpartneme har ført de siste år, blir spist opp. Dette kan resultere i økt ledighet i de bransjer som til nå ikke har rukket å gjennomgå en sanering.

For en aktiv omstilling i næringslivet er det heller ikke tilstrekkelig med en økonomisk makropolitikk. Produksjon av nye varer og tjenester forutsetter både forskning og utvikling, grundige markedsundersøkelser, risikovillig kapital og godt utdannet

. .

arbeidskraft. Er de incentivene det legges opp til i det nye· statsbudsjettet tilstrekkelige til å sette i gang de nødvendige omstillingsprosesser? I denne sammenhengen er også private investorers og bedriftslederes motivasjon en viktig faktor.

Alt i alt taler mye for at perioden med høy arbeidsledighet denne gang kan bli relativt lang. På denne bakgrunnen blir det nødvendig å vurdere hvor egnet arbeidsmarkedstil- takene er til å møte den nye situasjonen, både i forhold til de arbeidslediges velferd og til .samfunnets fremtidige behov for arbeidskraft.

Arbeidsmarkedstiltakene er primært rettet mot å hjelpe arbeidsledige inn på arbeids- markedet eller gi et dem et meningsfullt aktivitetstilbud i en overgangsfase. De fleste tiltakene er utformet og basert på at ledigheten er av relativ kort varighet. Er de .brukbare i en lang periode med høy ledighet?

Situasjonen synes å kunne summeres i en dilemmaformulering: Dersom ledighets- perioden blir kort, vil regjeringen lykkes i sin arbeidsmarkedspolitikk--;'men mislykkes i sin omstillingspolitikk for næringslivet. Dersom den blir lang, vil regjeringen langt på vei lykkes i sin omstillingspolitikk, men mislykkes i sin arbeidsmarkedspolitikk.

"Tiltakene vil være for kortvarige til at den enkelte vil kunne beskyttes mot lengre tids ledighet med påfølgende tap av arbeidsevne.

Denne ledighetsperioden kan derfor innebære enunik sjanse til å kvalifisere et betydelig antall arbeidstakere for fremtidens arbeidsliv uten at det oppstår knapphet på arbeidskraft i næringslivet. Er arbeidsmarkedsopplæringen egnet til å formidle fremtidsrettede kvalifikasjoner?

3 Passiv versus aktiv arbeidsmarkedspolitikk:

Det er alminnelig å skille mellom. aktiv og passiv arbeidsmarkedspolitikk. Passiv arbeidsmarkedspolitikk tar sitt utgangspunkt i at arbeidsledigheten er lav og av forbigående karakter for den enkelte arbeidstaker. Dessuten har den som forutsetning at næringslivets behov for kvalifikasjoner ~orandrer seg så langsomt at en type utdannelse eller opplæring er nok for et helt liv. Det er derfor ikke nødvendig for den.

enkelte å stoppe opp midt i livet for å omskolere seg.

Den passive arbeidsmarkedspolitikkens viktigste funksjon er å sikre de materielle grunnbehov hos arbeidstakerne ved jobbskifte eller annen midlertidig arbeidsledighet.

De fleste land har derfor en eller annen form for tidsbegrenset ledighetsstønad (i Norge inntil 80 uker). Deretter må ansvaret for de arbeidsledige overføres til andre stønads- /tiltakstyper, først og fremst sosialhjelp, men også attfø~g,uføretrygd eller førtidspen- sjonering kan være aktuelt.

i

tillegg til utbetaling av ledighetstrygd består den passive arbeidsmarkedspolitikken i formidling til eksisterende jobber. Arbeidsledighetstrygd utbetales i Norge bare når den arbeidsledige er blitt uforskyldt ledig. Vedkommende må også være tilgjengelig for ar- beidsmarkedet i den forstand at han/hun (om mulig) må ta tilvist arbeid. At arbeids- ledighetstrygd er koplet med formidlingstvang, viser igjen at passiv/tradisjonell arbeids- markedspolitikk bygger på antakelsen om kortvarig ledighet og tilstrekkelig tilbud på passende arbeidsplasser, at enhver som bare leter lenge nok, kan finne arbeid som vedkommende er kvalifisert for.

I nyere tid er den passive arbeidsmarkedspolitikken kommet under stadig sterkere kritikk. Særlig den siste, lange period~n med hØy ledighet i de fleste OECD-land har klart vist hvorfor og under hvilke omstendigheter passiv arbeidsmarkedspolitikk kommer til kort. I Vest-Tyskland, Storbritannia, Frankrike og Østerrike (se figur 2) økte tallet på langtidsledige (personer uten betalt arbeid i 1 år eller lengre) fra 1983 til 1987 betydelig (OECD, 1988: 71). I 1987 utgjorde de langtidsledige forskjellige, men relativt høye andeler av' de arbeidsledige i landene som er med i figur 2. Figur 3 illustrerer dette (tall for Danmark mangler).

Figur 3 De langtidslediges andel av de· arbeidsledige . i utvalgte OECD-land

Prosent 100

90 80

10 69

60 50 40 30 20 10 O

,Østerrike Belgia Frankrike BRO u. K

Kilde: OECD 1988

Mistilpasning og segmentering

En viktig utvikling er de kontinuerlige strukturendringene som finner sted på arbeids- markedet: Bestemte kunnskaper og ferdigheter blir ikke etterspurt i samme omfang som tidligere, mens tilbudet av andre ikke strekker til. Det har samtidig vist seg at visse sjikt eller segmenter av arbeidstakere ikke kan formidles til en ledig jobb uansett hvor stramt arbeidsmarkedet er. Det er her tale om komplekse virkninger og vekselvirkninger, men den viktigste faktoren er utvilsomt økende krav til utdannelse på mange av samfunnets områder, samtidig som hØy ledighet i seg selv bidrar til å forsterke ·disse mekanismene. Ved utgangen av 1987 var det i Norge ca. 90.()()() ledige stillinger for økonomer, ingeniører og fagarbeidere, mens ca. 30.000 var arbeidsledige - noen fordi de søkte etter en ny og bedre jobb, andre fordi det ikke var bruk for de kvalifikasjoner de hadde. Tydeligere og mer tragisk blir det man kaller segmenteringen på arbeids- markedet når både ledigheten og jobbtilbudet er høye. I skrivende stund (september

1989) har f.eks. Vest-Tyskland ca. 1,9 mill. arbeidsledige, mens byggebransjen mangler 100.000 og industri- og håndverkbransjen mangler 300.000 fagarbeidere.

