Økonomibestemmelsene i kommuneloven m/forskrifter

(1)

moderniseringsdepartementet

Økonomisamling Troms og Finnmark, september 2020

Økonomibestemmelsene i kommuneloven m/forskrifter

Utredningsleder Bent Devik Seniorrådgiver Charlotte Herje

(2)

Innledning

(3)

Nye regler gjelder fra og med 2020

Kommuneloven 2018

Budsjett-/regnskapsforskrift

NOU 2016: 4 Prop. 46 L (2017-18)

Veileder

KOSTRA-forskrift Kontoplanveileder Veileder

Forskrift om garantier/finans Veileder

Selvkostforskrift Veileder (kommer)

(4)

Ikrafttredelse

Økonomibestemmelsene trer i kraft 1.1.2020

Tidligere regler gjelder ut regnskapsåret 2019

• Årsregnskapet og årsberetningen for 2019 etter tidligere regler

Fra og med budsjett- og regnskapsåret 2020

• Økonomiplanen og årsbudsjettet for 2020 etter nye regler

01

(5)

Veiledning på KMDs nettsider

https://www.regjeringen.no/no/tema/kommuner-og- regioner/kommuneokonomi/okonomiforvaltning/id2006194/

https://www.regjeringen.no/no/tema/kommuner-og-

regioner/kommuneokonomi/okonomiforvaltning/regelverk-og-forarbeid/id495977/

(6)

Hva handler økonomibestemmelsene om?

Regler om økonomisk planlegging og styring

• Lokalpolitisk styrt utvikling av kommunen

• Åpenhet om og kontroll med ressursbruken

Regler som begrenser mulige økonomiske disposisjoner

• "Handlingsregler" for en forsvarlig økonomiforvaltning

• Ivareta kommunens økonomiske handlingsevne

(7)

Hva er gjort i ny kommunelov?

Økonomireglene i dagens lov er i hovedsak videreført

Nye økonomiforskrifter utfyller loven

En rekke viktige enkeltstående endringer

• Flere krav for en mer langsiktig forvaltning og tidlige grep

• Noen få endringer åpner opp handlingsrommet

(8)

Tema for resten av timen

- Finansielle måltall - Budsjett og regnskap

- Regnskapsplikten etc.

- Budsjettbalanse og merforbruk - Skillet drift/investering

- ROBEK - KOSTRA - Lån

- Garantier

(9)

"Generalbestemmelse" og

finansielle måltall

(10)

Kommunene skal forvalte sin økonomi slik at den økonomiske handleevnen blir ivaretatt over tid

• En ny og generell plikt – karakter av en formålsbestemmelse

• Løfter frem idealet – en langsiktig økonomiforvaltning

• Markerer kommunestyrets ansvar for å ivareta handlingsrommet

• Hva er god langsiktig forvaltning? – politisk skjønn

• Regelen er ikke egnet som grunnlag for å prøve lovligheten av enkeltavgjørelser

(11)

Styringsverktøyene - § 14-2

Kommunestyrets verktøy for planlegging og styring

• Økonomiplanen og årsbudsjettet

• Årsregnskapet og årsberetningen

• Finansreglementet

• Økonomireglementet

Kommunestyret skal nå ta i bruk finansielle måltall

• Finansielle måltall – kommunestyrets mål for økonomisk utvikling

• Lokal økonomisk politikk – lokale handlingsregler for budsjettet

• Skape bevissthet og åpenhet om reell økonomisk situasjon

(12)

Finansielle måltall – lokale handlingsregler - § 14-2

Kommunestyret skal selv vedta de finansielle måltallene

KS har ulike modeller som kan brukes som støtteverktøy Mål for hva driftsresultat, gjeldsgrad mv. bør være for at det økonomiske handlingsrommet skal sikres over tid

Måltallene skal være retningsgivende for budsjettarbeidet

(13)

Nye krav til årsberetningens innhold - § 14-7

Ivaretas den økonomiske handleevnen over tid?

• vurdere økonomisk utvikling i lys av kommunens finansielle måltall

Er det vesentlige avvik fra premissene for bevilgningene?

• er pengene brukt til annet enn kommunestyret hadde forutsatt?

