Om EØS-rettens krav til den materielle strafferetten

(1)

Om EØS-rettens krav til den materielle strafferetten

Kandidatnummer: 220

Leveringsfrist: 01.06.2019 kl. 12:00 Antall ord: 38 933

(2)

i

Innholdsfortegnelse

DEL I INNLEDNING ... 1

1 EMNE OG PROBLEMSTILLING ... 1

1.1 Strafferett og folkerett ... 1

1.2 Nærmere om strafferett og EØS... 1

1.2.1 Strafferettslige direktiver ... 3

1.2.2 Alminnelig regelverk ... 4

2 OPPLEGG OG VEIEN VIDERE ... 5

DEL II EØS-RETTSLIGE KRAV TIL STRAFFERETTEN ... 6

3 OM DET EØS-RETTSLIGE HOMOGENITETSPRINSIPPETS BETYDNING FOR STRAFFERETT ... 6

3.1 Innledning ... 6

3.2 Om de EU-rettslige kravene ... 6

3.3 Strafferett og homogenitet ... 7

3.3.1 EØS og det strafferettslige samarbeidet ... 7

3.3.2 Om strafferett og homogenitet ... 8

3.3.3 Krav om materiell overenstemmelse, ikke-diskriminering og proporsjonalitet 10 3.3.4 Krav om ekvivalens og effektive, avskrekkende og proporsjonale sanksjoner 11 3.4 Veien videre ... 12

4 NÆRMERE OM KRAVENE ... 12

4.2 Materiell overenstemmelse ... 14

4.2.1 Innledning ... 14

4.2.2 Innhold ... 15

4.3 Ikke-diskriminering ... 18

4.3.2 Innhold ... 19

4.4 Ekvivalens ... 22

4.4.2 Innhold ... 23

4.5 Effektive og avskrekkende sanksjoner ... 28

4.5.2 Innhold ... 29

(3)

ii

4.6 Proporsjonalitet ... 33

4.6.2 Typetilfeller ... 34

4.6.3 Innhold ... 36

4.7 Sammenfatning ... 40

DEL III KRAVENES VIRKNING I NORSK STRAFFERETT ... 41

5 INNLEDNING ... 41

5.1 Opplegg og veien videre ... 41

5.2 Alminnelig vs. spesiell strafferett ... 42

6 KRIMINALISERING ... 43

6.2 Negative forpliktelser ... 44

6.3 Positive forpliktelser ... 45

6.3.2 Ekvivalens og kriminalisering ... 45

6.3.3 Effektivitet og kriminalisering ... 46

6.3.4 Om det EØS-rettslige homogenitetsprinsippets grenser ... 51

6.3.5 Om den EØS-rettslige kriminaliseringspliktens omfang ... 55

7 VILKÅR FOR STRAFF ... 57

7.2 Gjerningsbeskrivelsen ... 58

7.2.2 EØS-rettslige krav ... 58

7.2.3 Sammenfatning og betydning ... 60

7.3 Forsøk... 62

7.4 Medvirkning ... 65

7.5 Skyld ... 69

(4)

iii

7.6 Straffrihet og tilregnelighet ... 77

7.7 Foretaksstraff ... 78

7.8 Foreldelse ... 82

7.9 Generelle observasjoner ... 84

8 STRAFFERETTSLIGE REAKSJONER ... 86

8.2 Sanksjonens art ... 87

8.3 Straffenivå ... 92

8.4 Generelle observasjoner ... 102

DEL IV AVSLUTNING ... 104

9 SAMMENFATNING OG REFLEKSJONER ... 104

DEL V KILDER ... 108

(5)

1

DEL I INNLEDNING

1 Emne og problemstilling

1.1 Strafferett og folkerett

Strafferetten er et rettsområde som ligger i kjernen av nasjonalstatens suverene kompetanse.¹ Straffesanksjonen er den mest inngripende sanksjonen staten har overfor sine borgere.

Adgangen til å bruke den krever demokratisk legitimitet og forankring. Folkerettslige regler kan synes å mangle både den demokratiske legitimiteten² og den forankringen i grunnleggende kulturelle verdier og rettferdighetsbetraktninger som nasjonale strafferettslige regler har.³ Strafferetten kan derfor synes å være lite egnet for felles internasjonalt regelverk.

Norge har imidlertid påtatt seg atskillige folkerettslige forpliktelser på strafferettens område.⁴ Et utslag av dette finnes i straffeloven § 2, som slår fast at loven skal gjelde med de begrensninger som følger av folkeretten. Videre er Norge tilsluttet folkerettslige avtaler som medfører en forpliktelse til å kriminalisere visse nærmere bestemte handlinger, for eksempel Europarådets konvensjoner,⁵ og avtaler som direkte oppstiller internasjonale forbrytelser.⁶ I denne avhandlingen vil jeg undersøke om slike folkerettslige forpliktelser også følger av EØS-avtalen. Siktemålet med avhandlingen er å vurdere om EØS-retten kan stille krav til nasjonal strafferett, fastlegge innholdet i eventuelle EØS-rettslige krav, og analysere hvilken virkning kravene har for norsk strafferett.

1.2 Nærmere om strafferett og EØS

EØS-avtalen stiller krav til utformingen av og innholdet i norske regler på en lang rekke rettsområder. Avtalens hoveddel inneholder imidlertid ingen bestemmelser som eksplisitt gjelder strafferetten. Forholdet mellom EØS-retten og strafferetten er viet liten oppmerksomhet både i generelle fremstillinger av norsk strafferett⁷ og i generelle

1 Mitsilegas (2009) s. 5, Sevenster (1992) s. 64 og Suominen (2015) s. 375.

2 Gröning (2016) s. 106. Om EU-strafferett og legitimitet se Gröning (2008).

3 Andenæs (2016) s. 5-6, Gröning (2016) s. 90 og Klip (2016) s. 40.

4 Se Ot.prp. nr. 7 (2007-2008) s. 27-32 for en beskrivelse av internasjonaliseringen av norsk strafferett.

5 F.eks. Europarådets konvensjon om tiltak mot menneskehandel kapittel IV og Europarådets strafferettslige konvensjon om korrupsjon kapittel II.

6 Internasjonale forbrytelser er handlinger som er straffbare etter folkeretten, se Eskeland (2017) s. 177. Artikkel 5 nr. 1 i Roma-vedtektene, som Norge er tilsluttet og har ratifisert, slår fast at folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser er straffbare og kan straffeforfølges ved Den internasjonale straffe- domstol i Haag.

7 I Andenæs (2016) er EØS-avtalen ikke nevnt verken som relevant rettskilde, se s. 24-28, eller blant de folkerettslige forpliktelsene som kan få betydning etter strl. § 2, se s. 585-588. Eskeland (2017) behandler EØS- avtalen blant de relevante rettskildene, men beskriver avtalens betydning i to avsnitt, se s. 121. I kommenta-

(6)

2

fremstillinger av EØS-rett.⁸ Norsk juridisk teori gir i det hele et inntrykk av at strafferetten ikke, eller bare i svært begrenset grad, er påvirket av EØS-retten. I det følgende vil jeg undersøke om dette er dekkende for den påvirkning EØS-retten faktisk har på norsk strafferett.

Innholdet i eventuelle EØS-rettslige krav kan ikke vurderes isolert. EØS-avtalens grunnleggende formål er å reprodusere EU-retten og utvide dennes virkeområde.⁹ En undersøkelse av EØS-rettslige forpliktelser på strafferettens område krever derfor at man først fastlegger innholdet i de EU-rettslige forpliktelsene på dette feltet. Deretter må det foretas en vurdering av om homogenitetsmålsetningen, kravet om at rettstilstanden i EØS og EU skal være lik, gjør seg gjeldende og innebærer at EØS-retten oppstiller tilsvarende krav som EU- retten.

EU-retten oppstiller strafferettslige forpliktelser. «EU-strafferetten» omfatter både materiell strafferett og straffeprosess,¹⁰ og dermed også grunnleggende rettssikkerhetskrav som forbud mot dobbeltstraff, forbud mot tilbakevirkning og legalitetsprinsippet. I avhandlingen vil jeg diskutere de krav som stilles til den materielle strafferettens innhold. Krav til straffeprosess faller utenfor. Det samme gjelder rettssikkerhetskravene. Legalitetsprinsippet har en nær tilknytning til den materielle strafferetten, men stiller krav til utformingen og tolkningen av straffebud, ikke innholdet i disse.¹¹Også dette ligger på siden av avhandlingen, og vil ikke diskuteres videre.

