Det juridiske fakultet
Aml § 18-10 og uskyldspresumsjonen
EMK artikkel 6 nr. 2 og krav til virksomheters ansvar og bevisregler ved overtredelsesgebyr
—
Lars Hevnskjel Ringvold
Liten masteroppgave i rettsvitenskap, høsten 2018
Innholdsfortegnelse
1 Innledning ... 1
2 Arbeidsmiljøloven § 18-10 ... 4
2.1 Hvorfor administrativ sanksjon? ... 4
2.2 Om bestemmelsen ... 7
2.3 Nærmere om virksomhetens ansvar ... 10
2.4 Saksbehandlingen ... 12
3 Uskyldspresumsjonen ... 14
3.1 Rekkevidden av EMK artikkel 6 nr. 2 ... 14
3.2 «Everyone» - Verner artikkel 6 nr. 2 juridiske personer? ... 17
3.3 «Charged with a criminal offence» ... 22
3.3.1 Virkeområdet ... 22
3.3.2 Engel-kriteriene ... 24
3.3.3 Er overtredelsesgebyr en «criminal charge»? ... 26
3.4 «Presumed innocent» ... 31
3.4.1 Skyldpresumsjoner og objektive straffbarhetsvilkår ... 31
3.4.2 Er objektivt ansvar underlagt «reasonable limits»-vurderingen? ... 33
3.4.3 Kravet til «reasonable limits» ... 38
3.4.4 Er aml § 18-10 innenfor reasonable limits? ... 41
3.5 «Until proved guilty according to law» - Bevisreglene ... 42
3.5.1 Bevisbyrden ... 43
3.5.2 Beviskravet i norsk rett ... 44
3.5.3 Beviskravet i EMK artikkel 6 nr. 2. ... 47
4. Avslutning ... 54
Kildeliste ... 55
1 Innledning
Organiseringen av arbeidslivet blir stadig mer komplisert. En arbeidsorganisering som er underlagt strenge lovreguleringer, ender nødvendigvis opp med større eller mindre overtredelser av lovens krav. For å hindre lovbrudd er det derfor nødvendig med en
tilfredsstillende håndhevelse av loven, slik at de ansvarlige foretakene skjerper sin motivasjon til å holde seg innenfor loven.
En effektiv håndhevelse fordrer at staten har muligheter til å sanksjonere brudd på det
arbeidsrettslige lovverket. Arbeidsmiljøloven gir derfor adgang til å reagere mot overtredelser på ulike måter, både i form av straff, og forvaltningssanksjoner ilagt av Arbeidstilsynet.
I 2014 fikk Arbeidstilsynet anledning til å reagere med overtredelsesgebyrer mot
overtredelser for fortidige brudd. Hjemmel fremgår av arbeidsmiljøloven1 (aml) § 18-10. Den nye hjemmelen ga tilsynsmyndigheten en sanksjonsmulighet som skilte seg fra de
eksisterende hjemler til å vedta tvangsmulkt og stansing overfor virksomhetene. Mens disse hjemlene kun virker fremover i tid, kunne Arbeidstilsynet nå reagere med overtredelsesgebyr overfor allerede begåtte lovbrudd.
Overtredelsesgebyr har en dels pønal og dels preventiv begrunnelse,2 og formålet har derfor mye til felles med straffadgangen i loven. Likevel følger saksgangen for slike gebyrer
forvaltningsrettslige og sivilprosessuelle regler, i motsetning til straff. Dette reiser spørsmål i relasjon til virksomhetenes rettssikkerhet3.
I første rekke kan de krav som stilles til virksomhetenes rettssikkerhet måtte ta høyde for menneskerettighetene. Arbeidsdepartementet la i Prop.83 L (2012-2013) til grunn at bestemmelsen som ble innført i arbeidsmiljøloven § 18-10 ville være i tråd med menneskerettighetene.
Spørsmålet om hvorvidt § 18-10 ligger innenfor rammen av menneskerettighetene, kommer særlig på spissen ved anvendelsen av Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK).
Et overtredelsesgebyr kan utgjøre en «criminal charge» - en straffesiktelse - etter
konvensjonen. Dette utløser i så fall en rekke rettigheter som ikke nødvendigvis er vernet
1 Lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv.
2 Prop.83 L (2012-2013) s. 58
3 NOU 2003:15, s. 143.
under norske sivilprosessuelle regler, herunder vernet mot selvinkriminering, og vernet mot gjentatt straffeforfølgning.
Denne oppgaven vil imidlertid ta for seg en annen rettighet som også verner straffesiktede under konvensjonen – retten til å presumeres uskyldig inntil skyld er bevist. EMK artikkel 6 nr. 2 garanterer enhver retten til å bli ansett uskyldig inntil skyld er bevist etter loven. Etter aml § 18-10 kan overtredelsesgebyrer ilegges «selv om ingen enkeltperson har utvist skyld».
Virksomhetenes ansvar er derfor objektivt – det stilles ikke noe krav til subjektiv skyld.
Spørsmålet er i hvilken grad dette er hensyntatt igjennom norske internrettslige regler. Er de sanksjonerte virksomheters rettigheter etter artikkelen tilfredsstilt gjennom norsk rett?
I den forbindelse oppstår det en rekke spørsmål. Er virksomheter i det hele tatt vernet av artikkel 6 nr. 2? Gjelder virksomhetenes vern ved ileggelse av overtredelsesgebyr? Hvor langt strekker i så fall dette vernet seg? I hvilken grad kan medlemsstatene operere med et objektivt ansvar for lovovertredelser? Og hvilke regler må norske domstoler forholde seg til ved
prøvingen av overtredelsesgebyrer? Oppgaven vil søke å besvare disse spørsmålene, med forbehold om at det fortsatt hersker en viss tvil om hvordan EMK skal tolkes – samt hvordan Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) har tolket bestemmelsen.
Oppgaven vil under del 2 gå nærmere inn i de internrettslige reglene for aml § 18-10, samt bakgrunnen for hjemmelen. Her vil også saksbehandlingsreglene for ileggelse av gebyr kort gjennomgås.
Oppgavens del 3 går så inn i de skranker som EMK artikkel 6 nr. 2 stiller opp. I denne delen vil disse skrankene videre vurderes opp mot aml § 18-10. Det vil først tas stilling til hvorvidt virksomheter er vernet av bestemmelsen ved ileggelse av overtredelsesgebyr. For det første er det et spørsmål om artikkel 6 nr. 2 verner om juridiske personer. For det annet må det
besvares om overtredelsesgebyrer utløser straffesiktelsesvernet etter konvensjonen. For det annet må det klarlegges hvilke rettigheter som kan utledes av EMK artikkel 6 nr. 2.
Deretter vil selve vernet drøftes. I den forbindelse er det særlig reglene som artikkel 6 nr. 2 stiller opp for objektivt ansvar og bevisregler som danner grunnlag for drøftelsen. Det vil her drøftes om EMK stiller krav til virksomhetenes objektive ansvar i § 18-10, og om hjemmelen i så fall oppfyller disse kravene. Deretter vil det tas stilling til hvilke bevisregler som gjelder for ileggelse av overtredelsesgebyr.
Gjennom arbeidet har det oppstått problemstillinger som jeg har valgt å avgrense mot av hensyn til oppgavens omfang. Ett av disse er hvorvidt uskyldspresumsjonen gir juridiske personer vern mot vikarierende objektivt ansvar for fysiske personers overtredelser. Jeg velger å avgrense mot dette, ettersom ansvaret som virksomheter stilles overfor i aml § 18-10 ikke er rent vikarierende. Ansvaret kan også, som det vil fremgå under punkt 2.3, bygge på kumulative feil og systemsvikt. I den grad dette har betydning for drøftelsen opp mot EMK, vil det forutsettes at ansvaret ikke er rent vikarierende.
Artikkel 6 nr. 2 utgjør en særlig side av retten til en rettferdig rettergang som fremgår av artikkelens nr. 1. Oppgaven må imidlertid avgrenses mot mer generelle regler som følger av nr. 1. Det mer generelle vernet vil trekkes inn der det er naturlig, men vil ikke oppta noen sentral del av oppgaven. Det er altså uskyldspresumsjonen i nr. 2 som først og fremst utgjør kjernen av oppgaven. Dette innebærer at oppgaven må avgrenses mot blant annet vernet mot selvinkriminering.
Det vil videre avgrenses mot ileggelse av overtredelsesgebyr overfor fysiske personer.
Ettersom overtredelsesgebyr overfor virksomheter ligger i kjerneområdet for aml § 18-10, fremstår en slik avgrensning naturlig av hensyn til oppgavens omfang.
Oppgaven vil også avgrenses mot uskyldspresumsjonen som nå fremgår av Grunnloven § 96.
Høyesterett avviste i Rt. 2014 s. 620 at overtredelsesgebyr etter akvakulturloven4 § 30 er straff etter bestemmelsen, og dette har etter min oppfatning betydning også for
uskyldspresumsjonen som fremgår av samme bestemmelse.
