arbeidstakernes rettigheter

Handelspolitikk og

arbeidstakernes rettigheter

Forskningsstiftelsen Fafo Borggata 2B/Postboks 2947 Tøyen N-0608 Oslo

http://www.fafo.no

Handelspolitikk og arbeidstakernes rettigheterJens Chr. Andvig, Bjørne Grimsrud og Arne Melchior

Jens Chr. Andvig, Bjørne Grimsrud og Arne Melchior

Norsk utenrikspolitisk Institutt Postboks 8159 Dep.

N-0033 Oslo http://www.nupi.no

Handelspolitikk og

arbeidstakernes rettigheter

Forskjellen mellom arbeidsstandarder i ulike land reiser en rekke spørsmål.

Blir våre egne standarder truet av økt import fra disse landene? Gir lave arbeidsstandarder et konkurransefortrinn som gjør at land med bedre arbeidsvilkår taper i konkurransen? Bør vi akseptere fri handel med slike land, eller begrense handelen med dem, for eksempel ved å innføre sanksjonsmuligheter i Verdens Handelsorganisasjon? Fører økt inter- nasjonal handel til at arbeidsstandardene i ulike land presses nedover av konkurransen, eller er det tvert imot slik at økt handel fører til økonomisk vekst og bedre standarder? LO ba sommeren 1997 Fafo og NUPI om å gjennomføre en utredning om disse spørsmålene. Denne rapporten er et sammendrag av resultatene.

Fafo-rapport 244 ISBN 82-7422-209-1

NUPI-rapport 231 ISBN 82-7002-061-3

Jens Chr. Andvig, Bjørne Grimsrud og Arne Melchior

Handelspolitikk og

arbeidstakernes rettigheter

Fafo-rapport 244 NUPI-rapport 231

© Forskningsstiftelsen Fafo 1997 ISBN 82-7422-209-1

Norsk Utenrikspolitisk Institutt ISBN 82-7002-061-3

Omslag: Agneta Kolstad Omslagsfoto: Bjørne Grimsrud Trykk: Centraltrykkeriet A/S

Innhold

Forord ... 5

Internasjonale arbeidsstandarder – virkninger for U-land? ... 7

Jens Chr. Andvig, Norsk Utenrikspolitisk Institutt Arbeidsstandarder i dagens debatt ... 7

Grunnleggende internasjonale arbeidsstandarder ... 8

Et historisk tilbakeblikk ... 10

Virkninger av innføring av arbeidsstandarder i fattige land ... 12

Demokrati og vekst ... 18

Regimetype og arbeidsmarkedspolitikk ... 19

Konklusjon ... 21

Arbeidsstandarder, hvor grunnleggende og hvor internasjonale er de? ... 23

Bjørne Grimsrud, Forskningsstiftelsen Fafo Begrepet «Grunnleggende arbeidsstandarder» ... 23

Internasjonal handel skaper behov for reguleringer ... 27

Hvordan innføre internasjonale arbeidsstandarder? ... 29

Konklusjon ... 36

Internasjonal handel og arbeidsstandarder: Fri handel eller boikott ? ... 39

Arne Melchior, Norsk Utenrikspolitisk Institutt Innledning og sammendrag ... 39

Rike land har høyere arbeidsstandarder ... 40

Lavpriskonkurranse og arbeidsstandarder: Virkningene i rike land ... 42

Virkningene i fattige land: Et kappløp mot bunnen? ... 45

Krisen i Asia og virkningene for arbeidstakerne ... 48

Handelspolitikk rettet mot lavprisimport ... 49

Handelspolitikk for å påvirke arbeidsstandarder ... 51

Er handelstiltak ønskelige? ... 53

Konklusjon ... 56

Litteratur ... 58

Forord

LO ba sommeren 1997 Fafo og NUPI om å gjennomføre et utredningsprosjekt om

«Arbeidstakerrettigheter i internasjonal handel». Denne rapport er et sammendrag av resultatene fra dette prosjektet. I tillegg vil det bli gitt ut to arbeidsnotater fra prosjektet, som går mer inngående inn på enkelte av problemstillingene.¹

Bakgrunnen for LOs forespørsel var fagbevegelsens økte engasjement de senere år for å innarbeide og håndheve regler om arbeidstakernes rettigheter i in- ternasjonale avtaler. Fagbevegelsen har blant annet gått inn for at slike regler skal innarbeides i WTO (Verdens Handelsorganisasjon) samt i den multilaterale inves- teringsavtalen som nå forhandles i OECD. Forslag om å ta spørsmålet opp til dis- kusjon i WTO ble sist fremmet på WTOs ministermøte i Singapore i desember 1996. På grunn av kompakt motstand fra de fleste utviklingsland ble det ikke enighet om å arbeide for nye regler på feltet. Fagbevegelsen har imidlertid uttrykt interesse for at saken blir tatt opp på nytt. Noe av bakgrunnen for LOs forespørsel var at man ønsket å få belyst nærmere en del av de aktuelle problemstillinger, som grunnlag for drøfting av fagbevegelsens videre strategi.

Internasjonaliseringen innebærer stadig økende handel mellom land på uli- ke utviklingsnivåer, med sterkt varierende rettigheter for arbeiderne. I mange land er organisasjons- og streikerett sterkt begrenset. Barnearbeid i fattige land er et an- net fenomen som har fått stadig økende oppmerksomhet i Norge. Gjennom media får vi stadig bedre kjennskap til de dårlige vilkårene som arbeiderne i fattige land lever under.

Forskjellen mellom arbeidsstandarder i ulike land reiser en rekke spørsmål.

Blir våre egne standarder truet av økt import fra disse land? Gir lave arbeidsstan- darder et konkurransefortrinn som gjør at land med bedre arbeidsvilkår taper i konkurransen? Bør vi akseptere fri handel med slike land, eller er det grunner til å begrense handelen med dem? Fører økt internasjonal handel til at arbeidsstandar- dene i ulike land presses nedover av konkurransen, eller er det tvert imot slik at økt handel fører til økonomisk vekst og bedre standarder?

