Notat
Utdypende vurdering av
virkemidler for økt utsortering av våtorganisk avfall og plastavfall
Miljødirektoratet, Februar 2017
Innhold
1. Om oppdraget ... 4
2. Dagens håndtering av våtorganisk avfall og plastavfall ... 4
2.1 Om husholdningsavfall ... 4
2.2 Generelt om håndtering av næringsavfall ... 5
2.3 Produsentansvaret for plastemballasje ... 5
2.4 Om potensialet for økt utsortering av våtorganisk avfall ... 6
2.5 Om potensialet for økt utsortering av plastavfall ... 7
3. Problembeskrivelse ... 9
3.1 Framskriving av dagens situasjon ... 9
3.2 Hovedutfordringer ... 10
3.2.1 Utfordringer med oppfyllelse av mål for materialgjenvinning i EU/EØS-regelverk ... 10
3.2.2 Negative miljø- og klimaeffekter ved manglende ressursutnyttelse ... 11
3.3. Årsaker til at det er behov for nye virkemidler ... 11
4. Tiltak for økt utsortering og materialgjenvinning ... 12
4.1 Tiltak for våtorganisk avfall ... 12
4.2 Tiltak for plastavfall ... 14
5. Virkemiddelvurdering ... 16
5.1 Eksisterende virkemidler ... 16
5.1.1 Forurensningslovens krav til avfallshåndtering ... 16
5.1.2 Differensiering av avfallsgebyrer ... 17
5.1.3 Informasjonstiltak ... 17
5.1.4 Produsentansvarsordninger ... 17
5.2 Beskrivelse av aktuelle nye virkemidler ... 17
5.2.1 Krav til utsortering ... 17
5.2.2 Krav til oppnåelse av sorteringsgrad ... 18
5.2.3 Krav til materialgjenvinning ... 18
5.2.4 Krav til materialgjenvinningsgrad ... 18
5.2.5 Økt differensiering av gebyrer for husholdningsavfall ... 18
5.2.6 Forbud mot forbrenning av usortert avfall ... 19
5.2.7 Forbud mot forbrenning av utsorterte avfallsfraksjoner ... 19
5.3 Vurdering av aktuelle nye virkemidler ... 19
6. Anbefalte nye virkemidler ... 20
6.1 Krav til utsortering og sorteringsgrad av våtorganisk avfall og plastavfall egnet for materialgjenvinning 21 6.2 Krav til materialgjenvinning av utsorterte fraksjoner som er egnet til denne typen behandling ... 21
6.3 Vurdering av måloppnåelse ved anbefalte virkemidler ... 22
6.3.1 Måloppnåelse ved økt utsortering og materialgjenvinning av våtorganisk avfall ... 22
6.3.2 Måloppnåelse ved økt utsortering og materialgjenvinning av plastavfall ... 23
6.4 Vurdering av barrierer ... 23
6.4.1 Barrierer for økt utsortering og materialgjenvinning av våtorganisk avfall ... 23
6.4.2 Barrierer for økt utsortering og materialgjenvinning av plastavfall ... 24
7.Nytte- og kostnadseffekter ... 25
7.1 Nytte ... 25
7.2 Kostnader ... 26
7.2.1 Økt utsortering og materialgjenvinning av våtorganisk avfall ... 26
7.2.2 Økt utsortering og materialgjenvinning av plastavfall ... 28
7.2.3 Konklusjon nytte- og kostnadseffekter ... 29
8. Konklusjon ... 31
1. Om oppdraget
Miljødirektoratet fikk 9. juni 2015 i oppdrag fra Klima- og miljødepartementet å vurdere virkemidler som fremmer økt utsortering av våtorganisk avfall og plast. Virkemidlene skal bidra til økt
materialgjenvinning og dermed til innfrielse av Norges forpliktelse til å nå målet i rammedirektivet om avfall om 50 % forberedelse til ombruk og materialgjenvinning innen 2020. I tillegg kan slike virkemidler bidra til å nå ventede EU-mål for materialgjenvinning av husholdningsavfall og liknende avfall i 2025 og 2030, og for plastemballasje i 2025.
Oppdraget er en del av oppfølgingen av den nasjonale avfallsstrategien og den nasjonale biogasstrategien, hvor særlig Mepex-rapportene fra 2012 om "Økt utnyttelse av ressursene i våtorganisk avfall" og "Økt utnyttelse av ressursene i plastavfall" var sentrale underlagsrapporter.
For å få et oppdatert tallgrunnlag og ytterligere vurderinger av de samfunnsøkonomiske konsekvensene ved innføring av ulike virkemidler, har Østfoldforskning på oppdrag fra
Miljødirektoratet laget en ny grunnlagsrapport, "Vurdering av virkemidler for økt utsortering av våtorganisk avfall og plastemballasje". Denne ble oversendt Miljødirektoratet 15. januar 2016. For annet plastavfall enn emballasje ligger underlagsrapporten "Økt utsortering og materialgjenvinning av annen plast" fra Mepex til grunn for arbeidet.
Kort oppsummert ber departementet Miljødirektoratet om å:
1. Utrede kostnadseffektive virkemidler for utsortering av våtorganisk avfall og plastavfall, både fra husholdning og næring, som er egnet til materialgjenvinning;
2. Anslå hvor mye av potensialet for materialgjenvinningen de ulike virkemidlene utløser;
3. Vurdere de miljømessige og samfunnsøkonomiske konsekvensene av virkemidlene;
4. Omtale særlige utfordringer og barrierer for økt utnyttelse av disse avfallsfraksjonene;
5. Vurdere eventuelle fordeler ved virkemidler som omfatter flere avfallsfraksjoner; og 6. Vurdere ventede endringer i EØS-regelverk så langt det er relevant.
På bakgrunn av disse vurderingene er vi bedt om å anbefale virkemidler og vurdere hvilke avfallsfraksjoner som bør omfattes.
Dette dokumentet inneholder en mer utfyllende beskrivelse av Miljødirektoratets svar på oppdraget i brev til Klima- og miljødepartementet av 24. januar 2017. I del 2, 3 og 4 presenterer vi bakgrunn for våre vurderinger. Forslag til nye virkemidler presenteres i del 5 og utdypes i del 6. Vurderinger av kost-nytte-effekter beskrives i del 7.
2. Dagens håndtering av våtorganisk avfall og plastavfall 2.1 Om husholdningsavfall
Det er kommunene som har ansvaret for å sørge for innsamling av husholdningsavfall, og at det finnes avfallsanlegg som kan motta og behandle dette avfallet på en miljømessig forsvarlig måte.
Den enkelte husholdning er gjennom såkalt "tvungen renovasjon" forpliktet til å etterleve det innsamlingssystem som kommunen har innført. Kommunens kostnader til innsamling og behandling av avfall skal dekkes inn gjennom avfallsgebyret og følge selvkostprinsippet. Gjennom
produsentansvarsordningen for plastemballasje får kommunen dekket deler av merkostnadene de har for innsamling og håndtering av denne fraksjonen fra husholdningene.
Med unntak av innsamlingen av EE-avfall og farlig avfall, hvor det er særskilte forskriftskrav til innsamling i avfallsforskriften kapittel 1 og 11, er det opp til den enkelte kommune å avgjøre hvilke avfallsfraksjoner som skal sorteres ut og hvordan avfallet skal samles inn. Såkalt hentesystem er basert på at kommunen selv henter avfallsfraksjonen hos den enkelte husholdning, borettslag eller liknende. Et bringesystem tar utgangspunkt i at den enkelte husholdning selv bringer
avfallsfraksjonen til definerte innsamlingspunkter, f.eks. returpunkter og gjenvinningsstasjoner.
For å effektivisere selve innsamlingen og redusere behovet for antall avfallsbeholdere, har noen kommuner etablert eller inngått samarbeid om å etablere optiske sorteringsanlegg som sorterer ut avfallsfraksjoner basert på posens farge.
Våtorganisk avfall samles inn som en separat fraksjon ved en henteordning, enten alene eller i en egen pose som separeres fra annet avfall i etterkant i et optisk sorteringsanlegg, med mindre avfallet hjemmekomposteres. Flere kommuner tilbyr redusert avfallsgebyr for husholdninger som selv komposterer eget våtorganisk avfall, men dette utgjør kun 0,5 % av total mengde (SSB2015).
Ifølge SSB har i underkant av 70 prosent av befolkningen tilgang på systemer for sortering av våtorganisk avfall.
Grønt Punkt Norge opplyser at ca. 90 prosent av befolkningen har tilgang på sorteringsløsninger for plastemballasje. Av disse har 12 % en bringeordning, 3,5 % en henteordning med sentralsortering av plast fra restavfall, mens resten har en eller annen form for henteordning (inkl. optisk sortering av poser). Etter innsamling må plastavfallet sorteres i ulike typer plast ved finsorteringsanlegg, for å legge til rette for materialgjenvinning.
