Lovfestet minstelønn:

Fafo-rapport 2012:07 ISBN 978-82-7422-862-7 ISSN 0801-6143 Bestillingsnr. 20234 Borggata 2B/Postboks 2947 Tøyen

N-0608 Oslo www.fafo.no

Line Eldring og Kristin Alsos Lovfestet minstelønn

Lovfestet minstelønn:

Norden og Europa

I løpet av 2000-tallet har temaet lovbasert minstelønnsregulering fått fornyet aktualitet i Europa. De fleste europeiske land har allerede ordninger med lovfestet minstelønn, mens dette så langt har vært en fremmed tanke i nordisk sammenheng. I rapporten ser vi nærmere på hvordan slike ordninger er utformet og hvilke virkninger de har. Vi tar også for oss hvordan minstelønn reguleres i de nordiske landene og i de få EU-landene som fortsatt ikke har lovfestet minstelønn.

Lovfestet minstelønn: Norden og EuropaLine Eldring og Kristin Alsos

Line Eldring og Kristin Alsos

Lovfestet minstelønn:

Norden og Europa

Fafo-rapport 2012:07

© Fafo 2012

ISBN 978-82-7422-862-7 (papirutgave) ISBN 978-82-7422-863-4 (nettutgave) ISSN 0801-6143

Omslag: Fafos Informasjonsavdeling Trykk: Allkopi AS

Innhold

Forord ...5

1 Innledning ... 7

1.1 Minstelønnsregulering i Europa ...7

1.2 Gangen i rapporten ...11

2 Europeisk minstelønn? ...13

2.1 EU og lønnsregulering ... 13

2.2 Europaparlamentet og minstelønn ... 15

2.3 Europeisk fagbevegelse og minstelønn ... 18

3 Lovfestet nasjonal minstelønn i Europa ... 21

3.1 Formål ... 22

3.2 Fastsettelse, regulering og håndheving ... 23

3.3 Hvem som dekkes ... 25

3.4 Minstelønnsnivået ... 28

3.5 Minstelønn og fattigdom ... 32

3.6 Sysselsettingseffekter ... 35

4 Lovfestet minstelønn i enkelte land ... 37

4.1 Storbritannia ...37

4.2 Nederland ...41

4.3 Frankrike ... 46

4.4 Øst-Europa ... 48

5 Land uten lovfestet minstelønn ...53

5.1 Tyskland ... 53

5.2 Østerrike ... 60

5.3 Italia ... 64

6 Lovfestet minstelønn i Norden? ...69

6.1 Nordisk minstelønnsregulering ... 69

6.2 Lovfestet minstelønn og kollektivavtalesystemet ... 79

6.3 Lovfestet minstelønn sett fra Norden ... 82

Forord

Denne rapporten er skrevet på oppdrag av landsorganisasjonene (LO) i Danmark, Norge og Sverige, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö (SAK) i Finland og AlÞýđusamband Islands (ASI) på Island. Formålet er å gi en oversikt over hvordan minstelønnsordninger er utformet og virker i andre europeiske land, og en sammen­

fatning av hvilke forhold ved de nordiske arbeidsmarkedene som kan virke dempende på behovet for lovfestet minstelønn. Utgangspunktet for arbeidet har vært diskusjonen om hvorvidt det er behov for europeiske reguleringer på dette området. Vi vil rette en stor takk til representantene for nordisk fagbevegelse som har bidratt med dokumenta­

sjon og innspill, samt til andre informanter som har bistått oss med sin kunnskap om temaet. Videre vil vi takke Nordens Fackliga Samorganisation for hjelp og koordinering underveis, samt for støtte til oversettelse av rapporten til engelsk og tysk.

Arbeidet bygger videre på en tidligere Fafo­analyse av lovfestet minstelønn, gjen­

nomført av Håvard Lismoen og Torgeir Aarvaag Stokke i 2005.¹ Torgeir var sentral i planleggingen av den nye utredningen og med i oppstarten av arbeidet – før han til vår store sorg brått gikk bort i desember 2011. En del av rapporten bygger på Håvards og Torgeirs tekst fra 2005 og oppdateringer av denne, og vi er dem stor takk skyldig for dette grunnarbeidet. Torgeirs planer og disponering av datamaterialet høsten 2011 har også vært styrende for den videre gjennomføringen av arbeidet.

På Fafo vil vi også takke Kristian Rose Tronstad for hjelp med å sammenstille fattigdomsdata, Anne Mette Ødegård for kommentarer samt Fafos publikasjons­

avdeling for utmerket jobb med å klargjøre manus for trykking.

Oslo, mars 2012

Line Eldring og Kristin Alsos

1 Lismoen, H. & Stokke, T. Aa. (2005), Lovfestet minstelønn i Norge? Fafo­notat 2005:13. Oslo: Fafo.

1 Innledning

«En vurdering av lovfestet minstelønn som tiltak, må ta utgangspunkt i hva slags problemer man er opptatt av å løse».²

Sitatet ovenfor er hentet fra det avsluttende avsnittet i den forrige Fafo­rapporten om lovfestet minstelønn, og det utgjør også et godt startpunkt for denne oppdaterte analysen. I løpet av 2000­tallet har temaet lovbasert minstelønnsregulering fått for­

nyet aktualitet i Europa. En massiv arbeidskraftmobilitet fra øst til vest i kjølvannet av EU­utvidelsene i 2004 og 2007 har satt eksisterende nasjonale reguleringsregimer under press, og konsekvensene av finanskrisa har slått brutalt inn i store deler av de europeiske arbeidsmarkedene. Utviklingen har reist grunnleggende spørsmål om hvordan arbeidstakere kan sikres en anstendig lønn, og om det er nødvendig å søke etter nye løsninger. En mulig europeisk minstelønnsordning har blitt diskutert ved flere anledninger både i Europaparlamentet og i Den europeiske faglige samorganisa­

sjonen – og mye tyder på at diskusjonen vil fortsette. Formålet med denne rapporten er å bidra med et kunnskapsbasert grunnlag for de videre debattene rundt lovfestet minstelønnsregulering. De fleste europeiske land har allerede ordninger med lovfestet minstelønn, mens dette så langt har vært en fremmed tanke i nordisk sammenheng.

Det er dermed et behov for større innsikt i hvordan slike ordninger er utformet, og hvilke virkninger de har. Vi vil også se nærmere på hvordan minstelønn fastsettes i de få EU­landene som fortsatt ikke har lovfestet minstelønn.³

1.1 Minstelønnsregulering i Europa

I det følgende vil vi gå igjennom noen hovedtrekk ved ulike reguleringsmekanismer for minstelønn, før vi i de neste kapitlene går nærmere inn på ordninger med lovfestet minstelønn. Minstelønnsregulering i Norden og Europa har sitt grunnlag i tariffavta­

2 Lismoen & Stokke 2005:46.

3 Island og Norge er ikke EU­medlemmer, men er gjennom EØS­avtalen del av EUs indre marked og underlagt det meste av EUs regelverk.

ler og/eller lovgivning på nasjonalt nivå. Det kan skilles mellom tre hovedformer for minstelønn:

• Lovfestet minstelønn. Fastsatt ved lov eller hjemmel i lov. Som regel én sats for alle voksne arbeidstakere i hele arbeidsmarkedet. Motivert ut fra å sikre en anstendig levestandard. Slik lovfestet minstelønn finnes ikke i Norden.

• Allmenngjort minstelønn. Utvidelse av den tariffavtalte minstelønnens deknings­

område slik at den gjelder i en hel region, bransje og/eller yrke uavhengig av om arbeidsgiver og/eller arbeidstaker er organisert. Allmenngjøring er utbredt i Finland og Island og er tatt i bruk i Norge i de senere årene.

• Tariffavtalt minstelønn. Forhandlet fram mellom tariffparter, skal reflektere arbeidsgivers minste betalingsevne og kan suppleres med lokale tillegg. Tariffestet minstelønn har stor betydning i Norden.