Til slutt vil det avgrenses mot FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP),5 som i artikkel 14 stiller opp en uskyldspresumsjon. SP gir imidlertid ikke klageadgang for juridiske personer, og dette er også lagt til grunn i kommisjonens praksis.6 Ettersom virksomheter som er ilagt et overtredelsesgebyr ikke kan påberope seg rettigheter etter denne konvensjonen, er det naturlig å avgrense mot denne.
4 Lov 17. juni 2005 nr. 79 om akvakultur.
5 De forente nasjoners internasjonale konvensjon 16. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter.
6 Se Rt. 2011 s. 800, avsnitt 27.
2 Arbeidsmiljøloven § 18-10
2.1 Hvorfor administrativ sanksjon?
Siden den industrielle revolusjon har selskaper og andre juridiske personer fått en stadig mer sentral rolle i samfunnet. Ettersom én juridisk person kan stå ansvarlig for handlingene til tusenvis av mennesker, har det vokst et sterkt behov for å stille krav til hvordan disse juridiske personene organiserer virksomheten. Samtidig har en stadig mer komplisert arbeidsorganisering og profittorientert økonomi økt behovet for strenge reguleringer for å redusere skaderisiko – blant annet fra miljøfarer som kan oppstå hos virksomheten, men også fra selve utføringen av arbeidet.
Den industrielle revolusjonen omorganiserte økonomien. Samtidig ble aksjeselskaper som kapitalbærende juridiske personer stadig mer sentrale. Behovet for å stille disse selskapene til ansvar for handlinger utført på deres vegne vokste frem.7 Når ett enkelt selskap kunne omfatte svært mange arbeidere og disponere store eiendommer, ble det etter hvert ansett nødvendig at disse måtte underlegges strengere reguleringer. Etter hvert som reguleringene har blitt
strengere, har også behovet for å kunne sanksjonere juridiske personer som overtrer loven meldt seg.
Dette har i sum ført til at sanksjoner rettet mot foretak har blitt et viktig virkemiddel for å sikre håndhevingen av lovverket. Dersom sanksjoner for overtredelser kun var rettet mot fysiske personer, er det nærliggende at overtredelser hadde inntruffet i større skala enn der også den juridiske personen kan sanksjoneres. Dette skyldes at foretakssanksjoner gir juridiske personer et særlig incentiv for å organisere virksomheten på en måte som virker preventivt for individuelle lovbrudd, og motvirker risikoen for pulverisering av det personlige ansvaret.8
I tillegg kan sanksjoner virke stigmatiserende også for bedrifter, slik at deres vilje til å følge loven skjerpes. Dette gjelder ikke minst på arbeidsrettens område, hvor juridiske personer er ansvarlige for sine arbeidstakere og for hvordan de utfører arbeidet.
7 Knut Høivik, Foretaksstraff, Bergen 2010, s. 48 flg.
8 Ibid. s. 71.
Det er også innlysende at virksomheter som bryter loven kan oppnå en konkurransefordel i forhold til lovlydige konkurrenter.9 Dertil kan konkurrentene i sin tur kan finne det nødvendig å selv bryte loven for å holde følge. Sanksjoner kan derfor være nødvendig for å sikre at ikke ulovlig praksis sprer seg i de ulike næringer.
Det kan imidlertid være vanskelig å reagere mot alle lovovertredelser. Politiet begrensede ressurser til å straffeforfølge virksomheter som bryter loven. Det har derfor vokst frem et behov for en mer effektiv og mindre ressurskrevende håndhevelse overfor virksomheter.10 I norsk rett har dette behovet gitt utslag i forvaltningens adgang til å ilegge såkalte
administrative sanksjoner.
Et viktig bidrag til utformingen av administrative reaksjoner i norsk rett ble utgitt i NOU 2003:15 «Fra bot til bedring: Et mer nyansert og effektivt sanksjonssystem med mindre bruk av straff». Sanksjonsutvalget, som sto bak utredningen, var nedsatt for å utrede mulighetene for en alternativ sanksjonsmodell til den tradisjonelle straffemodellen. Bakgrunnen var en bekymring over at utilstrekkelig håndheving av visse straffesanksjonerte handlinger hadde ført til en redusert preventiv effekt for mindre alvorlige overtredelser.11
Utvalget gikk blant annet inn for å erstatte straff med mildere forvaltningssanksjoner, slik at ikke kun de mest alvorlige bruddene blir reagert mot. Utvalget anbefalte videre å utvide fullmaktene til relevante forvaltningsorganer, slik at det samme organet kan behandle samme sak fra begynnelse til slutt, uten å trekke ressurser fra andre etater.12
Sanksjonsutvalgets arbeid har også gitt utslag i et felles kapittel i forvaltningsloven13 kapittel IX. Formålet var å kodifisere de krav EMK stiller for administrative sanksjoner som er definert som «straff» etter konvensjonen.14 Loven definerer i § 43 annet ledd administrative sanksjoner som:
[E]n negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon.
9 Prop.83 L (2012-2013), s. 49.
10 NOU 2003:15, s. 160.
11 NOU 2003:15, s. 37.
12 Ibid. s. 151.
13 Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker.
14 Prop.62 L (2015-2016), s. 8.
Det dreier seg altså om en reaksjon som er negativ for mottakeren. Ved siden av kravet til at sanksjonen er ilagt administrativt på grunnlag av et lovbrudd, er det et vilkår at det dreier seg om en «straff» etter EMK. Dette innebærer at domstolen ved prøving av bestemmelsene må vurdere om sanksjonen faller inn under EMKs straffebegrep som et eget vilkår.
Forvaltningsloven inneholder imidlertid ingen selvstendig hjemmel for ileggelse av forvaltningssanksjoner. Slike hjemler fremgår av særlovgivningen, herunder
arbeidsmiljøloven.
En administrativ sanksjon rettet mot juridiske personer er betegnet som en administrativ foretakssanksjon, jf. § 46. Dette omfatter også overtredelsesgebyr etter aml § 18-10, som for det vesentlige har en lik ordlyd som fvl §§ 46 jf. 44.
Andre hjemler for å ilegge foretak overtredelsesgebyr fremgår av blant annet av akvakulturloven § 30, konkurranseloven15 § 29, verdipapirhandelloven16 § 17-4, og anskaffelsesloven17 § 12. En hjemmel for ileggelse av gebyr er også vedtatt innført i tobakkskadeloven18 § 36a, men er på skrivende tidspunkt ikke trådt i kraft.
Overtredelsesgebyrer er ikke den eneste sanksjonen Arbeidstilsynet har myndighet til å ilegge virksomheter. Tvangsmulkt kan ilegges etter aml § 18-7 for å fremprovosere en endring i ulovlig drift. Dette er dagbøter som løper inntil Arbeidstilsynets pålegg er oppfylt. For det annet kan stansing etter § 18-8 vedtas dersom ulovlig drift utgjør en overhengende fare.
Tvangsmulkt og stansing har imidlertid et fremadrettet perspektiv, og grunnlaget for reaksjonene faller bort så snart virksomheten har innrettet seg etter påleggene. Det pønale formålet med overtredelsesgebyret har slik sett mer til felles med straff.
15 Lov 5. mars 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger.
16 Lov 29. juni 2007 nr. 75 om verdipapirhandel.
17 Lov 17. juni 2016 nr. 73 om offentlige anskaffelser.
18 Lov 9. mars 1973 nr. 14 om vern mot tobakksskader.
2.2 Om bestemmelsen
Arbeidsmiljøloven19 § 18-10 ble tilføyd 14. juni 2013. Bestemmelsen lyder:
1) Arbeidstilsynet kan ilegge en virksomhet overtredelsesgebyr dersom noen som har handlet på vegne av virksomheten har overtrådt bestemmelser som nevnt i § 18-6 første ledd. Overtredelsesgebyr kan ilegges selv om ingen enkeltperson har utvist skyld. Overtredelsesgebyret tilfaller statskassen, og kan maksimalt utgjøre 15 ganger grunnbeløpet i folketrygden.
2) Ved vurdering av om overtredelsesgebyr skal ilegges, og ved utmålingen, skal det særlig legges vekt på:
a) hvor alvorlig overtredelsen er, b) graden av skyld,
c) om det foreligger gjentagelse,
d) om virksomheten ved retningslinjer, instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak kunne ha forebygget overtredelsen,
e) om virksomheten har hatt eller kunne ha oppnådd noen fordel ved overtredelsen,
f) om overtredelsen er begått for å fremme virksomhetens interesser,
g) om andre reaksjoner som følge av overtredelsen blir ilagt virksomheten eller noen som har handlet på vegne av denne,
h) virksomhetens økonomiske evne, og i) den preventive effekten.