Fagbevegelsens engasjement i disse spørsmålene er ikke av ny dato. Som Andvig påviser i sin artikkel, har fagbevegelsen i over hundre år vært opptatt av dem.

1 Grimsrud, B.: Arbeidsstandarder i internasjonal handel (Fafo-notat 1998:2). Melchior, A.:

Globalisering, internasjonal handel og arbeidstakernes rettigheter. Kommer som NUPI-notat.

Den tidlige arbeiderbevegelse hevdet at fri handel måtte kombineres med arbeid for å fremme høyere arbeidsstandarder på internasjonalt plan.

Arbeidsstandarder omfatter alt fra krav til arbeidsmiljø og syketrygd til grunn- leggende rettigheter knyttet til organisasjons- og streikerett, forbud mot slave- og barnearbeid og beskyttelse mot diskriminering på grunn av rase eller kjønn. Når det er reist forslag om regler om arbeidsstandarder i det internasjonale handels- systemet, er det særlig de grunnleggende standardene som er trukket fram. Andvigs og Grimsruds artikler drøfter de ulike standardene og deres rolle i forhold til de- batten om handel og handelspolitikk. Grimsruds artikkel drøfter videre de ulike muligheter for å innføre arbeidsstandarder eller styrke håndhevingen av disse gjen- nom internasjonale tiltak som gjelder handel eller investeringer. Melchiors artikkel analyserer hvordan handel mellom rike og fattige land påvirker arbeidsstandardene i ulike land, og hvilke implikasjoner dette har for handelspolitikken.

Fafo og NUPI takker LO for den finansielle støtten til prosjektet. Vi under- streker at de synspunkter som fremmes står for de enkelte forfatternes egen regning.

Det er nyanser mellom de konklusjoner som trekkes. Forskningen kan neppe gi et entydig grunnlag for å trekke politiske konklusjoner på et så komplisert saksfelt. Ved å få fram ulike argumenter og forskningsresultater håper vi at rapporten kan bidra konstruktivt som grunnlag for videre diskusjon om disse spørsmål.

Vi takker også medarbeiderne i LOs internasjonale avdeling samt kolleger på Fafo og NUPI for nyttige kommentarer til tidligere utkast.

Oslo, 6. april 1998

Jens Chr. Andvig Bjørne Grimsrud Arne Melchior

Internasjonale arbeidsstandarder – virkninger for U-land?

Jens Chr. Andvig, Norsk Utenrikspolitisk Institutt

Artikkelen ser på arbeidet med å innføre internasjonale arbeidsstandarder i lys av norsk arbeidervegelses tidlige historie. Deretter gir den en oversikt over det em- piriske arbeidet som er utført for å undersøke de ulike virkningene på den øko- nomiske utviklingen i fattige land ved en innføring av de ulike standardene.

Konklusjonen er negativ i den forstand at det har vist seg vanskelig å påvise noen klare virkninger med hensyn til disse landenes vekst eller konkurranseevne.

Arbeidsstandarder i dagens debatt

Debatten om internasjonale arbeidsstandarder dreier seg i dag langt på vei om internasjonal konkurranseregulering: Er det riktig eller galt av rike land eller multi- laterale organisasjoner å forsøke å presse myndighetene i fattige land til å sette opp regler for hvordan arbeidsgiverne i disse land skal behandle sine arbeidere?

Det underliggende problemet er den enorme forskjellen i levestandard mel- lom fattige og rike land i et internasjonalt økonomisk system med omfattende øko- nomisk samhandling over landegrensene, samtidig som svært mange er bevisst de store forskjellene. Vil en innføring av slike standarder sementere eller redusere ulik- hetene?

Temaet i dette kapitlet er ikke handelspolitikk. Istedenfor vil jeg ta et skritt tilbake og se på hvordan arbeidsstandarder kommer i stand, og hvilke virkninger de kan ha for konkurranseevnen og den økonomiske veksten i fattige land, hvis de blir innført. Hvis innføringen av internasjonale arbeidsstandarder skal kunne på- virke fordelingen mellom fattige og rike land på lengre sikt, må de påvirke den relative økonomiske veksttakten over lengre perioder. Her vil jeg først og fremst ta for meg de fattige land, der spredningen i veksttakt er størst.

Det er en åpenbar sammenheng mellom et lands produksjonsevne og det omfang av arbeidsstandarder fagbevegelsen i landet har kjempet fram. Skyldes det at stan- dardene i seg selv fremmer vekst eller er det slik at et høyere inntektsnivå gjør arbeiderne mer oppsatte på forbedring av arbeidsbetingelser og arbeidsgiverne mer innstilt på å gi etter, eller finnes det en snarvei, slik at økte standarder forbedrer produksjonsevnen?

For å belyse denne problemstillingen kan det gi innsikt å gå tilbake i tid. Men først må vi se på hvilke standarder det er tale om.

Grunnleggende internasjonale arbeidsstandarder

ILO i samarbeid med forskjellige FN-organisasjoner og enkeltstater har forsøkt å bli enige om et sett av grunnleggende internasjonale arbeidsstandarder. På samme måte som myndighetene i ett land skal sikre alle sine innbyggere et visst minimum av rettigheter når de skal ut i arbeidslivet, skal internasjonale avtaler sikre det sam- me for alle mennesker uansett hvilket land de er født i. Siden det ikke finnes noen global stat, må slike rettigheter fastlegges gjennom internasjonale avtaler, og opp- slutning sikres gjennom internasjonale organisasjoner. Det er derfor viktig at ILO (Den internasjonale arbeidsorganisasjon) har klart å samle seg om fire såkalt grunn- leggende arbeidsstandarder (GIAS):

• I alle land skal arbeiderne ha rett til å organisere seg, og disse organisasjonene skal ha kollektiv forhandlingsrett med arbeidsgiverne (private eller statlige).