Årsakene til segmenteringen på arbeidsmarkedet kan sammenfattes i de følgende punkter:

1. I land hvor det er fritt valg av utdannelse kan det lett oppstå mistilpasning eller ubalanse mellom tilbud og etterspørsel etter bestemte kvalifikasjoner. Og er de alminnelige kravene til fagutdannelse høye, kan man ikke uten videre ansette de bil- mekanikerne man f.eks. har for mange av som CNC-operatører. Dette er et av moderne arbeidsmarkeds-/sysselsettingspolitikks viktigste problemer: Hvordan skape en størst mulig overensstemmelse mellom ungdommens valg av utdannelse og arbeidslivets behov for kvalifikasjoner når f.eks. gutter med grunnskole vif bli bilmekanikere og ikke CNC- operatører?

2. Den tekniske utviklingen fØrer i mange tilfeller også til at etterspørselen etter kvalifikasjoner og yrker forsvinner i lØpet aven arbeidstakers yrkesliv, og at det oppstår etterspørsel etter ny kunnskap og nye typer fagutdannelse. Eksempler på slik utvikling fra de siste årene er grafikeryrket, bokholderyrket, kontorassistent, teknisk tegner og båtbygger. Folk med disse typene fagutdannelse bygger sin materielle eksistens på kunnskap det snart vil være svært liten etterspørsel etter. Mister de jobben, har de liten sjanse til å finne en ny. Riktignok har de yngre en viss sjanse til å få ufaglærte jobber, men da tallet på ufaglærte jobber i et moderne samfunn er minkende, vil også unge arbeidstakere ha problemer med ny jobb når ledigheten stiger. Denne konstellasjonen reiser spørsmålet om tilpasningen mellom det offentlige ·utdannelsesvesenet og den teknologiske. utviklingen. Når den teknologiske utviklingen gjør grafikere og tekniske tegnere overflødige, er det viktig at kapasiteten i disse fagene bygges ned og flyttes _over i utdannelse det er bruk for. Å opprettholde et utdannelsestilbud i fag teknologien har gjort overflødige, betyr å opprettholde en arbeidsledighetsfelle for utdanningssøkende ungdom.

3. Geografisk mismatch - at jobbene befinner seg på ett sted og arbeidstakerne på et annet - kan være en tredje årsak til en del av langtidsledigheten. En viss andel av arbeidstakerne betr;llåer seg av forskjellige grunner som vokst fast på et bestemt sted, og motsetter seg å flytte dit jobbene er. Dette kan være av familiære grunner, økonomiske grunner eller sosiale/personlige grunner. Gjeld på fast eiendom er en viktig økonomisk grunn.

Viktige familiære grunner er partners jobb, barns skolegang og omsorg for eldre. Lav sjølrespekt og sjøltillit, lite utviklete kontaktevner og angst/mistro overfor det man ikke kjenner er hyppige personlige grunner.

4. Langvarig og høy ledighet fører i seg selv til at bestemte grupper ikke blir etterspurt ved at diskrimineringen på arbeidsmarkedet øker. Sterkest utsatt er unge arbeidstakere som mangler yrkeserfaring, eldre arbeidstakere som ikke yter så mye som yngre, kvinner i fruktbar alder som kan ha høyt fravær, ufaglærte som man ikke kan bruke til bestemte oppgaver, og personer som sannsynligvis har mistet arbeidsevnen fordi de har vært -lenge ledige. Dersom man som arbeidsgiver kan velge, og det kan man ved høy

ledighet, prøver man å unngå å rekruttere fra disse gruppene. Ledigheten "slår ut/setter seg" i form av langtidsledighet blant visse grupper.

En tradisjonell, passiv arbeidsmarkedsp<;>litikk er verken egnet til å hjelpe de utsatte gruppene tilbake til arbeidslivet (dersom kvalifikasjonene er uaktuelle) eller å bevare arbeidsevnen gjennom en lengre ledighetsperiode. Det trengs aktive, målrettede tiltak som er siktet inn på de forskjellige gruppers behov når det gjelder arbeidstrening, utdanning og økonomisk støtte. Og disse bør helst settes inn preventivt før folk er blitt langtidsledige.

Å

prioritere langtidsledige må derfor bety å bruke den kunnskapen man har om utsatte grupper på arbeidsmarkedet, til å få dem inn på tiltak før de er blitt langtidsledige. De må altså tas ut av køen før skaden' er skjedd. Dette synes

, ,

ikke å _v~re praksis i arbeidsmarkedsetaten. I Arbeidsdirektoratets Månedsrapport

nr.

9 1989 beskrives den økte langtidsledigheten nøkternt som en følge av den høye stigningen på ledigheten høsten 1988.

Risikogrupper

Analyser av arbeidsledigheten viser at arbeidstakernes sjanser til å komme inn igjen i

,.

arbeidslivet synker jo lengre ledighetsperioden varer for den enkelte. Fellen som de langtidsledige befinner seg i - mangel på arbeidserfaring, avtakende mennesklige ressurser og brudd på kontakten med arbeidsmarkedet - gir grunn til bekymring. Ikke bare kan enkeltindivider gå personlig og sosialt til grunne, men deres arbeids- og skaperevne kan også gå tapt for samfunnet for godt.

OECD-landene (med Sverige ,som unntak) har ikke utmerket seg med aktiv arbeids- markedspolitikk i den lange perioden med arbeidsledighet som ennå ikke er over. Men det er utført en omfattende forskning omkring årsakene til individuell arbeidsledighet, og hvordan forskjellige typer aktive tiltak virker. Resultatene av tiltaksforskningen er sammenfattet i "Employment Outlook 1988" (OECD 1989). Det viktigste resultatet er imidlertid erkjennelsen av at de langtidsledige ikke danner noen ensartet gruppe._, Tvertimot består de av flere undergrupper med tydelige kjennetegn som med høy sannsynlighet gir langtidsledighet når arbeidsmarkedet er slakt. Man kommer til at de følgende grupper er i spesielt stor fare for å miste kontakten med arbeidslivet dersom det ikke settes inn målrettede tiltale

1. Ungdom. Det allmenne utdanningssystemet må moderniseres og styrkes i retning av en bedre kunnskapsformidling. Ungdommen må få en bredt anlagt grunnutdannelse som gir et solid grunnlag for en senere yrkesutdannelse. Yrkesutdannelsen i Vest-Tyskland, Sveits og østerrike fremheves som spesielt vellykket. Det som kjennetegner disse systemene er at skolegang og praktisk arbeid løper parallelt i hele utdannelsesperioden (i Vest-Tyskland 1 1/2 skoledag og 3 1/2 dag i lære per uke). Slik blir ungdommen sosialisert til arbeidslivet samtidig som den bln- utdannet, og det teoretiske stoffet .beholder stadig sin relevans for det praktiske arbeidet.