3) Når ikke annet er fastsatt i enkeltvedtak, er oppfyllelsesfristen fire uker fra vedtak om overtredelsesgebyr ble truffet. Endelig vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg. Dersom virksomheten går til søksmål mot staten for å prøve vedtaket, suspenderes tvangskraften. Retten kan prøve alle sider av saken.
4) Adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr foreldes to år etter at overtredelsen er opphørt. Foreldelsesfristen avbrytes ved at Arbeidstilsynet har gitt forhåndsvarsel om vedtak om overtredelsesgebyr, jf. forvaltningsloven § 16.
Bestemmelsen gir Arbeidstilsynet hjemmel til å ilegge virksomheter overtredelsesgebyr for brudd på én eller flere av en rekke bestemmelser i loven. Ved overtredelser kan virksomheten ilegges et gebyr på opptil 15 ganger folketrygdens grunnbeløp, som tilfaller statskassen.20 Inngangsvilkåret er at virksomheten har overtrådt én eller flere bestemmelser som listes opp i aml § 18-6. Dette gjelder blant annet overtredelser av krav til arbeidsgivers plikter, utforming
19 Lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven)
20 15G utgjør NOK 1.453.245 per 1. mai 2018.
og gjennomføring av sikringsrutiner og kontrolltiltak, utnevnelse av verneombud og arbeidsmiljøutvalg, håndhevelse av arbeidstidsbestemmelsene, samt at midlertidige ansettelser og masseoppsigelser går utenfor lovens rammer. Det er imidlertid mest
nærliggende å reagere mot forhold som truer liv og helse.21 Dette kan for eksempel gjelde brudd på arbeidstids- og hviletidsbestemmelser i arbeidsforhold preget av skaderisiko, eller ved brudd på krav til sikkerhetsrutiner.
Behovet for overtredelsesgebyr melder seg særlig når for eksempel ulovlig arbeidstid blir oppdaget etter at overtredelsene har opphørt.22 Dette er særlig aktuelt ved sesongbetonte virksomheter som opplever tidvis høyt arbeidspress, for eksempel i fiskerinæringen. For slike virksomheter kan det bli fristende å øke arbeidsmengden per arbeidstaker utover det lovlige.
Lovgiver har i forarbeidene fremhevet behovet for å reagere mot virksomheter som gjentatte ganger bryter lovverket til tross for pålegg.23 Også der virksomhetene betaler arbeidstakere mindre enn allmenngjort lønn ligger i kjerneområdet for overtredelsesgebyr.
Før innføringen av § 18-10, var straff i praksis eneste følbare sanksjon i slike tilfeller.24 Straff etter aml § 19-1 stiller imidlertid krav til utvist skyld, og rettes mot fysiske personer snarere enn virksomheten som sådan. Foretak kan likevel rammes av den alminnelige
straffehjemmelen i straffeloven § 27 jf. aml § 19-3.
Et annet vilkår er at noen ved overtredelsen har handlet «på vegne av» virksomheten. Det er naturlig å tolke dette slik at ikke hvem som helst kan pådra virksomheten ansvar, men at ansvaret må bygge på en form for relasjon til virksomheten. Departementet uttrykte i forarbeidene til innføringen av § 18-10 at virksomheter ikke kan identifiseres med enhver fysisk person – det kreves et rettsforhold mellom den fysiske personen og virksomheten.25 Loven krever altså en personell tilknytning26 for den eller de som har begått overtredelsen.
Det vil si at den fysiske personen som har begått handlingen som gir grunnlag for gebyr, har opptrådt med positiv hjemmel fra virksomheten, herunder stilling, verv eller avtale.27 Dersom en person uten tilknytning til en uvitende virksomhet har utgitt seg for å være ansatt hos
21 Prop.83 L (2012-2013), s. 55.
22 Ibid. s. 48.
23 Prop.83 L (2012-2013), s. 50.
24 Ibid. s. 49.
25 Ibid. s. 56.
26 Knut Høivik, Foretaksstraff, Bergen 2010, s. 257 flg.
27 Prop.83 L (2012-2013), s. 56.
denne, og utført arbeid hos en oppdragsgiver i strid med arbeidsmiljøloven, kan altså ikke virksomheten ilegges gebyr.
Overtredelsesgebyrer kan ilegges «virksomheter». Det er dermed juridiske personer som ligger i kjerneområdet for aml § 18-10.Forarbeidene åpner imidlertid for at også fysiske personer kan ilegges gebyr, men dette forutsetter at det kan påvises subjektiv skyld.28 Det objektive ansvaret er imidlertid avgrenset til juridiske personer. Gitt at ett av formålene med overtredelsesgebyr er å reagere mer effektivt mot overtredelser, er det dermed lite praktisk å reagere mot fysiske personer.
Begrepet «virksomheter» er vidt formulert, og taler for at den konkrete organiseringen av virksomheten er uten betydning for hvorvidt en juridisk person kan ilegges gebyr.
Arbeidsmiljøloven angir ikke i seg selv noen legaldefinisjon for «virksomheter». Lovgiver gikk imidlertid inn for et vidt begrep, fordi det ikke skulle stilles som vilkår at overtredelsen knytter seg til et tradisjonelt arbeidsgiver- og arbeidstakerforhold. Man ville treffe flere enn de virksomhetene som kan rubriseres som arbeidsgivere i loven. Begrepet er også ment å favne videre enn «foretak» som rammes av straffeloven § 27. 29
Det har derfor antakelig vært et mål for lovgiver å unngå utfordringer knyttet til lovanvendelsen av uttrykket. Innsigelser rettet mot virksomhetens rettsforhold til
lovovertrederen er antakelig mest aktuelt å reise under det personelle tilknytningskravet.
Bestemmelsen presiserer videre at det ikke er noe vilkår om at noen har utvist subjektiv skyld.
Overtredelsesgebyr kan altså ilegges på et tilnærmet objektivt grunnlag. For å ilegge gebyr er det ikke nødvendig å påvise at noen enkelt person har utvist uaktsomhet eller forsett.
Det objektive ansvaret er imidlertid ikke fullstendig objektivt, da det ikke omfatter tilfeller av hendelige uhell og force majeure.30 Disse unntakene gjelder også ved foretaksstraff, og har antakelig samme innhold i begge relasjoner. Hendelige uhell innebærer tilfeller hvor «en skade er utløst ved en handling som vurdert i ettertid viser seg ikke å skulle vært foretatt, men hvor handlingen likevel ikke kan bebreides noen».31
28 Ibid. s. 55.
29 Prop.83 L (2012-2013), s. 55.
30 Ibid. s. 56.
31 NOU 1989:11 s. 16.
Force majeure innebærer i denne sammenheng at virksomheten har gjort alt som er praktisk mulig for å hindre en overtredelse som likevel har inntrådt på grunn av «helt ekstraordinære forhold».32 De to unntakene henger nært sammen, og har til felles at virksomheten ikke vil kunne ilegges gebyr dersom overtredelsene har ligget helt utenfor virksomhetens kontroll å forhindre.
2.3 Nærmere om virksomhetens ansvar
Ordlyden i aml § 18-10 og straffeloven33 §§ 27 jf. 28 er tilnærmet lik. Begge bestemmelsene stiller opp et objektivt straffbarhetsvilkår som ikke krever utvist skyld, og begge holder den juridiske personen ansvarlig for overtredelser begått av fysiske personer på dens vegne.
Teoretiske betraktninger om foretaksstraff har derfor en viss interesse også ved aml § 18-10.
Det må imidlertid understrekes at straff og administrative sanksjoner behandles vidt
forskjellig etter intern rett. Betraktninger som er strengt avgrenset til strafferetten kan derfor ikke tillegges vekt, og det kan ikke dras likhetsslutninger fra norsk strafferettspraksis.
Begge bestemmelsene presiserer at vilkårene er oppfylt selv om «ingen enkelt person har utvist skyld». Det kan dermed reageres mot overtredelser der det ikke er mulig å bringe på det rene hvem gjerningspersonen er. Denne presiseringen er begrunnet først og fremst i
prosessøkonomiske hensyn.34 Forvaltningen unngår for det første utfordringer knyttet til å utpeke en konkret gjerningsperson ved overtredelser. For det annet kan forvaltningen, også der gjerningspersonen er kjent, reagere uten å måtte bevise skyld hos vedkommende.
Overtredelsesgebyr etter aml § 18-10 ilegges på grunnlag av et tilnærmet objektivt ansvar.