Kommuner som er medlem av det interkommunale avfallsselskapet ROAF har investert i et
sentralsorteringsanlegg som bruker avansert sorteringsteknologi til å sortere ut ulike plasttyper og andre avfallsfraksjoner som metall og papir fra restavfallet. Fordi store deler av det våtorganiske avfallet er sortert ut ved kilden, gir dette rene avfallsfraksjoner som i stor grad er egnet for materialgjenvinning uten ytterligere finsortering. Det er planlagt bygging av ytterligere tre tilsvarende sentralsorteringsanlegg i Norge, i tillegg til at kapasiteten ved anlegget til ROAF skal økes.
2.2 Generelt om håndtering av næringsavfall
Når det gjelder håndtering av næringsavfall, fastsetter forurensningsloven ingen konkrete krav til hvordan dette avfallet skal håndteres. Loven åpner for materialgjenvinning, men stiller ingen konkrete krav til sortering. Det blir dermed vanligvis opp til den enkelte avfallsprodusent eller innsamler å bestemme om avfallet skal sorteres, og hvilke fraksjoner som skal sorteres ut. Valget av avfallsbehandlingsløsninger skjer vanligvis ut fra avfallsprodusentens eller innsamlerens vurdering av økonomisk lønnsomhet, eller følger av krav i miljøsertifiseringssystemer.
For næringsavfall oppstått i kontorbygg og lignende, er det som oftest gårdeier som har inngått en felles avfallshåndteringsløsning med et privat avfallsselskap.
Vi er kjent med at det kan skje en sammenblanding av utsorterte avfallsfraksjoner med restavfallet som leveres til energiutnyttelse. Det er også dokumentert at utsorterte avfallsfraksjoner leveres direkte til energiutnyttelse, selv om det i utgangspunktet er sortert ut for materialgjenvinning.
2.3 Produsentansvaret for plastemballasje
For plastemballasje eksisterer en produsentansvarsordning med fastsatte gjenvinningsmål i
bransjeavtalen som er inngått mellom myndighetene og næringslivet. Avtalen forplikter produsenter og importører av emballasje til å sørge for innsamling og gjenvinning av plastemballasje. Ordningen omfatter dermed både næringslivet og private husholdninger. Returordningen finansieres gjennom et vederlag som produsenter og importører av plastemballasje betaler. Deler av vederlaget går til utbetaling av økonomisk støtte (godtgjørelse) til kommuner, og i enkelte tilfeller til private aktører som håndterer slikt avfall.
Miljødirektoratet har foreslått en ny forskrift for emballasjeavfall. Bakgrunnen er blant annet at de etablerte returselskapene for emballasje har fått konkurranse.Dette utfordrer det etablerte systemet fordi returselskapene nå konkurrerer på ulike vilkår. Forskriften ble sendt på høring 14.
desember 2016. Som en oppfølging av dette har Miljødirektoratet også foreslått å oppheve de eksisterende bransjeavtalene og heller forskriftsfeste de substansielle kravene som følger av avtalene i dag.
2.4 Om potensialet for økt utsortering av våtorganisk avfall
Med våtorganisk avfall menes i dette oppdraget matavfall fra stor- og småhusholdninger og liknende avfall. Vi har ikke inkludert park- og hageavfall i tråd med den definisjonen av våtorganisk avfall som SSB legger til grunn i sin avfallsstatistikk. Vi har i tillegg holdt utenfor våtorganisk avfall fra slakterier, annen næringsmiddelindustri eller fiskeoppdrett, da dette enten kan betraktes som biprodukt eller næringsavfall som regnes som produksjonsavfall og klart faller utenfor en definisjon av husholdningsliknende næringsavfall. Mye av dette avfallet har også en høy utnyttelsesgrad eller reguleres gjennom andre virkemidler.
Husholdningsavfall
Ifølge tall fra SSB samles det årlig inn drøyt 180 000 tonn kildesortert våtorganisk avfall fra
husholdningene. Østfoldforskning anslår at det årlig oppstår om lag 400 000 tonn våtorganisk avfall totalt i husholdningene, hvor av ca. 45 % kildesorteres og samles inn gjennom den kommunale renovasjonsordningen med tanke på biologisk behandling. Potensialet for økt utsortering av våtorganisk avfall fra husholdningene anslås å være i underkant av 220 000 tonn.
Næringsavfall
Det finnes ingen offisiell statistikk for mengden våtorganisk avfall som oppstår i de ulike næringssektorene i Norge, men det er gjennomført en rekke studier der en har forsøkt å
sammenstille data fra ulike sektorer. I dette oppdraget har vi avgrenset vurderingene til primært å gjelde de næringer som genererer avfall som likner på husholdningsavfall i art og sammensetning og som omfattes av EUs mål for materialgjenvinning, bredere omtalt i kap.3. Dette er næringer som bakerier, dagligvare, serveringsbransjen og andre tjenesteytende næringer (som ulike typer
kontorvirksomheter, skole, helse- og sosialtjenester mm). En studie gjennomført av Østfoldforskning kommer fram til at disse totalt genererer ca. 300 000 tonn våtorganisk avfall, med et potensial for økt utsortering på drøyt 140 000 tonn. Det er imidlertid noe usikkert om denne studien fanger opp alle relevante næringsvirksomheter som genererer husholdningsliknende avfall og dermed
representerer et underestimat.
Tabell 1 Mengde våtorganisk avfall i 1000 tonn per år. Totalt og fordelt på type utnyttelse og næringssegment. (Kilde:
Østfoldforskning, 2016) Type
næring Sum
våtorganisk avfall
Utnyttet til fôr og gjødsel
Utnyttet biologisk behandling
Netto potensial for økt sortering og
utnyttelse
Total andel som
utnyttes
Kilde
Bakeri (inkl.
returvarer fra
dagligvare)
88 88 100 % ForMat
Dagligvare (unntatt
bakevarer) 70 39 31 56 % ForMat
Serverings-
bransjen 84 12 72 14 % Pilot-studie
i regi av Mat-vett Andre
tjeneste- ytende næringer
54 15 39 28 % SSB
SUM
næring 296 88 66 142 48 %
Samlet potensial for økt utsortering
Med utgangspunkt i tall for 2014, beregnes samlet potensial for økt utsortering av våtorganisk avfall fra husholdninger og næringer til ca. 360 000 tonn. Undersøkelser foretatt av Mepex i 2012, kom imidlertid fram til et samlet potensial på ca. 500 000 tonn. Våre beregninger for våtorganisk avfall baseres på Østfoldforsknings tallgrunnlag, selv om dette estimatet kan være noe lav. Dette for å sikre et helhetlig kunnskapsgrunnlag for dette oppdraget.
Når det gjelder andre næringer enn de som vi har tatt med i denne vurderingen av potensial for økt utsortering, skjer det allerede en betydelig ressursutnyttelse. For eksempel viser undersøkelser som ForMat har foretatt, at meierisektoren allerede har en tilnærmet 100 % utnyttelse av
overskuddsmatvarer og våtorganisk avfall. Tall fra Norsk Protein viser at slakterier har en ressursutnyttelse på vel 90 %.
2.5 Om potensialet for økt utsortering av plastavfall
Mepex har anslått at det i 2010 totalt oppsto om lag 330 000 tonn plastavfall i Norge.
Miljødirektoratet anslår at mengden har økt til ca. 380 000 tonn i 2015. Utfasing av ombruksflasker til drikkevarer i løpet av de siste årene og en generelt høyere vekst i de totale avfallsmengdene, tilsier imidlertid at dette kan være et konservativt anslag.
I dette oppdraget har vi avgrenset våre vurderinger til å gjelde plastemballasjeavfall og enkelte andre typer plastavfall fra husholdninger og næringsvirksomheter som genererer
husholdningsliknende avfall. Disse avfallsfraksjonene inngår i EUs betegnelse "municipal waste" og dermed det gjeldende og forpliktende materialgjenvinningsmålet for 2020 i rammedirektivet om avfall. Eksempler på slike kilder er kontorer, skoler, barnehager og andre tjenesteytende næringer.
Enkelte større og mer spesialiserte næringer vil generere både plastavfall som likner
husholdningsavfall (f.eks. fra administrasjonen) i tillegg til plastavfall fra produksjonsdelen av bedriften. I slike tilfeller vil kun plastavfall fra "kontordelen", altså den delen av virksomheten som genererer husholdningsliknende avfall, omfattes. Det betyr i praksis at en del plastavfall fra næringslivet er utelatt, eksempelvis plastavfall fra industrivirksomhet. I tillegg har vi inkludert plastavfall fra landbruk i vår vurdering.
Avgrensingen av hvilke typer plastavfall som omfattes, er plastavfall som er egnet for
materialgjenvinning. Produkter som også består av andre materialer enn plast, som f.eks. møbler og EE-avfall, inngår ikke i vurderingene. Videre er bleier, presenninger, tepper, skumplast og
gulvbelegg holdt utenfor.