Hva er årsaken til vesentlige beløpsmessige budsjettavvik?

(14)

Budsjett og regnskap

(15)

Økonomiplanens og årsbudsjettets innhold - § 14-4

Kravene til økonomiplanens og årsbudsjettets innhold er i hovedsak videreført og harmonisert

• Balanse, realisme, fullstendighet og oversiktlighet

• Driftsdel og investeringsdel

• Vise kommunestyrets prioriteringer, bevilgninger, mål og premisser

• Vise utviklingen i kommunens økonomi

Obligatoriske oversikter reguleres i forskrift, gjelder nå også for økonomiplanen

Nå også krav om å vise utviklingen i gjeld og andre langsiktige forpliktelser

(16)

Krav til eget budsjett og regnskap

• Kommunekassen

• Kommunale foretak

• Interkommunale politiske råd*

• Kommunale oppgavefellesskap*

• § 27-samarbeid som enda ikke er omdannet*

• Lånefond

§§

*Gjelder også IPR, KO og § 27 som ikke er eget rettssubjekt

*Små samarbeid < 5 mill kr (brf § 8-3) kan tas inn i årsregnskapet til kontorkommunen (kommunekassen)

(17)

Konsolidert årsregnskap – utvidet regnskapsplikt - § 14-6

Vise kommunen (rettssubjektet) som én økonomisk enhet

• Kommunekassen

• Kommunale foretak

• Interkommunale politiske råd og kommunale oppgavefellesskap som ikke er eget rettssubjekt

• Lånefond

• Samarbeid og selskaper som er egne rettssubjekt inngår ikke

• Regnskapet skal revideres

• Skal rapporteres til KOSTRA

• Ny frist for regnskapsavleggelse: 22. februar 22.02

(18)

Nye obligatoriske oppstillinger

Økonomisk oversikt drift – justeringer Bevilgningsoversikt investering – endret

Balanseregnskapet – justeringer

§§

.

Bevilgningsoversikt drift - ny

"1B" og "2B" som før ^–men avsetninger og bruk av fond mv. må synliggjøres

Oversikt over gjeld og lange forpliktelser – ny

Budsjettavvik – og årsavslutningsdisposisjoner – ny

(19)

Standardoppstillinger og fleksibilitet ved behov

Tilføye poster – mulighet og plikt

Adgang til å slå sammen eller unnlate å ta med poster

Gjelder kun for kommunale foretak, interkommunale politiske råd, kommunale oppgavefellesskap, § 27 og lånefond

Spesifisere poster – mulighet og plikt

§§

(20)

Gamle 1A "Nye 1A" (§ 5-4 første ledd)

§

1 Skatt på inntekt og formue 2 Ordinært rammetilskudd 3 Skatt på eiendom

4 Andre direkte eller indirekte skatter 5 Andre generelle statstilskudd 6 Sum frie disponible inntekter 7 Renteinntekter og utbytte

8 Gevinst finansielle instrumenter (omløpsmidler) 9 Renteutgifter, provisjoner og andre finansutgifter 10 Tap finansielle instrumenter (omløpsmidler) 11 Avdrag på lån

12 Netto finansinntekter/-utgifter

13 Til dekning av tidligere års regnskapsmessige merforbruk 14 Til ubundne avsetninger

15 Til bundne avsetninger

16 Bruk av tidligere års regnskapsmessige mindreforbruk 17 Bruk av ubundne avsetninger

18 Bruk av bundne avsetninger 19 Netto avsetninger

20 Overført til investeringsbudsjettet 21 Til fordeling drift

22 Sum fordelt til drift (fra skjema 1B) 23 Merforbruk/mindreforbruk = 0

1. Rammetilskudd

2. Inntekts- og formuesskatt 3. Eiendomsskatt

4. Andre generelle driftsinntekter 5. Sum generelle driftsinntekter 6. Sum bevilgninger drift, netto 7. Avskrivninger

8. Sum netto driftsutgifter 9. Brutto driftsresultat 10. Renteinntekter 11. Utbytter

12. Gevinster og tap på finansielle omløpsmidler 13. Renteutgifter

14. Avdrag på lån 15. Netto finansutgifter 16. Motpost avskrivninger 17. Netto driftsresultat

Disponering eller dekning av netto driftsresultat:

18. Overføring til investering

19. Netto avsetninger til eller bruk av bundne driftsfond 20. Netto avsetninger til eller bruk av disposisjonsfond 21. Dekning av tidligere års merforbruk

22. Sum disponeringer eller dekning av netto driftsresultat 23. Fremført til inndekning i senere år (merforbruk).

Ekskl. netto avsetninger på rammeområdene

Inkl. netto avsetninger på rammeområdene Inkl. netto avsetninger på

rammeområdene

Ekskl. netto avsetninger på rammeområdene

(21)

Skillet drift/investering

(22)

Ny lov presiserer de tradisjonelle prinsippene

• Driften kan bare finansieres av løpende inntekter

• Lån og salg av formue bare til (egne) investeringer

Enkelte unntak

• Tilskudd til andres investeringer (flere vilkår)

(23)

Noen sentrale endringer i ny forskrift

Alle inntekter regnes som driftsinntekter, unntatt de som spesifikt er angitt at hører til i investering, se § 2-2

§ 2-5 til § 2-9: Regnskapsføring av avdrag og bruk av lån mv., utbytte og salg av aksjer

§ 2-4: Tilskudd til andre er drift, men se unntaket

§§

Bruk av driftsfond i investeringsregnskapet må skje via overføringsposten fra drift til investering

(24)

Merforbruk

(25)

Oppfølging av merforbruk

Hvis regnskapet

vedtas

med merforbruk, skal kommunestyret også angi hvordan merforbruket skal

dekkes inn (beløp og tidsplan)

Hvis regnskapet

avlegges

med merforbruk, skal kommunedirektøren foreslå endringer i

årets

^budsjett

(må behandles av kommunestyret innen 30. juni)

(26)

Inndekning av merforbruk – § 14-11

• Tidsfristene for inndekningen er videreført

• Innen 2 år utenfor ROBEK, flere enn 2 år innenfor ROBEK

• Men - inndekning kan ikke utsettes hvis det er midler på disposisjonsfond

• Midler på disposisjonsfond skal brukes til å dekke inn merforbruk det året merforbruket oppsto

• Merforbruk som kan fremføres til inndekning i senere år, blir dermed redusert

Kr. Kr.

Kr.

(27)

Merforbruk – eksempel

• Regnskapet for 2020 viser et merforbruk på 5 mill. kr, samtidig som det er 4 mill. kr på disposisjonsfondet

• Tidligere kunne hele merforbruket på 5 mill. fremføres uten at fondet røres

• Åpnet for eksempel for at hele disposisjonsfondet finansierer tiltak i 2021, mens inndekningen på 5 mill. først tas i 2022 eller senere

• Nye regler krever at disposisjonsfondet må brukes i 2020 til å redusere merforbruket fra 5 mill. til 1 mill.

• Kun rest merforbruk på 1 mill. fremføres til inndekning i 2021 eller senere Kr. Kr.

Kr.

Budsjett- og regnskapsforskriften kapittel 4

(28)

ROBEK

(29)

ROBEK – kriteriene for innmelding - § 28-1

Departementet har adgang til å la være å melde en kommune inn i ROBEK, men bare hvis det åpenbart ikke er behov for kontroll

Grunnlagene for innmelding i ROBEK er utvidet

• Budsjett og økonomiplan vedtatt med merforbruk

• Regnskapet, budsjettet eller økonomiplanen viser inndekning over flere enn to år

• Regnskapet viser et akkumulert merforbruk over 3 prosent

• Vedtak er ikke fattet innen fristen

ROBEK

(30)

ROBEK-kommuner skal vedta en tiltaksplan

Budsjettkontrollen videreføres (balanse og realisme)

ROBEK

Godkjenning av lån og lange leieavtaler videreføres, men

• ny lov krever at godkjenningen skal skje ved en samlet øvre låneramme

• departementet får hjemmel til å fastsette vilkår for bruk av lånerammen

• hva lånerammen skal brukes til, eller hva den ikke kan brukes til

• bare når det er nødvendig av hensyn til kommunens økonomi

(31)