Det er klart at sanksjoner rettet mot virksomheter ikke lar seg begrunne rent subjektivt. Skyld er knyttet til psykologiske prosesser hos fysiske gjerningspersoner, og da er det meningsløst å knytte dette til en juridisk person.35
I den grad en fysisk person kan bebreides for overtredelser av lovverket, ville det vært naturlig å straffe den fysiske personen snarere enn virksomheten. Straff mot individer er imidlertid ikke ansett tilstrekkelig for å hindre overtredelser hos virksomheter. En virksomhet
32 Ibid.
33 Lov 20. mai 2005 nr. 28 om straff.
34 Ot.prp.nr. 90 (2003-2004), s. 242.
35 Knut Høivik, Foretaksstraff, Bergen 2003, s. 28.
kan blant annet fremstå som ugjennomskuelig, slik at det blir vanskelig å kunne utpeke enkelte gjerningspersoner selv om en overtredelse er avdekket.36
Sanksjoner som rettes mot virksomheter må dermed begrunnes på en annen måte. Høivik har i sin avhandling om foretaksstraff foreslått tre former for ansvarskonstruksjoner ved
foretaksstraff, som etter mitt syn også har teoretisk interesse ved administrative foretakssanksjoner.
Høivik peker for det første på at foretaksstraff kan begrunnes i et individuelt representasjonsansvar. Dette innebærer at foretaket identifiseres med den fysiske
gjerningspersonen som står bak en lovovertredelse.37 Det må imidlertid stilles visse krav til tilknytning mellom virksomheten på den ene siden, og på den andre siden handlingen og gjerningspersonen. Dette følger av kravet til at «noen som har handlet på vegne av» en virksomhet/foretak, som fremgår av både straffeloven § 27 og arbeidsmiljøloven § 18-10.
Representasjonsansvaret oppstår altså der virksomheten som juridisk person stilles overfor et vikarierende ansvar for den den fysiske personen. I det ytre vil det være tilstrekkelig å påvise at det objektivt sett foreligger en overtredelse.
Høivik fremhever dernest kumulasjonsansvaret. Dersom en lovovertredelse er et resultat av at flere fysiske personer har handlet på en måte som isolert sett ikke bryter med loven, men som samlet sett gjør det, er det grunn til å holde foretaket ansvarlig.38 Som nevnt svarer
virksomheten også for overtredelser som skyldes kumulative feil.
Til sist kan foretaksstraff anses å bygge på et organisasjonsansvar. Dersom en lovovertredelse kunne vært unngått gjennom en mer hensiktsmessig organisasjon – f. eks. gjennom interne instrukser, arbeidsfordeling, bedre rutiner og lignende – kan overtredelsen anses å være et resultat av en systemsvikt som foretaket kan holdes ansvarlig for.39
Høivik understreker at denne ansvarsformen vanskelig lar seg harmonere med grunnvilkårene for et personlig straffansvar.40 Et organisasjonsansvar for systemsvikt er imidlertid nærmere kjerneområdet for arbeidsmiljølovens system, som i sterkere grad bygger på virksomhetene stilles til ansvar for tilfredsstillende implementering og gjennomføring av rutiner. Blant annet
36 Ibid. s. 76.
37 Ibid. s. 18 flg.
38 Knut Høivik, Foretaksstraff, Bergen 2003, s. 21.
39 Ibid. s. 22.
40 Ibid. s. 29.
får aml § 18-10 anvendelse ved overtredelse av internkontrollforskriften.41 Dersom en virksomhet for eksempel ikke har hatt tilstrekkelige rutiner til å ivareta de ansattes sikkerhet og helse, kan dette utgjøre en systemsvikt som gir grunnlag for overtredelsesgebyr.
Dersom overtredelsen skyldes systemsvikt, er det mindre aktuelt å tale om et vikarierende ansvar for virksomheten. I slike tilfeller har virksomhetens organisasjon vært utilstrekkelig, og overtredelsesgebyr kan ilegges på grunnlag av det.
2.4 Saksbehandlingen
Overtredelsesgebyr er et enkeltvedtak ilagt av et forvaltningsorgan, og skal derfor følge saksbehandlingsreglene som er nedfelt i forvaltningsloven.
Det faktiske grunnlaget for overtredelsesgebyr innhentes med hjemmel i aml § 18-5, som stiller opp en plikt for virksomhetene til å fremlegge opplysninger som anses nødvendige for utøvelsen av tilsynet. Det kan i den forbindelse reises spørsmål om virksomhetens vern mot selvinkriminering, men oppgaven må avgrense mot dette.
Forvaltningen har en selvstendig plikt til å opplyse saken - forvaltningsorganet skal «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes», jf. fvl § 17. Dette innebærer at
Arbeidstilsynet ikke skal plukke ut opplysninger som tilsier lovbrudd, men må også innhente opplysninger som taler til virksomhetens fordel.
Hvorvidt gebyr skal ilegges, ligger til forvaltningens skjønn. Dette følger direkte av ordlyden i aml § 18-10, som fastslår at Arbeidstilsynet «kan» ilegge gebyr. Skjønnsutøvelsen er imidlertid lovbundet av flere elementer som særlig skal vektlegges ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges, og ved utmålingen. Skjønnet gjelder ikke bare ved ileggelsen, men også ved utmålingen.
Når Arbeidstilsynet gjennom sitt tilsyn har funnet grunnlag for å konstatere at en virksomhet har begått en overtredelse som etter aml § 18-10 jf. § 18-6 kan gi grunnlag for
overtredelsesgebyr, er det altså Arbeidstilsynet som avgjør hvorvidt det er grunn til å reagere, samt størrelsen på et eventuelt gebyr. Prosessen under forvaltningens saksbehandling har
41 Forskrift 6. desember 1996 nr. 1127 om systematisk helse- miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften) jf. aml § 3-1.
dermed en tilnærmet inkvisitorisk form.42 Ved anvendelsen av overtredelsesgebyr som en negativ reaksjon, er det derfor viktig at Arbeidstilsynet anvender sin myndighet med omhu.
Skjønnsutøvelsen er underlagt alminnelige forvaltningsrettslige regler. Dette innebærer at vedtakelsen av et gebyr ikke må være utslag av den ulovfestede læren om
myndighetsmisbruk, eller overskridelse av forvaltningsmyndighet. Myndighetsmisbruk kan inntre dersom ileggelsen eller utmålingen av et gebyr bygger på usaklig forskjellsbehandling, utenforliggende hensyn, eller er uforholdsmessig.
Dersom et materielt lovlig vedtak er truffet på grunnlag av hensyn som ikke burde tillegges vekt – et utenforliggende hensyn – kan vedtaket være ugyldig i den grad det kan ha innvirket på vedtakets innhold.43 Usaklig forskjellsbehandling er nært beslektet.44 Dersom en sak uten rimelig grunn behandles forskjellig fra lignende saker, kan dette utgjøre en form for
myndighetsmisbruk. Selv om det ikke er noe i veien for å endre praksis, er «vingling» ikke tillatt. Dersom en sak uten noen tilsynelatende motivasjon behandles forskjellig fra normalen, kan det oppstå en formodning om at forvaltningsorganets saksbehandling eller
skjønnsutøvelse har vært mangelfull. I så fall kan bevisbyrden for at selve saksbehandlingen har vært forsvarlig, til en viss grad måtte flyttes over på forvaltningsorganet.45
Forvaltningsorganet kan da også måtte avkrefte at skjønnsutøvelsen som helhet har vært mangelfull.
Med andre ord, dersom et overtredelsesgebyr er i en høyere størrelsesorden enn hva som er nedlagt i Arbeidstilsynets praksis, kan det bli opp til Arbeidstilsynet å måtte påvise at saksbehandlingen og skjønnsutøvelsen har vært tilstrekkelig.
For det tredje følger det av myndighetsmisbrukslæren at vedtaket må være forholdsmessig.
Graver uttrykker forholdsmessighetsprinsippet slik at «forvaltningen bør bare bruke sin skjønnsmessige kompetanse der det er nødvendig, og bare der de samlede fordeler oppveier ulempene». 46 Forholdsmessighetsprinsippet stiller krav generelt tre krav til et vedtak.47 Det må for det første være egnet til å til å oppnå et gitt formål. For det annet må vedtaket ikke gå utenfor det som er nødvendig for å oppnå formålet. Dersom det samme formål kan oppnås
42 NOU 2003:15, s. 81.
43 Jan Fridthjof Bernt og Ørnulf Rasmussen, Frihagens forvaltningsrett, 2. utgave, Bergen 2013, s.96.
44 Ibid. s.97-98.
45 Ibid. s.98.
46 Hans Petter Graver, Alminnelig forvaltningsrett, 4. utgave, Oslo 2015, s.128 flg.
47 Ibid. s.128-129.
med mindre inngripende midler, er tiltaket uforholdsmessig. For det tredje må fordelene ved å gjennomføre vedtaket ikke overstige ulempene. Ved denne vurderingen vil ofte samfunnets interesser måles opp mot den berørte parts interesser.
Ved forvaltningssanksjoner gjelder forholdsmessighetskravet generelt, og trenger ikke fremgå av hjemmelen.48 Det er ikke dermed gitt at en domstol vil sette til side et vedtak kun på grunnlag av svak forholdsmessighet, men dersom vedtaket må anses som en straffesiktelse etter EMK, er forholdsmessighetsvurderingen underlagt full domstolskontroll.49
I tillegg til kravene som stilles til saksbehandling og skjønnsutøvelse, må vedtaket for øvrig oppfylle de krav loven stiller til personell og materiell kompetanse.50 Det må altså være en personelt kompetent ansatt i Arbeidstilsynet som ilegger gebyret, og gebyret må ligge innenfor de materielle reglene som gjelder for aml § 18-10 og lovverket for øvrig.