• Slavearbeid eller andre former for tvangsarbeid skal ikke noe sted være til- latt.

• Diskriminering av ansatte med basis i kjønn, rase, osv. skal ikke noe sted være tillatt.

• Barnearbeid skal forbys.

Et krav om at land skal etterleve alle disse fire standardene, blir i handelspolitiske sammenhenger gjerne betegnet som en sosialklausul.

Disse standardene skal blant annet ha en felles normativ basis i grunnleg- gende menneskerettigheter: «They embody basic human rights as exemplified in the Declaration of the World Social Summit» heter det i et viktig arbeid fra OECD

(1996). Dette står i motsetning til andre mer åpenbart (?) utviklingsbetingede stan- darder som arbeidstidsnormer eller minstelønnskrav.¹

Når en først har blitt enige om formuleringene om standarder i en organi- sasjon som ILO, må de enkelte stater overtales til å slutte seg til dem. Hvis de slut- ter seg til, bør en også sørge for at de enkelte stater gjør noe for at de etterleves, men sanksjonsmulighetene er begrenset, blant annet fordi de ikke bør bli verre stilt enn de stater som ikke er villige til å underskrive dem.

Her er imidlertid de enkelte overnasjonale organisasjonene noe forskjellige med hensyn til sanksjonsmuligheter, selv om de alle står svakt i forhold til den en- kelte stats muligheter. ILO har ingen. Verdens Handelsorganisasjon (WTO) har en del instrumenter som kan påvirke et lands eksport i negativ retning. De samme instrumentene kan imidlertid brukes aggressivt for å beskytte et lands økonomiske egeninteresser. Det er innføringen av arbeidsstandarder i WTO som er det kontro- versielle i dag. Vil enkelte rike land legge diplomatisk press på en del fattige land i og utenfor de aktuelle overnasjonale organisasjoner for å beskytte sine egeninteres- ser kamuflert som bekymring for rettsløse arbeidstakere i fattige land? Eller er be- kymringen ekte? Når fagforeninger som LO støtter sine lands regjeringer i formu- leringsspillet om arbeidsstandarder, gjør de det i solidaritet eller for å beskytte sin egen organisasjons svakeste?

Mangelen på sanksjonsmuligheter er mest akutt for den type av rettigheter der det lønner seg for det enkelte land å la sitt lands arbeidsgivere bryte avtalen uansett om de andre land følger avtalen eller ikke. Mangelen på sanksjonsmulighe- ter kan også gjøre det vanskelig å nå fram til en situasjon der alle følger avtalen, selv når det vil lønne seg for alle å følge avtalen, gitt at alle de andre gjør det, hvis det i utgangspunktet er få som gjør det.

1 Krav av mer positivt innhold, som for eksempel et krav om åttetimersdag, kan også vurde- res som like uavhengig av utviklingsnivå. Kravet om normalarbeidstidsbegrensninger kan vur- deres som en rent produktivitetssikrende norm. I land med stort arbeidskraftsoverskudd kan konkurransen mellom arbeiderne få dem til akseptere så lange arbeidsdager at det går så mye utover deres produktivitet per time at også kapitaleieren taper. Dette gjelder kanskje ikke overalt, men kontrollerte studier fra ammunisjonsfabrikker under 1.verdenskrig tydet på at lengre arbeidsdager enn åtte timer i denne industrien gav bedriftseierne tap. Se for eksempel Schønheyder (1924).

Et historisk tilbakeblikk

Historisk har det vært formulert arbeidsstandarder så lenge det kapitalistiske øko- nomiske systemet har eksistert, om ikke før. Det gamle laugssystemet som ble utviklet i byene i Europa siden høymiddelalderen, var karakterisert ved at fag- arbeidere hadde utviklet et omfattende system av rettigheter og arbeidsstandarder som var ganske like fra land til land. Dette systemet ble imidlertid delvis underminert under industraliseringen hvor det vokste fram en ny, for en stor del ufaglært arbeider- klasse; i Norge fra midten av 1800-tallet. Etter hvert fikk denne også utviklet arbeidsstandarder.

Alle ILOs grunnleggende arbeidsstandarder fikk en viktig plass i de faglige aksjonene i Norge på denne tiden. På sitt beskjedne stiftelsesmøte i 1887 vedtok DNA innføring av en omfattende arbeidervernlov på sitt program, som blant annet omfattet forbud mot barnearbeid og mange andre forslag som etter hvert har blitt nedfelt også i ILOs konvensjoner. I 1889 kom kravet til ikke-diskriminering, lik lønn for kvinner og menn, på dagsordenen etter den opprivende fyrstikkarbeider- streiken dette året. Når det gjaldt forbudet mot barnearbeid, var en fullt oppmerk- som på de negative virkninger et slik forbud kunne få både for enkeltfamilier og enkeltbedrifter som konkurrerte internasjonalt (Fløystad, 1984, 46). Kampen mot tvangsarbeid hadde alt hatt et vidt anvendelsesområde under Thrane-ria rundt 1850, der kampen for å bedre husmennenes kår var sentral. I DNAs program av 1891 gikk man inn for en oppheving av husmannsloven. Det samme gjaldt for tvangsarbeid innen sjøfart og for tjenere.

Dette arbeidet med å innføre standarder var ikke noe som foregikk isolert i Norge, men fant sted samtidig i mange land i Europa, og flere ble vedtatt på inter- nasjonale møter mellom ulike lands arbeiderbevegelser. I 1889, samme året som fyrstikkarbeiderstreiken hadde pågått, het det i en uttalelse fra en kongress i Paris, oversatt til datidens norsk: «Arbejderne skal betragte Arbeiderskene som ligeberet- tigede Medkjæmpere og stræbe efter at gjennemføre Principet: Lige Løn for sam- me Arbeid» (Ousland, 1947, 182).