Lovfestet minstelønn: Med lovfestet minstelønn menes et minste lønnsnivå som enten fastsettes ved lov eller med hjemmel i lov. Nøyaktig hvordan den lovfestede minste­

lønnen fastsettes, varierer fra land til land. Hovedpoenget er at lovgiver har fastsatt en minstelønn eller en prosedyre for hvordan minstelønn skal bestemmes. Lovfestet minstelønn kan være garantert alle arbeidstakere i et land, men det kan også være gjort unntak for enkelte grupper, eller minstelønnen kan være gradert ut fra først og fremst alder. Som regel vil det likevel være én sats for voksne arbeidstakere, og denne gjelder i alle eller i de aller fleste deler av arbeidsmarkedet. Slik sett vil den lovfestede minstelønnen ofte være godt kjent. En lovfestet minstelønn setter et gulv for avlønning.

Dette gulvet vil være ufravikelig nedover, men fravikelig oppover.

Allmenngjøring av tariffavtaler: I mange europeiske land finnes det mekanismer for å utvide dekningsområdet for tariffavtalt minstelønn. Det skjer i hovedsak ved ulike former for allmenngjøring av tariffavtaler, hvor minstelønnssatser og andre tariff­

bestemmelser får utvidet virkning (allmenngjøring kan også gjelde normallønnssatser).

Den vanligste måten er at tariffbestemmelser får virkning ikke bare for tariffavtalens parter og deres medlemmer, men for hele den bransjen eller yrkesgruppen som faller inn under avtalens omfangsbestemmelser. En uorganisert bedrift med uorganiserte arbeidstakere vil dermed måtte legge til grunn den allmenngjorte minstelønnen, men arbeidstakernes muligheter for å forhandle kollektivt om lokale tillegg kan være langt svakere enn i organiserte bedrifter.

Minstelønn i tariffavtaler: En helt annen form for minstelønn er den som avtales i tariffavtaler. Denne minstelønnen vil som regel ligge over den lovfestede minstelønnen.

Men den tariffestede minstelønnen gjelder bare mellom tariffavtalens parter og binder bare partenes medlemmer. Arbeidsgivere som er bundet av avtalen, kan likevel ha plikt til å følge denne også overfor uorganiserte arbeidstakere i virksomheten. Lønnsdan­

nelsen i tariffområdet vil også avgjøre hvor mange som faktisk får den tariffestede

minstelønnen, og hvor mange som ved hjelp av lokale tillegg avlønnes over dette gulvet.

Er det i stedet snakk om tariffestet normallønn, er mulighetene for å oppnå lokale til­

legg langt mer begrensede. Ellers vil det ikke gjøre noen forskjell om den tariffestede lønnen er minstelønn og normallønn, forskjellen til lovfestet minstelønn vil i begge tilfeller være stor. Vi forenkler av den grunn den videre diskusjonen av tariffestet lønn til å handle om minstelønnssatser.

Lovfestet minstelønn og tariffestet minstelønn vil som regel være fastsatt ut fra ganske forskjellige kriterier og mekanismer. En rekke konvensjoner og rekomman­

dasjoner fra Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO) har som formål å gi arbeidstakere sosial beskyttelse i form av et minste akseptabelt lønnsnivå. Ifølge Den europeiske sosialpakten skal arbeidstakernes rett til en godtgjøring som gir dem og deres familier en rimelig levestandard, anerkjennes. Det er slike synspunkter som i hovedsak ligger til grunn for lovfestet minstelønn, dermed vil også faktiske leveomkostninger ha stor betydning for nivået på den lovfestede minstelønnen.

Tariffestet minstelønn fastsettes derimot i forhandlinger mellom parter og er et resultat av partenes lønnspolitikk og forhandlingsstyrke. Hvis vi tenker oss at minste­

lønnen fastsettes i en sentral eller landsdekkende tariffavtale, uttrykker den tariffestede minstelønnen et gulv for den lokale arbeidsgivers betalingsevne. Har ikke arbeidsgiver denne betalingsevnen, må bemanningen reduseres eller virksomheten innstilles. Har arbeidsgiver bedre betalingsevne, vil arbeidstakerne forsøke å forhandle seg til lokale lønnstillegg.

20 av de 27 EU­landene har lovfestet minstelønn, med satser som ligger på om lag 30 til 50 prosent av landenes gjennomsnittslønn. Tariffavtaledekningen i europeiske land varierer fra svært høy til svært lav. Som det framkommer av tabell 1.1, samvarierer ikke nødvendigvis avtaledekningen med arbeidstakernes organisasjonsgrad. Dette henger blant annet sammen med at de fleste landene i tillegg har ordninger for allmenngjøring av tariffavtaler. I tabellen har vi gruppert landene etter forekomsten av ulike ordninger for minstelønnsregulering.

Det vanligste er å ha både lovfestet minstelønn og ordninger for allmenngjøring av tariffavtaler – det gjelder for 18 av de 29 landene som inngår i oversikten her (27 EU­land samt Island og Norge). Tre av landene har lovfestet minstelønn, men ikke allmenngjøring. Seks av landene har allmenngjøring eller lignende, men ikke lovfestet minstelønn. Bare tre land – Italia, Danmark og Sverige – har verken lovfestet minste­

lønn eller allmenngjøring. Italia har imidlertid en bestemmelse i grunnloven om at alle arbeidstakere har rett til rettferdig betaling, noe som i praksis betyr lønn i henhold til tariffavtalene. I Norden har ingen av landene lovfestet minstelønn. I Sverige og Danmark settes minstelønn utelukkende ved tariffavtaler, og partene baserer seg på at tariffavtalene har sterk avsmittende virkning til dem som ikke bindes direkte. Dette er også utgangspunktet i Norge, men her er tariffavtaledekningen i utgangspunktet lavere. Derfor finnes det en mulighet for å allmenngjøre tariffavtalt minstelønn, og

Tabell 1.1 Lovfestet minstelønn, allmenngjøring, tariffavtaledekning og fagorganisering i EU (samt Island og Norge).

Lovfestet minstelønn

Allmenngjøring av tariffavtaler

mulig

Omfang av allmenn-

gjøring

Tariffavtale- dekning 2008/2009

Arbeidstakernes organisasjonsgrad

2008/2009

Belgia x x Høyt 96 % 52 %

Bulgaria x x Ikke brukt 30 % 20 %

Estland x x Lavt 19 % 7 %

Frankrike x x Høyt 90 % 8 %

Hellas x x Høyt * 23 %

Irland x x Lavt 44 % 37 %

Latvia x x Ikke brukt 25 % 15 %

Litauen x x Ikke brukt 15 % 10 %

Luxembourg x x Lavt 58 % 37 %

Nederland x x Høyt 82 % 19 %

Polen x x Ikke brukt 38 % 15 %

Portugal x x Høyt 45 % 21 %

Romania x x Høyt 33 %

Slovakia x x Lavt 40 % 17 %

Slovenia x x Lavt 92 % 30 %

Spania x x Høyt 85 % 16 %

Tsjekkia x x Høyt 43 % 17 %

Ungarn x x Lavt 34 % 17 %

Kypros x 54 % 52 %

Malta x 55 % 51 %

Storbritannia x 34 % 28 %

Finland x Høyt 90% 69 %

Island x Høyt 99 % 85 %

Norge x Lavt 74 % 54 %

Tyskland x Lavt 62 % 19 %

Østerrike x Lavt 99 % 29 %

Danmark 80 % 69 %

Italia 80 % 35 %

Sverige 91 % 69 %

Kilder: Visser, J. (2011), ICTWSS Data Base, AIAS, Amsterdam University, http://www.uva-aias.net/208 (kolonne 5 og 6); Stokke, T. Aa. (2010), Allmenngjøring i Norge og Europa. Fafo-rapport 2010:14, p. 12; Eurofound (2011), Extension of collective bargaining agreements in the EU. Dublin: European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions; OECD Database on trade union density. Tallene fra Island er anslag oppgitt av ASI og er fra 2011.

* Lovendringer i den senere tid har begrenset mulighetene for allmenngjøring i Hellas (Eurofound 2011).

per januar 2012 er fire overenskomster allmenngjort i Norge. I Finland og Island er tariffavtalt minstelønn også utgangspunktet, men her er allmenngjøring langt vanligere enn i Norge.