Det pekes på at stadig flere ungdommer arbeider parallelt med at de utdanner seg. Dette krever ikke bare et mer fleksibelt utdanningssystem, men også mer fleksible arbeidstids- ordninger.

For skoletapere og ungdom fra økonomisk svakstilte områder anbefales spesielle tiltak.

2. Eldre arbeidstakere. Eldre menneskers - særlig menns - yrkesdeltakelse har sunket kontinuerlig på SD-tallet. Dette synes å ha en viss forbindelse med forbedrete muligheter for førtidspensjonering, men mange velger også å forlate arbeidsmarkedet etter lengre tids ledighet. På bakgrunn av stigende gjennomsnittsalder i OECD-området og tilsvarende forskyvninger i tallet på de som betaler inn til trygdesystemet, og de som lever av alderstrygd, er dette en uønsket utvikling. Man anbefaler derfor å høyne pensjonsalderen. Men dette må koples med en større fleksibilitet i pensjonerings- prosessen; et samvirke mellom offentlige støtteordninger (f.eks. delpensjonering) og arbeidstidsordninger og lønnssystemer. Dessuten trengs det spesielle opplærings- lomskoleringstiltak.

En

enkelt yrkesutdannelse vil i framtiden i enda mindre grad enn i dag vare et helt yrkesliv.

3. Oppsagte middelaldrende og eldre arbeidstakere. Spesielt menes her arbeidstakere som faller som offer for strukturrasjonaliseringen i næringslivet, dvs. folk som over lang tid har hatt en fast jobb i. pedrifter som så blir nedlagt. For disse er det ikke tilstrekkelig med formidlingstjenester og ledighetstrygd. Man må ta vare på arbeidsevnen deres samtidig som man tilfører dem ny og markedsrelevant kunnskap. De bør tilbys opplæring så raskt som mulig etter at de er blitt ledige, for at de ikke skal få anledning . til å betrakte seg som uegnet for arbeidsmarkedet.

4. Kvinner• Kvinner er ofte perifert sysselsatt i arbeidslivet. Mange mangler fagutdannelse og har irregulære ansettelsesforhold (deltid,. ekstrahjelp). Dette gjør mange kvinner spesielt utsatt for arbeidsledighet. En viktig grunn til dette er at mange kvinner betrakter seg selv som perifere på arbeidsmarkedet. De betrakter sin egen arbeidsinntekt som en bi-inntekt til mannens og tar til takke med de arbeidstilbud de får. Slik blir de ofte dårlig integrert i arbeidslivet.

En aktiv arbeidsmarkedspolitikk i forhold til denne gruppen krever for det første mer langsiktige tiltak; heving av kvinners utdanningsnivå, fleksible arbeidstidsordninger som gjør det mulig å kombinere yrke med omsorg for barn, og utbygging av barne- hagepfasser og fritidshjem. Når det gjelder sysselsetting, har kvinnedeltakelse i arbeidslivet en betydelig multiplikatoreffekt: Den skaper arbeidsplasser innen . tjenesteyting. Både barnehager og fritidshjem er eksempler på dette, men også utvidete

åpningstider i varehandelen.

Et solid opplæringstilbud med inntektsstøtte som utsetter trygdeutbetalingen, er sannsynligvis det mest effektive middel tij å forhindre at ledige, arbeidssøkende gifte kvinner velger å forlate arbeidsmarkedet.

S. Enslige forsørgere. I denne gruppen finnes det mange som fordi qe er alene med omsorg, husarbeid etc., for en viss tid er henvist til offentlige støtteordninger. Disse er imidlertid ofte slik utformet at det ikke lønner seg å begynne å arbeide igjen uten· at en tjener svært mye mer enn trygden. Og slike inntekter kan man ikke uten videre få . når man starter i ny jobb. Mange enslige forsørgere velger derfor å fortsette på trygd så lenge som mulig og mister over tid kontakten med arbeidslivet.

Et viktig tiltak vil her være å forandre trygdeordningene slik at denne gruppen oppmuntres til gå ut i arbeidslivet så tidlig som mulig. De bør få anledning til å tjene et betydelig beløp i året uten å miste trygdeandeler.

Dessuten vil mange i denne gruppen kunne forbedre sin posisjon på arbeidsmarkedet gjennom opplæring og skolegang i trygdeperioden.

Men tiltak overfor dem som er langtidsledige, er dyrere og mindre effektive enn forebyggende tiltak ville ha vært. Mange av de langtidsledige "lekker" ut av arbeidsmarkedet til attføring, uføretrygd og førtidspensjonering. Derfor er det sannsynlig at en god del av uføretrygdingen og førtidspensjoneringen er ufrivillig. Tiltak rettet mot de langtidsledige vil sannsynligvis bare i liten grad kunne forhindre dette. Kurvene i figur4 antyder en viss sammenheng mellom generelt høy arbeidsledighet og utviklingen i tallet på uførepensjonister og mottakere av sosialstønad.

Figur 4 Oversikt over utviklingen i tallet på arbeidsledige, tiltaksdeltakere, uføre- pensjonister og -sosialstønadstilfeller i Norge 1980 - 87

Tusen

-- --

---

120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000

#

..

..

#

~

.. . .. ....

^.".

..

# # ... #'

• .. Ilt •

• # " .... #

#* ... ^{_ #}

'" - . . . '#.-

-* ,.",.,. ... _... ••••• ,,- ••

.. ... .. _ ... ^.. _ ^..

^~

.- ... ... ^{-- .. -.} . /

O--L---I

1980 1981 1982' 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989·

August Uførepensjonister

- - - - -

.

Antall sosialstønadstilfeller Registrerte arbeidsledige

... ... . . . . . ... .

Antall på arb.markedstiltak (inkl. attføring)

Kilder: Hippe, I.M., A.W. Pedersen & Y. Schjøtt, FAFO 1989.

Arbeidsdirektoratet 1989

Tallet på uførepensjonister og sosialstønadstilfeller stiger hvert år - også i' år med lav ledighet. Arbeidsledigheten går i bølger. Men da ledigheten begynte å stige raskere i 19'82/83, ble også kurven for sosialstønadsmottakere brattere. Og kurven for uføre- pensjonister gjorde et hopp med den innebygde forsinkelsen som ligger i syketrygd-og attføring. Dette tyder på at høy ledighet 'kan ha en viss utstøtingseffekt, enten ved at de ledige gir opp arbeidsmarkedet, eller ved at de målrettet forsøket å skaffe seg en sikrere inntektskilde (f.eks. uføretrygd).