EU-rettslige krav til innholdet i nasjonal materiell strafferett kan ha to grunnlag. For det første kan det vedtas strafferettslige direktiver. For det andre stiller den alminnelige EU-retten visse krav til nasjonal strafferett.

rutgavene til straffelovens alminnelige del (Matningsdal (2015)) og spesielle del (Matningsdal (2017)) er EØS-avtalen/ EØS-rett er nevnt fire ganger totalt. Tre av disse er rene beskrivelser av den EØS-rettslige bakgrunnen til enkelte straffebud. Gröning (2016) s.101-105 inneholder en mer omfattende fremstilling av EU-strafferettens betydning for norsk strafferett. Hovedfokus er imidlertid på andre spørsmål enn hvilke plikter som følger av EØS-avtalen.

8 Sejersted (2011) s. 101 slår f.eks. fast at strafferetten ikke er direkte endret, og bare er berørt ved at enkelte av de EØS-rettslige reglene rent faktisk er strafferettslig beskyttet. Fredriksen og Mathisen (2018) inneholder en noe mer omfattende analyse se s. 188 og s. 372-375.

9 Arnesen (2016) s. 131.

10 Se Mitsilegas (2009), Klip (2016) og Peers (2016) som alle beskriver både straffeprosess og materiell strafferett i fremstillinger av EUs «Criminal Law».

11 Se f.eks. Gröning (2016) s. 68-74 som slår fast at legalitetsprinsippet, i tillegg til å kreve formell hjemmel i lov for ileggelse av straff, stiller krav til presisjon og forbyr sterkt utvidende og analogisk tolkning.

(7)

3 1.2.1 Strafferettslige direktiver

Artikkel 83 TEUF gir hjemmel for å vedta strafferettslige direktiver. Etter artikkel 83 nr. 1 kan slike direktiver vedtas på enkelte særskilt opplistede områder med særlig alvorlig kriminalitet med grensekryssende elementer. Bestemmelsen bygger på et syn om at felles strafferettslig regelverk på enkelte områder er ønskelig og nødvendig. Harmonisering er altså et mål i seg selv.¹² Artikkel 83 nr. 1 er dermed det klareste uttrykket for det strafferettslige samarbeidet i EU. Dette samarbeidet ligger, som jeg kommer nærmere tilbake til i punkt 3.3.1, utenfor rammen av EØS-avtalen. Av denne grunn er det antatt at direktiver vedtatt med hjemmel i artikkel 83 nr. 1 ikke er EØS-relevante.¹³

Etter artikkel 83 nr. 2 kan strafferettslige direktiver vedtas der det er nødvendig for å sikre effektiv gjennomføring av regler på områder som er underlagt harmonisering. Felles strafferettslig regelverk er altså et middel for å sikre effektiv gjennomføring av andre EU- rettslige regler.¹⁴ Slike direktiver kan ha en klarere tilknytning til EØS-avtalen når de knytter seg til regelverk som er innlemmet i EØS.

To strafferettslige direktiver er innlemmet i EØS-avtalen: Skipsforurensningsdirektivet¹⁵ og miljøkriminalitetsdirektivet.¹⁶ Ved innlemmingen ble det avgitt likelydende felleserklæringer fra EU- og EFTA-statene om at fremtidige rettsakter vedtatt etter artikkel 83 nr. 2 «will not be EEA-relevant».¹⁷ Det må antas at denne erklæringen vil vektlegges når relevansen av fremtidige direktiver vurderes.¹⁸ Direktiver vedtatt med hjemmel i artikkel 83 nr. 2 vil da ikke anses EØS-relevante,¹⁹ og derfor ikke innlemmes i EØS-avtalen.²⁰

Strafferettslige direktiver vedtatt med hjemmel i artikkel 83 synes altså ikke å gi grunnlag for EØS-rettslige plikter.²¹ Jeg vil ikke behandle innholdet i de to direktivene som er innlemmet i

12 Mitsilegas (2012) s. 110 og Miglietti (2014) s. 7.

13 Finstad og Salomonsen (2015) s. 410.

14 Mitsilegas (2012) s. 110 og Miglietti (2014) s. 7.

15 Dir 2009/123/EF.

16 Dir 2008/99/EF.

17 EØS-komiteens beslutning nr. 188/2015 og 191/2015.

18 Finstad og Salomonsen (2015) s. 413 og Fredriksen og Mathisen (2018) s. 188.

19 At direktivene ikke er EØS-relevante kan tenkes å sikte til at de ikke kan innlemmes i EØS-avtalen fordi de ligger utenfor EØS-avtalens grenser og er av en slik art at EØS-komitéen ikke har kompetanse til å innlem- me dem, se i denne retning sak E-6/01 CIBA II avsn. 33. Det kan også tenkes å sikte til at de ikke skal innlemmes, slik at beslutningen om å holde direktivene utenfor ikke krever veto etter EØS-artikkel 102. Det er, som jeg kommer tilbake til i punkt 6.3.4, det sistnevnte som er tilfellet her.

20 Fredriksen og Mathisen (2015) s. 482.

21 Et spørsmål er hvordan EØS-relevansen vil vurderes dersom strafferettslig sekundærregelverk vedtas med hjemmel i andre traktatbestemmelser enn artikkel 83. Felleserklæringene kan ses som et generelt uttrykk for at strafferettslige direktiver og forordninger ikke er EØS-relevante. De kan også tolkes antitetisk slik at de

(8)

4

EØS-avtalen. Jeg vil heller ikke beskrive virkningen de strafferettslige direktivene kan ha utenfor rammen av EØS-avtalen, der de fungerer som inspirasjonskilde for norske straffebud eller skaper omstendigheter som gjør det nødvendig å endre norsk strafferett.²²

1.2.2 Alminnelig regelverk

Det sentrale i denne avhandlingen er kravene som kan utledes av den alminnelige EU-retten.

Fokus rettes mot de krav som gjennom fast og langvarig praksis fra EU-domstolen er oppstilt i tilknytning til bestemmelser som ikke uttrykkelig retter seg mot strafferetten.

Bestemmelsene i EU-traktatene som stiller krav til strafferetten i særskilt angitte situasjoner vil dermed ikke bli behandlet.²³

I Cowan slo EU-domstolen fast at regler i nasjonal strafferett ikke må innebære forskjellsbehandling der EU-retten gir krav på likebehandling eller innskrenke de grunnleggende friheter som sikres ved EU-retten.²⁴ I Greek Maize slo EU-domstolen fast at den alminnelige lojalitetsplikten innebærer at overtredelser av EU-retten må sanksjoneres etter de samme materielle regler som gjelder for sammenlignbare overtredelser i nasjonal rett, og at sanksjonene må være effektive, proporsjonale og avskrekkende.²⁵

Disse kravene er, som jeg vil vise i kapittel 3, oppstilt på bakgrunn av EU-rettslige regler med EØS-rettslige paralleller. Videre i avhandlingen vil jeg undersøke om de EØS-rettslige parallellene gir grunnlag for tilsvarende krav, fastlegge innholdet i de EØS-rettslige kravene og analysere virkningen av dem. De EØS-rettslige kravene er generelle og gjelder for alle avtalepartene. Fastleggelsen av innholdet i kravene gjelder derfor nasjonal strafferett generelt.

Analysen av de EØS-rettslige kravenes virkning må derimot ta utgangspunkt i et konkret nasjonalt rettssystem. Kravenes virkning beskrives for norsk strafferett spesielt.

Med «virkningen» av kravene sikter jeg til spørsmålet om hvordan de EØS-rettslige kravene konkret påvirker ulike typer regler i norsk strafferett. Det dreier seg altså om innholdet i de

ikke gjelder andre hjemmelsgrunnlag enn artikkel 83 nr. 2, se Fredriksen og Mathisen (2018) s. 188. Forelø- pig er dette en rent teoretisk diskusjon. Det finnes ikke eksempler på at strafferettslige direktiver og forordninger er vedtatt med annen hjemmel enn artikkel 83, og det er uklart om EU har kompetanse til dette. For et innblikk i denne debatten se f.eks. Ouwerkerk (2017), Öberg (2018), Klip (2016) s. 185-190.