1.2 Gangen i rapporten

I kapittel 2 vil vi se nærmere på forslagene om en europeisk minstelønnsordning, med et særlig blikk på prosessene i Europaparlamentet og i europeisk fagbevegelse. Kapittel 3 gir et overblikk over hovedtrekkene i de eksisterende nasjonale ordningene for lovfes­

tet minstelønn, mens vi i kapittel 4 går nærmere inn i enkelte av landene som har slik lovregulering (Storbritannia, Nederland, Frankrike samt Øst­Europa). Kapittel 5 tar for seg minstelønnsreguleringer i de europeiske landene (utenom Norden) som per i dag ikke har lovfestet minstelønn: Tyskland, Østerrike og Italia. I rapportens avsluttende del, kapittel 6, ser vi på hvordan minstelønn reguleres i de nordiske landene, og drøfter deretter mulige konsekvenser og reaksjoner på lovfesting av minstelønn i disse landene.

2 Europeisk minstelønn?

«Against a background of a common European internal market and an increasingly integrated European economy, there is an urgent need for a European minimum wage policy. The aim of such a policy would be to halt the spread of poverty­level wages as well as preventing the menace of cross­border wage dumping.»⁴

I 2005 publiserte en gruppe tyske, sveitsiske og franske forskere dokumentet «Teser for en europeisk minstelønnspolitikk». Gjennom 14 punkter argumenterer forskerne for nødvendigheten av en koordinert politikk på dette området. De foreslår at alle EU­landene bør ha som et mål å etablere minstelønnsordninger som på kort sikt sikrer lønnstakerne 50 prosent av den nasjonale gjennomsnittslønnen, og på lengre sikt 60 prosent. Målene bør ifølge forskerne settes på europeisk nivå, mens gjennom­

føringen i nasjonalstatene kan skje gjennom etablerte tradisjoner og praksiser, det være seg tariffavtaler, allmenngjøring eller lovfestet minstelønn. Dette forskerbaserte innspillet har vist seg å bli en viktig referanse i de senere årenes diskusjon om europeisk minstelønn, og i løpet av de siste årene har spørsmålet blitt satt på dagsordenen både i Europaparlamentet og i Den europeiske faglige samorganisasjonen (DEFS/ETUC).

I dette kapittelet vil vi se nærmere på hvilke prosesser som pågår, og de ulike aktørenes posisjoner.

2.1 EU og lønnsregulering

EU­reguleringen av arbeidslivet har to hovedelementer: for det første regelverket for det indre markedet og for det andre den «sosiale dimensjonen», som i tillegg til regler om arbeidsmiljø, likestilling og arbeidstakerrettigheter omfatter koordinering av trygde rettigheter og samarbeid om sysselsetting, inkludering, fattigdomsbekjempelse, sosial­ og helsespørsmål med mer.⁵ I Romatraktaten (1957) var etableringen av felles­

markedet det sentrale, og med unntak for likestilling skulle regulering av arbeidsliv og

4 Schulten et al. (2005), Theses for a European minimum wage policy. http://www.boeckler.de/pdf/

wsi_2005_thesen_mindlohn_en.pdf

5 NOU 2012: 2, Utenfor og innenfor, s. 429.

sosiale rettigheter være et nasjonalt anliggende. Siden den gang har det vokst fram en omfattende regulering av arbeidstakerrettigheter gjennom traktatendringer, lovgiv­

ning, rettspraksis og handlingsprogrammer. Charteret for arbeidstakernes grunnleg­

gende rettigheter ble vedtatt i 1980­årene og ble fulgt opp av en handlingsplan for lovfesting av arbeidstakerrettigheter i 1991. Gjennom Maastrichtsavtalen i 1993 ble traktatsgrunnlaget for den sosiale dimensjonen og partenes rolle styrket og senere videreutviklet gjennom Amsterdamtraktaten (1999) og Lisboatraktaten (2009). I dag har EU lovfestet et omfattende sett av minimumsrettigheter for arbeidstakere (som også gjelder i EØS).⁶

Selv om EUs kompetanse på det sosiale området gjennom årene har blitt betydelig forsterket, er lønnsforhold fortsatt eksplisitt utelatt. I henhold til traktatens artik­

kel 153, nr. 5, har ikke EU myndighet til å vedta direktiver eller andre tiltak når det gjelder lønnsforhold. På tross av dette har spørsmålet om en europeisk minstelønn gjennom årene vært tatt opp gjennom ulike EU­organer. I 1993 ba EU­kommisjonen medlemsstatene om å «take appropriate measures to ensure the right to an equitable wage is protected».⁷ Dette ble fulgt opp av Europaparlamentet, som oppfordret alle medlemsstatene til å etablere en minstelønn tilsvarende en viss andel av den nasjo­

nale gjennomsnittslønnen. På grunn av motstand blant flere av medlemsstatene ble imidlertid tanken om europeisk minstelønnspolitikk mer eller mindre lagt død mot slutten av 1990­tallet.⁸

Mot slutten av 2000­tallet har minstelønnsspørsmålet igjen dukket opp i ulike europeiske sammenhenger, både i Europaparlamentet og i Den europeiske faglige samorganisasjonen. Bakgrunnen er en sterk bekymring for utviklingen i de europeiske arbeidsmarkedene, som i mange land har vært preget av en økning av lavlønte, flere fattige arbeidstakere samt en redusert utbredelse av tariffavtaler. Ettervirkningene etter finanskrisa har dessuten vært store og har bidratt til kraftige økonomiske nedturer i mange av medlemsstatene. En annen viktig faktor har vært EU­utvidelsene i 2004 og 2007, som medførte en omfattende mobilitet av arbeidstakere fra øst til vest. Det ble tidlig klart at dette ga en betydelig risiko for sosial dumping og lavlønnskonkurranse, og at betydningen av robuste nasjonale minstelønnsregimer dermed økte.⁹ Fram til midten av 2000­tallet la imidlertid de fleste til grunn at EU ikke har myndighet i saker som berører den kollektive arbeidsretten. EU­domstolens avgjørelser i «Lavalkvartetten»

6 NOU 2012: 2, s. 431.

7 European Commission (1993), Commission Opinion on an Equitable Wage, COM (93) 388 final, Brussels, 1.9.1993.

8 Schulten, T. (2008), «Towards a European Minimum Wage Policy? Fair Wages and Social Europe.»

European Journal of Industrial Relations 14(4): 421–439.

9 Dølvik, J. E. & Eldring, L. (2008), Mobility of labour from the new EU states to the Nordic region.

Development, trends and consequences. TemaNord 2008:537. Copenhagen: Nordic Council of Ministers.

slo sprekker i dette bildet og tydeliggjorde at fellesskapsrettens regler for fri bevegelse i visse tilfeller kan begrense den kollektive retten til arbeidskamp.¹⁰

2.2 Europaparlamentet og minstelønn

Europaparlamentet er direkte valgt av unionens innbyggere og utøver sammen med Rådet og Kommisjonen den lovgivende myndigheten i EU. Parlamentet har 754 repre­

sentanter, som arbeider i partigrupper etter politisk tilhørighet, ikke etter nasjonalitet eller geografi. Det innebærer at de nordiske representantene (DK, FI, S) er fordelt i ulike politiske fraksjoner i parlamentet.

I de siste årene har det pågått en kontinuerlig debatt i parlamentet om behovet for reguleringer på europeisk nivå når det gjelder minstestandarder for minstelønn og minsteinntekt. Ifølge ett av de nordiske parlamentsmedlemmene er spørsmålet tatt opp i en rekke sammenhenger, men så langt ikke i forbindelse med lovgivning.¹¹ Temaet dukker imidlertid stadig opp i ulike saker og diskusjoner. Det er en konsensusaktig stemning i parlamentet for at en europeisk minstelønn er et godt tiltak, og det ser ut til å være klart flertall for reguleringer på dette området.Diskusjonen er drevet framover av en generell bekymring for den sosiale situasjonen i Europa, med blant annet tysk venstreside og fagbevegelse som viktige pådrivere.

De nordiske parlamentsmedlemmene er i hovedsak mot lovfestet minstelønn og har særlig hatt to strategier i de pågående debattene. For det første har de forsøkt å dreie diskusjonen over mot minsteinntekt, som er et langt videre begrep enn minstelønn.

Minsteinntektsbegrepet inkluderer statlige overføringer, og poenget vil være å sikre bor­

gerne et minimum av inntekt, uavhengig av om de er i jobb, arbeidsledige, pensjonister eller lignende. Det å sette en nedre standard for et minsteinntektstnivå griper slik sett langt mindre inn i den «nordiske modellen» enn et krav om en lovfestet minstelønn.