Når et overtredelsesgebyr er ilagt, kan vedtaket påklages etter reglene i fvl § 28. Klageorganet vil da være Direktoratet for arbeidstilsynet. Dersom heller ikke dette fører frem, kan saken tas inn for domstolene, jf. aml § 18-10 tredje ledd. Retten kan da prøve alle sakens sider. En eventuell domstolsprøving vil følge sivilprosessuelle regler, men her stiller EMK krav til hvordan prosessen skal foregå.
3 Uskyldspresumsjonen
3.1 Rekkevidden av EMK artikkel 6 nr. 2
EMK artikkel 6 nr. 2 uttrykker uskyldspresumsjonen: «Everyone charged with a criminal offence shall be presumed innocent until proved guilty according to law».
Det følger av menneskerettsloven51 §§ 2 jf. 3 at EMK er inntatt i norsk rett med forrang. Den europeiske menneskerettsdomstol tolker konvensjonen gjennom anvendelse på konkrete saker, som også har betydning for anvendelsen i norsk intern rett. I Rt. 2000 s. 996 (Bøhler) la Høyesterett til grunn viktige tolkningsprinsipper for anvendelsen av EMK i norsk rett, basert
48 Ibid. s. 130.
49 Hans Petter Graver, Alminnelig forvaltningsrett, 4. utgave, Oslo 2015, s. 131-132.
50 Ibid. s.115.
51 Lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven).
på hvordan EMD har tolket konvensjonen. Det fremgår av dommen at norske domstoler skal benytte de samme tolkningsprinsipper som EMD, men at EMD står for den dynamiske tolkningen av konvensjonen. Høyesterett uttalte at:
Norske domstoler må forholde seg til konvensjonsteksten, alminnelige
formålsbetraktninger og konvensjonsorganenes avgjørelser. Når det oppstår tvil om rekkevidden av EMDs avgjørelser, vil det være av betydning om disse bygger på et saksforhold som faktisk og rettslig kan jevnføres med det som foreligger til avgjørelse for den norske domstol. I den utstrekning det er tale om å avveie ulike interesser eller verdier mot hverandre, må norske domstoler – innenfor den metode som anvendes av EMD – også kunne bygge på tradisjonelle norske verdiprioriteringer. 52
De prinsippene Høyesterett nedfeller her, vil legges til grunn i det følgende.
Den europeiske menneskerettskonvensjon gir ikke eksplisitt uttrykk for at konvensjonen omfatter juridiske personer, men konvensjonen verner «everyone», jf. artikkel 1. EMK avgrenser imidlertid ikke klagerettighetene til individer på samme måte som SP gjør. Etter artikkel 34 har enhver «person, non-governmental organisation or group of individuals» rett til å klage inn saker for domstolen. Virksomheter har altså en generell klagerett ved brudd på konvensjonen.
I kjernen av uskyldspresumsjonen ligger bevisregler, herunder at påtalemyndigheten har bevisbyrden, og at påtalemyndigheten må overstige et beviskrav for å kunne domfelle.53 Det er altså primært prosessuelle regler som ligger i kjernen av vernet.
Hvilke rettigheter som kan utledes av ordlyden er noe uklart. Det er klart at vernet kun dekker tilfeller hvor noen er straffesiktet, jf. «everyone charged with a criminal offence».
Ordlyden «until proved guilty according to law» kan reise spørsmål om vernet stiller krav om bevisregler, og i så fall i hvilket omfang. Uttrykket «according to law» kan tolkes på to måter.
For det første kan det tolkes autonomt, slik at alle saker må holdes opp mot en felles
europeisk standard. For det annet kan det tolkes som en henvisning til nasjonale bevisregler.
Spørsmålet er ikke avklart av EMD, men har vært oppe i Høyesterett.
52 Rt. 2000 s. 996, s. 1007-1008.
53 Asbjørn Strandbakken, Uskyldspresumsjonen, Bergen 2003, s. 68.
Formålet med uskyldspresumsjonen er å unngå å dømme uskyldige.54 Dette hensynet må holdes opp mot samfunnets behov for å håndheve loven og bekjempe kriminalitet.55 Jo enklere det er å bevise at noen er skyldig i et straffbart forhold, dess vanskeligere er det som regel for vedkommende å motbevise sin skyld. Der påtalemyndighetens bevisbyrde er
uproblematisk, kan derfor uskyldige lettere idømmes straff. Artikkel 6 nr. 2 stiller derfor opp visse grenser for hvor enkelt det skal kunne være for medlemsstatene å domfelle personer for lovovertredelser.
De konkrete grensene for rekkevidden av artikkel 6 nr. 2 synes noe usikkert, men synes langt på vei å dekke den generelle uskyldspresumsjonen – enhver skal anses uskyldig inntil det motsatte er bevist.56 Artikkel 6 nr. 2 kan i grove trekk sies å tilby vern på i tre retninger. For det første stiller den begrensninger for bruk av skyldpresumsjoner og objektive
straffbarhetsvilkår.57 Dette vil nærmere drøftes under punkt 3.5.
For det annet stiller bestemmelsen opp retningslinjer for hvordan prosessen skal funderes i saker som angår straff etter konvensjonens forståelse.58 Blant annet stiller dette krav til bevisreglene, som vil drøftes nærmere under punkt 3.6.
For det tredje gir uskyldspresumsjonen vern mot myndighetenes foregripelse av en persons skyld.59 Dersom myndighetene behandler en person som om han var skyldig, før
vedkommende er dømt eller etter at han er frifunnet, vil uskyldspresumsjonen være krenket.
EMD har tolket uskyldspresumsjonen i EMK artikkel 6 nr. 2 som en særlig side ved retten til en «fair hearing» i nr. 1.60 Uskyldspresumsjonen er altså ansett som en forutsetning for retten til en rettferdig rettergang, og må tolkes på denne bakgrunn. EMD har ved flere anledninger latt påstander knyttet til artikkel 6 nr. 2 konsumere av en vurdering under artikkel 6 nr. 1 og vice versa.61
54 Ibid. s. 68 flg.
55 Ibid. s. 71 flg.
56 Ibid. s. 27.
57 J.G. Merills og Robertson, Human rights in Europe, 4. utgave, Manchester 2001, s. 117.
58 J.G. Merills og Robertson, Human rights in Europe, 4. utgave, Manchester 2001, s. 114 flg.
59 Ibid. s. 115.
60 Se for eksempel EMDs plenumsdom 6. desember 1988, Barberà, Messagué og Jabardo mot Spania, avsnitt 67.
61 Se for eksempel EMDs plenumsdom 12. juli 1988, Schenk mot Sveits, avsnitt 50-51.
Uttrykket «fair hearing» i artikkel 6 nr. 1 omfatter flere sider, men dette avsnittet vil begrense seg til de sider som har direkte relevans for anvendelsen av uskyldspresumsjonen.
En viktig del av en «fair hearing» er prinsippet om likebehandling – «equality of arms». I saker som angår straffesiktelser etter konvensjonen, skal ikke den private parten stille på et svakere grunnlag enn myndighetene. Dette innebærer blant annet at man må kunne legge frem bevis uten å stilles på et vesentlig svakere grunnlag enn motparten.62
Mye av den rettspraksis som til nå foreligger om administrative sanksjoner for Høyesterett så vel som for EMD er knyttet til tilleggsskatt. Tilleggsskatt er en sanksjon som ilegges på grunnlag av feilaktige opplysninger i skatteligning, som har medført at skattyteren har betalt mindre skatt enn påkrevd. I tillegg til å dekke det mellomværende, må vedkommende betale et tillegg som ikke hadde vært påkrevd ved korrekte skatteopplysninger. Tilleggsskatt har mye til felles med overtredelsesgebyrer – begge ilegges i utgangspunktet på tilnærmet objektivt grunnlag, av forvaltningsorganer. Rettspraksis på dette området kan dermed til en viss grad gi tolkningsbidrag også i forbindelse med overtredelsesgebyrer.
3.2 «Everyone» - Verner artikkel 6 nr. 2 juridiske personer?
Artikkel 6 nr. 2 verner «everyone», altså enhver. Det sentrale spørsmålet i forbindelse med aml § 18-10 er om bestemmelsen kun gjelder fysiske personer, eller om «everyone» også omfatter virksomheter som juridiske personer. Gjelder uskyldspresumsjonen også for virksomheter? Hvor langt strekker i så fall vernet seg?