Det eksisterer generelt innsamlings- og behandlingsløsninger for kassert plastemballasje fra disse kildene i dag, selv om det er noen unntak. Ved sortering av nye plastfraksjoner er det ønskelig å utnytte de etablerte løsningene.
Plastemballasjeavfall
Rundt 45 % av generert mengde plastavfall i Norge er plastemballasje (ca. 170 000 tonn), hvorav mesteparten kommer fra husholdninger (ca. 100 000 tonn), ifølge rapportering fra returselskapene for emballasje og retursystemene for drikkevareemballasje.
Denne rapporteringen for 2014 viser at rundt 40 % av plastemballasjeavfallet ble material- gjenvunnet, og ca. 60 % gikk til forbrenning med energiutnyttelse. Det er godt over målet i
bransjeavtalen på 30 % materialgjenvinning og gjeldende mål i emballasjedirektivet om 22,5 %, men under det foreslåtte materialgjenvinningsmålet i EU-kommisjonens forslag til mål i revidert
emballasjedirektiv på 65 % i 2025 (jf. omtale i kapittel 3.1). Potensialet for økt materialgjenvinning er 40 000 tonn for plastemballasjeavfall fra husholdninger og 18 000 tonn for plastemballasjeavfall fra næringer som generer husholdningsliknende avfall.
Annet plastavfall
For annet plastavfall enn plastemballasjeavfall er tallgrunnlaget svakere ettersom dette er avfall som ikke er omfattet av et rapporteringspliktig retursystem. Vi har imidlertid grunnlag for å slå fast at det genereres en del plastavfall både i husholdninger og næringer som ikke er
plastemballasjeavfall, og som er egnet for materialgjenvinning. Dette er kasserte plastartikler utover plastemballasje, som leker, beholdere, hyller, hageartikler og andre mindre redskaper i plast. Kassert husholdningsplast som ikke er emballasjeavfall er i stor grad kasserte, større artikler som leveres på gjenvinningsstasjoner, som for eksempel hagemøbler og større lekegjenstander.
Mepex har anslått generert mengde "annet plastavfall" til ca. 25 000 tonn per år for husholdninger.
For de utvalgte næringene anslås generert mengde annet plastavfall til å utgjøre 82 000 tonn.
Potensialet for økt utsortering til materialgjenvinning er beregnet til hhv. 13 000 og 23 000 tonn. Vi har også gjort en kartlegging av annet plastavfall fra landbruket, der det eksisterer en returordning for kassert emballasje og landbruksfolie i dag. Potensialet for økt utsortering for denne sektoren inngår i potensialet for annet plastavfall, men utgjør en relativt liten mengde på 1 000 tonn i året.
Kassert landbruksplast inngår i dagens bransjeavtale om plastemballasjeavfall. "Langlevet" folie (eks. vekstduker) fra landbruket faller imidlertid ikke inn under EUs definisjon av emballasjeavfall, og omfattes ikke av den foreslåtte forskriften om emballasjeavfall. Potensialet for økt utsortering av slik plast er 2 500 tonn.
Tabell 2 Nøkkeltall for generert og materialgjenvunnet mengde plastavfall i 1 000 tonn per år.
Utvalgte typer plastavfall og kilder
Generert mengde i dag
Utsortert til
materialgjenvinning i dag
Netto potensial for økt
material- gjenvinning
Total mengde som kan material- gjenvinnes Plastemballasje-
avfall, husholdninger
95 22 40 62
Annet plastavfall, husholdninger
25 2 13 15
Plastemballasje- avfall, utvalgte næringer
46 26 18 44
Annet plastavfall, utvalgte næringer*
82 18 23 41
SUM 248 68 94 162
* Inkluderer plast fra landbruket.
Samlet potensial for økt utsortering
Med utgangspunkt i tall for 2014, beregnes samlet potensial for økt utsortering av annet plastavfall fra husholdninger og næringer til å være ca. 36 000 tonn, inkludert kassert landbruksplast. Av dette er 13 000 tonn anslått til å være potensial for økt utsortering av slikt plastavfall fra husholdningene og 23 000 tonn fra utvalgte næringer. Det er også et potensial for å øke utsortering og
materialgjenvinning av plastemballasje med i underkant av 60 000 tonn. Samlet potensial for økt utsortering av plastavfall anslås derfor til 94 000 tonn.
3. Problembeskrivelse
Dette kapitlet beskriver forventet utvikling i mengden våtorganisk avfall og plastavfall til materialgjenvinning under nåværende rammebetingelser. Videre gis en beskrivelse av hvilke utfordringer dette representerer for oppfyllelse av gjeldende og ventede EU-mål om
materialgjenvinning, og de viktigste årsakene til at det er behov for nye virkemidler.
3.1 Framskriving av dagens situasjon
I dag utsorterer husholdningene samlet 45 % av generert mengde våtorganisk avfall, i overkant av 182 000 tonn. Næringene utsorterer 52 % av generert mengde våtorganisk avfall, 154 000 tonn, jf.
tabell 1. Vi legger til grunn at så godt som alt kildesortert våtorganisk avfall vil være egnet for materialgjenvinning, selv om det i praksis vil være noe avvik fra dette. Med denne forutsetningen tallfester vi mengden våtorganisk avfall til materialgjenvinning i 2014 fra hhv. husholdninger og utvalgte næringer til hhv. 182 000 tonn og 154 000 tonn.
Dersom vi antar at eksisterende kildesorterings- og materialgjenvinningsløsninger opprettholdes og veksten i avfallsmengdene kun følger befolkningsveksten1, vil det totalt materialgjenvinnes om lag 354 000 tonn våtorganisk avfall i 2020 og nesten 390 000 tonn i 2030, jf. tabell 3. Anslagene er basert på et noe begrenset datagrunnlag og må anses som usikre. Som nevnt i kapittel 2.4, kan det også være at anslaget for generert mengde er noe lavt. Forutsetningen om at alt våtorganisk avfall som er sortert ut er levert til materialgjenvinning, kan imidlertid bidra til et noe forhøyet anslag over andel våtorganisk avfall som materialgjenvinnes.
Tabell 3 Forventet utvikling i mengde våtorganisk avfall generert og materialgjenvunnet med dagens virkemidler (0-alternativet) ut fra tall for 2014.
GENERERT MENGDE (tonn) MATERIALGJENVUNNET (tonn)
2014 2020 2025 2030 2014 2020 2025 2030
Befolkningsvekst 1,06 1,11 1,16 1,06 1,11 1,16
Fra husholdninger 400 000 424 000 440 000 464 000 180 000 191 000 198 000 209 000 Fra utvalgte næringer 296 000 314 000 326 000 343 000 154 000 163 000 169 000 179 000 TOTAL 696 000 738 000 766 000 807 000 334 000 354 000 367 000 388 000
Det oppstår i alt ca. 250 000 tonn plastemballasjeavfall og utvalgte andre typer plastavfall fra husholdninger og utvalgte næringer. I dag materialgjenvinnes rundt 20 % av plastavfallet fra husholdninger og 38 % av plastavfallet fra næringer som genererer husholdningsliknende avfall.
Tilnærmet alt plastavfall fra landbruket som inngår i Grønt Punkt Norges returordning for plastemballasje fra landbruket (landbruksfolie) materialgjenvinnes i dag.
Vi har framskrevet generert og materialgjenvunnet mengde av dette plastavfallet for
befolkningsvekst. Denne framskrivingen viser at det vil materialgjenvinnes rundt 72 000 tonn av dette plastavfallet i 2020, 75 000 tonn i 2025 og 79 000 tonn i 2030 om det ikke innføres nye virkemidler, jf. tabell 4.
Vi vet imidlertid at det er under utbygging/prosjektering tre nye sentralsorteringsanlegg for restavfall i tillegg til at det ene anlegget som er etablert vil øke sin kapasitet. Da det er noe uvisst hvordan dette vil påvirke materialgjenvunnet mengde i de kommende årene, er ikke dette inkludert i framskrivingene av materialgjenvunnet mengde i tabell 4. Særlig for 2025 og 2030 kan dette tenkes å føre til et vesentlig underestimat for materialgjenvunnet plastavfall.
1 Kilde: Statistisk sentralbyrås prognoser for befolkningsvekst
Tabell 4 Forventet utvikling i mengde plastavfall generert og materialgjenvunnet med dagens virkemidler (0-alternativet) ut fra tall for 2014.