Det er ikke "bare" humanisme som tilsier ,at samfunnet bør sørge for at enhver statsborger i arbeidsfør alder får anledning til å leve et aktivt liv og gjøre en aktiv innsats for seg selv, sin familie og for samfunnet. En mer langsiktig vurdering av nasjonale ressurser viser at det fra midt i 90-årene kan bli knapphet på arbeidskraft.

I 1996 vil tallet på 19-åringerha sunket med ca. 1/4 i forhold til idag (NOU 1988:28, s. 16).

Land på kontinentet er i samme situasjonen. Selv med en arbeidsledighet på 7,8% per datum regner man i Vest-Tyskland med mangel på arbeidskraft i 1995. Sosialministeriet foreslår derfor å høyne pensjonsalderen igjen fra dette året (Suddeutsche Zeitung 23.8.1989).

Men trenger man den ledige arbeidskraften igjen fra midten av 90-årene, må man forhindre at dagens ledige skyves ut av arbeidsmarkedet. I Norge har man nå den fordelen at man kan lære av erfaringene fra kontinentet hvor man ikke før i det siste har drevet en aktiv arbeidsmarkedspolitikk, og hvor de langtidslediges andel av den totale ledigheten har steget jevn og trutt på 80-tallet. Dessuten kan man trekke lærdom av Sveriges aktive arbeidsmarkedspolitikk som effektivt har forebyggeten segmentering på arbeidsmarkedet: Da det svenske arbeidsmarkedet fom. 1988 ble strammere, viste det seg at praktisk alle de arbeidsledige kunne formidles til nye jobber. I juni 1989 var ledigheten i Sverige _~% (Arbeidsdirektoratet sept. 1989). Man tilskriver den aktive arbeidsmarkedspolitikken en betydelig del av æren for at det er mulig både å bruke en så stor andel av arbeidstakerne, og at dette ikke har ført til større lønnsglidning. ~g

inflasjon. Omfanget av nødvendig~ lønnsforhøyelser for å trekke arbeidskraften over i bransjer med høy ,etterspørsel blir lavere med en aktiv arbeidsmarkedspolitikk

(Arbetsmarknadsdepartementet 1988; Metallarbetarførbundet 1989) fordi hØy lønnsvekst vanligvis er et resultat av mangel på kvali.fisert arbeidskraft i viktige bransjer.

Den norske arbeidsmarkedsetaten disponerte allerede før den nåværende ledighets- perioden et visst utvalg av aktive arbeidsmarkedstiltak. Disse kan grovt deles inn i opplæringstiltak og sysselsettingstiltak. Overgangen mellom dem er imidlertid glidende fordi sysselsetting i mange tilfeller omfatter en eller annen form for 'arbeidstrening.

Da arbeidsledigheten begynte å stige høsten 1988, svarte regjeringen raskt med ekstraordinære bevilgninger. En vesentlig del av disse skulle gå til aktive arbeids- markedstiltak. Det ble ikke lagt opp til nye typer tiltak før "Arbeid for trygd" kom med de ekstraordinære bevilgningene i mars 1989 - den såkalte mars-pakken. Dette reiser flere spørsmål.

l."Arbeid for trygd", det nye sysselsettingsprogrammet, forutsetter et samarbeid med kommuner og visse andre typer av organisasjoner. Hvordan fungerer dette programmet?

2. Er arbeidsmarkedsopplæringen i sin nåværende form og med nåværende praksis egnet til å sikre den enkelte arbeidstakers stilling på arbeidsmarkedet og å møte fremtidens behov for arbeidskraft og omstillinger?

3. Er de tiltakene man har, som i det vesentlige er rettet mot kortvarig ledighet, tilstrekkelige til å møte en mer langvarig ledighetsperiode?

4. Hvordan klarte etaten den arbeidsmengden som oppstod da så mange personer raskt skulle formidles til tiltak?

4 Metodisk kommentar

Av tidsmessige grunner har det ikke vært mulig. å gjennomføre .en landsomfattende studie avefaringene med bruk av arbeidsmarkedstiltak. Rapporten bygger derfor i hovedsak på studier av to fylker som på ulike måter er rammet av ledighetsutviklingen, nemlig Aust-Agder og Oslo. Disse to fylkene har både ulik næringsstruktur og profil på ledigheten, og kjennetegn ved de ledige er også ganske forskjellige. I disse fylkene har vi gjennomført intervjuer med de viktigste instanser i administrasjonen av arbeids- markedstiltakene (kommuner, fylkesarbeidskontor, repre~entanter for lokale arbeids- kontor). Selv om studiene av disse to fylkene ikke gir grunnlag for å trekke slutninger for landet som helhet, tror vi likevel at visse almenne erfaringer kan trekkes, i det minste erfaringer som kan gjelde for atskillige kommuner og fylkeskommuner.

Vi kommer ikke i nevneverdig grad til å gå konkret inn på forholdene i hver av de to fylkene og de tilsvarende kommunene, men der det er naturlig vil vi bruke eksempler herfra. Vi håper dermed at eksemplene kan belyse mer almenne problemstillinger.

Vi har videre intervjuet de sentrale myndigheter i administrasjonen av tiltakene (Kommunal- og arbeidsdepartementet, Arbeidsdirektoratet). Dessuten har vi intervjuet representanter for fagforbund innenfor noen av de områdene som særlig berøres av sysselsettingstiltakene (kommunale tjenester og vedlikehold, bygg- og anleggsarbeid, omsorgsarbeid, kulturoppgaver).

Intervjuene gjør altså ikke krav på å være representative i den forstand at de gir et tverrsnitt av synspunkter på arbeidsmarkedstiltakene, men vi tror likevel de er egnet som bakgrunn for å belyse endel viktige problemstillinger som kan reises i kjølvannet av det siste årets sterke satsing på aktive arbeidsmarkedstiltak.

5 Arbeid for trygd

5.1 Organiseringen av tiltaket

"Arbeid_~or trygd" (heretter kalt AFr) er i navnet et nytt sysselsettingstiltak, _oppre~et i februar 1989. _Tiltak~ter spesielt rettet mot arbeidsledige som ellers ikke ville hatt noe tilbud, hvor formidling til det ordinære arbeidslivet eller kvalifiseringstiltak er forsøkt eller vurdert. Det er altså snakk om et tiltak som skal komme "sist" i tiltakskjeden, etter at andre muligheter er prøvd. Hvorvidt det også fungerer slik, er uklart.