Ordlyden «everyone» favner vidt – den gir ikke grunnlag for å trekke en grense ved forhold som statsborgerskap, alder eller lignende. Samtidig kan det fremstå som uklart om det må trekkes en grense ved fysiske personer. I så fall vil ikke bestemmelsen omfatte juridiske personer, herunder virksomheter som sanksjoneres etter aml § 18-10.
Det er vernet om fysiske personer som ligger i kjernen av menneskerettighetene. Fysiske personer blir gjerne individuelt hardere rammet ved inngrep fra staten, enn de fysiske
62 Se EMDs dom 27. oktober 1993, Dombo Beheer B.V. mot Nederland, avsnitt 33.
personer som er underlagt en juridisk person. Ved anvendelsen av straff overfor en fysisk person kan for eksempel frihetsberøvelse være aktuelt, mens det først og fremst er
økonomiske sanksjoner som rettes mot juridiske personer.
På den annen side rammes også enkeltindivider negativt gjennom økonomiske sanksjoner mot deres arbeidsgiver. Et større innhogg i virksomhetens finanser vil kunne slå tilbake på
arbeidstakere, gjennom nedbemanning, lønnsreduksjon, eller andre kutt i virksomhetens budsjetter.
EMK inneholder rettigheter som etter sin natur ikke er kurant for en juridisk person å påberope seg. Dette gjelder for eksempel forbudet mot tortur og umenneskelig behandling etter artikkel 3, som åpenbart retter seg mot fysiske personer.63 Samtidig er det klart at juridiske personer har et behov for å kunne påberope seg rettigheter som ytringsfrihet. I motsatt fall hadde det vært enkelt for staten å for eksempel å sensurere pressen, noe som åpenbart hadde vært i strid med ytringsfrihetens formål.
Uskyldspresumsjonen synes her å havne i en mer usikker posisjon. På den ene siden kan ikke juridiske personer isolert sett utvise skyld, men på den annen side har også juridiske personer et behov for vern mot straff basert på sviktende faktisk grunnlag og lignende.64 EMD synes å ha forutsatt at også juridiske personer nyter godt av retten til en rettferdig rettergang etter artikkel 6 nr. 1.65
Høyesterett har oppfattet EMK slik at den generelt omfatter også juridiske personer, selv om det må trekkes noen grenser, avhengig av området en befinner seg på. I Rt. 2011 s. 800 (Petrolia) tok Høyesterett stilling til om selvinkrimineringsvernet som er innfortolket i artikkel 6 nr. 1, også omfattet foretak.
Retten la til grunn at EMK på generelt grunnlag omfatter foretak, men at visse rettigheter etter sin art ikke er aktuelt å anvende for andre enn fysiske personer (avsnitt 26). Høyesterett ser her ut til å trekke grensene for hvilke rettigheter en juridisk person kan påberope seg, på et praktisk grunnlag.
63 Jørgen Aall, Rettsstat og menneskerettigheter, 4. utgave, Bergen 2015, s. 462.
64 Jørgen Aall, Rettsstat og menneskerettigheter, 4. utgave, Bergen 2015, s. 462-463.
65 Se for eksempel EMDs dom 23. juli 2002, Västberga Taxi Aktiebolag og Vulic mot Sverige. EMD tok ikke uttrykkelig stilling til spørsmålet, men bygget på at artikkel 6 også gjaldt for drosjeselskapet Västberga Taxi Aktiebolag.
Førstvoterende uttalte at «selv om straff som rammer foretaket kan ramme
selskapsrepresentantene mindre hardt, dreier det seg etter mitt syn mer om enn [sic]
gradsforskjell enn en prinsipiell ulikhet som kan begrunne at juridiske personer ikke er omfattet av vernet mot selvinkriminering» (avsnitt 42, min kursivering).
Rettigheter som etter sin art verner individer kan etter Høyesteretts syn altså ikke uten videre overføres til juridiske personer. I en mellomstilling står rettigheter som juridiske personer i praksis kan nyte godt av, men som det ikke nødvendigvis er et beskyttelsesverdig behov for å anvende for andre enn fysiske personer.
Høyesterett la til grunn at artikkel 6 nr. 1 som et utgangspunkt gjelder også for juridiske personer, og at det må foreligge holdepunkter for at rettigheter som er utledet av
bestemmelsen ikke gjelder juridiske personer (avsnitt 33).
I Västberga Taxi og Vulic mot Sverige forutsatte EMD at et taxi-selskap kunne påberope seg uskyldspresumsjonen i relasjon til objektivt ansvar ved tilleggsskatt, uten uttrykkelig å ta stilling til utstrekningen av rettighetene selskapet kunne påberope seg.66 Domstolen har også i andre saker stilltiende lagt til grunn at juridiske personer har rettigheter etter bestemmelsen, men ser ikke ut til å ha stilt noen klare grenser for utstrekningen.67
Det må dermed legges til grunn at juridiske personer i utgangspunkter er vernet av EMK artikkel 6 nr. 2. Spørsmålet blir så om det kan trekkes noen generelle grenser rundt det vernet juridiske personer nyter under bestemmelsen.
EMD har fremhevet at konvensjonens «object and purpose […], as an instrument for the protection of human beings, requires that its provisions be interpreted and applied so as to make its safeguards practical and effective».68
Domstolen ser altså ut til å forankre effektivitetsprinsippet i konvensjonens formål som et
«instrument for the protection of human beings». Selv om dette til en viss grad taler for varsomhet ved anvendelsen av EMK-rettigheter på juridiske personer, gir det liten veiledning for anvendelsen av uskyldspresumsjonen i slike tilfeller.
66 EMDs dom 23. juli 2002, Västberga Taxi Aktiebolag og Vulic mot Sverige, avsnitt 108 flg.
67 Se f. eks. EMDs avgjørelse 23. mars 2000, Haralambidis, Y. Haralambidis-Liberpa S.A. og Liberpa Ltd. mot Hellas, s. 8-9.
68 EMDs storkammerdom 12. juli 2013, Allen mot Storbritannia, avsnitt 92.
I saken G.I.E.M. m. fl. mot Italia69 tok EMD stilling til om en uttalelse i en frifinnende dom mot en fysisk person, var i strid med uskyldspresumsjonen. EMD uttaler i avsnitt 314:
Article 6 nr. 2 protects the right of any person to be “presumed innocent until proved guilty according to law”. Regarded as a procedural safeguard in the context of the criminal trial itself, the presumption of innocence also has another aspect. Its general aim, in this second aspect, is to protect individuals who have been acquitted of a criminal charge, or in respect of whom criminal proceedings have been discontinued, from being treated by public officials and authorities as though they are in fact guilty of the offence charged.
Her skisserer domstolen to aspekter ved uskyldspresumsjonen. Det første aspektet er det prosessuelle vern som legges til grunn i forbindelse med selve rettssaken. Det andre aspektet er å verne individer som er frifunnet, eller fått saker mot seg frafalt, fra å bli behandlet som skyldige av myndighetene.
Den uthevede uttalelsen har to springende punkter. Prosessvernsaspektet uttrykkes slik at det
«protects the right of any person to be ‘presumed innocent […]». Det andre aspektet angis slik at «its general aim […] is to protect individuals who have been acquitted».
Sondringen mellom «any person» og «individuals» er påfallende, og kan tolkes på to måter.
For det første kan «to protect individuals» tolkes slik at dette utelukkende knytter seg til det andre aspektet, altså vernet mot å bli behandlet som skyldig tross frifinnende dom. I så fall må
«the right of any person» sikte til det første aspektet, altså prosessvernet. Fraværet av
spesifikasjon om hva slags «person» det er tale om, gjør det i så fall naturlig at også juridiske personer kan ha en adgang til å påberope seg prosessvernet i bestemmelsen.
Et annet tolkningsalternativ er at det andre aspektet er en presisering av en rettighet som også forankres i det første aspektet, uten at domstolen har hatt noen intensjon om å sondre mellom henholdsvis individer og personer.
Det førstnevnte alternativet fremstår som mest naturlig. Dersom uttrykket «the right of any person» er valgt med noen tilsikt, er det vanskelig å tolke dette på noen annen måte enn at kretsen for rettighetshavere er videre for prosessvernet enn for de «individuals» som
69 EMDs storkammerdom 28. juli 2018 G.I.EM. S.r.l. m.fl. mot Italia.
uttrykkelig er vernet i det andre aspektet. Dersom poenget var å avgrense prosessvernet ved fysiske personer, hadde det vært mer naturlig å benytte det samme uttrykk, enten
«individuals» eller «persons» i begge sammenhenger.
Formålsbetraktninger støtter en slik sondring mellom de to aspektene av artikkel 6 nr. 2 som utdraget gir uttrykk for. Individer har et stort behov for ikke å utsettes for behandling som sår tvil om deres uskyld, da dette kan ha store konsekvenser for deres omdømme.