Den 3. skandinaviske arbeiderkongress som ble holdt i Oslo i 1890 krevde blant annet at retten til fagorganisering skulle lovbeskyttes. Alt i alt ser vi at alle de grunnleggende arbeidsstandardene var klart artikulert og fremmet av norsk (og mange andre lands) arbeiderbevegelse i løpet av andre halvpart av 1800 tallet. Disse kravene inngikk i en sammenheng der proteksjonisme ikke var noe dominerende trekk i ideologien. Tvert imot var tidlig arbeiderbevegelse sterkt preget av anti- proteksjonistiske strømninger. For eksempel var kravet om opphevelse av korntoll (og innføring av inntektsskatt) viktige krav alt under Thrane-ria. Også i DNAs pro- gram fra 1887 heter det at «All toll på nødvendighetsvarer oppheves».

Går vi tilbake i norsk og europeisk arbeiderbevegelses historie, finner vi at alle de grunnleggende fire standardene vokste fram historisk, ofte inspirert utenfra, men stort sett basert på landenes egne erfaringer under industrialiseringen. De var imid- lertid ikke de eneste arbeidsstandardskravene som vokste fram. Spesielt kravet om en åttetimers arbeidsdag virket som en viktig katalysator. Åttetimersdagen virket også sterkt befordrende på det internasjonale samarbeidet i arbeiderbevegelsen.² Rett etter første verdenskrig ble disse arbeidsstandardene sammen med mange andre samlet opp i ILO etter dennes opprettelse. Dermed ble spørsmålet om arbeidsstandarder også et spørsmål om internasjonalt samarbeid mellom stater.

På 1800-tallet var arbeidsstandarder noe som de fattige kjempet igjennom i sin egen interesse, og som man mente ville være riktig å innføre andre steder. Der det var naturlig, støttet arbeiderbevegelsen i de rikere land den tilsvarende kampen i de fattigere land. Tanken om at arbeiderbevegelsen i ett land kunne presse sitt lands statsapparat til å presse et annet lands statsapparat til å presse sitt lands kapitalister til å akseptere arbeidsstandarder som landets egen arbeiderbevegelse ikke ville ha, ville fortont seg for datidens arbeiderbevegelse som en fremmed problemstilling.

Avstanden mellom arbeiderbevegelse og statsapparat var så stor at det ikke gikk noen direkte vei fra fagforeningenes syn til regjeringenes politikk, inkludert deres handelspolitikk. Ideologisk var det en artikulering av fellesskap mellom arbeidere i ulike land, av motsetninger mellom arbeidere og kapitalister ved den en- kelte bedrift, og mellom stat og arbeid i det enkelte land. Mye av dette er endret i dag.

Men minst like viktig var forskjellen i objektiv situasjon. Selv om det hersket betydelige forskjeller mellom inntektsnivået til arbeiderklassen i de ulike land, var ikke spranget i inntekt så stort som i dag. Muligheten for å bygge koalisjoner mel- lom arbeidere i de ulike land var enklere. Landene var færre. Det var lettere å gå inn for en åpen internasjonal handel den gang enn det som er situasjonen i dag, når ufaglærte arbeidere i de rike land vet at muligheten er til stede for at de må konkur- rere med arbeidere i fattige land som tjener 1/40 per time av det de selv har som timelønn.³ Dette kan ha endret situasjon: Har de arbeiderne som møter industria- liseringen, blitt for fattige til å kunne kjempe igjennom GIAS selv, for fattige til at det finnes noe naturlig grunnlag for gjensidig interesse mellom fagforeninger i fattige

2 På den skandinaviske faglige konferanse i København i 1918 ble man for eksempel enige om å reise kravet om åttetimers arbeidsdag samtidig i de tre land (Ousland, 1947, 639).

3 Empiriske undersøkelser av disse lønnsforskjellene forklarer dem langt på vei som forskjel- ler i arbeidsproduktivitet mellom land. Disse undersøkelsene er ofte basert på grove gjen- nomsnittstall og går ikke inn på lønnsomheten av høyproduktive anlegg i land med lave lønninger og lav gjennomsnittsproduktivitet.

og rike land, slik at det er riktig å bruke egne statlige apparat til å påvirke de fattige lands stater?

Kan en for tidlig innføring av slike standarder medføre en bremsing av vekst- prosessen i fattige land? Dette er en bekymring som luftes når temaet blir trukket inn i handelspolitiske sammenhenger (Anderson, 1998, 24).

Virkninger av innføring av arbeidsstandarder i fattige land

Det politiske utgangspunktet for innføringen av GIAS er stater som søker å påvirke andre stater til å formulere politikk som skal hjelpe de fattige lands fattige. Dette er også utgangspunktet for mye av problemstillingen som vi skal forfølge: Vi tenker oss hver enkelt arbeidsstandard innført vilkårlig utenfra, eksogent, og drøfter hvor- dan virkningen vil forventes å bli for den økonomiske veksten i landet. Slik er også opplegget i de fleste undersøkelsene vi skal referere til i det følgende.

Når vi kommer til hva som faktisk skjer av innføring av rettigheter i de ulike landene, observerer vi imidlertid at innføringen er full av konflikter. Utfallet og intensiteten i disse konfliktene blir selv påvirket av den økonomiske veksten og særlig det økonomiske utviklingsnivået i landet. I økonomenes språk betyr det at innfø- ringen av de ulike arbeidsstandardene ikke kan betraktes som eksogene størrelser, men som endogene «variable», forhold som bør forklares. Selv om dette reiser spørs- mål ved den analytiske fruktbarheten av vårt valg av utgangspunkt, må vi her ak- septere det.