Opprinnelig var tiltaket rettet mot arbeidsledige over 25 år med dagpengerettigheter.

Etterhvert er det utvidet til også å omfatte personer ned til 20 år. Dessuten skal det nå, fom. høsten 1989, også kunne benyttes for personer som har gått ledige i lang tid, og som eventuelt har gått ut perioden på 80 uker som er den maksimale sammenhengende lengde for utbetaling av dagpenger. Etter dette er arbeidsløse henvist til sosialhjelp i 26 uker. Dersom arbeidstilbud eller annet tilbud ikke dukker opp i løpet av dette tidsrommet, kan man igjen få utbetalt dagpenger. Tiltaket skal altså i større grad rettes mot langtidsledige.

Tiltaket skal om mulig kunne brukes i kombinasjon med andre arbeidsmarkedstiltak, f.eks. tidsbegrenset lønnstilskudd _v~d tilbud om ansettelse i det ordinære arbeidslivet, men altså ikke samtidig som den arbeidsledige mottar lønn gjennom AFr. På denne måten er det mulig å lage "pakkeløsninger" i form av overgangsordninger for personer som står spesielt svakt på arbeidsmarkedet.

Den viktigste motivasjon for tiltaket er å gi de ledige som ellers ville være henvist til en passiv trygdetilværelse, et tilbud. Deltakelse i sysselsettingstiltak kan bidra til en aktivise~gog kvålifisering både ved at ,man igjen får kontakt med arbeidslivet, og ved at man gjennom utføring av konkrete arbeidsoppgaver lærer nye ferdigheter. Samtidig får samfunnet utført nyttige arbeidsoppgaver.

Det må imidlertid påpekes at den samfunnsmessige nytten av tiltaket ikke skal overordnes sysselsettingseffekten. Det samme gjelder målsetningen om at deltakerne skal anses som søkere til det ordinære arbeidslivet også mens de deltar i sysselsettingstil- tak. At kommuner og fylkeskommuner gjennom AFI' får utført tiltrengte arbeids- oppgaver, er dermed ingen overordnet målsetning med tiltaket. Målsetningen er å øke sysselsettingen og om mulig å bedre deltakernes muligheter på det ordinære arbeids- markedet.

Størst sysselsettingseffekt oppnås ved at prosjektene som settes i gang er arbeidsinten- sive, og at arbeidsoppgavene er ekstraordinære slik at prosjektene ikke fortrenger eksisterende sysselsetting, verken i privat eller offentlig sektor. Fire områder trekkes i denne sammenheng frem som eksempler på egnede områder: omsorgvirksomhet, kultur- aktiviteter, miljøarbeider og vedlikeholdsarbeider. Men det forhindrer ikke at prosjekter også opprettes innen andre områder.

For å sikre at sysselsettingsprosjektene er ekstraordinære og ikke fortrenger annen arbeidskraft, er det i kommunene/fylkeskommunene opprettet samarbeidsutvalg bestående av både arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. Alle prosjekter skal godtas av de ansattes organisasjoner, i første rekke de organisasjoner som organiserer .ansatte i offentlig sektor.

I første halvår 1989 ble det satt en ramme for APT på ca. 5.000 deltakere. I løpet av høsten -89 vil denne rammen øke til ca. 10.000. Dettegir AFI' størrelsesmessig omtrent samme omfang som det kommunale sysselsettingsprogrammet ("Rettedalprogrammet^ll) som ble iverksatt i 1983, og som hadde størst omfang i 1984 og 1985.

Tiltaket er i første rekke rettet mot offentlig sektor (kommuner, fylkeskommuner), men er nå også åpent for frivillige organisasjoner. Som et prøveprosjekt er tiltaket fom.

høsten 1989 gjort tilgjengelig for privat sektor i de tre nordligste fylkene.

Det er de lokale arbeidskontorene som plukker ut deltakerne til tiltakene, ofte ut fra kvalifikasjoner og Ønsker hos de arbeidsledige, mens den sysselsettende instans (kommuner osv.) må finne egnede arbeidsoppgaver. Denne er også pålagt å føre regn-

skap over de enkelte sysselsettingsprosjektene og kontrollere at arbeidet i de enkelte prosjektene utføres ti~edsstillende.

Tiltaket er utformet slik at hver tiltaksplass lønnes med kr. 8.000 pr. måned brutto. Den sysselsettende instans må i tillegg betale arbeidsgiveravgiften og de sosiale utgiftene, som tilsammen beløper seg til ca. kr. 2.400 pr. arbeidstaker. Dessuten gis det et- driftstilskudd pr. arbeidstaker på inntil kr. 4.200. Det viser seg at vel 75% av de arbeidsledige har lavere dagpengerettigheter enn kr. 8.000. Likevel får de utbetalt dette beløpet. De arbeidsledige som har et dagpengegrunnlag som overstiger kr. 8.000 pr..

måned, harmulighet til å frasi seg tilbud om tiltaksplass og i stedet bare motta trygden.

De øvrige kan' risikere å miste' trygden, dersom de uten gyldig grunn frasier seg tilbudet.²

I likhet med Rettedalordningen er som nevnt· deltakelse i AFf å oppfatte som midlertidig arbeid og begrenset til 10 måIieder sammenhengende sysselsetting i tiltaket.

I AFf skal arbeidsperioden normalt være 6 måneder, men med mulighet til forlengelse til 10 måneder. I løpet av denne tiden skal deltakeren være tilgjengelig for arbeids- markedet på en ukes varsel dersom ordinært arbeid dukker opp.

Også i forrige ledighetsperiode ble det satset sterkt på sysselsettingstiltak. Dengang ble som nevnt det kommunale sysselsettingsprogrammet ("Rettedalprogrammet" som vi for korthetsskyld vil kalle det i fortsettelsen) lansert. AFf er på mange måter en fortsettelse av dette programmet, men med noen endringer. De viktigste består for det første i at lønnsdelen nå er begrenset oppad til kr. 8.000, mens man tidligere kunne få _utbe~t maksimal arbeidsledighetstrygd. Arbeidsledige fagarbeidere som har høyere dagpenge- grunnlag enn kr. 8.000, kan frasi seg deltakelse på tiltaket. Denned kan arbeidsgiver- en (kommuner osv.) gå glipp av tiltrengt arbeidskraft. Lønnstilskuddet under deltakelse på AFf går forøvrig til fratrekk fra den perioden på 80 uker som er maksimale lengde man kan få utbetalt arbeidsledighetstrygd. Det er dessuten de 8.000 kronene som skal brukes som beregningsgrunnlag for dagpenger ved eventuell senere arbeidsledighet og ikke personens tidligere lønn. For personer som regner med lang tids ledighet, kan det dermed fremstå som økonomisk sett tapsbringende å delta i AFT.