22 Se nærmere om dette i Gröning (2016) s. 105.

23 Dette gjelder artikkel 30 i EU-domstolens statutter (TEU protokoll 3), artikkel 194 (1) i Euratom-traktaten og TEUF artikkel 325. Bare artikkel 30 i EU-domstolens stautter om at brudd på ed for EU-domstolen må like- stilles med brudd på ed for nasjonale domstoler er speilet i avtaleverket i EØS, se artikkel 26 i EFTA- domstolens vedtekter (ODA protokoll 5). Forpliktelsen er gjennomført ved strl. § 221 bokstav e. Se Asp (2016) s. 318-319 for en nærmere beskrivelse av forpliktelsene.

24 Sak 186/87 Cowan avsn. 19.

25 Sak 68/88 Greek Maize avsn. 24.

(9)

5

EØS-rettslige kravene. Spørsmålet om hvem som kan eller må gi kravene anvendelse, når denne plikten gjelder, og hva den nærmere går ut på, altså kravenes gjennomslagskraft, diskuteres ikke her.²⁶

2 Opplegg og veien videre

Avhandlingen undersøker forholdet mellom nasjonal strafferett og EØS-rett fra både en EØS- rettslig synsvinkel og en norsk synsvinkel. Perspektivene ligger til grunn for hver sin del av avhandlingen.

I del II undersøker jeg forholdet fra en EØS-rettslig synsvinkel. En grunnleggende forutsetning for avhandlingen er at EØS-retten overhodet kan stille krav til strafferetten.

Nærmere bestemt er spørsmålet om EØS-rettens alminnelige regler, på samme vis som de EU-rettslige reglene, må tolkes slik at de stiller krav til nasjonal strafferett. Dette vurderes i kapittel 3.

Kapittel 4 dreier seg om innholdet i de EØS-rettslige kravene. Dette innebærer dels en beskrivelse av hvordan de alminnelige EØS-rettslige reglene om restriksjonsforbud, ikke- diskriminering og proporsjonalitet virker på strafferettens område, og dels en analyse av hvordan ekvivalensprinsippet og effektivitetsprinsippet stiller særskilte krav til sanksjonsregler.

I del III undersøker jeg de EØS-rettslige kravenes virkning i norsk strafferett. De EØS- rettslige kravene er oppstilt i form av generelle prinsipper med høyt abstraksjonsnivå.

Undersøkelsen fra norsk perspektiv tar sikte på å beskrive hvordan disse generelle kravene anvendes for ulike typer av regler i norsk rett.

Klarest virkning har kravene dersom staten er forpliktet til eller forhindret fra å bruke straff.

Spørsmålet om det eksisterer EØS-rettslige forbud mot eller påbud om kriminalisering diskuteres i kapittel 6. I kapittel 7 og 8 analyserer jeg de EØS-rettslige kravene til innholdet i strafferettslig regelverk når kriminalisering har skjedd. Analysen tar for seg krav til reglene om vilkår for straffeansvar i kapittel 7 og krav til reglene om strafferettslige reaksjoner i kapittel 8. Jeg beskriver også hvordan norsk strafferett faktisk forholder seg til disse kravene og hvilke endringer eller tilpasninger som kreves for saksforhold med EØS-tilknytning.

26 Generelle fremstillinger av EØS-rettens gjennomføring og gjennomslagskraft i norsk rett finnes andre steder, se f.eks. Fredriksen og Mathisen (2018) s. 351-439 og Sejersted (2011) s. 195-219. Enkelte særlige spørsmål oppstår fordi det er tale om krav til strafferetten. I denne sammenheng er den begrensede sektormonismen i strl. § 2 av interesse, se Mathisen (2009) s. 242-245. Dessuten kan plikten til EØS-konform tolkning komme i konflikt med og begrenses av legalitetsprinsippet, se Venemyr (2017).

(10)

6

I kapittel 9 oppsummerer jeg mine funn. Jeg presenterer også noen refleksjoner om EØS- rettens betydning for grunntrekkene ved norsk strafferett og virkningen manglende oppmerksomhet rundt EØS-rettens betydning kan ha.

Avhandlingen inneholder ikke et eget metodekapittel. Etter min oppfatning er det mer hensiktsmessig å behandle de særlige metodiske og rettskildemessige spørsmål som oppstår som del av den løpende fremstillingen. En slik tilnærming viser når og hvordan alminnelige metodiske utfordringer gjør seg gjeldende i denne avhandlingen, og understreker den praktiske relevansen av drøftelsene.

DEL II EØS-RETTSLIGE KRAV TIL STRAFFERETTEN

3 Om det EØS-rettslige homogenitetsprinsippets betydning for strafferett

3.1 Innledning

En grunnleggende forutsetning for drøftelsene i denne avhandlingen er at EØS-avtalen faktisk gir grunnlag for å stille krav til nasjonal strafferett. I dette kapittelet vil jeg vurdere om denne forutsetningen er oppfylt. Problemstillingen er om EØS-avtalens alminnelige bestemmelser, på samme vis som de EU-rettslige reglene, stiller krav til nasjonal strafferett. Spørsmålet om homogenitetsmålsetningen gjør seg gjeldende for de strafferettslige kravene står sentralt i denne vurderingen.

Fordi spørsmålet er om det kan oppstilles tilsvarende krav i EØS som i EU, må det innledningsvis gis en kort oversikt over de EU-rettslige kravene til nasjonal strafferett.

3.2 Om de EU-rettslige kravene

Utgangspunktet er at nasjonal strafferett, utenfor rammen av det strafferettslige samarbeidet, faller inn under medlemsstatenes kompetanse.²⁷ Samtidig følger det av fast og langvarig praksis fra EU-domstolen at EU-retten stiller visse krav ved utøvelse av kompetansen.²⁸ Kravene er oppstilt gjennom av en tolkning av alminnelig EU-rettslig regelverk.

27 Se f.eks. sak 203/80 Casati avsn. 27.

28 Se f.eks. sak 203/80 Casati avsn. 27, sak 186/87 Cowan avsn. 19, sak 68/88 Greek Maize avsn. 24, sak C‑348/96 Calfa avsn. 17 og forente saker C-447 og 448/08 Sjöberg avsn. 47.

(11)

7

For det første må nasjonal strafferett, på samme vis som annet regelverk, ikke være i konflikt med EU-rettslig regelverk.²⁹ Denne plikten kan i siste instans føres tilbake til lojalitetsplikten og kravet om at statene må avstå fra å treffe tiltak i strid med EU-retten, jf. artikkel 4(3) TEU.³⁰ Koblingen til lojalitetsplikten er imidlertid ikke fremhevet i EU-domstolens praksis.

Statenes plikter er i stedet forankret i de særskilte traktatbestemmelsene som forbyr visse tiltak. Konkret må strafferettslig regelverk ikke (1) utgjøre en restriksjon for de grunnleggende EU-rettslige rettighetene og frihetene eller være i konflikt med andre materielle regler, (2) være i strid med det generelle kravet om ikke-diskriminering eller (3) være disproporsjonalt.³¹

For det andre har EU-domstolen oppstilt krav til sanksjoner, inkludert straffesanksjoner, som skal sikre gjennomføringen av EU-rettslig regelverk. Kravene er uttrykkelig forankret i lojalitetsplikten og kravet om at statene må treffe alle tiltak for å sikre oppfyllelse av sine EU- rettslige forpliktelser, jf. artikkel 4 (3) TEU. Konkret kreves det at sanksjonene må (4) oppfylle ekvivalensprinsippet og at de må (5) være effektive, proporsjonale og avskrekkende.³²

3.3 Strafferett og homogenitet

3.3.1 EØS og det strafferettslige samarbeidet

EØS-avtalen inneholder ingen bestemmelser som uttrykkelig stiller krav til innholdet i nasjonal strafferett eller åpner for samarbeid på dette feltet. De første formelle hjemlene for et EU-rettslig samarbeid på justisfeltet, herunder strafferetten, finnes i Maastricht-traktaten av 1992.³³

EFTA-domstolen har uttalt seg om betydningen av at det EØS-rettslige avtaleverket ikke inneholder tilsvarende bestemmelser som Maastricht-traktaten i tilknytning til andre rettsområder. I Einarsson, som dreide seg om reglene om fri flyt av varer, slo domstolen fast at fordi Maastricht-traktaten var ferdigforhandlet før EØS-avtalen ble inngått, måtte det være utslag av et bevisst valg at EØS-avtalen ikke inneholdt en bestemmelse tilsvarende artikkel 6 (3) TEU.³⁴ Av denne grunn kunne bestemmelsen ikke kunne anvendes analogisk i EØS-