Lovlighetskontroll ved negativ revisjonsberetning - § 28-6

Departementet skal kontrollere lovligheten av et vedtatt årsregnskap hvis to vilkår er oppfylt (gjelder alle, ikke bare ROBEK-kommuner)

• revisor har avgitt negativ revisjonsberetning

• årsregnskapet er ikke endret for å rette opp dette

Dersom årsregnskapet blir funnet lovlig –

regnskapsvedtaket står

Dersom årsregnskapet blir funnet ulovlig – oppheves og nytt vedtak

(32)

KOSTRA

(33)

Rapporteringspliktige til KOSTRA

Alle årsregnskap som skal utarbeides etter kommuneloven og budsjett- og regnskapsforskriften, skal rapporteres (+ IKS)

Årsregnskapene til:

• Konsolidert årsregnskap for kommunen

• Kommunekassen

• Kommunale foretak*

• Interkommunale politiske råd**

• Kommunale oppgavefellesskap**

• § 27-samarbeid som ikke er omdannet**

• Interkommunale selskaper (IKS-loven)

(34)

* Kommunale "kraftforetak" som rapporterer til NVE er ikke rapporteringspliktige (men skal inngå i konsolidert!)

** Interkommunale samarbeid (IPR, KO) skal utarbeide eget årsregnskap og dermed rapportere

** Unntak: små samarbeid < 5 mill kr (brf § 8-3) kan tas inn i kontorkommunen og inngår da i kommunekassen rapport

** Det samme gjelder for § 27 som enda ikke er omdannet

(35)

Flere endringer i KOSTRA-forskriften

Ny rapporteringsfrist for regnskapene: 22. februar (2021)

Regnskapet skal rapporteres på nytt hvis vesentlige feil

(36)

Regnskapsrapporteringen i endring

KOSTRA "konserntall"

Regnskapet til kommunale foretak Regnskapet til lånefond

Regnskapet til IPR og KO

Regnskapet til IKS

For regnskapsåret 2020

Regnskapet til kommunekassen Konsolidert årsregnskap

Regnskapet til § 27 som ikke er omdannet

(37)

Regnskapsrapporteringen i endring

KOSTRA "konserntall"

Regnskapet til kommunale foretak Regnskapet til lånefond

Regnskapet til IPR og KO når eget rettssubjekt

Regnskapet til IKS

Etter overgangsperioden

Regnskapet til kommunekassen Konsolidert årsregnskap

Regnskapet til § 27 som ikke er omdannet

(38)

Lån

(39)

Vilkår for å ta opp lån - § 14-14

Vilkårene for å ta opp lån er presisert

• Lånet må være til et lovlig låneformål

• Lånet må være innenfor de rammene som kommunestyret har vedtatt

• Lånet må være innenfor det som fylkesmannen har godkjent (ROBEK)

(40)

Alle andre investeringer faller utenfor låneadgangen

• Verdipapirer, aksjer eller andre eierandeler, egenkapitalinnskudd o.l.

Fortsatt adgang til å lånefinansiere egne investeringer

• Kun varige driftsmidler (bygninger, tomter, tekniske installasjoner etc.)

• Kommunen må eie investeringen (formell eier eller reell eier)

Ny adgang - lån til kjøp av eiendom som er organisert som AS

• Aksjeselskapet må være et rent ("single-purpose") eiendomsselskap

(41)

§ 14-15 andre ledd

Kommunen må kjøpe alle aksjene Rent eiendomsselskap

• ingen annen virksomhet

• ingen andre vesentlige forpliktelser

• ingen andre ansatte enn daglig leder

Eiendom Holding AS

Nilsens gate 11 AS (leiegård)

Olsens vei 22 AS (næringsbygg)

Låneadgangen gjelder kjøp av datterselskaper med én eiendom som eneste innmat

(42)

Kommunene kan fortsatt ikke lånefinansiere andres investeringer

Tilskudd til andre må finansieres over driftsbudsjettet

Men ny lov innfører et unntak

• Tilskudd til andres investeringer kan finansieres over investeringsbudsjettet

• Unntaket gjelder i to type tilfeller

• En rekke vilkår må være oppfylt

(43)

§ 14-16 første ledd

En kommune kan

lånefinansiere et tilskudd til en annen kommunes

investering

men bare på områder hvor kommunene har et lovpålagt

ansvar

En fylkeskommune kan lånefinansiere et tilskudd

til en annen fylkes- kommunes investering

men bare på områder hvor fylkeskommunene har et lovpålagt

ansvar Kr. Kr.