Den andre forskjellen består i at bare ledige med dagpengerettigheter kan delta i APT, mens ungdom og kvInner som var registrert som arbeidssøkende i minst 4 uker, kunne delta i Rettedalprogrammet, uansett trygderettigheter. Dermed kunne både ungdom og kvinner uten tidligere arbeidserfaring delta. Men det var samtidig slik at arbeidsledige med dagpengerettigheter hadde fortrinnsrett til tiltaket.

Denne innskrenkningen i deltakelsesgrunnlaget synes å være tilsiktet. To hoved- motivasjoner trekkes frem. Dels har man ønsket å forbeholde tiltaket for ledige med de svakeste formidlingsutsiktene som ofte mangler fagutdanning, og som derfor har relativt lav lønn Gfr. det som tidligere er nevnt om lønnen i APT). Dels innså man at organiseringen av Rettedalprogrammet, med helt åpen deltakelse, kunne føre til at mange meldte seg ledige som ellers ikke ville gjort det, nettopp fordi man nå så muligheten til å få - om enn midlertidig - lønnet arbeid. Delvis fikk: man frem en skjult ledighet (først nå hadde det noen hensikt å melde seg ledig), dels kom nye grupper inn i ledighetskøen som ellers ville befunnet seg andre steder, f.eks. under utdanning.

Også under Rettedalordningen måtte arbeidsgiver sette inn en egenandel i tiltaket, som tilsvarte differansen mellom det bevilgede belØp og deltakernes dagpengegrunnlag. Den statlige refusjonen var dengang differenSIert etter kommunetype. For enkelte kommuner kunne Rettedalordningen falle dyrere. ut enn APT-ordningen, særlig dersom deltakerne på tiltaket hadde høye lønner. Men samtidig hadde arbeidsgiveren fordel av å kunne velge mer fleksibelt blant de arbeidsledige, siden ulike grupper arbeidsledige, også personer med bestemte faglige kvalifikasjoner, kunne tas inn i tiltaket. Dermed kunne man i en viss grad også dekke behovet for arbeidsledelse (planlegging, tilrettelegging, oppfØlging) inilenfor de enkelte prosjektene. Også innenfor APT er det anledning til å ansette personer med spesielt kompetanse, til tross for at tiltaket ikke er rettet mot personer med høyere fagkompetanse. Innenfor ordningen "Lønnstilskudd av arbeids- ledighetstrygden" er det anledning til å ta inn ledige med en bestemt faglig bakgrunn til eventuelt å lede sysselsettingsprosjekter i offentlig virksomhet. Denne personen får da utbetalt tariffestet lønn, mot at arbeidsgiveren mottar det beløp personen har rett på fra arbeidsledighetstrygden (arbeidsgiveren må altså betale mellomlegget). Normalt er det 300-400 personer innenfor -denne tiltaksordningen. Spørsmålet blir da om dette er tilstrekkelig til å møte behovet for opplæring og ledelse innenfor de enkelte AFT- prosjektene.

Til forskjell fra Rettedalordningen skal 20% av tiden i AFr benyttes til jobbsøking eller opplæringstiltak. Det skal altså ikke være et rent sysselsettingstiltak. Arbeidsgiveren er anbefalt å sette aven dag i uken (f.eks. fredag) til dette. Dersom det er vanskelig å få arrangert et slikt ukentlig jo1Jbsøker- eller opplæringskurs, kan eventuelt denne delen av AFr tas ut. samlet. Nå viser det se~ at det for mange. mindre kommuner er svært ressurskrevende ·å gjennomføre denne delen av AFr. Det synes derfor som om kursene bare unntaksvis er kommet igang. I enkelte kommuner har AFr-deltakerne "fri" denne dagen pga. problemer med å organisere jobbsøkerkurs.

Også Rettedalprogrammet poengterte at arbeidsoppgavene skulle være ekstraordinære, dvs. komme i tillegg til organisasjonenes ordinære aktivitet. Også dengang ble aktiviteten konsentrert om de fire nevnte områdene: omsorgsvirksomhet, kulturaktivi- teter, miljøarbeid og vedlikeholdsarbeid. Kravet om ekstraordinære aktiviteter skapte visse problemer under denne ordningen. Det skal vise seg at de samme problemene stort sett også gjør seg gjeldende for AFr.

Det kan også være verdt å merke seg at samfunnsnytten ved AFf synes å være noe neddempet i forhold til Rettedalprogrammet. Om denne siste ordningen het det at den slrulle:

"...skaffe et betydelig antall midlertidige arbeidsplasser i kommunal og fylkeskommunal virksomhet som kan gi sysselsetting til ledigmeldte personer.

På den måten kan. arbeidsløse personer utføre samfunnsnyttig arbeid i stedet for å gå som trygdemottakere." (St.meld. nr. 85 (1982-83): 54)

Om AFf heter det at siktemålet er å:

"motvirke arbeidsledighet og sørge for at ledige opprettholder kontakten med arbeidslivet. Samtidig som deltakerne-utfører viktige oppgaver, bør det være rom for jobbSØking og kvalifisering mens de ledige er i tiltaket slik at mulighetene for å få ordinært arbeid bedres." (St.prp. nr. 65 (1988-89): 25) Det synes altså som om kommuners og fylkeskommuners ønske om å få utført tiltrengte oppgaver ikke skal tillegges samme vekt i AFf som i Rettedalprogrammet. Derimot synes de arbeidslediges behov sterkere ivaretatt denne gangen.

Siden AFf bare har eksistert i vel et halvt år, og det derfor er for tidlig åtrekke noen avgjørende konklusjoner om hvordan tiltaket virker, kan det være nyttig å trekke veksler

på de evalueringer som er blitt gjort av Rettedalprogrammet. De to sysselsettings- programmene er ikke mer ulike enn at det er rimelig å gjøre nytte av tidligere erfaringer.³ På enkelte Qmråder har man forsøkt å unngå de svakheter Rettedalpro- grammet hadde. Særlig gjelder det med hensyn til rekrutteringen: Mens Rettedal- programmet ikke prioriterte bestemte grupper ledige, ønsker man nå særlig å gi et tilbud til de svakeste. blant de ledige, dvs. de med dårligst utsikter til å skaffes ordinært arbeid. På andre områder viser det seg imidlertid at mange av de muligheter og begrensninger som gjorde seg gjeldende for Rettedalprogrammet, også dukker opp i AFr.