For det andre har de (spesielt i den sosialdemokratiske partigruppen) innarbeidet en standardformulering som de alltid forsøker å få med i uttalelser eller vedtak, om at eventuelle minimumsnivå skal fastsettes gjennom nasjonale lover eller kollektivavtaler.

Det å være mot lovfestet minstelønn blir i enkelte av partigruppene regnet som særdeles anti­progressivt, og ifølge den nordiske representanten vi har intervjuet, er det svært vanskelig å få forståelse for det nordiske standpunktet.

10 NOU 2012: 2, s. 443.

11 Intervju med Emilie Turunen, 23.1.12, medlem av Europaparlamentet fra Danmark (Socialistisk Folkeparti / De Grønne i Europaparlamentet). Dette og de to påfølgende avsnittene baserer seg i stor grad på informasjon fra Turunen.

Så langt har Europaparlamentet ikke tatt initiativ til konkrete forslag om å innføre minstelønnsregulering, og parlamentet har heller ikke kompetanse til dette. Parlamentet kan i utgangspunktet ikke selv ta initiativ til ny lovgivning, men kan be Kommisjonen om å ta et slikt initiativ. Kommisjonen er ikke forpliktet til å følge en slik forespørsel, men vil i praksis ofte gjøre det. Så langt har diskusjonene i parlamentet i liten grad dreid seg om jus, men mer om holdningene til spørsmålet. Diskusjonen blir beskrevet som litt «flytende» og har egentlig ikke beveget seg i noen spesiell retning de senere årene. Ifølge det nordiske parlamentsmedlemmet er inntrykket at tilhengerne mener at det vil kunne gjennomføres tiltak på dette feltet gjennom for eksempel «forsterket samarbeid» (enhanced cooperation). En slik prosedyre innebærer at medlemsstatene kan be om forsterket samarbeid på områder som er dekket av traktaten. En anmodning om et forsterket samarbeid skal sendes kommisjonen som bestemmer om forslaget skal legges fram for rådet. Tillatelse gis formelt av Rådet og etter godkjennelse fra Europaparlamentet. Et slikt samarbeid vil bare forplikte de medlemsstatene som selv velger å delta.¹²

Enkelte har også tatt til orde for at minstelønn kan introduseres gjennom den åpne koordineringsmetoden (Open Method of Coordination, OMC).¹³ Dette er en metode for å samordne medlemsstatenes politikkområder, som ble tatt i bruk på slut­

ten av 1990­tallet i EU.¹⁴ Istedenfor at medlemsstatene styres gjennom direktiver og forordninger (hard law), brukes det målstyring (soft law). Dette skjer ved at minister­

rådet fastsetter mål for politikken på et område. Medlemsstatene utformer politikk på bakgrunn av disse retningslinjene. Dernest blir man enige om spesielle referanseverdier/

indikatorer som resultater av medlemsstatenes politikk skal måles mot. Til slutt blir statene evaluert i henhold til disse indikatorene. Målsettingene er ikke juridisk, men politisk bindende, og rapporteringsplikten og evaluering av iverksatte tiltak skal bidra til at medlemsstatene jobber mot felles mål. Med en slik metode kan det for eksempel fastsettes retningslinjer om at alle medlemsstatene bør ha en form for minimumslønns­

regulering som utgjør minst 60 prosent av medianlønnen. Dette forutsetter imidlertid at ministerrådet først vedtar et slikt politisk mål på området.

Spørsmålet om minstelønn ser oftest ut til å ha blitt behandlet som et ledd i en mer generell fattigdomsbekjempelse i Europa. Hovedaktørene bak disse forslagene har ikke nødvendigvis en spesiell strategi overfor arbeidsmarkedet og dets kollektive aktører,

12 Vi har ikke hatt anledning til å vurdere de rettslige aspektene ved en slik framgangsmåte, men refererer her til dette fordi det har blitt nevnt som en mulig metode for å innføre en europeisk minstelønnsordning.

For mer om «enhanced cooperation procedure», se http://www.europarl.europa.eu/parliament/expert/

staticDisplay.do?id=55&pageRank=10&language=EN

13 Se Schulten (2008). Andre er mer tvilende til at denne metoden alene vil være tilstrekkelig til å få stater som er mot en slik politikk, til å tilpasse seg denne typen retningslinjer.

14 Metoden ble formulert i Det europeiske råds formannskapskonklusjoner fra Lisboa i 2000.

men oppfatter minstelønn som et av mange mulige verktøy for å motvirke sosial nød i Europa. 15. november 2011 vedtok Europaparlamentet en resolusjon i forbindelse med den europeiske plattformen mot fattigdom og sosial utstøting. I oppsummeringen heter det blant annet:

Minimum income: Parliament wishes the Commission to launch a consultation on the possibility of a legislative initiative concerning a sensible minimum income which will allow economic growth, prevent poverty and serve as a basis for people to live in dignity. It wants the Commission to help Member States share best practice in relation to minimum income levels, and encourages Member States to develop minimum income schemes based on at least 60% of the median income in each Member State.¹⁵

I selve resolusjonen (punkt 46) kan vi lese at:

[Parlamentet] mener, at den fattigdom, som rammer personer i arbejde, afspejler urimelige arbejdsvilkår, og anmoder om en skærpet indsats for at ændre dette for­

hold gennem lønningerne i almindelighed og mindstelønnen i særdeleshed, uanset om den styres af lovgivningen eller kollektive overenskomster, således at de sikrer en værdig levestandard¹⁶

Disse vedtakene innebærer ikke nødvendigvis noe nytt, men kan forstås som at presset på å iverksette tiltak i retning av en europeisk minstelønns­ eller minsteinntekts ordning øker. Det kommer tydelig fram at parlamentet ønsker at Kommisjonen skal ta et initia­

tiv, men at det vil skje, er etter hva vi forstår, lite sannsynlig. Kommisjonens vurdering er at de ikke har kompetanse på dette området, så selv om parlamentet etterlyser og ønsker tiltak for europeiske minstelønnsreguleringer, vil dette ikke skje.¹⁷

En gjennomgang av svar fra Kommisjonen på spørsmål fra parlamentet om temaet minstelønn bekrefter dette inntrykket.¹⁸ Et eksempel fra høsten 2010 illustrerer dette tydelig. Et tysk parlamentsmedlem påpekte i et spørsmål til Kommisjonen at lovfestet minstelønn vil være den eneste måten å stoppe urettferdig konkurranse og arbeids­

markedsforstyrrelser i kjølvannet av grenseoverskridende arbeid, og spurte om:

15 http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/summary.do?id=1176328&t=e&l=en

16 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=­//EP//TEXT+TA+P7­TA­2011­

0495+0+DOC+XML+V0//DA

17 Informasjon fra representant i Kommisjonens DG Employment.

18 http://www.europarl.europa.eu/QP­WEB/home.jsp?language=en

Does the Commission intend to support Member States in their efforts to safeguard their own social welfare systems and labour rights and to protect them against unfair competition? If so, how?¹⁹

Kommisjonens svar levnet liten tvil om at den ikke planlegger tiltak som vil pålegge medlemsstatene å innføre lovfestet minstelønn:

The European Union attaches great importance to the protection of workers’

fundamental rights, and in particular their right to fair and just working conditions which respect their dignity. However, the Union has no competence as regards the setting or harmonising of (statutory) minimum wages. The introduction of a minimum wage and the amount thereof are a matter for the individual Member State. The fact that Germany, unlike other Member States, has no generally appli­

cable minimum wage is not in itself contrary to EC law. Furthermore, any disparity in national minimum wage systems reflects differences in the regulatory situation in the Member States concerned in which the Commission cannot intervene.²⁰

2.3 Europeisk fagbevegelse og minstelønn

I dokumentet «Teser for en europeisk minstelønnspolitikk» tillegges europeisk fagbevegelse en sentral rolle når det gjelder både utforming og implementering av en europeisk minstelønnsordning:

The European trade unions have a key role in implementing a European minimum wage policy. They first need to develop their own concept for a European minimum wage policy. Such a concept would be linked, on the one hand, to the existing initiatives aiming a European coordination of collective bargaining policy. On the other hand, the concept would serve as a basis for formulating ambitious objectives at European level and driving forward their implementation at national level.