29 Sevenster (1992) s. 45.

30 Herlin-Karnell 2012 s. 18 og Asp (2016) s. 324.

31 Se f.eks. sak 186/87 Cowan avsn. 19 og sak 203/80 Casati avsn. 27.

32 Se f.eks. sak 68/88 Greek Maize avsn. 24.

33 Se bestemmelsene i traktatens Title VI.

34 Sak E-1/01 Einarsson avsn. 43.

(12)

8

retten. Det faktum at EØS-avtalen ikke inneholder hjemler for et strafferettslig samarbeid kan på samme vis tas til inntekt for at avtalen ikke åpner for deltakelse i dette samarbeidet.³⁵ Dette er det også senere gitt uttrykk for fra norsk side. Det har vært påpekt at EUs samarbeid på justisfeltet ikke faller inn under EØS-avtalen,³⁶ og at Norge ikke deltar i samarbeidet som innebærer harmonisering av nasjonal materiell strafferett.³⁷ Utgangspunktet er derfor at det strafferettslige samarbeidet i EU ligger utenfor rammen av EØS-samarbeidet.³⁸

3.3.2 Om strafferett og homogenitet

EØS-avtalen bygger på en grunnleggende målsetning om homogenitet, ensartet rettstilstand, i EU og EØS.³⁹ Målsetningen tilsier at EØS-rettslige regler må ha samme innhold som de parallelle EU-rettslige reglene,⁴⁰ og gir grunnlag for en presumsjon om at EØS-rettslige bestemmelser må tolkes på samme vis som EU-rettslige bestemmelser med lik ordlyd.⁴¹ De EU-rettslige kravene til nasjonal strafferett som undersøkes i denne avhandlingen er oppstilt nettopp på bakgrunn av en tolkning av alminnelige bestemmelser med EØS-rettslige paralleller. Dels er det tale om en presisering av anvendelsesområdet til regler og prinsipper som også følger av EØS-avtalen, herunder restriksjonsforbudene og andre rettigheter og friheter, kravet om ikke-diskriminering og kravet om proporsjonalitet. Dels er det tale om en fastleggelse av innholdet i lojalitetsplikten, som er nedfelt i EØS artikkel 3.

Homogenitetsmålsetningen har sine grenser. Det kan være forskjeller i «virkeområde og formål»⁴² mellom EU og EØS som innebærer at de EØS-rettslige reglene har et annet innhold enn de EU-rettslige reglene. Spørsmålet her er om homogenitetsmålsetningen gjør seg gjeldende for kravene til strafferetten. Må EØS-avtalens alminnelige bestemmelser, selv om strafferetten i utgangspunktet ligger utenfor rammen av EØS-avtalen, tolkes slik at de på samme vis som de EU-rettslige reglene stiller krav til nasjonal strafferett?

35 Finstad og Salomonsen (2015) s. 402.

36 St.meld. Nr. 27 (2001-2002) s. 136.

37 NOU 2012:2 s. 695.

38 Finstad og Salmonsen (2015) s. 402.

39 Se f.eks. formålsbestemmelsen i EØS art. 1(1). Se også Wennerås (2018) s. 210.

40 EØS art. 6 og ODA art. 3.

41 Sak E-02/06 ESA mot Norge avsn. 59.

42 Forente saker E-9 og 10/07 L’oreal avsn. 27.

(13)

9

EFTA-domstolen har oppstilt EØS-rettslige krav etter modell fra EU-domstolens praksis på en rekke rettsområder som i utgangspunktet ikke omfattes av EØS-avtalen.⁴³ Dette gjelder for eksempel forvaltningsretten,⁴⁴ prosessretten⁴⁵ og skatteretten.⁴⁶ I ESA mot Norge fremhevet EFTA-domstolen for eksempel at selv om statenes skattesystem i utgangspunktet lå utenfor rammen av EØS-samarbeidet, kunne skatterettslige regler ha slik virkning at de falt inn under artikkel 61 om statsstøtte og oppfylte vilkårene i denne bestemmelsen.⁴⁷ Den nasjonale klassifiseringen av reglene, og at disse tilhører et rettsområde som i utgangspunktet ligger utenfor EØS-avtalen, er altså ikke avgjørende for EFTA-domstolen. I stedet er fokus på den reelle virkningen av reglene.

I enkelte tilfeller har EFTA-domstolen fått forelagt spørsmål som har sin bakgrunn i straffesaker for nasjonale domstoler, uten at forholdet mellom EØS-retten og strafferetten har vært behandlet. Ásgeirssonn gjaldt en straffesak mot tre islandske borgere som var siktet for brudd på tollovgivningen. Spørsmålet til EFTA domstolen var ikke formulert som et spørsmål om hvilket innhold nasjonale straffebestemmelser kunne ha, men som et helt generelt spørsmål om innholdet i de EØS-rettslige opprinnelsesreglene løsrevet fra nasjonal rett.⁴⁸ Jeg er bare kjent med et eksempel på at statenes handlingsrom på straffefeltet eksplisitt er omtalt i EFTA-domstolens praksis. I Dr. A slo domstolen fast at EØS-statene har kompetanse til å «treffe disiplinærtiltak og ilegge strafferettslige sanksjoner» ovenfor medisinske fagfolk fra andre EØS-stater, forutsatt at «EØS-rettens generelle prinsipper blir respektert».⁴⁹ Denne uttalelsen tilsier klart at det stilles EØS-rettslige krav til nasjonal strafferett.

Uttalelsen var imidlertid uten betydning for det konkrete resultatet i saken, som gjaldt hvilke krav som kunne stilles ved autorisasjon for medisinske fagfolk. Det er altså tale om en obiter dictum-uttalelse, som kan hevdes å ha begrenset rettskildemessig vekt. Samtidig gir EU- domstolens praksis en rekke eksempler på at prinsipielle og grunnleggende regler har blitt

43 Enkelte av disse rettsområdene faller også i utgangspunktet utenfor EU-samarbeidet. EU-domstolen har for eksempel oppstilt krav på skatterettens område, se f.eks. sak C-446/04 Test Claimants in the FII Group Li- tigation avsn. 35 flg.

44 Se sak E-01/04 Fokus Bank avsn. 41. Se nærmere om norsk forvaltningsrett og EØS i Sejersted (2011) s. 102- 103.

45 Se saker E-11/12 Koch avsnitt 123, sak E-06/17 Fjarskipti avsnitt 31 og sak E-10/17 Nye Kystlink avsnitt 73.

Se nærmere om norsk prosessrett og EØS i Fredriksen (2008) s. 289-359.

46 Se saker E-01/04 Fokus Bank avsn. 20, sak E-1/03 ESA mot Island avsn. 26, sak E-6/98 ESA mot Norge av- snitt 34 og sak E-01/01 Einarsson avsn. 17 og 18. Se nærmere om norsk skatterett og EØS i Dajani (2003).

47 Sak E-6/98 ESA mot Norge avsn. 34.

48 Sak E-2/03 Ásgeirssonn.

49 Sak E-1/11 Dr. A avsn. 73.

(14)

10

etablert nettopp gjennom obiter-uttalelser.⁵⁰ Det er altså ikke usannsynlig at uttalelsen vil følges opp i senere praksis fra EFTA-domstolen.

I alle tilfelle kan uttalelsen i Dr. A ikke vurderes isolert. Den må sees i sammenheng med en rekke andre forhold, herunder kravenes art og EFTA-domstolens praksis for øvrig, som tilsier at EØS-avtalen stiller krav til nasjonal strafferett.

3.3.3 Krav om materiell overenstemmelse, ikke-diskriminering og proporsjonalitet Nasjonale straffebestemmelser kan, på samme måte som andre nasjonale regler som forbyr visse former for atferd, være i konflikt med kravene om materiell overenstemmelse med EØS- rettslige rettigheter og friheter, ikke-diskriminering og proporsjonalitet. EFTA-domstolens generelle tilnærming beskrevet i punkt 3.3.2, der det avgjørende er virkningen av nasjonale regler, tilsier da at de alminnelige reglene må gis anvendelse på strafferettens område. Det er vanskelig å forsvare at nasjonale bestemmelser som ellers ville vært forbudt må godtas ene og alene fordi de formelt er utformet som straffebud. Dette ville innebære at statene, så lenge de var villige til å bruke nasjonal strafferett, kunne ha nasjonale regler som rent faktisk var uforenelige med EØS-avtalen.⁵¹

I EFTA-domstolens praksis har straffesanksjonerte forbud har vært behandlet på samme vis som andre restriksjoner på de grunnleggende frihetene. I Gundersen vurderte EFTA- domstolen om EØS artikkel 4, 11 og 16 var til hinder for et monopol på salg av alkohol som etablert ved alkoholloven § 3-1. Overtredelser av reglene kunne straffes etter alkoholloven § 10-1 eller straffeloven § 233. Domstolen problematiserte imidlertid ikke at handlingsnormen var straffesanksjonert, men foretok en alminnelig restriksjonsvurdering.⁵² Dette tilsier klart at restriksjonsforbudene også stiller krav til innholdet i nasjonal strafferett.