GENERERT (tonn) MATERIALGJENVUNNET (tonn)
2014 2020 2025 2030 2014 2020 2025 2030
Befolkningsvekst 1,06 1,11 1,16 1,06 1,11 1,16
Fra
husholdninger 120 000 127 000 133 000 139 000 24 000 25 000 27 000 28 000 Fra utvalgte
næringer 128 000 136 000 142 000 148 000 44 000 47 000 49 000 51 000 TOTAL 248 000 263 000 275 000 287 000 68 000 72 080 76 000 79 000
3.2 Hovedutfordringer
Dagens nivå for materialgjenvinning av våtorganisk avfall og plastavfall gjør det relevant å vurdere virkemiddelbruken rettet mot dette avfallet i norsk avfallsregelverk. Det er særlig to
hovedutfordringer vi ser i dag:
Utfordringer med å oppfylle Norges forpliktelser for å nå mål for materialgjenvinning i EU/EØS-regelverk
Negative miljø- og klimaeffekter ved at ressursene i våtorganisk avfall og plastavfall ikke utnyttes optimalt eller kunne vært behandlet med større miljø- og klimanytte
3.2.1 Utfordringer med oppfyllelse av mål for materialgjenvinning i EU/EØS‐regelverk
Gjennom EUs rammedirektiv om avfall er Norge i dag forpliktet til å oppnå 50 % forberedelse til ombruk og materialgjenvinning (videre omtalt som materialgjenvinning) av husholdningsavfall og liknende næringsavfall innen 2020.
I EU-kommisjonens foreslåtte pakke om sirkulær økonomi foreslås nye bindende
materialgjenvinningsmål for husholdningsavfall og liknende avfall i 2025 og 2030, på henholdsvis 60 % og 65 %. I forslag til endret emballasjedirektiv er det foreslått et nytt krav om 55 %
materialgjenvinning av plastemballasje innen 2025. For 2014 rapporterte Norge om 38 %
materialgjenvinning av husholdningsavfall og liknende næringsavfall og 39 % materialgjenvinning av plastemballasjeavfall. EU-kommisjonens forslag til endrede rapporteringskrav innebærer at
materialgjenvinningsgraden i de aller fleste tilfellene vil være lavere enn det Norge rapporterer i dag.
For å nå det vedtatte målet for husholdningsavfall og liknende avfall i 2020, må Norge øke materialgjenvinningen av dette avfallet med rundt 600 000 tonn i 2020. For å nå Kommisjonens forslag til mål, må materialgjenvinningen øke med rundt 1,1 millioner tonn i 2025 og 1,4 millioner tonn i 2030, sammenlignet med nivået i 2014 og når det er tatt hensyn til befolkningsvekst.
Det er derfor nødvendig å finne fram til hensiktsmessige virkemidler som kan utløse så mye som mulig av det identifiserte potensialet, slik det framgår av kap. 2.4 og 2.5.
For å nå Kommisjonens forslag til mål for plastemballasjeavfall i 2025, må det også innføres
virkemidler som sikrer at materialgjenvinningen av dette avfallet alene øker med 34 000 tonn dette året. Gjeldende og foreslåtte mål for husholdningsavfall og liknende avfall fordrer større økning i materialgjenvinningen av plastemballasje enn det som følger av det foreslåtte målet for
plastemballasje. Våre beregninger tyder på at potensialet for økt materialgjenvinning av emballasjeavfall (ekskl. annen plast) er rundt 50 000 tonn i 2025.
3.2.2 Negative miljø‐ og klimaeffekter ved manglende ressursutnyttelse
SSB viser i avfallsregnskapet for 2014 at totalmengden husholdningsavfall er om lag uendret fra året før, men at materialgjenvinningen per innbygger har blitt redusert med fem prosent. De mener at lave priser på forbrenning av avfall med energiutnyttelse kan ha hatt betydning for denne
utviklingen.
Dersom våtorganisk avfall ikke sorteres ut, er alternativet forbrenning sammen med restavfallet.
Forbrenning av våtorganisk avfall bidrar ikke til økte klimagassutslipp fra fossile kilder, men bidrar heller ikke i særlig grad til produksjon av fjernvarme og elektrisitet siden avfallet har lav
brennverdi. Manglende utsortering av våtorganisk avfall medfører imidlertid at muligheten reduseres for produksjon av biogass, kompost og biorest som erstatning for henholdsvis fossile brensler, torv og mineralgjødsel.
I dag er det store mengder plastavfall som går til forbrenning med energiutnyttelse. Det er ulike faktorer som påvirker de totale miljøeffektene ved energiutnyttelse av plastavfallet, herunder anleggets energiutnyttelsesgrad, bruk av produsert energi fra forbrenningsanlegg og hvilke energibærere denne energien erstatter. Plastavfall har en høy brennverdi som bidrar positivt når energien som frigis ved forbrenning brukes til prosessdamp, vannbåren varme og elektrisitet. Denne energien erstatter bruk av en kombinasjon av ulike energibærere. Samtidig gir forbrenning av plastavfall betydelige utslipp av klimagasser, siden plastavfall hovedsakelig er produsert av fossile råvarer. Klimagassutslippene ved forbrenning av plastavfall er større enn reduksjonen i
klimagassutslipp, som oppstår ved at plastavfall brukes til energiproduksjon i stedet for andre energibærere.
Ved materialgjenvinning av plastavfall brukes avfallsbaserte råvarer i stedet for jomfruelig baserte råvarer. Materialgjenvinning av plastavfall kan dermed føre til reduserte utslipp av klimagasser og annen forurensning ved framstilling av råvare og produkt, og til redusert energibruk.
Materialgjenvinning av plast gir dermed bl.a. en reduksjon i utslippene av NOx, SO2 og NMVOC sammenlignet med produksjon av plast fra jomfruelig råvare. Dette gir redusert forsuring og mindre dannelse av bakkenært ozon. I tillegg er materialgjenvinning mindre energikrevende enn produksjon fra jomfruelig råvare, og Østfoldforskning har beregnet at energibruken gjennom livsløpet reduseres med 15,3 MWh ved materialgjenvinning av 1 tonn plastemballasjeavfall.
I tillegg vil håndtering av avfall som skal materialgjenvinnes kunne føre til noe økte klimagassutslipp fra prosessene i avfallssektoren. Reduserte utslipp ved framstilling av råvare og produkt vil
imidlertid være større enn økte utslipp i avfallssektoren. Over livsløpet bidrar dermed materialgjenvinning av plastavfall til en netto reduksjon i utslippene av klimagasser og annen forurensning i Norge og andre land, og i tillegg reduseres klimagassutslippene fra
avfallsforbrenningsanlegg. Et lavt nivå for materialgjenvinning av plastavfall innebærer dermed større utslipp av klimagassutslipp og annen forurensning, og høyere energibruk, enn det som ville vært tilfelle om mer plastavfall hadde blitt materialgjenvunnet.
3.3. Årsaker til at det er behov for nye virkemidler
Mange kommuner, tjenesteytende næringer og private avfallsaktører legger fremdeles ikke til rette for løsninger som sikrer høy materialgjenvinningsgrad av egnet avfall, eller har suboptimale
løsninger. Det fører til at sorterte avfallsfraksjoner leveres til forbrenning med energiutnyttelse eller som en del av restavfallet.
En årsak til dette kan være at det for virksomheter og kommuner normalt vil være mest økonomisk lønnsomt å sende avfallet samlet til forbrenning med energiutnyttelse framfor å sortere ut avfallet til materialgjenvinning, eller å kreve materialgjenvinning av utsortert avfall. Dette forsterkes av fallende priser på avfallsforbrenning i det internasjonale markedet, lave priser på råvarer (råolje) og manglende lønnsomhet for investering i materialgjenvinningsteknologi. For kommunene er det dessuten ofte et politisk ønske om å holde det kommunale avfallsgebyret på et lavt nivå.
For plastemballasjeavfall har Grønt Punkt Norges avtale med kommunene om materialgjenvinning av 75 % av plastemballasjeavfallet som samles inn i kommunal regi, bidratt til å holde
materialgjenvinningsgraden på et høyere nivå enn hva som trolig hadde vært tilfelle uten en slik avtale.
Også for drikkevareemballasje finnes ulike returordninger, men dagens regulering av retursystemer for drikkevareemballasje i avfallsforskriften gir ikke tilstrekkelige insentiver til materialgjenvinning, bl.a. siden energiutnyttelse inngår ved beregning av returandel og at pantesatsene ikke har vært revidert på lang tid.
Manglende kunnskap hos avfallsprodusent og gårdeier om hvilke typer avfall som egner seg for materialgjenvinning er også en forklaring på at mye avfall som egner seg til materialgjenvinning likevel blir levert til forbrenning.
For våtorganisk avfall og plastavfall fører disse forholdene til mangelfull utsortering og at mye som kunne ha vært materialgjenvunnet i stedet sendes til forbrenning.
4. Tiltak for økt utsortering og materialgjenvinning
For at gjeldende og ventede EU mål skal oppfylles, må betydelig mer våtorganisk avfall og plastavfall fra husholdninger og utvalgte næringer materialgjenvinnes. Det forutsetter en økt utsortering av disse fraksjonene.