Finally, the age­old task of the European trade unions continues to be to uphold a fundamental principle of the European social model whereby the wage must enable every dependent worker to live their lives in dignity and financial independence.²¹

19 Spørsmål til Kommisjonen fra parlamentsmedlem Jutta Steinruck, 24.9.2010: http://www.europarl.

europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=­//EP//TEXT+WQ+P­2010­7811+0+DOC+XML+V0//

EN&language=EN

20 Kommisjonens svar ved hr. Andor, 19.10.2010: http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.

do?reference=P­2010­7811&language=EN

21 Schulten et al. (2005).

Koordinering av forhandlingsprosessene og minstelønn var tema på DEFS­kongressen i Sevilla i 2007, men uten at det ble tatt til orde for en europeisk minstelønn. I Sevilla­

manifestet hvor prioriteringene for kommende periode ble fastlagt, heter det blant annet at DEFS skal «arbeide for økt minstelønn og reallønnsvekst for europeiske arbeidstakere», og videre «mer intensiv vurdering av hvordan man kan utvikle og koordinere kollektivforhandlinger på europeisk plan». Samtidig avga imidlertid ETUCs Executive Comittee en uttalelse om minstelønn, likhet og kollektivforhand­

linger. Her heter det:

The Executive Committee proposes the following practical steps in pursuit of fair wages for all European workers:

(c) Explore continually the scope for united campaigns at European level, led by the ETUC, for common standards on minimum pay and income, and for collective bargaining strategies.²²

Også i denne uttalelsen gis det uttrykk for at forskjellene mellom landene kan være for store til å gjennomføre en kampanje om felles europeiske minstelønnsmekanismer, men komiteen gir underordnede organer i oppgave å arbeide videre med disse problemstil­

lingene. På kongressen i Aten i 2011 fryktet flere av de nordiske fagorganisasjonene at spørsmålet om en europeisk minstelønn ville komme opp.²³ Flere talere tok til orde for å opprette en europeisk minstelønn, men dette kom aldri opp som et forslag, og manifestet fra kongressen omtaler ikke minstelønn. At DEFS skal arbeide for bedre koordinering av kollektive forhandlinger, sto imidlertid fast.

Gitt at de fleste europeiske land allerede har ordninger for lovfestet minstelønn, kan man undre seg over hvorfor dette har blitt et så viktig spørsmål i deler av europeisk fag­

bevegelse. Særlig fordi flertallet av de syv landene som ikke har det, heller ikke ønsker en europeisk ordning for lovfestet minstelønn (se kapittel 5). Et viktig unntak er Tyskland.

I motsetning til de fleste av nabolandene har landet ikke lovfestet minstelønn og heller ikke en velfungerende allmenngjøringsordning. Dette kombinert med en synkende avtaledekning og økning i andelen lavlønte arbeidstakere har bidratt til at kravet om lovfestet minstelønn har blitt en fanesak for tysk fagbevegelse. Det er grunn til å tro at den nasjonale debatten i Tyskland har medvirket til interessen for å løfte debatten om lovfestet minstelønn opp på europeisk nivå. Spørsmålet har kommet stadig høyere opp også på den tyske politiske dagsordenen, og tilsynelatende skjedde det et gjennombrudd høsten 2011 ved at regjeringspartiet CDU fattet et positivt vedtak om minstelønn.

Etter det vi forstår, vil det antakelig fortsatt ta tid før dette omsettes til reell politikk,

22 ETUC (2007), On the offensive in Pay: Towards Equality. Statement on minimum wages, equality and collective bargaining. Executive Committee Statement.

23 Fri fagbevegelse, LO satser på EFS, 19. mai 2011. http://www.frifagbevegelse.no/fagbevegelsen/

article5611062.ece

både fordi regjeringspartiene ikke er enige, og fordi det er uavklart hva som ønskes når det gjelder omfang, nivå og prosess med tanke på innføring av lovfestet minstelønn.

En undersøkelse om holdninger til europeisk minstelønnsregulering i fagforeninger i Danmark, Norge, Sverige, Storbritannia, Spania og Tyskland bekrefter stor splittelse i synspunktene. Mens fagforeningene i Spania og Tyskland er svært positive, er de nordiske meget skeptiske.²⁴

Figur 2.1 Ønsker fagforeninger i Europa en europeisk minstelønnsregulering? Prosent.

55 74 78

39

5 4 3 17

Danmark

Norge Sverige Storbritannia Tyskland Spania

Prosent Kilde: Furåker & Bengtsson (2011)

I landene som allerede har en lovfestet minstelønn, kan fagbevegelsen ha ulike motiver for å gå inn for en europeisk ordning. Antakelig veksler motivene fra et ønske om at det man regner som velfungerende ordninger i egne land (f.eks. Storbritannia og Frank­

rike), skal komme flere til gode – til at man ønsker å bruke det europeiske nivået som brekkstang for å styrke eksisterende nasjonale ordninger. Det relative minstelønnsnivået varierer sterkt mellom landene, og en felles norm om at minstelønnen minst skal utgjøre for eksempel 60 prosent av medianlønnen, ville innebære et løft for mange land (se kapittel 3). I flere land har finanskrisa dessuten bidratt til å bremse veksten i minste­

lønnen og endog redusere den (som i Irland), noe som kan gjøre forslag om europeiske standarder enda mer aktuelt (men ikke nødvendigvis enklere å få gjennomslag for).

24 Furåker, B. & Bengtsson, M. (2011), On the road to transitional cooperation? Results from a survey among European trade unions. Department of Sociology, University of Gothenburg (under publication). Survey blant ETUCs medlemsorganisasjoner, i hovedsak til organisasjoner med mer enn 10 000 medlemmer.

Spørreskjemaene ble stort sett fylt ut av generalsekretær, president, visepresident eller internasjonal sekretær.

3 Lovfestet nasjonal minstelønn i Europa

Lovfestet nasjonal minstelønn har en forholdsvis lang historie i europeisk arbeidsliv.

De første ordningene ble etablert på 1950­tallet. Mange av ordningene er likevel av langt nyere dato – i løpet av 1990­årene innførte en rekke land slikt lovverk. I dag har flertallet av EUs medlemsland lovfestet en eller annen form for nasjonal minstelønn.²⁵ I den følgende framstillingen tar vi først og fremst utgangspunkt i de nasjonale minste­

lønnsordningene som eksisterte innenfor EU­området før utvidelsene østover i 2004 og 2007. Vi har valgt å konsentrere oss om dette området for å holde kompleksiteten nede, men vi gjør det også fordi dette er land som er best egnet til å sammenlignes med de nordiske landene. Vi tar imidlertid et blikk østover i kapittel 4.

Ulikheter i levetid og tidspunkt for etablering gjør sammenligning av minstelønns­

ordninger og effektene av dem vanskelig og i noen tilfeller lite hensiktmessig. Sammen­

ligning er også vanskelig på bakgrunn av at ordningene opererer innenfor forskjellige økonomiske, sosiale og politiske sammenhenger og må ses i lys av ulike arbeidsmarkeds­

systemer, skattesystemer og ikke minst velferds­ og trygdesystemer. Videre er det store nasjonale forskjeller mellom landene med hensyn til hvordan minstelønnsordningene er utformet, hvordan de fungerer, og hva som legges i begrepet minstelønn. Forskjeller i nasjonal statistikk bidrar ytterligere til sammenligningsproblemer.