Også norske domstoler har lagt til grunn at nasjonale straffebestemmelser som utgjør EØS- rettslige restriksjoner ikke kan opprettholdes. Et eksempel gir sak LF-2006-24118, som gjaldt et straffesanksjonert bostedskrav i fiskeforbudsloven. Lagmannsretten fant at kravet var i strid med EØS-avtalens artikkel 28, og måtte settes til side.⁵³

50 Se f.eks. sak 6/64 Costa mot ENEL som etablerte læren om EU-rettens forrang og sak 41/74 Van Duyn om vertikal direkte effekt for direktiver.

51 Finstad og Salomonsen (2015) s. 403. For tilsvarende betraktninger fra skatterettens område se Dajani (2003) s. 20.

52 Sak E-1/97 Gundersen.

53 Se Mathisen (2009) s. 241 for nærmere omtale av denne avgjørelsen.

(15)

11

Der spørsmålet har vært diskutert i juridisk teori virker det å være enighet om at EØS-avtalen stiller slike krav til strafferetten.⁵⁴

På denne bakgrunn må det legges til grunn at det under EØS-avtalen på samme vis som i EU- retten stilles krav om at strafferettslige regler ikke utgjør restriksjoner eller på annen måte er i konflikt med materielle rettigheter og friheter, ikke er diskriminerende og ikke er disproporsjonale.

3.3.4 Krav om ekvivalens og effektive, avskrekkende og proporsjonale sanksjoner Kravene om ekvivalens og effektive, avskrekkende og proporsjonale sanksjoner er oppstilt på bakgrunn av TEU artikkel 4(3). EØS artikkel 3 krever, på samme vis som TEU artikkel 4(3), at statene treffer alle tiltak som er nødvendig for å sikre oppfyllelsen av avtalens forpliktelser.

EØS-avtalens målsetning om et felles indre marked med like konkurransevilkår⁵⁵ kan bare oppnås dersom EØS-rettslig regelverk ikke bare formelt sett inntas i nasjonal rett, men også rent faktisk etterleves. Etterlevelsen av regelverket avhenger av hvilke sanksjoner som velges ved den nasjonale gjennomføringen. Dette tilsier at det må oppstilles krav til sanksjoner ved gjennomføring av regelverket i EØS.

På dette punkt er EFTA-domstolens praksis klar. I Kolbeinsson oppstilte domstolen tilsvarende krav til sanksjoner for gjennomføring av EØS-retten som EU-domstolen har gjort i sin praksis. EFTA-domstolen viste til den alminnelige lojalitetsplikten i EØS-artikkel 3, og slo fast at formuleringen fra EU-domstolens praksis om at det kreves ekvivalens og effektive, avskrekkende og proporsjonale sanksjoner var «equally valid» i EØS.⁵⁶

Kolbeinsson dreide seg om administrative sanksjoner i form av erstatning. EFTA-domstolen har ikke eksplisitt slått fast at kravene også gjelder for strafferettslige sanksjoner. I EU- domstolens praksis er det klart at kravene retter seg mot nasjonale sanksjoner generelt, uavhengig av om disse er administrative eller strafferettslige.⁵⁷ Når EFTA-domstolen i Kolbeinsson helt generelt konstaterer at de EU-rettslige kravene er tilsvarende relevant i EØS, må det samme antas å gjelde for de EØS-rettslige kravene. Dette er også lagt til grunn i juridisk teori.⁵⁸

54 Finstad og Salomonsen (2015) s. 403-404 og Mathisen (2009) s. 240.

55 Se EØS art. 1(1).

56 Sak E-02/10 Kolbeinsson avsn. 46 og 47.

57 Se f.eks. C-326/88 Hansen avsn 17. Se nærmere om dette i punkt 4.5.2.1.

(16)

12

EØS-avtalen krever altså at strafferettslige regler oppfyller ekvivalensprinsippet, og at de er effektive, proporsjonale og avskrekkende.

3.4 Veien videre

Utgangspunktet er at EØS-retten stiller tilsvarende krav til nasjonal strafferett som EU-retten.

Den videre analysen av kravenes innhold og virkning vil i all hovedsak ta utgangspunkt i EU- domstolens praksis. EFTA-domstolens praksis er begrenset og lite detaljert. EØS-avtalen artikkel 6 og ODA artikkel 3 oppstiller en plikt til å fortolke EØS-rettslige regler som er identiske med EU-rettslige regler i samsvar med relevante avgjørelser fra EU-domstolen. EU- domstolens praksis er dermed relevant ved fastleggelsen av innholdet i de EØS-rettslige kravene. EØS artikkel 6 og ODA artikkel 3 legger i utgangspunktet opp til et skille mellom avgjørelser avsagt før og etter EØS-avtalens inngåelse. Den tidsmessige begrensingen har ikke vært vektlagt i EFTA-domstolens praksis.⁵⁹ EU-domstolens praksis som sådan må altså anses relevant.⁶⁰

Så langt det er mulig og hensiktsmessig vil jeg bruke avgjørelser som knytter seg til materiell strafferett, og som dreier seg om innholdet i de ulovfestede kravene utviklet i EU-domstolens praksis. Fremstillingen under vil imidlertid vise at også praksis knyttet til tilgrensende områder og kodifiserte versjoner av kravene kan være relevant. Utvalget av praksis kommenteres løpende.

Som tidligere slått fast har homogenitetsmålsetningen sine grenser. I enkelte særlige tilfeller kan det tenkes at rekkevidden av og innholdet i de EØS-rettslige kravene er forskjellig fra de EU-rettslige. Dette er aktuelt for spørsmålet om hvorvidt kravene kan innebære en plikt til kriminalisering, og behandles nærmere i punkt 6.3.4.

4 Nærmere om kravene

4.1 Innledning

Når jeg over har slått fast at EØS-avtalen kan stille krav til strafferetten blir det neste spørsmålet hva innholdet i disse kravene er. Analysen tar utgangspunkt i formuleringen og kategoriseringen av kravene som kan utledes fra EU-domstolens praksis,⁶¹ og som er lagt til grunn i juridisk teori.⁶² Jeg vil skille mellom:

59 Se f.eks. forente saker E-9 og 10/07 L’oreal avsn. 28.

60 Se også Hreinsson (2016) s. 351.

61 Se punkt 3.2.

62 Sevenster (1992) s. 52. Se også Asp (2016) s. 317 og 324-326 Dougan (2012) s. 76 og 79.

(17)

13 1. Krav om materiell overenstemmelse 2. Krav om ikke-diskriminering 3. Krav om ekvivalens

4. Krav om effektive og avskrekkende sanksjoner 5. Krav om proporsjonalitet

Analysen i dette kapittelet gir en generell redegjørelse for kravenes innhold og hvilke situasjoner de kan anvendes i. En detaljert analyse av kravenes virkning for ulike regler i norsk strafferett presenteres i del III.

En beskrivelse av innholdet i kravene til nasjonal strafferett krever også en redegjørelse for innholdet i de alminnelige EØS-rettslige reglene som kravene er oppstilt på bakgrunn av. For å forstå hva det innebærer at strafferettslige regler ikke må være diskriminerende, må man for eksempel kjenne til grunntrekkene ved det generelle EØS-rettslige kravet om ikke- diskriminering. Jeg vil kun skissere de utgangspunkter som er nødvendig for å forstå de strafferettslige kravene. En fullstendig og detaljert fremstilling av innholdet i de alminnelige reglene finnes andre steder, og ligger utenfor rammen av denne avhandlingen.

Innledningsvis vil jeg fremheve enkelte fellestrekk ved de EØS-rettslige kravene som er av betydning for den videre fremstillingen.