Skyldkonstateringer er imidlertid lite kurant å anvende i relasjon til juridiske personer, da de ikke kan utvise selvstendig skyld.70 På den annen side har også juridiske personer et åpenbart behov for å verne sine interesser gjennom rettssikkerhet. Manglende rettssikkerhet av
betydning for den juridiske personen, bør ikke betraktes isolert fra dens underlagte fysiske personer. Sanksjoner i form av for eksempel overtredelsesgebyrer kan utvilsomt også ha betydning for virksomhetens arbeidstakere.
Også juridiske personer har et behov for likebehandling under prosessen. I Dombo mot Nederland la EMD til grunn at juridiske personer etter artikkel 6 nr. 1 har rett til å stille på like fot med motparten. Selv om saken angikk en privatrettslig tvist mellom to juridiske personer, ga domstolen uttrykk for at likebehandlingsprinsippet gjør seg gjeldende med større tyngde i straffesaker.71 Det kan derfor neppe være grunnlag for at juridiske personer har et svakere likebehandlingsvern i straffesaker. Det har dermed formodningen mot seg at myndighetene skal kunne utsette juridiske personer for en særskilt utfordrende prosess i vesentlig større grad enn mot fysiske personer.
På denne bakgrunn må det konkluderes med at juridiske personer kan påberope seg de rettigheter som følger av det prosessuelle vernet i EMK artikkel 6 nr. 2. Dette innebærer at virksomheter som ilegges gebyr nyter godt av vernet som bestemmelsen stiller opp under den prosessuelle behandlingen.
70 Jørgen Aall, Rettsstat og menneskerettigheter, 4. utgave, Bergen 2015, s. 463.
71 EMDs dom 27. oktober 1993, Dombo Beheer B.V. mot Nederland, avsnitt 32.
3.3 «Charged with a criminal offence»
3.3.1 Virkeområdet
Overtredelsesgebyr har som nevnt et pønalt element. EMK artikkel 6 verner enhver som er
«charged with a criminal offence». Det er naturlig å tolke dette slik at den tilbyr vern for den som er siktet for straff. Ettersom alle medlemsstater i konvensjonen i utgangspunktet er fri til å utforme sin egen strafferett, må det imidlertid reises spørsmål det kun er forhold som internrettslig er rubrisert som straff som er vernet. Dersom EMK legger opp til en autonom tolkning av begrepet, er spørsmålet om overtredelsesgebyr kan gi grunnlag for vern under bestemmelsen.
Det fremgår av EMK artikkel 6 at enhver har rett til en «fair and public hearing» ved fastleggelsen av «civil rights and obligations» eller ved en «criminal charge». Den norske oversettelsen av uttrykkene er henholdsvis «borgerlige rettigheter og plikter» og
«straffesiktelse».72
Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) la i Engel m.fl. mot Nederland til grunn at
«criminal charge» skal tolkes autonomt.73 Hvordan norsk rett har kategorisert en sanksjon er derfor ikke avgjørende, ettersom EMKs definisjon av en «straffesiktelse» ikke nødvendigvis sammenfaller med den etter norsk rett. Det kan derfor diskuteres hvorvidt «straffesiktelse» er en dekkende oversettelse. Dersom en administrativ sanksjon gir grunnlag for vern under EMK, er ikke dette en straffesiktelse etter norsk rett. Uttrykket vil likevel benyttes videre i oppgaven.
EMD ser ut til å konsekvent ha vurdert alternativet «criminal charge» under avgjørelsen av administrative sanksjoner. Skattesaker har etter EMDs praksis falt utenfor alternativet «civil rights and obligations», noe som har medført at forvaltningssanksjoner i form av tilleggsskatt har falt utenfor anvendelsen av dette alternativet.74 Det samme synes å gjelde
offentligrettslige forpliktelser mer generelt, også når det gjelder pengefordringer fra staten.75 Dersom slike saker ikke hadde falt innenfor begrepet «criminal charge», hadde resultatet blitt
72 Se den norske oversettelsen av begrepet «criminal charge» i menneskerettsloven vedlegg 2.
73 Se f. eks. EMDs dom 8. juni 1976, Engel m. fl. mot Nederland, avsnitt 81.
74 Se f. eks. EMDs dom 23. juli 2002, Janosevic mot Sverige, avsnitt 64.
75 Se f. eks. EMDs dom 21. juli 2001, Ferrazzini mot Italia, avsnitt 25.
at tilleggsskattesaker hadde manglet vern under EMK artikkel 6. Formålsbetraktninger taler derfor med tyngde for at «criminal charge» ikke får et snevert anvendelsesområde.
EMD har imidlertid ikke trukket noen skarp grense mellom borgerlige rettigheter og straffesiktelser, men har lagt til grunn at de to alternativene ikke nødvendigvis er gjensidig utelukkende.76 Dette gjelder likevel kun i forbindelse med de rettigheter som kan utledes fra artikkel 6 nr. 1, ettersom de rettigheter som følger av artikkelen nr. 2 og nr. 3 forutsetter en straffesiktelse.
EMD aksepterer at medlemsstatene kan trekke en grense mellom «criminal law» og
«disciplinary law», men dette gjelder ikke uten forbehold.77 Det vern som EMK tilbyr i straffesaker skal ikke kunne uthules gjennom ren formalisme. For «straffesiktelse» etter artikkel 6 er derfor videre enn tilfellet er under Grunnloven § 96. Betydningen av dette vil drøftes nærmere under.
EMK artikkel 6 nr. 1 gir altså rett til en rettferdig og offentlig rettergang ved avgjørelsen av borgerlige rettigheter så vel som ved straffesiktelser. Ved en «criminal charge» tilbyr
imidlertid konvensjonen et særlig sterkt vern. Det er dette som utløser uskyldspresumsjonen i artikkel 6 nr. 2, som på sin side anvender begrepet «charged with a criminal offence».78 Fra dette uttrykket kan det utledes både en tidsmessig og en saklig avgrensning.79
I saklig retning kan det fra ordlyden «criminal offence» sluttes at rettigheten kun gjelder forhold som regnes som et straffbart forhold etter en autonom tolkning av konvensjonen.
Dette innebærer at «siktelsen» må gjelde ett eller flere faktiske forhold som er sanksjonert med straff. Det er naturlig å tolke de to uttrykkene fra henholdsvis nr. 1 og nr. 2 som en felles rettslig standard. Dersom en «criminal charge» er vedtatt, utløses derfor rettighetene etter både artikkel 6 nr. 1 og nr. 2.
Tidsmessig inntrer rettigheten når en straffesiktelse foreligger. Det følger av fast EMD- praksis at skjæringspunktet som hovedregel er den formelle meddelingen av en kompetent myndighet om at personen er mistenkt for en handling som innebærer straffansvar.80
76 EMDs plenumsdom 10. februar 1983, Albert og Le Compte mot Belgia, avsnitt 30.
77 EMDs plenumsdom 8. juni 1976, Engels m.fl. mot Nederland, avsnitt 81.
78 De noe ulike begrepene innebærer ingen endring ved vurderingen av begrepene; se EMDs dom 12. juli 2013, Allen mot Storbritannia, avsnitt 95.
79 Asbjørn Strandbakken, Uskyldspresumsjonen, Bergen 2003, s. 250.
80 EMDs plenumsdom 21. februar 1984, Öztürk mot Tyskland, avsnitt 55.
Skjæringspunktet kan imidlertid trekkes tidligere enn den formelle siktelsen. Dette gjelder dersom myndighetene foretar seg noe som impliserer at de anser personen som mistenkt, eller handler på en måte som vesentlig rokker ved den mistenktes situasjon - «measures which […]
substantially affect the situation of the suspect» 81 - kan dette etter forholdene utløse rettighetene i artikkel 6.
Selv om det nok i enkelte situasjoner kan diskuteres hvor skjæringspunktet for en «criminal charge» eventuelt går ved et overtredelsesgebyr, legges det til grunn at straffesiktelsen som utgangspunkt inntrer ved varsel om overtredelsesgebyr.
3.3.2 Engel-kriteriene
Det må etter dette tas stilling til hvordan EMD går frem ved vurderingen om en sanksjon kan vurderes som en «criminal charge». Den gjeldende metoden ble nedlagt i Engel m. fl. mot Nederland.82 EMD fastla i saken tre i utgangspunktet alternative vurderingskriterier (Engel- kriteriene) ved avgjørelsen av om det foreligger en «criminal charge» etter artikkel 6.
Utgangspunktet for vurderingen av Engel-kriteriene er den sanksjonerte handlingens
internrettslige klassifisering.83 En sanksjon som etter den nasjonale retten formelt er definert som straff, vil normalt utgjøre en «criminal charge» også etter artikkel 6 – uavhengig av om sanksjonen i Europa for øvrig ikke formelt er straff. Den internrettslige klassifiseringen er imidlertid ikke avgjørende, ettersom EMD altså anvender en autonom tolkning av «criminal charge».