I tillegg til foreliggende evalueringer av sysselsettingstiltak vil vi altså supplere studien med intervjuer og foreliggende skriftlig materiale omkring det nye tiltaket.

5.2 Erfaringer med AFT

Vurderinger av arbeidsmarkedstiltak bør, i likhet med andre offentlige tiltak, ta utgangspunkt i tiltakets evne til å nå de oppsatte målsetninger. I forrige avsnittet har vi nevnt de viktigste målsetningene med AFT: å gi arbeidsledige et midlertidig arbeidstilbud og om mulig samtidig bedre deres utsikter på' det ordinære arbeids- markedet. Disse målsetningene skal nås under bestemte forutsetninger: tidsbegrenset tiltaksperiode, ekstraordinære arbeidsoppgaver osv.

Det er som nevnt for tidlig å gi en vurdering av hvorvidt deltakelse i sysselsettingstiltak gjør arbeidsledige bedre stilt i forhold til arbeidsmarkedet etter deltakelse enn de var før. Vi har heller ikke i vår begrensede undersøkelse hatt mulighet til å innhente kvalitative data som kan gi svar på om deltakerne selv mener at deltakelse på sys- selsettingstiltak er bedre for dem enn en passiv tilværelse på trygd, om arbeidsledige selv opplever deltakelsen som mer meningsfull enn alternativet. Dette vil selvsagt være avhengig av tiltakets konkrete utforming og av deltakernes forventninger til tiltaket. Et svar på dette siste spØrsmålet ville både krevd en intervjuundersøkelse blant deltakerne og en nærmere studie av ·hvordan sysselsettingstiltakene er utformet i hvert enkelt tilfelle.

Organiseringen av AF!'

Da arbeidsledigheten på ny steg i siste halvdel av 1988, var Rettedalprogrammet - på grunn av den bedrede ledighetssituasjonen - så godt som nedlagt; bare i noen få utsatte kommuner var det fremdeles i drift. De kommuner som tidligere hadde vært aktive innenfor Rettedalprogrammet, hadde altså avviklet· det. Dermed må man regne med at mye av den erfaring og kompetanse i drift av sysselsettingsprosjekter som var utviklet under forrige ledighetsperiode, ikke lenger var til stede i tilstrekkelig grad. Syssel- settingsprogrammet var jo klart av midlertidig karakter og ikke innarbeidet som en integrert del av kommunenes oppgaver. Nye personer kan ha kommetinni de stillinger som i de enkelte kommuner har ansvaret for sysselsettingsprosjektene. For mange kommuner blir det derfor tungt å komme igang igjen med sysselsettingstiltak, til tross for at dette altså ikke var helt ukjent.

Lettere blir det heller ikke av at reglementet for tiltaket blir oppfattet som svært stivbent, kanskje mer stivbent enn Rettedalprogrammet. Tilsagn fra Arbeidsdirektoratet om prosjektstøtte gis bare for hvert enkelt prosjekt, uavhengig av varighet, og først på etterskudd etter innsendt regnskap over medgått arbeidskraft og økonomiske utgifter for hvert av prosjektene. Derved brukes uforholdsmessig mye tid og ressurser til svært nitidig administrasjon av prosjektene, i stedet for veiledning og opplæring. Dette er et ankemål mot ordningen fra flere av de kommuner vi var i kontakt med. De har et ønske om å kunne benytte deltakerne mer fleksibelt fra det ene prosjektet til det annet og heller få en rammebevilgriing for en lengre tidsperioden, f.eks. 10 måneder. I enkelte av de kommuner vi var i kontakt med har arbeidsmarkedsetaten satt av folk til å bistå kommunene med administreringen av tiltaket. Særlig gjelder det fylkesarbeidskontorer som har fått tilfØrt økte ressurser i forbindelse med økningen av ledigheten.

Målgrupper for AFf

Som vi har sett, retter APT seg mot den svakeste gruppen ledige, de som uten hell er forsøkt formidlet til det ordinære arbeidsliv, eller som ikke er egnet for kvalifiserings- tiltak. Dermed må man anta at deltakerne i dette tiltaket er noe svakere enn deltakerne i Rettedalprogrammet, som i større grad gjenspeilte yrkes- og kvalifikasjonsbakgrunnen blant de ledige. I vurderingen av denne siste ordningen ble det pekt på at hensynet til opplæring og arbeidsledelse ikke var tilstrekkelig ivaretatt (Seierstad & Jøsevold, 1988:

74; Teigstad, 1984: 23) slik at arbeidsgiverne brukte uforholdsmessig mye tid og

ressurser på denne delen av tiltaket i forhold til å få en jobb. gjort. Særlig hadde de tekniske etater problemer her, mens det syntes enklere på helse- og sosialsektoren, innenfor kulturarbeid og i kontorarbeid. Samtidig viser det seg at det ofte er i de tekniske etater (f.eks. bygningsmessig vedlikehold) at det er lettest å finne arbeids- oppgaver som tilfredsstiller kravet om ekstraorditiære oppgaver. Mer en halvparten av Rettedalprosjektene i et utvalg Nordlandkommuner befant seg innenfor bygg- og

anleggsarbei~vaktmester- og parkarbeid (Seierstad & Jøsevold: 14).

Når deltakergruppen innenfor AFr trolig er svakere enn i Rettedalprogrammet, er det ikke overraskende at opplærings- og arbeidslederfunksjonen blir mer prekær her enn i det forrige sysselsettingsprogrammet. Flere av de kommuner vi var i kontakt med, påpekte da også dette som et problem ved ordningen. De mindre kommunene og deres aktuelle etater har ikke alltid egne personer til å ta seg av og følge opp deltakerne, men må benyttet personale som egentlig er· tiltenkt andre arbeidsoppgaver. Til tross for at man f.eks. har en kommunal vedlikeholdsavdeling, er denne ofte ikke stor nok, eller den har ikke personer med de rette forutsetninger til å lede sysselsettingsprosjekter. Dermed kan lett ordinære arbeidsoppgaver bli skadelidende, i hvert fall inntil man har fått inn- arbeidet rutiner i forhold til AFr.⁴ For arbeidsgiverne, særlig små kommuner, oppleves derfor AFf lett som noe som. "forstyrrer" og går på bekostning av den daglige driften.