Kravene til strafferetten kan beskrives på tvers av inndelingen presentert over basert på virkningen de har. Det skilles mellom positive og negative krav.⁶³ De positive EØS-rettslige kravene innebærer at statene er forpliktet til å bruke nasjonal strafferett på nærmere angitt vis.⁶⁴ Der EØS-retten stiller negative krav innebærer dette en plikt til å avstå fra å bruke nasjonal strafferett i bestemte tilfeller eller på bestemte måter.⁶⁵ Nasjonal strafferett kan altså utvides eller nøytraliseres som følge av EØS-rettslige krav.⁶⁶

At kravene til strafferetten er oppstilt på bakgrunn av en tolkning av alminnelig EØS-rettslig regelverk, ikke gjennom et selvstendig strafferettslig samarbeid, har betydning for deres virkeområde. Det innebærer at det ikke dreier seg om helt generelle krav som gjelder for alle

63 Se Sevenster (1992) s. 39, Harding (2000) s. 380 og Asp (2016) s. 315. Eventuelt beskrives kravenes virkning direkte, se Delmas-Marty (1998) s. 90 som skiller mellom EU-rettens nøytraliserende og utvidende eller styrkende virkning.

64 Asp (2016) s. 316.

65 Asp (2016) s. 316.

66 Delmas-Marty (1998) s. 90 og Sevenster (1992) s. 39.

(18)

14

deler av nasjonal strafferett i alle tilfelle. Krav stilles bare til strafferettslige regler som har en tilknytning til det EØS-rettslig regelverket.⁶⁷

Slik tilknytning foreligger i to typetilfeller.⁶⁸ For det første stilles det krav til nasjonal strafferett der nasjonale straffebestemmelser skal gjennomføre EØS-rettslig regelverk, altså der det vedtas strafferettslige sanksjoner for overtredelse av EØS-rettslige handlingsnormer.

For det andre stilles det krav til straffebestemmelser som ser ut til å være rent nasjonale, men som viser seg å ha en materiell berøringsflate mot EØS-rettslige regler og være i konflikt med disse.

På områder der det ikke finnes EØS-rettslig regelverk stilles det ikke krav til strafferetten.

Dette illustreres ved EU-domstolens avgjørelse i Casati, der det var reist straffesak mot en italiensk borger som hadde forsøkt å eksportere 24 000 tyske mark uten autorisasjonen som krevdes i Italia. Domstolen slo fast at selv om EU-retten i prinsippet stilte krav til innholdet i nasjonal strafferett, satte den ikke grenser i den konkrete saken fordi den type transaksjon som var grunnlag for straffesaken verken var liberalisert i traktatene eller i sekundærlovgivningen.⁶⁹

For øvrig må det fastlegges for det enkelte krav hvilken tilknytning til EØS-retten som kreves.

En fastleggelse av det generelle anvendelsesområdet til hver av de alminnelige reglene ligger, på samme vis som en generell fremstilling av reglenes innhold, utenfor rammen av avhandlingen. I det følgende vil jeg derfor kun skissere noen utgangspunkter av særlig interesse for strafferetten.

4.2 Materiell overenstemmelse 4.2.1 Innledning

Strafferettslige regler må, som andre nasjonale regler, ha et innhold som ikke er i konflikt med EØS-rettens materielle regler.⁷⁰ I Sorricchio slo EU-domstolen fast at nasjonale straffebestemmelser «ikke må begrænse de grundlæggende friheder, som er sikret ved fællesskabsretten».⁷¹ Det stilles altså negative krav til strafferetten.

67 Mathisen (2009) s. 245 og Asp (2002) s. 176-180.

68 Se også Dougan (2012) s. 75 flg. som skiller mellom «implementation» av EU-rett og «derogation» fra EU- rett.

69 Sak 203/80 Casati avsn. 28.

70 Sevenster (1992) s. 45 og Van den Wyngaert (1983) s. 249.

71 Forente saker C-338, 359 og 360/04 Sorricchio avsn. 68.

(19)

15

Nasjonale straffebestemmelser som begrenser grunnleggende rettigheter eller friheter kan likevel opprettholdes dersom de kan rettferdiggjøres. Som jeg vil vise i punkt 4.2.2.2 er det altså vurderingen av rettferdiggjøring som avgjør det faktiske handlingsrommet for nasjonal strafferett.⁷²

Med «konflikt» sikter jeg til situasjonen der strafferettslige og EØS-rettslige regler dekker samme faktum men har uforenelige rettsfølger, altså en klassisk motstridssituasjon.⁷³ Bakgrunnen for at den nasjonale straffebestemmelsen ble vedtatt har ingen betydning.

Konflikt kan oppstå i begge typetilfellene skissert i punkt 4.1. Det er aktuelt både for strafferettslige regler som i utgangspunktet antas å være rent nasjonale, men som viser seg å ha en berøringsflate mot EØS-rettslige regler, og for bestemmelser som i utgangspunktet tar sikte på å gjennomføre EØS-rettslig regelverk, men der statene trår feil ved gjennomføringen.

Materielle regler finnes både i EØS-avtalens hoveddel og i direktiver og forordninger som er innlemmet i avtalen. I de neste punktene vil jeg vise at konflikt kan oppstå med alle disse regelsettene. Flere typer regler i nasjonal strafferett kan være i konflikt med EØS-retten.

Konflikt er særlig aktuelt for gjerningsbeskrivelsen, men oppstår også for andre regler som forsøk, skyldkrav og straffesanksjoner. Jeg kommer nærmere tilbake til dette spørsmålet i del III.

4.2.2 Innhold

4.2.2.1 Restriksjonsvurderingen

De grunnleggende bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel setter grenser for innholdet i nasjonal strafferett.

Dette gjelder for det første reglene om de fire friheter. Reglene oppstiller forbud mot nasjonale tiltak, inkludert lovbestemmelser, som utgjør restriksjoner for den frie flyten av varer, tjenester, personer og kapital.⁷⁴ Restriksjonsbegrepet er tolket vidt i EU-domstolens praksis. Det omfatter både tiltak som forskjellsbehandler personer, aktører eller situasjoner med EØS-tilknytning og sammenliknbare nasjonale tilfeller, og ikke-diskriminerende tiltak

72 Asp (2002) s. 73 og 79.

73 Eckhoff (2001) s. 343.

74 Se EØS artikkel 11 og 12 om varer, artikkel 28 om arbeidstakere, artikkel 31 om etablering, artikkel 36 om tjenester og artikkel 40 om kapital.

(20)

16

som hindrer utøvelsen av frihetene eller gjør det mindre attraktivt.⁷⁵ Som utgangspunkt antas de EØS-rettslige reglene å ha samme innhold som de EU-rettslige.⁷⁶

EU-domstolen har i en rekke saker vurdert nasjonale straffebestemmelser opp mot reglene om de fire friheter. Flere grunnleggende avgjørelser om restriksjonsbegrepet for varer, herunder Dassonville⁷⁷ og Keck,⁷⁸ er for eksempel straffesaker.⁷⁹ I disse sakene foretok EU-domstolen, uten at dette ble nærmere problematisert, en alminnelig restriksjonsvurdering av nasjonale straffebud. I senere praksis har EU-domstolen eksplisitt slått fast at restriksjonsforbudene gjelder også for strafferettslige regler.⁸⁰ I Sorricchio, som konkret dreide seg om nasjonale straffebestemmelsers forenelighet med tjeneste- og etableringsreglene, uttalte domstolen at strafferettslig lovgivning «ikke må begrænse de grundlæggende friheder, som er sikret ved fællesskabsretten».⁸¹ Nasjonale straffebestemmelser kan også være i konflikt med reglene om fri flyt av personer, se Watson og Belmann,⁸² og fri flyt av kapital, se Bordessa.⁸³

Straffebestemmelser kan også være i konflikt med andre traktatbestemmelser, for eksempel konkurranseregelverket. I Gillon slo EU–domstolen fast at nasjonale regler som forbød og straffesanksjonerte blant annet salg av teleterminaler (telefaxmaskiner) uten overensstemmelsesattest var i strid med reglene om fri konkurranse.⁸⁴

Regler i direktiver og forordninger setter grenser for strafferettens innhold. Det følger av fast praksis fra EU-domstolen at nasjonale straffebestemmelser ikke kan være i konflikt med slike regler.⁸⁵ I Bordessa slo EU-domstolen for eksempel fast at et straffesanksjonert forbud mot utførsel av pengebeløp over 5 millioner pesetas uten forhåndsautorisasjon, var i strid med reglene i kapitalbevegelsesdirektivet.⁸⁶ Årsaken var at retten til fri kapitalbevegelse etter direktivet ble illusorisk når den var avhengig av forvaltningens skjønn.⁸⁷

75 Sejersted (2011) s. 292-293 og Fredriksen og Mathisen (2018) s. 100-112.

76 Sejersted m.fl. (2011) s. 289 og Wennerås (2018) s. 215. For reglene om fri flyt av kapital er det enkelte forskjeller mellom EU og EØS, se nærmere om dette i Sejersted (2011) s. 460-461 og 464.