Miljødirektoratets overordnede vurderinger i svar på oppdrag om tiltak for økt materialgjenvinning av 2. desember 2016, viser at det vil være umulig å oppfylle EUs foreslåtte målsetning om 65 % materialgjenvinning av husholdningsavfall og likende næringsavfall i 2030 uten at det gjennomføres svært ambisiøse tiltak for så godt som alle avfallsfraksjoner som omfattes av målet. Ettersom den våtorganiske fraksjonen har en relativt høy egenvekt og utgjør mer enn en tredjedel av mengden restavfall, vil økt utsortering og materialgjenvinning av denne fraksjonen være av avgjørende betydning for denne måloppnåelsen. Økt materialgjenvinning av plastemballasje og annet
plastavfall vil også være viktige bidrag til at gjeldende mål for 2020 og foreslåtte mål for 2025 og 2030 kan nås.
Nedenfor følger en nærmere vurdering av hvilke tiltak for økt utsortering og materialgjenvinning som kan iverksettes for hhv. våtorganisk avfall og plastavfall.
4.1 Tiltak for våtorganisk avfall
For å oppnå økt materialgjenvinning av våtorganisk avfall, må mer våtorganisk avfall sorteres ut og hentes ved kilden. Utsortering av våtorganisk avfall fra restavfall i et sentralsorteringsanlegg vil ikke være tilstrekkelig til å oppnå en kompost eller biorest av en kvalitet egnet for bruk som organisk gjødsel eller til jordproduksjon. Dette reflekteres bl.a. i EUs forslag til nytt gjødselregelverk som slår fast at gjødsel ikke kan produseres av en slik kompost (såkalt MBT-kompost). Så godt som alt kildesortert våtorganisk avfall antas å være egnet for materialgjenvinning.
Følgende tiltak anses som nødvendige:
Tiltak 1: Innføre kildesortering for våtorganisk avfall i kommuner uten en slik løsning Tiltak 2: Innføre kildesortering for våtorganisk avfall i næringsvirksomheter som genererer
husholdningsliknende avfall, og som ikke har slik kildesortering i dag
Tiltak 3: Forbedre eksisterende kildesorteringsløsninger for våtorganisk avfall i kommuner med en slik løsning
Tiltak 4: Forbedre eksisterende kildesorteringsløsninger for våtorganisk avfall i næringsvirksomheter som genererer husholdningsliknende avfall
Tiltak 5: Bygge gradvis opp kapasitet til forbehandling/behandling av 150 000 tonn våtorganisk avfall fram mot 2030
Tiltak 1 og 2:
I følge SSB, hadde i underkant av 70 % av befolkningen tilgang på systemer for kildesortering av våtorganisk avfall i 2014. Gjennomsnittlig sorteringsgrad for disse, slik Østfoldforskning har beregnet det, er på nesten 70 %, noe som antagelig er et høyt anslag grunnet valgt beregningsmetode.
Samtidig kan anslått generert mengde være noe lavt, se omtale i 2.4.
Tiltak 1 innebærer at de resterende 30 % av befolkningen også blir knyttet til kildesorterings- systemer for våtorganisk avfall og oppnår samme gjennomsnittlige sorteringsgrad. Dersom tiltak 1 iverksettes innen 2020, vil dette kunne gi en økning i utsortert mengde våtorganisk avfall på ca.
80 000 tonn fra husholdningene. Dette tilsvarer ca. 64 % av anslått generert mengde våtorganisk avfall fra hele befolkningen når vi legger Østfoldforsknings beregninger og SSBs prognoser for befolkningsvekst til grunn, se tabell 4. Anslaget er ikke korrigert for mulige endringer i avfallsmengder per innbygger fra 2014-nivået.
Tilsvarende innebærer tiltak 2 at det innføres kildesorteringsløsninger i næringsvirksomheter som genererer husholdningsliknende avfall og som i dag mangler slike løsninger. Dersom vi antar at det er mulig å oppnå samme sorteringsgrad for de virksomheter som genererer husholdningsliknende avfall som for husholdninger innen 2020, vil tiltak 2 kunne føre til en økning i mengden våtorganisk avfall til materialgjenvinning på i underkant av 40 000 tonn. Samlet økning i mengden våtorganisk avfall utsortert i 2020 blir da på i underkant av 120 000 tonn.
Miljødirektoratet har i oppdraget om tiltak for økt materialgjenvinning, anslått at vi innen 2020 må ha etablert tiltak og virkemidler som har ført til en økt materialgjenvinning på ca. 300 000 tonn husholdningsavfall eller 600 000 tonn for husholdningsavfall og næringer som genererer liknede avfall om dette skal ligge til grunn for rapporteringen for 2020. Tiltak 1 og 2 vil kunne gi et
verdifullt bidrag på om lag en femtedel av denne økningen som er nødvendig for husholdningsavfall og liknende avfall.
Dette forutsetter imidlertid at etablerte kildesorteringsløsninger opprettholdes og at kildesortering av våtorganisk avfall gradvis innføres innen 2020 i de kommunene og berørte virksomheter som manglet slike løsninger i 2014, eller i en kombinasjon av dette og forbedringer i de systemer for kildesortering som allerede er etablert. I tillegg er det en forutsetning at utsortert våtorganisk avfall leveres til biologisk behandling og påfølgende materialgjenvinning framfor forbrenning, noe enkelte kommuner praktiserer i dag.
Tabell 5 Forventet materialgjenvinning av våtorganisk avfall dersom tiltak 1 og 2 iverksettes innen 2020 samt differansen fra 0-alternativet presentert i tabell 3.
Samlet mengde til materialgjenvinning (tonn)
ved 64 % sorteringsgrad
Økt materialgjenvinning ift. 0- alternativet (tonn)
2020 2025 2030 2020 2025 2030
Befolkningsvekst 1,06 1,11 1,16 1,06 1,11 1,16
Tiltak 1:Kildesortering i nye
kommuner 271 000 282 000 297 000 81 000 84 000 88 000
Tiltak 2:Kildesortering hos virksomheter med
husholdningsliknende avfall
201 000 208 000 220 000 38 000 39 000 41 000
TOTAL VÅTORGANISK 472 000 490 000 517 000 119000 123 000 129 000
Tiltak 3, 4 og 5:
Tiltak 3 går ut på å forbedre både nye og etablerte kildesorteringsløsninger til nær det optimale i alle husholdninger. For våtorganisk avfall fra husholdninger anses en sorteringsgrad på 80 % av generert mengde som det mest ambisiøse tiltaksnivået, da erfaringer viser at dette er omtrent den høyeste materialgjenvinningsgraden som er praktisk mulig å oppnå for våtorganisk avfall samlet inn i en kommune. Trolig er det reelle potensialet for våtorganisk avfall fra husholdninger noe lavere, da det ikke vil være gitt at dette potensialet vil være oppnåelig i hele landet.
Tilsvarende innebærer tiltak 4 at både nye og etablerte kildesorteringsløsninger for våtorganisk avfall i næringsvirksomheter som genererer husholdningsliknende avfall forbedres maksimalt. For disse kan antagelig potensialet være noe høyere enn 80 %. Dette skyldes at de næringene som allerede har etablert slike løsninger i dag, genererer en høy andel våtorganisk avfall med god kvalitet, som for eksempel serveringssteder og dagligvare og som dermed enklere oppnår en høy sorteringsgrad enn en vanlig husholdning. Vi har likevel valgt å legge samme sorteringsgrad på 80 % til grunn.
En optimalisering av alle kildesorteringsløsninger for våtorganisk avfall, kan ta noe tid å få på plass.
Dersom en slik optimalisering gjennomføres innen 2030, vil dette gi en økning i mengden våtorganisk avfall til materialgjenvinning på nesten 260 000 tonn dette året i forhold til 2014- nivået.
Mer utsortert våtorganisk avfall fordrer økt kapasitet til biologisk behandling, slik det er beskrevet i tiltak 5. Tilbakemelding fra aktørene kan tyde på at det grovt sett vil la seg gjøre å behandle en økt mengde på om lag 100 000 – 120 000 tonn i 2020 innenfor eksisterende behandlingskapasitet. Å håndtere ytterligere 150 000 tonn som genereres fordelt over hele landet innen 2030, vil fordre etablering av nye behandlingsanlegg. Dette kan både være i form av substratanlegg, som er forbehandlingsanlegg til biogassproduksjon, biogassanlegg av ulik størrelse eller
komposteringsanlegg. Ved behandling av avfallet i substratanlegg kan biogassproduksjonen også skje ved utenlandske anlegg.
Innen 2030 vil det, om EUs foreslåtte mål blir vedtatt, være nødvendig at så mye våtorganisk avfall materialgjenvinnes som det er praktisk mulig å samle inn gjennom kildesortering. For å oppnå dette, må også tiltakene 3, 4 og 5 innføres.
Tabell 6 Forventet materialgjenvinning av våtorganisk avfall dersom nye tiltak utløser maksimalt realistisk potensial, samt differansen fra 0-alternativet presentert i tabell 3 .