Innføring av arbeidsstandarder dreier seg om et sett av institusjoner, et sett av regler som binder ulike grupper av individer til ikke foreta visse handlinger. Det er regler som skal etableres og følges.

Selv om de ulike arbeidsstandardene er utviklet fra et felles rettighetsgrunn- lag som skal være relativt uavhengig av et lands økonomiske utviklingsnivå⁴, har de til dels svært forskjellige økonomiske og politiske implikasjoner. Selv om det finnes interessante sammenhenger mellom dem, bør de derfor behandles enkeltvis når deres økonomiske innhold skal analyseres.

4 Personlig tror jeg ikke det er korrekt. For eksempel vil etter mitt skjønn en god del former for lettere barnearbeid innebære en rimelig fordeling av byrder innenfor en fattig familie, som vil være urimelig for en rikere familie. Det vil imidlertid føre for langt å foreta en mer detaljert etisk drøfting av de ulike kjernestandarder.

Virkninger av forbud mot barnearbeid (ILO-konvensjon 138)

Her er ILOs hovedregel at barn under 15 år ikke skal ha arbeid som går ut over deres helse, utvikling eller skolegang.

Hvis vi ser barnearbeid i et bredt historisk perspektiv, er det klart at det følger det økonomiske utviklingsnivået. Høyere nasjonalprodukt per innbygger gir mindre omfang av barnearbeid. Denne sammenhengen er ganske stram (Krueger, 1996, 295).

Betyr dette at en ikke trenger å bry seg med problemet barnearbeid, at stan- darden «ikke barnearbeid» automatisk vil bli innført når landet er økonomisk modent for det? Nei, slik er det ikke. Det klareste eksemplet på dette kan vi hente fra India. I delstaten Jammu & Kashmir var prosentandelen barn som var barne- arbeidere av totalbefolkningen i 1981 nesten syv ganger så høy som i Kerala, sam- tidig som andelen av befolkningen som falt under den indiske fattigdomsgrensen var lavere (Chandrasekhar, 1995, 4–7).

Kan denne forskjellen mellom delstater forklares ved at Kerala har innført strengere standarder mot barnearbeid og setter inn flere ressurser på å motarbeide barnearbeid? Det er lite trolig. Hovedforskjellen ligger i at Kerala i langt større grad har satset på grunnskolen og har en langt høyere skoledeltakelse blant sine barn.

Hva vil virkningen bli av innføringen av et forbud mot barnearbeid isolert?

Uten innføring av inspeksjonsordninger og lignende blir den trolig liten. Hoved- omfanget av barnearbeidet foregår i uformell sektor som per definisjon i stor grad er utenfor det offentliges (og dermed også eventuelle arbeidsinspektørers) kontroll.

Hvis en faktisk lykkes i å gjennomføre et forbud mot barnearbeid i formell sektor og denne er eksportorientert, vil en reduksjon av barnearbeid ved forbud føre til en svak svekkelse av produksjon og eksportinntekter. Hvor mye omfanget vil gå ned, avhenger blant annet av hvor mye forbudet vil påvirke den (ulovlige) barnelønna.

Hvis den faller langt nok vil virkningen bare bli at lovlig barnearbeid erstattes med ulovlig der barna får lavere lønn, mens landets konkurranseevne ikke blir svekket.

Det samme blir konsekvensen for konkurranseevnen, hvis det er lett å erstatte barns med voksnes arbeid, noe som de fleste data tyder på. En del av barna vil gå over til å arbeide i uformell sektor og oppleve en forverring i sin livssituasjon.

Et plutselig (og effektivt) forbud vil i tillegg på kort sikt kunne få betydelige negative virkninger for de familiene som blir direkte berørt, men svært beskjedne virkninger for bedriftenes gjennomsnittlige lønnskostnader.

På tross av disse forbeholdene vil på lengre sikt det internasjonale arbeidet med å gjennomføre forbud mot barnearbeid etter alt å dømme i hovedsak ha posi- tive virkninger i utviklingslandene, først og fremst ved å skape et politisk press i retning av å styrke grunnskolene – som har sterkt positive virkninger på et lands vekstmuligheter. Det vil også trekke i retning av å redusere befolkningsveksten.

Kravet er også relativt «uskyldig» i den forstand at det ikke vil kreve dyptgående endringer i det økonomisk-politiske systemet i et land, men det vil kreve en end- ring av maktfordelingen i eksportindustrien. Å endre omfanget av barnearbeid direkte i den uformelle sektor vil derimot kreve dyptgående endringer i familie- systemene, noe som vil være urealistisk å oppnå på kort sikt.

Oppsummeringsvis kan vi si at selv om et forbud mot barnearbeid kan for- årsake en svak økning i lønnskostnadene også i eksportsektoren i utviklingsland, er denne virkningen svært beskjeden, og de positive virkningene for vekstpotensialet på sikt ikke ubetydelig. Fattige land burde derfor ut fra sin egeninteresse søke å begrense omfanget. Hvis pressgruppesituasjonen gjør dette vanskelig, kan press utenfra kanskje ha positive virkninger. Som vi skal se, er dette den eneste standarden som har nokså entydige negative, men beskjedne, økonomiske effektivitetsvirkninger på kort sikt for utviklingslandene.

Forbud mot diskriminering i arbeidslivet på grunn av kjønn, rase etnisk tilhørighet, med mere

(ILO-konvensjon 100 og 111)

Økonomisk sett er dette et nærmest uproblematisk standardkrav. Alt gjennomført vil standarden bidra til en mer effektiv ressursallokering. Men selve gjennomføringen kan bli svært kostbar og kreve dyptgripende endringer i det politisk-økonomiske og sosiale systemet. Det vil være urealistisk å forvente at slike endringer kan skapes fra en innføring av en internasjonal arbeidsstandard understøttet av et moderat sank- sjonssett fra det internasjonale samfunn.