Minstelønnssystemene opererer i et samspill med ulike økonomiske, sosiale, poli­

tiske og institusjonelle faktorer som vil gi ulikt utfall i forskjellige land. Samtidig viser forskning at landene i stor grad også står overfor ganske like utfordringer med hensyn til minstelønn, og at det ikke er vesentlige variasjoner mellom landene når det gjelder formålet med minstelønnssystemene. De nasjonale minstelønnssystemene i Europa varierer mye med hensyn til hvordan de er utformet og hvordan de fungerer. Spesielt er det store variasjoner i hvilke lønnskomponenter som regnes med i minstelønnen. Det vil derfor være lite hensiktmessig med en detaljert kvantitativ beskrivelse av hvordan de er bygget opp og hvilke prosedyrer som følges. I stedet vil denne gjennomgangen ta for seg et knippe viktige egenskaper ved ordningene som eksisterer: hvordan min­

stelønnen fastsettes og reguleres, hvordan reglene håndheves, hvilke grupper som er dekket av disse reglene, hvor mange grupper som mottar minstelønn, og på hvilket nivå

25 Vaughan­Whitehead, D. (2010a), «Minimum wages in the enlarged EU: Explanatory factors and developments.» I: Vaughan­Whitehead, D. (ed) (2010), The Minimum Wage Revisited in the Enlarged EU. Cheltenham/Geneva: Edward Elgar/ILO.

minstelønnssatsen(e) ligger. Nedenfor skal vi gå gjennom noen av de mest karakteris­

tiske kjennetegnene ved minstelønnssystemene og gi et oversiktsbilde, mens vi i neste kapittel går nærmere inn på ordninger med lovfestet minstelønn i noen utvalgte land.

3.1 Formål

Hovedformålet med de fleste minstelønnsordninger som eksisterer i Europa i dag, har vært å skape sosial trygghet for arbeidstakere gjennom å sikre et minste akseptabelt inntektsnivå knyttet til arbeid. Dette gjenspeiler kravene i ILOs minstelønnskonven­

sjon nr. 131 av 1970 og tilgrensende ILO­reguleringer. Men dette formålet har flere dimensjoner. Et viktig aspekt har vært å få bukt med de mest ekstreme formene for utnytting av arbeidstakere, spesielt i typiske lavlønnsbransjer. For å oppnå dette har man innført minstestandarder for å legge bånd på arbeidsgivers styringsevne med hensyn til lønnsfastsettelse i individuelle arbeidsforhold og spesielt når det gjelder de svakere stilte gruppene i arbeidsmarkedet. I forlengelsen av dette har et annet viktig moment vært å beskytte arbeidstakere i bransjer hvor det er mangel på beskyttelse gjennom tariffavtaler, og hvor fagbevegelsens stilling har vært svak, særlig innenfor tjeneste ytende sektor og primærnæringer.

Minstelønnssystemer har også vært sett på som viktige med hensyn til å redusere lønnsforskjeller mellom grupper. Siden tidlig på 1980­tallet har man sett store end­

ringer i europeiske arbeidsmarkeder, hvor lønnsforskjellene mellom ulike grupper arbeidstakere er blitt større. Også her blir fagbevegelsens svekkede rolle i mange europeiske land ofte trukket fram som en viktig forklaringsfaktor.²⁶ I fravær av en sterk forhandlingsmakt bidrar minstelønn til å redusere forskjeller mellom lavlønnsgrup­

per og grupper høyere oppe i lønnshierarkiet. Man snakker her spesielt om forskjeller mellom lavlønnsgrupper, men også mer generelle effekter som lønnsforskjeller mellom kvinner og menn eller etniske grupper. I de fleste europeiske landene utgjør kvinner en stor majoritet av de lavlønte arbeidstakerne, og likestillingseffekten har derfor ofte blitt framhevet. Videre har arbeidskraftmobiliteten i kjølvannet av EU­utvidelsene i 2004 og 2007 tydeliggjort viktigheten av å ha mekanismer for minstelønnssikring som også gir beskyttelse til arbeidsinnvandrere og utstasjonerte arbeidstakere.²⁷

26 Eiro (TN0208101s): Low-wage workers and the working poor. Comparative Study. http://www.euro­

found.europa.eu/eiro/2002/08/study/tn0208101s.htm

27 Eldring, L. & Schulten, T. (2012), «Migrant workers and wage­setting institutions: Experiences from Germany, Norway, Switzerland and the UK.» Forthcoming in: Galgoczi, B. Leschke, J., Watt, A. (ed.), Intra-EU labour migration trends in times of the crisis – length of stay, skills, return migration and political responses. Surrey: Ashgate.

En siste viktig begrunnelse for lovfestet minstelønn er bekjempelsen av fattigdom, gjennom å forbedre eller introdusere mekanismer som skal forhindre uholdbart lave lønninger.²⁸ Som vi skal se senere, har blant annet Storbritannia introdusert en minstelønnsordning nettopp for dette formålet. Sammenhengen mellom arbeid og fattigdom gjenspeiles også i de europeiske landenes fellespolitikk gjennom EU. Da Lisboa­strategien ble vedtatt i 2000, var nettopp økonomisk vekst og sosial utjevning de sentrale målsettingene.²⁹ Ett av de uttalte målene fra kommisjonens og medlems­

landenes side i oppfølgingen av denne handlingsplanen var at medlemslandene skulle legge til rette for at folk kunne komme seg fra velferd og sosiale ytelser over til arbeid, og at dette skulle lede til en reell heving av folks inntekt. Lisboastrategien førte imid­

lertid ikke til at EU nådde de målene som var satt. Den ble avsluttet i 2010 og avløst av Europe 2020. Også denne strategien handler om å løfte folk ut av fattigdom og å øke yrkesdeltakelsen.³⁰

3.2 Fastsettelse, regulering og håndheving

I de fleste land fastsettes minstelønnssatsen ved lovgivning, enten ved lov eller forskrift.

Det vanligste er at minstelønnen fastsettes etter en eller annen konsultasjon med arbeidslivets parter. I noen få land settes nivået på grunnlag av forhandlinger mellom arbeidstaker­ og arbeidsgiverorganisasjonene på nasjonalt nivå (Belgia, Estland og Hellas) eller nasjonale trepartsavtaler (Bulgaria, Polen, Slovakia) – hvor staten tar beslutningen dersom partene ikke blir enige. I noen land justeres minstelønnen på bakgrunn av automatisk indeksering etter pris­ eller lønnsutvikling. I praksis er det som regel overlappende måter å justere minstelønningene på, hvor også andre faktorer som sysselsettingsutviklingen, utviklingen i arbeidsledigheten og ikke minst den nasjonale industriens konkurransesituasjon og bedriftenes evne til å betale minstelønn, blir tatt med i betraktningen.³¹

28 Eiro (TN0208101s).

29 Strategien hadde som mål å gjøre EU til verdens mest konkurransedyktige og kunnskapsbaserte økonomi innen 2010, basert på bærekraftig økonomisk vekst, flere og bedre jobber og sosial utjevning.

30 http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/115346.pdf

31 Schulten, T. (2006), «Statutory and collectively agreed minimum wages in Europe – an international overview». I: Schulten, T., Bispinck, R. Schäfer, C. (ed.), Minimum wages in Europe. Brussels: ETUI­

REHS; Schulten, T. (2011), How are minimum wages set in Europe? Beyond the statutory/collective bargaining dichotomy. Presentation at ETUI expert conference, Brussels 12.12.2011: http://www.etui.

org/Events/What­do­we­and­what­don­t­we­know­about­minimum­wages­in­Europe

Dette poenget kan illustreres ved å se på forskjellen mellom systemene i Storbritannia og Frankrike. I Storbritannia reguleres minstelønnen ved at myndighetene lovfester minstelønnen til et ønsket nivå på bakgrunn av anbefalinger gitt av en lavlønnskommi­

sjon (Low Pay Commission). Denne kommisjonen har da løpende evaluert og vurdert utviklingen i minstelønnen og andre økonomiske indikatorer over tid og anbefaler et nivå i lys av dette. Den franske minstelønnen (Salaire minimum interprofessionnel de croissance, SMIC) justeres i utgangspunktet automatisk på bakgrunn av den generelle prisveksten. Minstelønnen kan også justeres mer enn indeksen tilsier. Om dette skal skje, avgjøres på bakgrunn av konsultasjoner med den nasjonale forhandlingskommisjonen (Commission nationale de la négociation collective). Denne kommisjonen er et parts­

sammensatt utvalg bestående av representanter fra arbeidstaker­ og arbeidsgiversiden.³² Dette utvalget evaluerer, som den britiske lavlønnskommisjonen, minstelønnsutviklin­

gen i et bredere perspektiv, hvor det også tas hensyn til andre økonomiske indikatorer, for eksempel lønnsvekst og sysselsettingsutvikling.