Samlet mengde til materialgjenvinning (tonn) ved
80 % sorteringsgrad
Økt materialgjenvinning ift. 0-alternativet (tonn) 2020 2025 2030 2020 2025 2030
Befolkningsvekst 1,06 1,11 1,16 1,06 1,11 1,16
Tiltak 1 + 3 + 5: Ny og forbedret
kildesortering i husholdningene 339 000 352 000 371 000 148
000 154 000 162 000 Tiltak 2 + 4 + 5: Ny og forbedret
kildesortering i virksomheter med
husholdningsliknende avfall 251 000 260 000 275 000 88 000 91 000 96 000
TOTAL VÅTORGANISK 590 000 612 000 646 000 236
000 245 000 258 000
4.2 Tiltak for plastavfall
Økt materialgjenvinning av plastavfall krever at større mengder tas ut av restavfallet, enten i form av sortering ved kilden eller sentralsortering av restavfallet. Den eksisterende produsentansvars- ordningen for plastemballasje har hittil sørget for innsamling og behandling av dette avfallet.
Miljødirektoratet har foreslått en forskriftsregulering av emballasjeavfall, som vil bidra til at Kommisjonens forslag til krav om 55 % materialgjenvinning av plastemballasje i 2025 nås.
Forskriften ble sendt på høring 14. desember 2016. Denne forskriften stiller ingen krav til avfallsprodusent. For å bidra til at vi skal nå det gjeldende målet for materialgjenvinning av husholdningsavfall og liknende avfall i 2020, er det nødvendig med en ytterligere økning i
materialgjenvinning av plastemballasje i tillegg til økt materialgjenvinning av annet plastavfall. Det er derfor behov for tiltak hos avfallsprodusent som sikrer at utvalgte typer plastavfall fra
husholdninger og næringsvirksomheter sorteres ut og materialgjenvinnes. Vi anser følgende tiltak som nødvendige:
Tiltak 1: Øke utsortering av plastavfall gjennom planlagt økt kapasitet og utbygging ved i alt fire sentralsorteringsanlegg. Tiltaket gjelder særlig husholdningsavfall, men også avfall fra næringsliv som genererer liknende avfall. Se omtale i kap. 2.1.
Tiltak 2: Innføre og optimalisere kildesortering av plastavfall fra husholdninger.
Tiltak 3: Kildesortere og/eller sentralsortere plastavfall fra virksomheter som genererer husholdningsliknende avfall.
Tiltak 4: Øke sentralsortering av restavfall fra husholdninger og virksomheter som genererer husholdningsliknende avfall til å omfatte alt restavfall som genereres innen 2030. Omfang av tiltaket avhenger av nivået på EU-målene for 2025 og 2030 når de vedtas.
Tiltak 5: Opprettholde og styrke dagens ordning for landbruksplast som ellers kan falle bort.
Tiltak 1 – Øke utsortering av plastavfall gjennom planlagt økt kapasitet (4 anlegg)
Det er under planlegging tre nye sentralsorteringsanlegg for restavfall i Norge i dag (i Rogaland, Trøndelag og Østfold). I tillegg er det ett i drift (i Akershus) som er i ferd med å utvide kapasiteten.
Sammen vil de kunne sortere ca. 400 000 tonn restavfall og utløse et potensial på 25 000 tonn plastavfall til materialgjenvinning. Ved å basere oss på eksisterende og planlagte anlegg, vil vi derfor kunne materialgjenvinne opptil 25 000 tonn mer plastavfall i 2020 enn i dag. Vi kan imidlertid ikke forvente at alle disse anleggene er i full drift i 2020, så tallet er trolig noe lavere pr. 2020.
Tiltaket vil gjelde særlig for husholdningsavfall, men også være aktuelt for næringer som genererer liknende avfall.
Tiltak 2: Innføre og optimalisere kildesortering av plastavfall fra husholdninger
Tiltak 2 omfatter en optimalisering av de eksisterende tilbudene for kildesortering av plastavfall og innføring av en henteordning der det ikke eksisterer en løsning for dette i dag. Mepex vurderer at totalt potensial for utsortering av plastavfall fra husholdningene er rundt 53 000 tonn (inkl.
sentralsortering av restavfall), og at ca. 25 000 tonn kan sorteres ut ved de fire etablerte/planlagte sentralsorteringsanleggene (tiltak 1). Differansen, 28 000 tonn, vil trolig kunne løses ut ved en optimalisering av eksisterende løsninger og innføring av henteordning der dette ikke eksisterer i dag. Vi anslår derfor at dette kan utløse et potensial på ca. 30 000 tonn mer plastavfall til
materialgjenvinning i 2020. Det er likevel grunn til å tro at potensialet vil være lavere på grunn av tid til optimalisering og tilpasning av nye ordninger der det ikke eksisterer i dag.
Tiltak 3: Kildesortere og/eller sentralsortere plastavfall fra utvalgte næringer
Innføring av kildesortering for plastavfall fra utvalgte næringer som genererer husholdningsliknende avfall vil være et viktig bidrag til å øke materialgjenvinningen fra disse kildene. Ifølge beregningene er det totalt i overkant av 23 000 tonn plastavfall som kan utsorteres til materialgjenvinning.
Potensialet kan utløses ved en kombinasjon av kildesortering av plastavfall og sentralsortering av gjenværende plast i restavfallet. Kun kildesortering vil gi vesentlig lavere utbytte. Svart plast må manuelt sorteres enten ved kilden eller i sorteringsanlegg.
Tiltak 4: Øke sentralsortering av alt restavfall fra husholdninger og utvalgte næringer
Dersom alt restavfall fra husholdninger og de utvalgte næringene sentralsorteres i det eksisterende, de tre planlagte og 10 fremtidige anlegg, anslår vi at vi kan utløse et potensial på ca. 110 000 tonn utsortert plastavfall til materialgjenvinning innen 2030, forutsatt at vi genererer like mye avfall per innbygger i 2030 som i dag. Det er ikke realistisk at det maksimale potensialet kan utløses noe særlig tidligere, da det tar tid å bygge og få slike anlegg i full drift. Vi venter at et slikt tiltak vil redusere behovet for kildesortering av plastavfall. Omfang av tiltaket avhenger av nivået på EU- målene for 2025 og 2030 når de vedtas. Eksport av avfall til utlandet for sentralsortering og etterfølgende behandling kan også være aktuelt.
Tiltak 5: Opprettholde og styrke dagens ordning for landbruksplast
Den eksisterende ordningen for kassert landbruksplast har sørget for høy materialgjenvinning av landbruksfolie, men landbruksfolie er ikke omfattet av den foreslåtte forskriften om
emballasjeavfall. I tillegg er det identifisert et potensial for økt utsortering av annet plastavfall fra landbruket, på ca. 2 500 tonn utover dagens mengder. Totalt sett vil derfor sektoren kunne bidra med rundt 20 000 tonn plastavfall til materialgjenvinning i 2030 dersom dagens ordning videreføres og det identifiserte potensialet utløses.
Gjennomføring av disse tiltakene vil bidra til at vi når gjeldende mål for materialgjenvinning av husholdningsavfall og liknende næringsavfall i 2020, og være viktige bidrag til oppfyllelse av ventede høyere EU-mål for materialgjenvinning av dette avfallet i 2025 og 2030.
Dersom store deler av tiltak 1, 2, 3 og 5 innføres i nær framtid, viser våre beregninger at materialgjenvinningsgraden av dette plastavfallet øker mot 45 % i 2020. I 2025 må tiltak 4 i stor grad ha erstattet tiltak 2 og 3, og vi har kommet frem til at dette øker materialgjenvinningsgraden til rundt 60 %. I 2030 har vi lagt til grunn at tiltak 4 sikrer 65 % materialgjenvinning. Økt
sentralsortering av restavfall kan redusere behovet for kildesortering frem mot 2030, og på den måten også redusere kostnadene.
Tabell 7 Forventet materialgjenvinning av plastavfall dersom nye virkemidler utløser maksimum av potensialet, samt differansen fra 0-alternativet presentert i tabell 2.
Samlet mengde til
materialgjenvinning (tonn) Økt materialgjenvinning ift. 0- alternativet (tonn)
2020 2025 2030 2020 2025 2030
Plastavfall fra husholdning og
næring, totalt 121 000 164 000 188 000 49 000 89 000 109 000
5. Virkemiddelvurdering
Vi beskriver i denne delen eksisterende og aktuelle virkemidler innenfor forurensningsregelverket som kan påvirke utsortering og materialgjenvinning av våtorganisk avfall og plastavfall. Til slutt gjøres en samlet vurdering av de aktuelle virkemidlenes styringseffektivitet.
5.1 Eksisterende virkemidler
Det er få nasjonale virkemidler som direkte stimulerer til økt utsortering av våtorganisk avfall og plastavfall i dag. Det er likevel stor grad av fleksibilitet innenfor gjeldende ordninger og regelverk til å iverksette tiltak for økt utsortering og materialgjenvinning.
5.1.1 Forurensningslovens krav til avfallshåndtering
Lov av 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensning og om avfall (forurensningsloven) gir i kapittel 5 regler for håndtering av avfall.