En rekke afrikanske regimer baserer sin politiske overlevelse på en systema- tisk etnisk diskriminering ved ansettelser av jobber i formell sektor. I India er dis- kriminering etter kastegrenser et problem det ikke er lett å få bukt med. Å ikke ha anledning til å kunne diskriminere etter kjønn vil stride åpent mot både ideologi og praksis i en rekke muslimske land. Ved en strengere presisering av denne arbeids- standarden vil også alle OECD-land bryte den.⁵ I praksis tolkes denne standarden i mange land som en idealregel all den stund 119 land har sluttet seg til ILO- konvensjon 111, deriblant India og en rekke afrikanske og muslimske land (OECD, 40 og 53–56). Mer eller mindre systematiske former for diskriminering etter kjønn foregår i de fleste land.

En form for diskriminering ytrer seg ved at den diskriminerte gruppen, for eksempel kvinner, får en lavere lønn enn det den ikke-diskriminerte gruppen får for

5 For dem som frykter å knytte WTO-sanksjoner til internasjonale arbeidsstandarder, er denne standarden ekstremt farlig ved sitt store potensial for påskudd til handelspolitiske aksjoner, all den stund alle land bryter med standarden. I så måte kan den sammenliknes med inter- nasjonale dumpingregler.

samme typen arbeid. I den grad diskrimineringen gjennomføres i eksportsektoren, betyr en opphevelse av diskrimineringen økt eksport, økt inntekt blant kvinner og en bedre intern ressursallokering. En innføring av denne arbeidsstandarden vil ikke ramme det fattige landets økonomi. Dertil kommer at det er en sterkt negativ sammenheng mellom kvinners inntekt og omfanget av barnearbeid, slik at innføringen av ikke-diskriminering også vil gjøre det lettere å innføre standarden om barnearbeid.

Forbud mot slavearbeid og andre former for tvangsarbeid (ILO-konvensjon 29 og 105)

Dette er også en relativt ukontroversiell standard – fra en økonomisk synsvinkel.

Tvangsarbeid har vært lite analysert blant økonomer, og de analysene som finnes, indikerer imidlertid at det kan være mer effektivt enn de fleste økonomer tror.⁶ Derfra til å være bekymret for at opphevelse av tvangsarbeid kan redusere fattige lands komparative fortrinn, er veien lang. Kvantitativt er trolig den mest omfattende form for tvangsarbeid i dag gjeldsbundet arbeid i Sør-Asia (India og Pakistan). For Pakistans vedkommende har ICFTU (1998) anslått antallet til 20 millioner. I til- legg må enkelte former for barnearbeid regnes som tvangsarbeid, men disse formene berører først og fremst uformell sektor. I enkelte områder av Sør-Amerika finnes fortsatt jordleiesystemer basert på tvangsarbeid. Arbeid utført av ulovlige immigran- ter, inkludert prostituerte, tilhører også denne kategorien. I Kina og USA blir det utført en del arbeid av fanger som blir omfattet av ILOs konvensjoner om tvangs- arbeid.

I enkelte tilfeller kan det nok påvises at tvangsarbeid gjør det mulig å pro- dusere enkelte produkter med lavere arbeidskostnader enn ellers, men de fleste for- mene medfører samtidig ulike former for ineffektiv produksjon, slik at en innføring av forbud ikke vil skade det fattige landets produksjonsevne verken på kort eller lang sikt og heller ikke dets internasjonale konkurranseevne.

6 Den mest kjente drøftingen av tvangsarbeid er foretatt av økonomiske historikere som har drøftet den økonomiske effektiviteten av slavearbeidet i Sørstatene i USA før borgerkrigen og vist en relativ høy arbeidsproduktivitet fra slaveri. En kort beskrivelse av dette samt en analyse av tvangsarbeid i Australia og Stalins USSR, se (Wiles, 1979, 183-205). En del av Sov- jetunionens mest avanserte våpen ble i sin tid konstruert av slavearbeidere.

Organisasjonsfrihet og rett til kollektive forhandlinger (ILO-konvensjon 87 og 98)

Dette er på mange måter de sentrale standardene som vil gripe dypt ned i de ulike økonomisk politiske system i utviklingslandene, hvis de blir gjennomført. Når et lands fattige innbyggere ser at det ikke finnes individuelle veier ut av fattigdommen, vil de fort søke kollektive løsninger, løsninger som raskt kan true etablerte makt- fordelinger. En av disse kollektive løsningene vil være fagforeninger. Spørsmålene som gjennomføringen av konvensjonen om fagforeningsfrihet reiser, er: Hvordan er det mulige å etablere frie fagforeninger, og hvilke politiske betingelser kreves? Hva vil de økonomiske konsekvenser bli?

Svarene her er ikke opplagte, og den økonomiske analysen er ikke triviell.

Studier av fagforeningsatferd har vært et viktig forskningsområde i sosialøkonomi de siste 10-15 årene der skandinaviske forskere har spilt en viktig rolle. Denne forskningen har imidlertid vært fokusert på problemer i OECD-området, og fag- foreningenes rolle i utviklingsland har ikke fått samme oppmerksomhet. Spesielt har man vært opptatt av hvilke økonomiske konsekvenser som følger av ulik sentraliseringsgrad av fagforeningene. Et hovedresultat (Calmfors 1993), svært for- enklet gjengitt, er at svært sentraliserte (Norge og Sverige) eller helt desentraliserte fagforeninger (USA) fører til lavt lønnspress og lavere arbeidsløshet enn sektor- organiserte fagforeninger (Tyskland og Frankrike).