Selv om minstelønnen fastsettes og reguleres i det store og hele uten direkte del­

takelse fra arbeidslivets parter, så har altså partenes rolle blitt institusjonalisert på en eller annen måte gjennom konsultasjon og/eller deltakelse i utvalgsarbeid i de fleste europeiske landene med lovfestet minstelønn. Hvor vidtrekkende denne deltakelsen er, og hvilken betydning den har, varierer. I Irland har partenes innflytelse vært relativt stor, ved at anbefalinger om regulering av minstelønn fastsettes gjennom avtalefor­

handlinger mellom de sentrale partene i arbeidslivet. En lovendring i 2010 gjør det imidlertid mulig for staten å endre minstelønnssatsen uten en forutgående anbefaling fra partene.³³ I Nederland er hovedregelen at partene ikke konsulteres. Dersom minste­

lønnssatsen skal fryses og ikke følge den automatiske indekseringen, blir imidlertid dette drøftet med partene. I Belgia fastsettes minstelønnssatsen gjennom forhand­

linger i et i utgangspunktet rådgivende organ, det såkalte nasjonale arbeidslivsrådet (Nationale Arbeidsraad). Dette rådet har deltakere fra de viktigste organisasjonene i arbeidslivet og skal i utgangspunktet bare gi råd og anbefalinger til myndighetene med hensyn til generelle utviklingstrekk innenfor sosial­ og velferdsområdet. Dette rådet har fått delegert forhandlingsmakt, gjennom lovverket, til å forhandle fram avtaler om minstelønn som gjøres gjeldende for økonomien i sin helhet.³⁴ Men det normale i land med lovfestet minstelønn er altså at partene på en eller annen måte konsulteres

32 ILOs minstelønnsdatabase http://www.ilo.org/dyn/travail/travmain.sectionChoice?p_structure=

33 Eiro (IE1012029i): Impact of government’s four-year plan on minimum wage and sectoral wage agreements, http://www.eurofound.europa.eu/eiro/2010/12/articles/ie1012029i.htm

34 Eurofound (2009) National labour Council Belgium, http://www.eurofound.europa.eu/emire/BEL­

GIUM/NATIONALLABOURCOUNCIL­BE.htm; Chaidrone, A. (2005) Questionnaire for EIRP comparative study on statutory minimum wages – case of Belgium, http://www.eurofound.europa.eu/

eiro/2005/07/word/be0504305s.doc

i forkant av regulering av minstelønnen, og at de også i noen land er med i utvalgs­ og evalueringsarbeid. Utover dette er partenes rolle moderat.

I de fleste europeiske statene ligger ansvaret for håndheving av minstelønnsreglene hos det nasjonale arbeidstilsynet, med noen få unntak (blant annet Storbritannia der ansvaret ligger hos skattedirektoratet). Utgangspunktet for de fleste ordningene er at ansvaret for å melde lovovertredelser ligger hos den individuelle arbeidstaker, men dette støttes opp av et relativt omfattende statlig håndhevingsapparat med vidtrek­

kende myndigheter. Disse håndhevingsorganene har i de fleste europeiske landene både en proaktiv og reaktiv rolle. De har egne inspektører som utfører inspeksjoner på bakgrunn av klager fra individuelle arbeidstakere eller fagforeninger, eller gjennomfører uanmeldte inspeksjoner på selvstendig initiativ. Straffereaksjoner ved lovovertredelser varierer mellom landene. I de fleste landene kan arbeidstakere bringe saker fram for rettsapparatet og kreve å få tilbakebetalt lønn fra arbeidsgiver. I noen få land kan også arbeidstilsynet eller et annet myndighetsorgan gjøre dette (blant annet Storbritannia).

Også bøter er brukt som et sanksjonsmiddel. Dette er utbredt i Øst­Europa, men fin­

nes også i flere vesteuropeiske land, blant annet Belgia, Frankrike, Hellas, Portugal, Spania og Luxembourg.³⁵

3.3 Hvem som dekkes

I utgangspunktet skal alle arbeidstakere være dekket av de nasjonale minstelønnsordnin­

gene i Europa. Ordningene er i prinsippet universelle. Men til tross for dette eksisterer det store variasjoner med hensyn til hvilke grupper arbeidstakere som faller inn under ordningene, og hvilke satser som gjøres gjeldende for ulike grupper. Grunnen til disse avvikene fra hovedprinsippet er først og fremst at man ønsker å beskytte sysselsettingen av visse grupper arbeidstakere. Tabell 3.1 gir en oversikt over dekningsgrad, differensier­

ing og unntak i noen av landene med lovfestede nasjonale minstelønnssatser i Europa og gir et visst inntrykk av likheter og variasjon.

Tabell 3.1 gir et grovt bilde av virkeligheten. Går man mer detaljert til verks, vil man finne enda større variasjoner. Som vi ser, er normen at alle arbeidstakere uavhengig av sektor er dekket, men i noen land er ansatte i offentlig sektor unntatt eller underlagt annen/separat lovgivning om minstelønn. I de fleste landene opererer man med dif­

ferensierte satser for unge arbeidstakere. Dette kan ta form av gradvis reduserte satser per år fra en bestemt alder (Belgia, Nederland og Frankrike), én sats for alle yngre arbeidstakere under en viss alder (Irland, Portugal og Spania) eller satser basert på kategorier av yngre arbeidstakere (Storbritannia og Luxembourg). Grunnen til at unge

35 Informasjonen i dette avsnittet er hentet fra ILOs minstelønnsdatabase.

arbeidstakere i stor grad er underlagt differensierte satser, er at disse har mindre erfaring og kompetanse og derfor er mindre produktive enn eldre arbeidstakere. Bedriftene må derfor kunne kompensere for mangel på produktivitet gjennom redusert lønn.

Alternativet for bedriftene vil være å ikke ta inn yngre arbeidstakere og dermed gjøre det vanskelig for yngre arbeidstakere å få jobb. Redusert sats vil gjøre det lettere for unge arbeidstakere å komme inn på arbeidsmarkedet.

Lærlinger og arbeidstakere under opplæring i bedriftene er også en gruppe som er underlagt reduserte satser, eller unntatt fra reglene, som tilfellet er i Nederland og Irland. Hovedbegrunnelsen her ligner på den som ble gitt for yngre arbeidstakere, nem­

lig at disse koster bedriftene mer og derfor er mindre produktive. Kostnadene knyttet til denne gruppen er i større grad reell, da de er direkte knyttet til målbar opplæring.

Kostnadene brukt til opplæring vil derfor nødvendigvis måtte kompenseres i lønn. I noen land reduseres også satsene avhengig av arbeidstakeres funksjonsevne eller handi­

kap. Reglene for dette er ofte svært kompliserte, men i grove trekk differensieres det på grunnlag av grad av funksjonsevne.

En siste viktig fellesnevner for disse systemene, men som ikke kommer fram av tabell 3.1, er at det bare i liten grad gjøres forskjell på arbeidstakere på deltid eller med annen atypisk tilknytning til arbeidslivet. I de fleste tilfeller vil minstelønnen avkortes i forhold

Tabell 3.1 Minstelønnsdekning og differensiering eller unntak fra minstelønn.

Sektor

Alder for

normal sats Aldersdifferensiering** Lærlinger Annet Belgia Privat

sektor

21 Progressivt fra 16 til 20***

Frankrike Alle 18 17 (90 %), 16 (80 %) Aldersdifferensi- ert fram til 25 år

Differensiert etter funksjonshemming

Hellas Alle* 25 15-24 (84 %) Reduserte satser Differensiert etter

arbeider/funksjo- nær og sivil status

Irland Alle 20 17 og under (80 %) Unntatt

Luxembourg Privat sektor

19 17-18 (80 %), 15-17 (75 %) Differensiert fag-

lært/ufaglært Nederland Alle 23 Progressivt fra 15 til 22**** Unntatt

Portugal Alle ingen Nei Redusert (20 %) Differensiert etter

funksjonshemming

Spania Alle 16 Nei Reduserte satser

Storbritannia Alle 21 18-20 (83 %), 16-17 (61 %) Reduserte satser Kilder: ILOs minstelønnsdatabase, Low Pay Commission Report 2011, OECD

* Minstelønninger i offentlig og privat sektor fastsettes separat.