Vi har tidligere nevnt at arbeidsgiverne har anledning til å ansette en arbeidsledig under tiltaket "Lønnstilskudd av arbeidsledighetstrygden". Dersom denne personen har de nødvendige forutsetningene, kan vedkommende settes inn som leder av sysselset- tingsprosjekter. Nå kan _de~ vel tenkes at det blant de ledige ofte er vanskelig å finne en egnet person. I hvert fall hevder flere av de kommuner vi besøkte at de enten ikke kjente eller ikke benyttet ordningen: Dels kan informasjonen fra Arbeidsdirektoratet ha vært for dårlig, dels kan ordningen være lite egnet til å møte de konkrete problemer arbeidsgiverne har med opplærings- og ledelsesfunksjonen.

I en av våre undersøkte kommuner har man benyttet ordningen til å inngå et samarbeid med sosialkontoret for om mulig å gi et sysselsettingstilbud til dem som har gått lengst ledig, og som synes vanskeligst å formidle til det ordinære arbeidsmarkedet eller gi et opplæringstilbud. Ofte dreier det seg om personer som ikke bare mangler arbeidserfaring og adekvat kompetanse, men som kan ha tilleggsproblemer som alkohol- eller

narkotikamisbruk, og som må motiveres spe&ielt for å komme tilbake til arbeidslivet.

Mange er lite motivert for de ofte standardiserte tilbud som: gis, eller de lider av

"tiltakstretthet": følelsen av at tiltak likevel ikke nytter. For at disse skal kunne tilbakeføres til arbeidslivet, kreves ofte individorienterte opplegg. For disse kan deltakelse i sysselsettingstiltak fungere som arbeidstrening. Forutsetningen er at det finnes arbeidsledige personer i distriktet som har faglige forutsetninger for å lede et slikt opplegg.

Kommunenes økonomi

Flere kommuner har ikke villet ta i bruk AF!', med den begrunnelse at tiltaket krever en for hØy egenandel av arbeidsgiveren. Mange kommuner hevder at de rett og slett ikke har råd til å sette i verk sysselsettingsprosjekter. Det gjelder særlig de minste og fattigste kommunene som kanskje også har størst sysselsettingsproblemer, men det gjelder også en stor kommune som Bergen.

Selv om det også var innsigelser mot egenandelene i Rettedalprogrammet, var de mindre eksplisitte enn i dag, til tross· for at heller ikke dette programmet var gratis for arbeidsgiveren. Har da kommunene fått dårligere råd i de senere år enn de hadde på begynnelsen av 1980-tallet, slik at slike programmer som AF!' blir spesielt vanskelige å· sette igang idag?

Noe entydig svar på spørsmålet om utviklingen i k9mmunenes økonomi er det van- skelig å gi, dertil er kommunene for ulikt stilt. Men som en generell betraktning kan nok påstanden om dårlig økonomi ha noe for seg. Det er alment antatt at kommunene forbedret sin økonomiske stilling i begynnelsen av 1980-årene, bl.a. på grunn av økt skatteinngang. Mange kommuner dreven svært ekspansiv politikk, med store investeringer både i næringsvirksomhet og kommunale bygg. Dessuten har kommune- sektoren i løpet av 1980-årene blitt pålagt stadig nye oppgaver. Etter de økonomiske .innstramningene i 1987 (som for kommunene bl.a. innebar senkede skatteinntekter, økte renteutgifter og reduserte overføringer fra staten) har mange kommuner kommet i en svært vanskelig økonomisk stilling. Ikke minst har mange kommuner opplevd en eksplosjonsartet vekst i sosialhjelpsutgiftene. Selv om kommunene de siste ti årene har fått større økonomiske ressurser, har de økonomiske forpliktelsene økt tilsvarende.^sI dag

opplever mange kommuner en sterk ubalanse mellom inntekter og utgifter som vanskeliggjør

nye

forpliktelser, som f.eks. egenandeler ved igangsetting av sys- selsettingstiltak.

Et annet moment som har bidratt til en forverring av kommunenes økonomi, er at det tok relativt lang' tid før AF!' kom igang. Arbeidsledigheten fikk: dermed anledning til å "sette seg" i endel kommuner før tiltakene startet opp. Kommunene mistet dermed inntekter i form av lavere skatteinngang. Det synes å' være en allmenn oppfatning at Rettedalprogrammet kom raskere igang enn AFr. I denne situasjonen er det kanskje heller ikke overraskende at mange kommuner er mer opptatt av å få utført nyttige og prioriterte arbeidsoppgaver for de begrensede midlene som finnes, enn å sette igang sysselsettingstiltak på områder. som er klart ekstraordinære og derfor kommer i annen rekke. Dette var ett; av dilemmaene i Rettedalordningen: at kommunene ønsket dyktige arbeidsledige fagfolk som kunne utføre tiltrengte oppgaver, mens sosialkontor og arbeidsformidling også ønsket å gi et tilbud til de svakere arbeidstakergruppene.

Resultatet ble et kompromiss mellom disse to hensyn.

De lønnsmessige rammene for AFf på kr. 8.000, som ofte hindrer kommunene i å ansette (høytlønte) arbeidsledige med en viss faglig bakgrunn på ~, gjør nok også sitt til at kommunene ser mindre nytte av AFr for sin egen del. Kanskje hadde det vært lettere for kommunene å ta hensyn til de svakeste dersom det ikke krevdes egenandel for disse. Samtidig ville mange sentrale byer og kommuner med et hØyt lønnsnivå (f.eks. Oslo/Akershus og Bergen) hatt større nytte av tiltaket dersom satsene

. .

ble økt til f.eks. kr. 9.000. Da ville trolig flere fagfolk velge å delta i AFf enn idag.

I flere kommuner har man forsøkt å skaffe til veie egenandeler ved å se de kommunale budsjetter i sammenheng. Langtidsledige som har fått utbetalt arbeidsledighetstrygd i mer enn 80 uker, er henvist til sosialhjelp. Ved at sosialhjelpsmidlene som går til denne gruppen, i stedet inngår som egenandelen i AFf, oppnår man at flere arbeidsledige får et arbeidstilbud, samtidig som kommunen får utført nyttige arbeidsoppgaver. En mer fleksibel holdning til kommUnens samlede budsjettposter kan altså utløse nye ressurser.

Denne ordningen er spesielt aktuell i kommuner med mange langtidsledige og i forbindelse med at AFr nå skal prioritere denne gruppen.