I ILOs konvensjon om organisasjonsfrihet ligger også en forutsetning om at fagforeninger på bedriftsnivå skal kunne velge hvordan de skal samarbeide med andre fagforeninger (OECD, 1995, 23). Dette samarbeidet kan være mer eller min- dre sentralisert. Hvis Calmfors’ resultat kan generaliseres, vil de økonomiske virk- ningene av innføring av organisasjonsfrihet bli svært avhengige av hvilke former for samarbeid mellom foreningene som blir valgt.

Land som velger en middels sentraliseringsgrad vil trolig oppleve et lønns- press oppover som går ut over eksportindustriens konkurranseevne. I dette tilfellet vil innføring av frie fagforeninger medføre en reduksjon av det fattige landets eksport, men i de andre tilfellene med høy eller lav desentraliseringsgrad vil dette ikke følge.

Dette er bare ett tilfelle av det generelle problemet når en skal analysere virkningene av denne standarden: Det er ikke mulig å komme til noen klar konklusjon om virkningene av frie fagforeninger uten å vite hva slags lønnspolitikk de vil følge, og hvordan forholdene er på arbeidsmarkedet.

Ofte vil arbeidsgiverne være i en form for monopolstilling slik at de vil ansette færre arbeidere og betale lavere lønn enn hvis de måtte konkurrere om arbeidskraften.

En fagforening kan da forhandle fram både lønn og sysselsetting som er høyere enn situasjonen uten fagforeninger, og dermed bidra direkte til økte eksportinntekter.

Hvis arbeidsgiverne konkurrerer om arbeidskraften, og frie fagforeninger ensidig

presser opp lønn og bidrar til å holde arbeidskraft fra uformell sektor ute, kan de bidra til redusert produksjon både i eksportsektoren direkte, og i jordbruket ved at muligheten for høy lønn virker som en magnet som trekker de fleste inn i arbeids- løshet i byene.

Spesielt i afrikanske land har denne effekten vært sterk.

I rapportene til ILO om bruddene på de grunnleggende arbeidsstandarder i de enkelte land, framgår det at det er spesielt den frie fagforeningsretten det syndes mot. I mange land, og da spesielt i de frie eksportsonene, som er opprettet i 70 land, har ofte myndighetene selv lagt ned forbud mot uavhengige fagforeninger. I andre land lar de arbeidsgiverne få lov til å bruke vold mot fagforeningsorganisatorene, mer eller mindre i samarbeid med politiet. Det kan imidlertid ofte være vanskelig utenfra å vurdere hva som er en fri fagforening eller ikke. Opprettelsen av en fag- forening fra en gruppe arbeidere kan gi støtet til at arbeidsgiveren organiserer en annen. Hvis dette nektes, kan det fort utenfra oppfattes som brudd på fri fag- foreningsdannelse.

Land som Kina byr også på store vurderingsproblemer. Selv om den parti- styrte fagforeningen ikke på noen måte kan sies å være fri, så har tradisjonelt de ansatte i statsindustrien hatt en rimelig sterk posisjon når det gjaldt å påvirke de lokale arbeidsforholdene. På mange måter kunne de ansatte fungere som om de hadde fagforeninger (bortsett fra at de ikke hadde noen mulighet for å påvirke de offisielle lønnsatsene). Når den samme partistyrte fagforeningen opererer i de nye kapitalistisk drevne bedriftene i eksportsonene, fungerer den slik at de ansatte ofte ikke blir i stand til å beskytte sine lokale interesser. Ut fra sin tradisjonelle rolle som en drivrem mellom parti og arbeidere blir den en rent arbeidsgiverstyrt forening i de nye markedsomgivelsene. Å opprette alternative fagforeninger er ulovlig og opp- fattes som en trussel mot staten, så i denne forstand er Kina så langt unna retten til frie fagforeninger som vel mulig.

Det er ikke bare gjennom ulik sentraliseringsgrad at fagforeninger med makt kan påvirke et utviklingslands eksportinntekter. De kan påvirke selve eksportregimet, alt ut fra den politikk de velger i sitt spill mot myndighetene. I visse situasjoner kan mer makt til fagforeninger (høyere organisasjonsprosent) føre til at myndighetene velger høyere grad av beskyttelse (produktmarkedforstyrrelser), i andre lavere.⁷ Hvis utfallet av spillet innebærer at myndighetene velger høy beskyttelse, vil det ofte både være en forutsetning at det finnes fagforeninger med makt til å bruke streikevåpen

7 Rama (1997) analyserer situasjoner der graden av produktmarkedforstyrrelser blir til i spill mellom myndigheter og fagforeninger. Situasjonene er ikke alltid like realistisk beskrevet, men hovedpoenget i vår sammenheng kommer klart fram: Hvorvidt fagforeningene bidrar til en politikk for eksportekspansjon eller ikke, avhenger av fagforeningenes politikk i mot- spill med myndighetenes vilje til å omfordele inntekt.

og at myndighetene av en eller annen grunn ikke kan omfordele inntekt til fordel for arbeiderne på andre måter.

Oppsummeringsvis kan vi si at innføring av frie fagforeninger isolert sett kan tenkes å holde lønnsøkninger i tømme og dermed stimulere til eksportledet vekst i fattige land, men det er flere momenter som trekker i motsatt retning, slik at vi skulle forvente at innføring av frie fagforeninger som en del av et sett av arbeidsstandarder i gjennomsnitt skulle trekke lønnskostnadene oppover. – Hvordan ville en fag- forening bli vurdert hvis den ikke var villig til å kjempe fram lønnsøkninger?

Som for barnearbeid er det en positiv sammenheng mellom grad av fag- foreningsfrihet som arbeidsstandard og økonomisk utviklingsnivå (OECD, 1996, 44), men sammenhengen er enda mindre stram.