Forurensningsloven § 30 pålegger kommuner en plikt til å samle inn husholdningsavfall, men gir kommunene samtidig adgang til å avgrense innsamlingen til kun å gjelde tettbebygd strøk, at visse slag husholdningsavfall skal holdes utenfor mv. gjennom fastsettelse av lokal forskrift. Gjennom lokale forskrifter kan også kommunene stille nærmere krav til sortering, innsamling og transport av husholdningsavfall. Det betyr at det er opp til den enkelte kommune å bestemme om våtorganisk avfall og plastavfall fra husholdningene skal sorteres ut fra restavfallet eller leveres som en del av restavfallet til forbrenning med energiutnyttelse.
For næringsavfall fastsetter forurensningsloven § 32 særskilte krav til hvordan slikt avfall skal håndteres. De kravene som gjelder for håndtering av næringsavfall, retter seg mot den som har produsert avfallet. Hovedregelen er at avfallet skal bringes til et lovlig avfallsmottak med mindre det gjenvinnes eller brukes på annen måte. Forurensingsloven stiller ikke konkrete krav til utsortering av våtorganisk avfall eller plastavfall.
Med hjemmel i forurensningsloven gir forskrift om gjenvinning og behandling av avfall
(avfallsforskriften) mer detaljerte reguleringer av ulike avfallstyper og behandlingsløsninger.
For EE-avfall og farlig avfall er det fastsatt særskilte krav om kildesortering og separat håndtering i hhv. kapittel 1 og 11. For øvrige fraksjoner er det ikke fastsatt tilsvarende krav, men det er opp til den enkelte avfallsprodusent å bestemme om avfallet skal sorteres og eventuelt hvilke fraksjoner som skal sorteres ut. I praksis vil denne valgfriheten kunne begrenses av de betingelser for mottak en privat avfallsaktør setter for å sikre overholdelse av miljøkravene til eget avfallsanlegg.
Vi viser også til omtale under 2.1 og 2.2 hvor dagens praksis er nærmere beskrevet.
5.1.2 Differensiering av avfallsgebyrer
Forurensningsloven § 34 oppfordrer kommunene til å ta i bruk differensierte avfallsgebyrer der dette vil kunne bidra til avfallsreduksjon og økt gjenvinning. I dag differensieres avfallsgebyret for eksempel ut fra størrelsen på avfallsbeholder og hjemmekompostering av matavfall.
Miljødirektoratet har ikke detaljert oversikt over hvordan bruken av dette virkemiddelet påvirker utsorteringen av våtorganisk avfall og plastavfall. Mye tyder imidlertid på at dette virkemiddelet har størst effekt dersom gebyrene differensieres ut fra størrelsen på restavfallsbeholderen, i form av at husholdninger som genererer mindre restavfall vil kunne få lavere gebyr enn tilsvarende
husholdninger som genererer mer restavfall. På den måten kan en slik ordning gi insentiver til kildesortering. Differensiering av gebyrer på gjenvinningsstasjoner kan også gi slike insentiver.
5.1.3 Informasjonstiltak
Det gjennomføres en rekke informative tiltak på ulike nivå i Norge som skal bidra til
avfallsreduksjon og økt materialgjenvinning. Blant annet gjennomføres det i regi av kommuner, interkommunale avfallsselskaper og returselskaper en rekke informasjonskampanjer og
holdningsskapende arbeid rettet mot husholdningene.
Det er få informasjonstiltak rettet direkte mot næringsdrivende.
5.1.4 Produsentansvarsordninger
Produsentansvarsordningen for plastemballasje er forankret i en bransjeavtale som er inngått mellom Klima- og miljødepartementet og aktører i emballasjekjeden. Bransjeavtalen er inngått for å sørge for at de forpliktelsene Norge har i hht. EØS-avtalen til innsamling og gjenvinning av emballasjeavfall som følger av emballasjedirektivet (94/62/EC) blir gjennomført. Avtalene har sikret økende materialgjenvinningsgrad av emballasjeavfall, og har etter vår oppfatning vært en velfungerende ordning for håndtering av denne typen avfall i Norge. Avtalene har også totalt sett bidratt til at Norge har nådd de fastsatte nasjonale målene om gjenvinning av emballasjeavfall. De fleste målene i avtalene mellom myndighetene og emballasjekjeden nås i dag.
For våtorganisk avfall eksisterer ingen produsentansvarsordning eller andre særlige reguleringer.
5.2 Beskrivelse av aktuelle nye virkemidler
For å oppfylle gjeldende og nye mål om materialgjenvinning i EU/EØS-regelverk og å redusere de negative miljø- og klimakonsekvensene av manglende ressursutnyttelse, har vi sett på virkemidler som kan supplere de som eksisterer i dag. Nedenfor følger en beskrivelse av de virkemidlene som kan være aktuelle å innføre.
5.2.1 Krav til utsortering
Ettersom utgangspunktet for enhver materialgjenvinningsoperasjon er utsortering enten ved kilden eller fra restavfall i et sentralsorteringsanlegg, er det aktuelt å innføre nye juridiske virkemidler som stiller konkrete krav som fører til dette og som utløser identifiserte tiltak beskrevet i kapittel 4.
Overfor husholdningene vil en mulig innretning være å pålegge kommunene gjennom forskrift å innføre krav om sortering av våtorganisk avfall og plastavfall i den kommunale innsamlingsordningen med hjemmel i forurensningsloven § 30 første ledd. Overfor utvalgte næringer som genererer
husholdningsliknende avfall, vil en tilsvarende innretning være å kreve utsortering av våtorganisk avfall og plastavfall med hjemmel i forurensningsloven § 33 første ledd bokstav e).
Kravene kan fremmes som krav om kildesortering eller sentralsortering. Erfaringer viser at en høy sorteringsgrad av plastavfall gjennom sentralsortering av restavfallet forutsetter at det våtorganiske avfallet i stor grad er sortert ut av restavfallet på forhånd.
5.2.2 Krav til oppnåelse av sorteringsgrad
Konkrete krav til sorteringsgrad kan også være et mulig virkemiddel. Et slikt krav kan rettes til kommunen som innsamler av husholdningsavfall og til de aktuelle næringsaktørene etter forurensningsloven § 33 første ledd bokstav e), og bør sikre at eksisterende sorteringsløsninger forbedres og at de nye som etableres gir tilstrekkelig utsortering.
Kravet til sorteringsgrad kan økes trinnvis. For kommunene kan krav til sorteringsgrad også kunne føre til at de må iverksette andre tiltak overfor husholdningene for å sørge for god nok utsortering, eksempelvis informasjonskampanjer.
5.2.3 Krav til materialgjenvinning
For å sikre at våtorganisk avfall og egnet plastavfall blir utnyttet som erstatning for råstoffer etter at det er sortert ut, kan et krav om materialgjenvinning være aktuelt. For plastemballasje vil en eventuell ny forskrift om emballasjeavfall kunne signalisere tydelig at emballasjeavfall utsortert til materialgjenvinning ikke skal forbrennes eller deponeres, forutsatt at dette kravet blir i tråd med vårt forslag til nytt kapittel 7 i avfallsforskriften som er sendt på høring vinteren 2017.
Hjemmel for et krav om materialgjenvinning vil være forurensningsloven § 33 første ledd bokstav b).
Det er naturlig å rette et slikt krav mot avfallsprodusent, dvs. kommunen på vegne av
husholdningene og næringer som genererer husholdningsliknende avfall. Tilsvarende krav kan også gjøres gjeldende for enhver næringsaktør som håndterer de aktuelle fraksjonene etter at de har blitt sortert ut og til det faktisk materialgjenvinnes eller sluttbehandles, slik at disse får samme forpliktelser som avfallsprodusent.
5.2.4 Krav til materialgjenvinningsgrad
Et krav om materialgjenvinningsgrad kan også være et virkemiddel for å sikre materialgjenvinning.
Slike krav finnes i bransjeavtalene for emballasje og i foreslått forskrift for emballasjeavfall, og er også praksis i aktuell EU-lovgivning. Det er naturlig at kravet rettes mot kommunene for
husholdningsavfall og enhver næringsaktør som håndterer de aktuelle fraksjonene etter at det har blitt sortert ut og til det faktisk materialgjenvinnes eller sluttbehandles, slik at avfallet sikres høy grad av materialgjenvinning.
Materialgjenvinningsgraden måles som andelen av generert eller utsortert mengde avfall som leveres til materialgjenvinning. Andelen kan beregnes på nasjonalt nivå, eller for den enkelte kommune, næringsaktør el. Målene i rammedirektivet og emballasjedirektivet er i dag mål som gjelder for Norge totalt sett.
Hjemmel for et krav om materialgjenvinningsgrad vil være forurensningsloven § 33 første ledd bokstav b.