77 Sak 8/74 Dassonville.

78 Forente saker C-267 og 268/91 Keck.

79 Heger (2011) s. 266.

80 Se sak f.eks. 203/80 Casati avsn. 27, sak 186/87 Cowan avsn. 19, og C‑348/96 Calfa avsn. 17.

81 Forente saker C-338, 359 og 360/04 Sorricchio avsn. 68.

82 Sak 118/75 Watson og Belmann avsn. 20.

83 Forente saker C-358 og 416/93 Bordessa avsn. 25.

84 C-69/91 Gillon avsn. 22. Se også Asp (2002) s. 107.

85 Se f.eks. sak 8/77 Sagulo.

86 Dir 88/361/EØF.

87 Forente saker C-358 og 416/93 Bordessa avsn. 25.

(21)

17

Særlige uttrykk for denne generelle regelen er tatt inn i sekundærregelverket. I tjenestedirektivet⁸⁸ er det for eksempel slått fast at selv om direktivet verken harmoniserer eller berører strafferetten, se fortalens punkt 12, kan medlemsstatene ikke begrense den frie utveksling av tjenesteytelser ved å anvende strafferettslige bestemmelser, se artikkel 1 nr. 5.

Som tidligere nevnt kan det oppstå konflikt også der det strafferettslige regelverket i utgangspunktet tar sikte på å gjennomføre EU/EØS-rettslig regelverk. I Hansen ble EU- domstolen for eksempel bedt om å vurdere om det var i strid med reglene i forordning 543/69/EØF at dansk rett ila objektivt straffeansvar for overtredelse av forordningens regler om kjøre- og hviletid. Domstolen konkluderte konkret med at forordningen ikke var til hinder for en slik ordning.⁸⁹

Konflikt kan også oppstå der et område er totalharmonisert. I disse tilfellene er det ikke lenger rom for å vedta nasjonale regler, og da heller ikke straffebestemmelser. I Van den Burg slo EU-domstolen for eksempel fast at fugledirektivets⁹⁰ bestemmelser om beskyttelsestiltak var uttømmende. Medlemsstatene kunne da ikke oppstille straffesanksjonerte forbud mot import av andre arter enn de som eksplisitt var opplistet i direktivet.⁹¹

Konflikt kan bare oppstå dersom nasjonale straffebestemmelser faller inn under virkeområdet til EØS-rettslige regler. Selv om restriksjonsforbudene er tolket vidt, faller enkelte tilfeller utenfor. I Kremzov slo EU-domstolen for eksempel fast at det at en person ilegges fengselsstraff ikke i seg selv er tilstrekkelig til at saksforholdet faller inn under EU-retten.

Selv om «enhver frihedsberøvelse» begrenser retten til fri personbevegelighet er en

«hypotetisk udsigt til at gøre denne ret gældende» ikke tilstrekkelig.⁹² De konkrete lovbruddene som var begått, mord og ulovlig besittelse av våpen, hadde heller ingen tilknytning til EU-retten. Forholdet lå da utenfor EU-domstolens kompetanse, og domstolen kunne ikke uttale seg om den EU-rettslige forståelsen av visse grunnleggende straffeprosessuelle rettigheter.⁹³

4.2.2.2 Rettferdiggjøring

Nasjonale straffebestemmelser som begrenser EØS-rettslige rettigheter og friheter kan rettferdiggjøres. Som beskrevet i innledningen er det vurderingen av rettferdiggjøring som

88 Dir 2006/123/EF.

89 C-326/88 Hansen avsn. 16.

90 Dir 79/409/EF.

91 C-169/89 Van den Burg avsn. 12-15.

92 C-299/95 Kremzov avsnitt 16.

93 C-299/95 Kremzov avsnitt 17-18.

(22)

18

reelt sett avgrenser statenes handlingsrom. Rettferdiggjøring forutsetter både at straffebestemmelsen ivaretar et legitimt hensyn og at proporsjonalitetsprinsippet er oppfylt.⁹⁴ Innholdet i proporsjonalitetsvurderingen beskrives nærmere i punkt 4.6.

Der straffebestemmelsen er i konflikt med grunnleggende traktatfestede rettigheter og friheter følger de legitime hensyn dels av traktatbestemmelsene selv, og dels er de utviklet gjennom EU-domstolens praksis. Hvilke hensyn som kan påberopes avhenger av hvordan restriksjonen er utformet.⁹⁵ Der straffebestemmelsen er i konflikt med regler i direktiver eller forordninger kan grunnlag for rettferdiggjøring finnes i unntaksbestemmelser i direktivet eller forordningen selv. Hvorvidt også de alminnelige hensyn som er oppstilt i traktatbestemmelsene og EU- domstolens praksis kan påberopes, må bero på en konkret tolkning. Ved fullharmonisering, eller der unntaksbestemmelsen er ment å være uttømmende, er dette utelukket.⁹⁶

I Prantl gjorde Tyskland gjeldende for EU-domstolen at det faktum at en regel var av strafferettslig karakter, i seg selv måtte være tilstrekkelig til at den ivaretok hensynet til offentlig orden,⁹⁷ altså et traktatfestet legitimt hensyn.⁹⁸ EU-domstolen aksepterte ikke dette argumentet, og uttalte at det at «de pågældende regler er belagt med straf» ikke er tilstrekkelig til å «henføre et regelsæt under begrebet den offentlige orden».⁹⁹ Det må altså vurderes konkret om strafferettslige regler ivaretar et legitimt hensyn.

EU-domstolen har erkjent at behovet for å forebygge kriminalitet kan være et legitimt hensyn.

I Sorricchio ble det for eksempel slått fast at det fulgte av rettspraksis at «målet om af bekæmpe kriminalitet ved at underkaste de erhvervsdrivende…en kontrol» i prinsippet kunne rettferdiggjøre inngrep i etablerings- og tjenestefriheten.¹⁰⁰

4.3 Ikke-diskriminering 4.3.1 Innledning

Strafferettslige regler må ikke diskriminere på bakgrunn av nasjonalitet. Det stilles altså negative krav. I Cowan slo EU-domstolen fast at ved anvendelsen av strafferettslige og straffeprosessuelle regler må det «ikke udøves nogen forskelsbehandling over for de personer,

94 Sejersted (2011) s. 294-295.

95 Sejersted (2011) s. 294-295. Se nærmere om dette i punkt 4.3.2.

96 Se f.eks. sak C-5/94 Hedley Lomas avsn. 18 og sak C-1/96 CWF avsn. 47. Se også Asp (2002) s. 96.

97 Asp (2002) s. 96-97.

98 Hensynet til offentlig orden kan påberopes ved restriksjoner for både varer, tjenester og personer se EØS artikkel 13 (varer), artikkel 28(3) og 33 (personer), artikkel 39 jf. 33 (tjenester).

99Sak 16/83 Prantl avsn. 33.

100 Forente saker C-338, 359 og 360/04 Sorricchio avsn. 52 og 53.

(23)

19

som efter fællesskabsretten har krav på ligebehandling».¹⁰¹ Kravet om likebehandling gjelder ikke bare for fysiske personer, men også for markedsaktører og virksomhet.¹⁰²

Redegjørelsen i neste punkt vil vise at kravet om ikke-diskriminering gjelder i begge typetilfellene beskrevet i punkt 4.1. Det gjelder altså både for rent nasjonale straffebestemmelser med en materiell berøringsflate mot EØS-retten og for regler som i utgangspunktet tar sikte på å gjennomføre EØS-rettslig regelverk.¹⁰³ Forbudet retter seg mot alle former for strafferettslige regler. EU-domstolens praksis viser at både gjerningsbeskrivelsen i straffebud, skyldkrav og sanksjoner kan være i konflikt med kravet.

Dette behandles nærmere i del III.