** I prosent av normal sats.

*** 20 (94 %), 19 (88 %), 18 (82 %), 17 (76 %), 16 (70 %).

**** 22 (85 %), 21 (72,5 %), 20 (61,5 %), 19 (52,5 %), 18 (45,5 %), 17 (39,5 %), 16 (34,5 %), 15 (30 %).

til arbeidstakernes arbeidstid, noe som innebærer at minste lovlige månedslønnen er lavere enn for fulltidsansatte.

Det er knyttet en god del usikkerhet til kvaliteten på data over hvor mange som faktisk mottar minstelønn i de ulike europeiske landene. Dette skyldes både ulikheter i hvordan dette fenomenet måles i de ulike landene, og ulikheter i hvilke typer arbeids­

takere som er dekket, og ikke minst lønnsforskjeller mellom disse gruppene. Forelig­

gende statistikk viser store variasjoner mellom de europeiske landene med hensyn til antall arbeidstakere som faktisk mottar lovfestet minstelønn (tabell 3.2.). Luxembourg, Hellas og Frankrike har et betydelig antall arbeidstakere på nivå med minstelønn, i hvert fall sammenlignet med de andre landene. For Frankrikes del kan dette forklares med at arbeidsgivere får redusert skattebyrde for de ansatte som får minstelønn, noe som medfører at mange ligger på satsen og få i sjiktene rett over denne satsen.

Tabell 3.2 Andel heltidsansatte arbeidstakere på minstelønn i europeiske land. Prosent. 2007.

Land Andel heltidsansatte på minstelønn

Hellas 21,2

Frankrike 12,9

Bulgaria 12,5

Luxembourg 11,0

Ungarn 10,0

Latvia 9,2

Romania 8,2

Litauen 7,0

Portugal 5,5

Østerrike 5,1

Estland 4,7

Malta 4,2

Slovenia 3,4

Irland 3,3

Polen 2,3

Tsjekkia 2,3

Nederland 2,2

Storbritannia 2,0

Slovakia 1,6

Spania 0,7

Belgia n.a.

Kilde: Vaughan-Whitehead, D. (2010b), «Towards an EU minimum wage policy?» I: Vaughan-Whitehead (2010).

Tallene er fra 2007, med unntak for Estland, Irland, Polen, Romania og Østerrike (2006) og Nederland (2005).

Minstelønnsmottakere deler de samme karaktertrekkene som lavlønnsarbeidstakere ge­

nerelt, ikke minst ved at langt flere kvinner enn menn i Europa går på minstelønn. Også ungdom, arbeidsinnvandrere og etniske minoriteter er oftere overrepresentert blant grupper med minstelønn. Andre viktige faktorer som bestemmer sannsynlig heten for å være minstelønnsmottaker, er grad av atypisk arbeid som deltid, midlertidig ansettelse osv. Bransjetilknytning og bedriftsstørrelse er også faktorer som er bestemmende for hvor sannsynlig det er at en arbeidstaker vil motta minstelønn. De mest utsatte bransje­

ne er typiske lavlønnsbransjer i servicesektoren, som varehandel og hotell og restaurant.

Landbruket representerer også en bransje med mange minstelønns mottakere.³⁶

3.4 Minstelønnsnivået

Det er store variasjoner i nivået på de nasjonale minstelønnssatsene, både i faktiske og relative beløp.³⁷ Per januar 2012 varierer satsene mellom 10,41 euro (Luxembourg) og 0,80 euro (Bulgaria). Figur 3.1 viser minstelønnen målt i euro for alle EU­landene som har nasjonal minstelønn.

Vi ser av figuren at de østeuropeiske EU­landene ligger klart lavest; de fleste har satser på 2 euro timen eller lavere. Blant de «gamle» EU­landene skiller Portugal, Spania og Hellas seg ut med lavest satser, mens land som Frankrike, Nederland, Belgia og Storbritannia ligger langt høyere. De fleste landene har som nevnt årlige justeringer, men den økonomiske krisa førte til at flere land valgte å fryse minstelønnsnivåene i 2011 (Irland, Latvia, Litauen, Portugal, Spania, Tsjekkia). Selv om flertallet økte satsene, sank minstelønningene i hele 14 av EU­landene i 2011 når nivåene ses i sammenheng med utviklingen i kjøpekraften.³⁸

Oversikten over nominelle minstelønnsnivåer skjuler nasjonale forskjeller i generelt velstandsnivå og ikke minst forskjeller i relativt lønnsnivå; minstelønnsnivåer målt i samme valuta sier lite om den reelle verdien av minstelønnen innenfor en nasjonal kontekst. For å etablere et mer realistisk bilde av verdien av minstelønnsnivåene kan man bruke ulike sammenligningsgrunnlag. En vanlig metode er å ta utgangspunkt i

36 Lismoen & Stokke 2005.

37 Forholdet mellom minstelønn og arbeidstid varierer betydelig mellom landene, i den forstand at i noen land er en minste godtgjøring for overtid lovfestet, mens i andre land avgjøres slik betaling i det enkelte arbeidsforholdet. Det samme gjelder betaling for ubekvem arbeidstid, skifttillegg og så videre.

38 Schulten, T. (2012), «WSI­Mindestlohnbericht 2012 – Schwache Mindestlohnentwicklung unter staatlicher Austeritätspolitik». WSI Mitteilungen 2/2012.

en såkalt Kaitz­indeks, som måler minstelønnen i lys av den nasjonale gjennomsnitts­

lønnen eller medianlønnen.³⁹

Minstelønnens plassering i forhold til medianlønnen (gjerne kalt «minimum wage bite») blir ofte brukt som en indikator på effekten av et minstelønnssystem på den nasjonale økonomien, sysselsetting og bedriftenes evne til å absorbere kostnader.⁴⁰ Forholdet mellom minstelønn og medianlønn sier også noe om lønnsforskjeller i sam­

funnet (eller innenfor en sektor/bransje). Jo større avstand det er mellom minstelønn og medianlønn, jo større er lønnsforskjellene mellom de lavest lønte og andre grupper lønnstakere i samfunnet. Derfor vil utviklingen i minstelønnen relativt til medianløn­

39 Medianlønn er lønnen til den/de som befinner seg midt i en fordeling dersom man deler lønnsfordelin­

gen i to like store grupper. Gjennomsnitt vil si summen av lønnen til alle enhetene delt på antallet enheter.

Medianen gir en bedre indikasjon på hva den «normale» lønnen vil være, enn vanlig gjennomsnitt, da det siste målet er sensitivt overfor ekstreme tilfeller av lønn (både lavlønn og topplønn).

40 Dolado, J., Kramarz, F., Machin, S., Margolis, D., Teulings, C. (1996), «The economic impact of minimum wages in Europe.» Economic Policy, no. 23, October.

Figur 3.1 Minstelønnssatser i EU. I euro, januar 2012.











  

­

€

‚

ƒ „…

††

Kilde: WSI-Mindestlohndatenbank 2012

nen ha mye å si for utviklingen i lønnsforskjeller i arbeidsmarkedet, spesielt blant de lavest lønte.

Hvilket nivå minstelønnen bør settes på for å ha minst mulig negative (eller positive) konsekvenser, vil variere avhengig av den økonomiske, sosiale og politiske konteksten den fastsettes innenfor, og ikke minst av hvilket formål som ligger til grunn for inn­

føringen og opprettholdelsen av minstelønnen. I Europa settes grensen for hva som regnes som lavlønn, ofte til 60 prosent av medianlønnen.⁴¹

I figur 3.2 og 3.3 vises nasjonalt minstelønnsnivå i prosent av henholdsvis nasjonal medianlønn og nasjonal gjennomsnittslønn.

Figur 3.2 Minstelønn som prosent av medianlønn for heltidsarbeid. 2010.









­

€







‚

ƒ

Kilde: OECD http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=MIN2AVE

Figur 3.2 og 3.3 viser at de lovfestede minstelønnssatsene i 2010 lå på fra 35 prosent (Tsjekkia) til 60 prosent (Frankrike) av medianlønnen og fra 29 til 48 prosent av gjen­

nomsnittslønnen. Skillet mellom de ulike regionene i Europa er ikke lenger så markant når vi bruker disse relative målene. Det er også interessant å se hvordan situasjonen

41 Eurofond (2010), Working Poor in Europe. Dublin: European Foundation for the improvement of Living and Working Conditions.