5.2.5 Økt differensiering av gebyrer for husholdningsavfall
Økt bruk av differensierte avfallsgebyrer kan gi økonomiske insentiver for husholdningene for økt utsortering av de ønskede fraksjonene og forsterke effekten av krav om utsortering og
sorteringsgrad. For å sikre effektivitet, forutsetter et slikt krav at gebyrdifferensieringen er i en størrelsesorden som belønner husholdninger som gjør en stor innsats med kildesortering og dermed genererer mindre mengder restavfall.
I § 34 står det at: "Kommunen bør fastsette differensierte gebyrer der dette vil kunne bidra til avfallsreduksjon og økt gjenvinning. Forurensningsmyndigheten kan fastsette forskrifter om
beregning av gebyrene". Med hjemmel i denne bestemmelsen er det mulig å fastsette en sentral forskrift som pålegger kommunene å ta differensierte gebyrer for å bidra til økt utsortering av våtorganisk avfall og plastavfall.
5.2.6 Forbud mot forbrenning av usortert avfall
Som et alternativ til et direkte forskriftskrav som er omtalt over i 5.2.1, er det også aktuelt å vurdere et generelt forbud mot forbrenning av usortert avfall. Et slikt forbud vil primært måtte rettes mot de ansvarlige for forbrenningsanleggene, som trolig som en følge av dette må innføre en omfattende mottakskontroll.
Ved innføring av et forbud mot forbrenning av usortert avfall, kan det også være aktuelt å fastsette en dokumentasjonsplikt for avfallsleverandør overfor den ansvarlige for forbrenningsanlegget, der avfallsprodusent fremlegger dokumentasjon på å ha innført kildesorteringssystemer for de aktuelle fraksjoner. Det kan alternativt diskuteres at det fastsettes en grense for hvor høy andel av
våtorganisk avfall og plastavfall som restavfallet kan inneholde for at det skal betraktes som sortert.
5.2.7 Forbud mot forbrenning av utsorterte avfallsfraksjoner
Et annet alternativt og tilsvarende virkemiddel kan være et generelt forbud mot forbrenning av utsorterte avfallsfraksjoner. Et slikt forbud vil innebære at utsorterte fraksjoner av våtorganisk avfall og plastavfall ikke kan leveres til forbrenning, men i stedet må materialgjenvinnes. Imidlertid vil dette ikke være forenlig med ønsket om at utsortert plastavfall og våtorganisk avfall som ikke er egnet for materialgjenvinnes kan utnyttes til energiformål, og innretningen på et slikt krav må derfor vurderes nøye.
5.3 Vurdering av aktuelle nye virkemidler
Relevante nye virkemidler kan rettes mot flere aktører. Krav rettet mot avfallsprodusent, kommuner, private innsamlere, behandlere av avfall og sluttbehandlere av avfall er vurdert.
Generelt vil virkemidler som retter seg mot sluttbehandlere berøre færrest antall pliktsubjekter, samtidig som disse vil ha begrenset påvirkningsmulighet på kvaliteten på avfallet som leveres til behandling.
Det er aktuelt å se flere av virkemidlene i sammenheng. Krav til utsortering rettet mot avfallsprodusent, etterfulgt av konkrete krav til sorteringsgrad, forventes å være de mest styringseffektive virkemidlene for å oppnå økt utsortering av avfallsfraksjonene. Disse to
virkemidlene alene er imidlertid ikke forventet å være tilstrekkelig styringseffektive når det gjelder materialgjenvinning, da det ofte vil være billigere, selv etter utsortering, å levere det utsorterte avfallet til forbrenning med energiutnyttelse enn til materialgjenvinning.
Vi mener at et krav til materialgjenvinning rettet mot avfallsprodusenter og enhver næringsaktør i avfallets videre håndteringskjede, vil være det mest styringseffektive virkemidlet for å sikre økt materialgjenvinning. Et krav om materialgjenvinning vil også isolert sett utløse et behov for utsortering. Derfor er det relevant å vurdere behovet for å både kreve utsortering og materialgjenvinning. Miljødirektoratet tror imidlertid ikke det vil være mulig å oppnå en
tilstrekkelig høy sorteringsgrad og kvalitet på det som sendes til materialgjenvinning uten at det også stilles tydelige krav til utsortering og sorteringsgrad. Særlig mener vi dette er av betydning fordi kildesortering av våtorganisk avfall er en viktig forutsetning for at plastavfall kan sorteres ut fra restavfallet i et sentralsorteringsanlegg i etterkant. Dette vil dessuten påvirke renheten og kvaliteten på de utsorterte fraksjonene positivt, og dermed legge til rette for høyere
materialgjenvinningsgrad.
Krav om utsortering, sorteringsgrad og materialgjenvinning kan riktignok erstattes av et forbud mot forbrenning av usortert avfall. Dette vil imidlertid trolig kreve en mer avansert mottakskontroll ved norske forbrenningsanlegg enn det som er etablert i dag, med mulighet for å avdekke om
restavfallet er tilstrekkelig sortert før det forbrennes. Alternativt fordrer det at forbrenningsanlegg eller et annet avfallsanlegg har mulighet til å sortere slikt usortert restavfall før forbrenning. En slik
forsortering vil resultere i utsorterte fraksjoner med lav kvalitet dersom restavfallet inneholder våtorganisk avfall. Dette vil påvirke materialgjenvinningen og et forbud mot forbrenning av usortert restavfall kan derfor ha uheldige konsekvenser. Det er også lite styringseffektivt å rette krav til utsortering til det siste leddet i behandlingskjeden, som forutsetter at de andre leddene i behandlingskjeden retter seg etter det. Vi mener derfor at dette virkemiddelet ikke vil bli tilstrekkelig styringseffektivt til å sikre en så omfattende grad av sortering med påfølgende materialgjenvinning som Norges forpliktelser overfor EU innebærer. Vi har derfor ikke valgt å anbefale et slikt krav.
Et forbud mot forbrenning av utsorterte fraksjoner kan på sin side være nokså effektivt for å sikre at sorterte fraksjoner egnet for materialgjenvinning ikke forbrennes. Også her vil tilsyn med etterlevelsen være svært vanskelig å gjennomføre i praksis, da det alltid vil være et visst behov for å forbrenne noe utsorterte avfallsfraksjoner som ikke har god nok kvalitet til å materialgjenvinnes.
Dermed vurderes dette virkemidlet til ikke å være like hensiktsmessig som krav om utsortering og sorteringsgrad.
Vi har ikke gått videre med forslaget om å pålegge kommunene bruk av differensierte
avfallsgebyrer, da de fleste kommuner allerede tilbyr en viss grad av gebyrdifferensiering. For at dette virkemiddelet skal føre til økt kildesortering, må det innføres en betydelig prisdifferanse mellom for eksempel stor og liten dunk for restavfall.
Obligatorisk krav til differensierte gebyrer er etter vår oppfatning derfor ikke hensiktsmessig.
Imidlertid tror vi at økt informasjon og erfaringsutveksling mellom kommuner om hvordan avfallsgebyr kan differensieres i praksis kan bidra til at differenserte gebyrer utformes slik at de fører til størst mulig kildesortering blant husholdningene.
6. Anbefalte nye virkemidler
Etter en vurdering av aktuelle nye virkemidler for å sikre økt utsortering og materialgjenvinning av våtorganisk avfall og plastavfall, har vi kommet fram til at vi vil anbefale å innføre følgende juridiske virkemidler:
krav til utsortering
krav til sorteringsgrad
krav til materialgjenvinning
Dette er virkemidler som retter seg mot avfallsprodusenter i næringslivet og kommuner som innsamlere av husholdningsavfall, dvs. første ledd i avfallshåndteringskjeden. Kravet til materialgjenvinning vil nødvendigvis måtte rette seg mot enhver avfallsbesitter i resten av håndteringskjeden. Dette er vurdert å være de mest styringseffektive virkemidlene for å få utløst nær hele potensialet ved aktuelle tiltak, jf. 4.1.
Foreslåtte virkemidler bør bidra til en likere og mer forutsigbar håndtering av husholdningsavfall og næringsavfall som likner husholdningsavfall. Dette bør føre til mer forutsigbare og langsiktige rammebetingelser for virksomheter og kommuner som ønsker å satse på etablering av biologiske behandlingsanlegg og sentralsorteringsanlegg i Norge.
Vi vurderer at de foreslåtte virkemidlene ikke i seg selv vil være tilstrekkelige for å sikre nødvendig økning i materialgjenvinning til at gjeldende EU-mål for 2020 nås, eller at de foreslåtte målene for 2025 og 2030 nås. De foreslåtte virkemidlene vil imidlertid etter vår vurdering representere et viktig bidrag for å nå disse målene. For å sikre at Norge oppfyller EU-målene kan det derfor være behov for at den foreslåtte virkemiddelpakken gjøres gjeldene for flere avfallsfraksjoner enn våtorganisk avfall og plastavfall.
Nedenfor har vi redegjort for de valgte virkemidlene mer detaljert. En diskusjon av hvilke potensial disse tiltakene vil utløse og mulige barrierer framgår av hhv. del 6.3 og 6.4.