Forbud mot diskriminering følger av EØS artikkel 4, reglene om de fire friheter i EØS- avtalens hoveddel og særlige bestemmelser i direktiver og forordninger.¹⁰⁴ Det alminnelige forbudet i artikkel 4 kommer bare til anvendelse der det ikke gjelder særlige regler.¹⁰⁵ Enkelte av disse rettsgrunnlagene er generelt beskrevet i punkt 4.2 om materiell overenstemmelse. I dette avsnittet vil jeg, i tråd med den løsning som er valgt både i EU-domstolens praksis¹⁰⁶ og i juridisk teori,¹⁰⁷ gi en selvstendig og samlet fremstilling om kravet om ikke-diskriminering og hva dette innebærer for strafferetten.

4.3.2 Innhold

Både EU- og EFTA-domstolen synes å legge til grunn at det alminnelige diskrimineringsforbudet har samme innhold i EU og EØS.¹⁰⁸ Det samme gjelder de alminnelige restriksjonsforbudene i EØS-avtalens hoveddel.¹⁰⁹ Kravene til strafferetten som oppstilles på bakgrunn av disse bestemmelsene må dermed som utgangspunkt antas å være like i EU og EØS.¹¹⁰

101 Sak 186/ 87 Cowan avsn. 19.

102 Se f.eks. forente saker C-447 og 448/08 Sjöberg og sak 299/86 Drexl.

103 Se f.eks. C-29/95 Pastoors som omtales nærmere under.

104 Fredriksen (2016) s. 404.

105 Sak E-16/11 Icesave avsn. 205.

106 Se f.eks. sak 186/ 87 Cowan avsn. 19.

107 Se f.eks. Asp (2002) s. 120-125.

108 Se fra EU-domstolen sak C-155/09 Kommisjonen mot Hellas avsn. 74 og fra EFTA-domstolen sak E-8/04 ESA mot Liechtenstein avsn. 46 flg. Se også Fredriksen (2016) s. 393-394 m. videre henvisninger.

109 Se redegjørelsen om dette i punkt 4.2.2.1.

110 Fredriksen (2016) s. 392 påpeker at det EØS-rettslige prinsippet om ikke-diskriminering kan tenkes å rekke kortere enn det EU-rettslige fordi EFTA-domstolen i motsetning til EU-domstolen ikke har oppstilt noe alminnelig ulovfestet krav om likebehandling. Dette kravet synes imidlertid å ha spilt en begrenset rolle på strafferettens område, og jeg er ikke kjent med praksis der det er særskilt nevnt.

(24)

20

Både direkte og indirekte diskriminering er forbudt.¹¹¹ Straffebestemmelser er direkte diskriminerende der de forskjellsbehandler på bakgrunn av nasjonalitet. En illustrasjon gir EU-domstolens avgjørelse i Kommisjonen mot Tyskland. Tyske borgere som ikke overholdt plikten til å ha identifikasjonspapirer kunne ilegges en bot på inntil 1000 mark, mens borgere fra andre EU stater kunne ilegges en bot på inntil 5000 mark for tilsvarende overtredelser.

Slike sanksjonsregler var direkte diskriminerende, og kunne ikke opprettholdes.¹¹² Konkret var det tale om en administrativ bot. Det er imidlertid klart at løsningen ville vært den samme om det var tale om en strafferettslig bot. At kravet om ikke-diskriminering gjelder også for strafferettslige regler innebærer nettopp at statene heller ikke på dette området kan ha regler som forskjellsbehandler.

Straffebestemmelser er indirekte diskriminerende der de forskjellsbehandler på bakgrunn av andre kriterier enn nasjonalitet, men har den faktiske virkning at borgere eller aktører fra andre EØS-stater stilles dårligere enn nasjonale borgere eller aktører.¹¹³ EU-domstolens avgjørelse i Pastoors gir en illustrasjon fra straffeprosessens område. For å få overtredelser av regler om veitransport i forordning 3820/85/EØF behandlet som en alminnelig straffesak i Belgia, fremfor å betale en bot på 10 000 belgiske franc på stedet, måtte personer som ikke var bosatt i Belgia stille 15 000 belgiske franc til sikkerhet for saksomkostninger og eventuelle bøter. EU-domstolen påpekte at regler som forskjellsbehandler på bakgrunn av bosted har den effekt at de stiller borgere fra andre EU-stater dårligere enn nasjonale borgere, og er indirekte diskriminerende.¹¹⁴

Pastoors og andre avgjørelser fra straffeprosessens område er relevante for fastleggelsen av innholdet i de strafferettslige kravene. Dette skyldes at kravene til strafferett og straffeprosess, som den overnevnte Cowan viser, ofte behandles sammen i EU-domstolens praksis og er formulert på samme vis.¹¹⁵

Kravet om ikke-diskriminering er til hinder både for ulik behandling av like tilfeller, og lik behandling av ulike tilfeller.¹¹⁶ Den tidligere nevnte Kommisjonen mot Tyskland gir et eksempel på det første. Å ilegge en høyere bot for borgere fra andre EU-stater enn for tyske borgere for samme overtredelse var i strid med kravet om ikke-diskriminering.¹¹⁷ Det siste

111 E-5/10 Kottke avsn. 29.

112 C-24/97 Kommisjonen mot Tyskland avsn. 15.

113 E-5/10 Kottke avsn. 29.

114 Sak C-29/95 Pastoors avsn. 16-18.

115 Se sak 186/87 Cowan avsn. 19. Se også sak 203/80 Casati avsn. 27.

116 Sak E-16/11 Icesave avsn 218.

117 Sak C-24/97 Kommisjonen mot Tyskland avsn. 15.

(25)

21

illustreres av EU-domstolens avgjørelse i Skanavi. Tysk rett opererte med samme strafferamme for EU-borgere som ikke hadde erstattet førerkortet fra sin hjemstat med tyske førerkort og tyske borgere som kjørte uten å ha førerkort. EU-domstolen slo fast at det i lys av overtredelsenes karakter var disproporsjonalt å behandle de to gruppene på samme vis.¹¹⁸ Dette må antas å bygge på en oppfatning om at overtredelsene begått av EU-borgere var mindre alvorlige og enn overtredelsene begått av tyske borgere.

Det er den reelle virkningen av de nasjonale reglene som vurderes, ikke den formelle situasjonen. Dette illustreres av Sjöberg. EU-domstolen slo fast at det ikke var diskriminering i strid med TEUF artikkel 49 at reklamering for sjansespill avholdt i Sverige uten lisens var omfattet av andre straffebestemmelser enn reklamering for sjansespill avholdt i andre medlemsstater, all den tid straffesanksjonene faktisk var like strenge.¹¹⁹ I enkelte tilfeller kan hvilket straffebud en handling faller inn under i seg selv ha reell virkning, dersom straffebudene er av så ulik art at det er mer graverende å dømmes etter den ene straffebudet enn etter det andre.

Nasjonale straffebestemmelser som forskjellsbehandler på bakgrunn av nasjonalitet kan likevel opprettholdes dersom de kan rettferdiggjøres.

Der strafferettslige regler vurderes opp mot EØS artikkel 4 og enkelte andre regler, herunder reglene om fri flyt av kapital,¹²⁰ kan forskjellsbehandling tillates dersom den kan forklares med objektive omstendigheter.¹²¹ I Drexl slo EU-domstolen fast at det kunne tillates at straffen for momslovbrudd ved import var strengere enn for momslovbrudd ved interne transaksjoner fordi gjerningsinnholdet i overtredelsene og sannsynligheten for oppdagelse var ulik. Domstolen slo imidlertid også fast at det går en absolutt grense ved tilfellene der forskjellsbehandlingen var åpenbart disproporsjonal.¹²² Dette kan ikke tillates.

Dersom forskjellsbehandlingen ikke kan forklares med objektive omstendigheter må det foretas en alminnelig vurdering av rettferdiggjøring som skissert i punkt 4.2.2.2. Spørsmålet er om den strafferettslige regelen som forskjellsbehandler ivaretar et legitimt hensyn og om den er proporsjonal.

118 Sak C-193/94 Skanavi avsn. 37.

119 Forente saker C-447 og 448/08 Sjöberg avsn. 56.

121 Se generelt Fredriksen (2016) s. 408 og særlig om strafferetten Asp (2002) s. 122.

122 Sak C-299/ 86 Drexl avsn. 22 og 23. Se også Delmas-Marty (1998) s. 97.