Gjelder ikke mellom en kommune og en

fylkeskommune

Kr.

(44)

§ 14-16 andre ledd

Beløpsbegrensning på lånets størrelse

En kommune kan lånefinansiere et investeringstilskudd til eget selskap

Men bare hvis

• kommunen alene, eller sammen med andre kommuner/fylkeskommuner, har bestemmende innflytelse i selskapet

• investeringen er et varig driftsmiddel og eies av selskapet

• investeringen er på et område hvor kommunen har et lovpålagt ansvar

(45)

Avdrag på lån - § 14-18

𝐌𝐢𝐧𝐢𝐦𝐮𝐦𝐬𝐚𝐯𝐝𝐫𝐚𝐠𝐞𝐭

Sum avskrivninger × Rest lånegjeld

Sum bokført verdi varige driftsmidler

• Lån skal nedbetales årlig – minst lik minimumsavdraget

• Budsjettet/regnskapet (drift) skal minst belastes med minimumsavdraget

(46)

Garantier

(47)

Kommunale garantier - § 14-19

• Forbud mot garantier for næringsvirksomhet

• Forbud mot garantier med vesentlig økonomisk risiko

• Garantivedtak skal godkjennes av fylkesmannen

• garantier for små beløp trenger ikke godkjenning

• EØS-reglene om offentlig støtte

GARANTI

(48)

En helhetlig vurdering av rettssubjektets virksomhet

(NOU 2016:4 kap. 19)

• Gevinstsiktemål?

• Hvilken type virksomhet drives?

• Forretningsmessig – i et marked?

• Mer ideell?

• Ideell men med et kommersielt preg?

• Både forretningsmessig og ideell?

(49)

Næringsvirksomhet – eksempler - § 14-19

Næringsvirksomhet Ikke næringsvirksomhet

energiverk dagligvare sagbruk flyplassdrift toppfotball

utleie av næringslokaler tomteutvikling for videresalg

barnehager sykehjem

bompengeselskaper arbeidsmarkedstiltaksbedrifter kultur

breddeidrettsanlegg

Forutsetter at virksomheten har et uttrykt ikke-økonomisk En rekke typer virksomheter regnes

som næring, også når virksomheten har ikke-økonomisk formål

(50)

a. Hvem garantien er stilt for

b. Hvilket formål garantien gjelder c. Hvilken type garanti som er stilt

d. Det maksimale beløpet som det garanteres for og hvordan beløpet eventuelt reduseres i garantiperioden

e. Hvilket tidspunkt garantien gjelder fra og når den opphører f. Om vedtaket må godkjennes av departementet

GARANTI

(51)

Hvis… så skal garantivedtaket alltid angi

• Hvis det kausjoneres for lån, skal vedtaket også angi lånets hovedstol og tillegg for renter og omkostninger som det garanteres for.

• Hvis kommunen tar forbehold som har betydning for kommunens garantiansvar, skal forbeholdene komme fram av garantivedtaket.

• Hvis kommunen skal ha rettigheter som skal dekke utgiftene ved en eventuell innfrielse av garantien, skal rettighetene komme fram av garantivedtaket.

• Hvis garantien er gitt for små beløp og ikke skal godkjennes, skal garantivedtaket også angi at garantien er ugyldig hvis mottakeren av garantien forsto eller burde ha forstått at den er i strid med

kommuneloven § 14-19 første ledd første punktum.

GARANTI

(52)

GARANTI

Innbyggertall Beløpsgrense (mill kr)

Tom. 3 000 0,8

Fom. 3 001 tom. 10 000 2,0

Fom. 10 001 tom. 30 000 4,0

Fom. 30 001 tom. 100 000 7,0

Fom. 100 000 10,0

(53)

Økonomibestemmelsene i kommuneloven m/forskrifter