Hvis sanksjonen ikke er underlagt den internrettslige strafferetten, må det for det andre tas stilling til overtredelsens art («the very nature of the offence»).84 Domstolen synes i den forbindelse å ha tatt utgangspunkt i hvorvidt lignende handlinger generelt sanksjoneres etter straffebud i konvensjonsstatene. I Öztürk mot Tyskland la domstolen vekt på at «misconduct of the kind committed by Mr. Öztürk continues to be classified as part of the criminal law in the vast majority of the Contracting States».85
81 Ibid.
82 EMDs plenumsdom 8. juni 1976, Engel m.fl. mot Nederland.
83 Ibid. avsnitt 82.
84 Ibid.
85 EMDs plenumsdom 21. februar 1984, Öztürk mot Tyskland, avsnitt 53.
Det tredje vurderingskriteriet er alvorligheten av den eller de aktuelle sanksjoner.86 Her vil frihetsberøvelse ligge i kjernen av straffesanksjonene, men også økonomiske sanksjoner kan etter forholdene omfattes.87
Disse tre kriteriene er i utgangspunktet alternative, og ikke kumulative. Dersom en vurdering av hvert enkelt kriterium ikke gir et klart svar, kan det imidlertid vurderes om det andre og tredje kriterie samlet sett gir grunnlag for at saken bygger på en «criminal charge»88. Engel-saken gjaldt militære sanksjoner med et preg av straff, i form av blant annet
frihetsberøvelse. Fremgangsmåten ble imidlertid også lagt til grunn for sivile saker i Öztürk mot Tyskland.89 I Västberga Aktiebolag og Vulic mot Sverige90 ble kriteriene benyttet for å avgjøre at tilleggsskatt som en «administrative sanction» utgjorde en «criminal charge»
overfor et drosjeselskap. Det er derfor klart at administrative foretakssanksjoner ikke er avskåret fra å være en «criminal charge». Også Høyesterett har gjennom flere saker tatt i bruk Engels-kriteriene ved anvendelsen av EMK artikkel 6 på overtredelsesgebyrer.91
I saken Bendenoun mot Frankrike92 foretok domstolen en konkret vurdering uten å anvende kriteriene uttrykkelig. Domstolen har imidlertid avvist at dette innebar en fravikelse fra Engel-kriteriene.93
Begrunnelsen for kriteriene synes å være at konvensjonsstatene ikke skal ha anledning til å uthule det rettsikkerhetsvern som EMK tilbyr, gjennom formalistisk klassifisering. Til tross for at Forbundsrepublikken Tyskland i Öztürk-saken hadde tatt reelle steg i retning av avkriminalisering av mindre lovbrudd, la EMD vekt på at sanksjonene i realiteten hadde en preventiv og til dels pønal begrunnelse (avsnitt 53). Dette gjaldt selv om frihetsberøvelse ikke var anvendelig som en alternativ straff til bøter for veitrafikkovertredelser.
86 EMDs plenumsdom 8. juni 1976, Engel m.fl. mot Nederland, avsnitt 82.
87 Se for eksempel EMDs dom 23. juli 2002, Janosevic mot Sverige, avsnitt 69.
88 EMDs dom 23. juli 2002, Västberga Taxi Aktiebolag og Vulic mot Sverige, avsnitt 78.
89 EMDs plenumsdom 21. februar 1984, Öztürk mot Tyskland, avsnitt 48.
90 EMDs dom 23. juli 2002, Västberga Taxi Aktiebolag og Vulic mot Sverige, avsnitt 76-83.
91 Se blant annet Rt. 2007 s. 1217, avsnitt 40 flg.
92 EMDs dom 24. februar 1994, Bendenoun mot Frankrike, avsnitt 44-48.
93 EMDs dom 23. november 2006, Jussila mot Finland, avsnitt 32.
3.3.3 Er overtredelsesgebyr en «criminal charge»?
Det første kriteriet er altså den internrettslige klassifiseringen. EMD har anvendt kriteriet med henblikk på både formell rubrisering, og på hvilket organ som ilegger sanksjonen.94
Overtredelsesgebyrer ilegges altså av Arbeidstilsynet, er rubrisert som en administrativ sanksjon, og eventuelle domstolsprøvelser behandles som utgangspunkt etter sivilprosessens former.95 Arbeidsmiljøloven inneholder videre en særskilt straffehjemmel for uaktsomme og forsettlige overtredelser i § 19-1. Det må dermed slås fast at overtredelsesgebyrer
internrettslig er rubrisert som forvaltningssanksjoner. Overtredelsesgebyr er dermed ikke straff etter nasjonal rett.
Det andre kriteriet er overtredelsens art. EMDhar formulert vurderingstemaet som hvorvidt
«the offence in question by its nature be ‘criminal’ from the point of view of the
Convention».96 Spørsmålet er da om handlinger som gir grunnlag for overtredelsesgebyr etter
§ 18-10 er «criminal» i konvensjonens forståelse.
Den «kriminelle» handlingen må vurderes autonomt. En handling som generelt er gjenstand for straff i medlemsstatene, kan ikke gjennom formalisme være unntatt fra vern etter artikkel 6, dersom det finnes en sanksjonshjemmel.97
I Bendenoun mot Frankrike pekte EMD på fire momenter som talte for at tilleggsskatt utgjorde en «criminal charge»98. Selv om domstolen ikke systematisk anvendte Engel- kriteriene, har disse momentene blitt vurdert i etterfølgende saker, særlig under kriteriet om overtredelsens art.99
For det første trakk domstolen frem at hjemmelen traff alle borgere, i egenskap av å være skattebetalere. Der hjemmelen har et snevert nedslagsfelt, vil dette tale mot at det dreier seg om en «criminal charge». For det annet ble det trukket frem at tilleggsskatten ikke var ment å kompensere for tapte inntekter, men å straffe overtrederen. For det tredje ble tilleggsskatten
94 Se blant annet EMDs dom 23. juli 2002, Janosevic mot Sverige, avsnitt 66.
95 Prop.83 L (2012-2013), s. 46.
96 EMDs dom 23. juli 2002, Västberga Taxi Aktiebolag og Vulic mot Sverige, avsnitt 78.
97 Se EMDs plenumsdom 21. februar 1984, Öztürk mot Tyskland til illustrasjon. Selv om visse typer trafikkovertredelser var avkriminalisert i Den tyske forbundsrepublikken, la EMD vekt på blant annet at
«misconduct of the kind committed by Mr. Öztürk continues to be classified as part of the criminal law in the vast majority of the Contracting states», avsnitt 53.
98 EMDs dom 24. februar 1994, Bendenoun mot Frankrike, avsnitt 47.
99 Se for eksempel EMDs dom 23. november 2006, Jussila mot Finland, avsnitt 38.
ilagt under en generell regel med et pønalt og preventivt formål. Til sist ble det trukket frem at tilleggsskatten i den konkrete saken var svært betydelige.
De tre første kriteriene kan sies å utgjøre en naturlig stamme ved vurderingen av «the nature of the offence», mens det siste nok må sies å være sterkere forankret i kriteriet «the degree and severity of the sanction». Også Høyesterett har anvendt kriteriene aktivt ved vurderingen av forvaltningssanksjoner.100
Det bør først tas utgangspunkt i omfanget av sanksjonens nedslagsfelt. EMD avviste under denne vurderingen at en bot for bygging som skjedde uten byggetillatelse som var i strid med en planregulering, utgjorde en «criminal charge» i Inocêncio mot Portugal.
Domstolen uttalte:
With regard to the nature of the offence, it would appear that the requirement to obtain a permit before carrying out construction work should be regarded as a means of controlling the use of property for the purposes of a balanced town-planning policy. A penalty for failing to comply with such a requirement cannot constitute a punitive criminal measure of general application to all citizens. This aspect is therefore not sufficient in itself for the penalty in issue to be regarded as inherently criminal. 101 Begrunnelsen synes å være at sanksjonen var et virkemiddel for å sikre respekt for planprosessen, Overtredelse hadde altså ikke et pønalt element med en slik generell anvendelse at den kunne anses å være «inherently criminal».102 Høyesterett har tolket
avgjørelsen slik at den inngår i saker av disiplinær karakter, som ikke innebærer en «criminal charge» med mindre det dreier seg om mer inngripende sanksjoner, f. eks. fengselsstraff.103 Overtredelsesgebyrer kan etter aml § 18-10 ilegges virksomheter, i egenskap av å være ansvarlige for handlinger som utføres på deres vegne. Hjemmelen retter seg dermed åpenbart ikke mot borgere generelt. Når det tas utgangspunkt i juridiske personer, vil imidlertid hjemmelen ha et stort nedslagsfelt, da den kan ramme alle virksomheter som ikke er enkeltmannsforetak.
100 Se f. eks. Rt. 2002 s. 509 på s. 518 flg.
101 Se EMDs avgjørelse 11. januar 2001, Inocêncio mot Portugal, s. 5.
102 Ibid.
103 Rt. 2002 s. 509 på s. 520.