For å vurdere virkningene av frie fagforeninger er det vanskelig å betrakte dem isolert. Innføringen av fagforeninger kan vanskelig forventes å skje ved etable- ring av internasjonale konvensjoner. De vil ikke bare være påvirket av økonomisk utviklingsnivå, men av den generelle samfunnskampen, av graden av konflikt. De økonomiske virkningene av retten til organisering vil trolig også være preget av graden av konflikt. Antallet klager til ILO om brudd på organsasjonsretten, vil ikke være bestemt så mye av hvor langt lovgivningen går i retning av å innskrenke eller forby fagforeningsaktiviteter, men av hvor stort presset er i retning av å opprette nye foreninger. Dette henger sammen med hvor sterkt motpresset er fra arbeidsgiverne.

Trykket vil trolig være sterkest under intense industrialiseringsfaser hvor både arbeidere og kapitalister har sterkest håp om raskt å kunne forbedre sin situasjon.

Innføring, og ikke minst praktisering av disse arbeidsstandardene, setter krav til landets politiske system. Det er vanskelig å forestille seg at et ikke-demokratisk regime kan tillate frie fagforeninger unntatt i situasjoner der regimet ikke føler seg truet. Normalt vil frie fagforeninger kreve en eller annen form for politisk demo- krati.

I sin forlengelse reiser altså spørsmålet om frie fagforeninger spørsmålet om en demokratisk styreform fremmer eller hemmer et fattig lands vekst og konkur- ranseevne.

Demokrati og vekst

For en del år tilbake ville de fleste økonomer hevde at et slikt spørsmål ikke kan besvares av økonomer. Det er faglig uhåndterbart. Nå kommer det årlig artikler om problemet skrevet av ledende økonomer. Det betyr ikke at det hersker enighet ver- ken om hvilke mekanismer som bør trekkes inn eller hvilke empiriske konklusjoner

som bør trekkes. Tvert imot, problemet er at det ikke finnes klare konklusjoner på området. Mens spørsmålene kan være spennende, blir svarende ofte tamme.

En foreløpig status over denne forskningen finnes i Barro (1996). Hoved- resultatene er at isolert sett får en demokratisk styreform negative virkninger på et lands vekstrate, men disse virkningene er svake og usikre. En har da renset vekk virk- ninger fra utdanningsnivå og lignende som ofte i praksis henger positivt sammen med en demokratisk styreform. I en litt tidligere undersøkelse finner Helliwell (1994) samme resultat. Barros data antyder at mer demokrati i gjennomsnitt kan øke vek- sten i svært udemokratiske land, mens mer demokrati slår negativt ut for mer moderat udemokratiske land.

I den andre årsaksretningen er det imidlertid en positiv sammenheng, det vil si et høyere økonomisk utviklingsnivå trekker i retning av å bevege det politiske systemet i mer demokratisk retning. Dersom en forsøker å innføre et mer demo- kratisk styre enn det som er vanlig på det gitte utviklingstrinn, argumenterer Barro for at det vil oppstå krefter som trekker demokratinivået ned igjen.

Undersøkelsen er basert på en subjektiv indeks over graden av demokrati som delt inn i syv trinn anvendt på mer enn hundre land.

Regimetype og arbeidsmarkedspolitikk

Sett fra myndighetenes side kan beslutningen om å tillate frie fagforeninger eller ikke, ses på som en del av arbeidsmarkedspolitikken. Det har vært gjort en del forskning på problemstillingen om det er en sammenheng mellom omfanget av restriksjoner på arbeids- og produktmarkedene og politisk regimetype.

Vi har sett at frie fagforeninger kan ha ulike strategier når det gjelder hvilke restriksjoner de vil gå inn for – avhengig av de demokratiske myndigheters politikk – samtidig som ikke-demokratiske regimer i mange situasjoner også vil ha interesser av å bygge inn en del restriksjoner i markedene. Vi kan derfor ikke vente oss noen klar sammenheng mellom regimetype og omfanget av slike restriksjoner – bortsett fra at ikke-demokratiske regimer normalt ikke ønsker frie fagforeninger.

Banerji og Ghanem (1997) reiser spørsmålet om graden av økonomisk åpenhet – og da spesielt arbeidsmarkedet – et fattig land velger, er bestemt av regimetype.

Utgangspunktet er at mange utviklingsland har valgt en arbeidsmarkedspolitikk som beskytter arbeidstakere i formell sektor, og sikrer dem etter forholdene høy og sik- ker inntekt. Sett med norske briller kan en slik politikk ofte se politisk progressiv ut, men sett i sammenheng med hvordan flertallet av innbyggerne lever, blir ord- ningene urimelige.

Når fagforeningene bare organiserer slike grupper av høytlønte, kan formelt frie fagforeninger ha interesse av å støtte ikke-demokratiske regimer. Og skulle regimene være demokratiske, men aktørene i uformell sektor politisk svake, er det også sann- synlig at frie fagforeninger vil understøtte en skjev inntektspolitikk.

Undersøkelsen bygger på data fra 90 utviklingsland. De understreker at hovedtrekket ved autoritære regimer nettopp er at de ikke vil tillate virkelige uav- hengige organisasjoner. Selv foreninger for frimerkesamlere vil de holde et vaktsomt øye med.

Ut fra disse betraktningene vil følgende hypotese være rimelig: Demokratiske regimer med frie fagforeninger og svake autoritære regimer vil begge utvikle mange proteksjonistiske instrumenter. Sterke autoritære regimer som ikke er kleptokratiske, det vil si bruker alt overskudd til å øke herskernes private formue, vil ikke ha interesse av dette, og vil være de som er best egnet til å fremme økonomisk vekst. Siden Banerji og Ghanem ikke hadde tilgang til data om de autoritære regimers styrkegrad⁸ måtte de imidlertid nøye seg med mer indirekte mål.

Noe uventet finner de ut at økt demokratigrad entydig gir mindre grad av forstyrrelser på arbeids- og produktmarkedet.

Hvis vi sammenholder resultatet med Barros resultat om demokrati og vekst, ser vi at det oppstår et problem for de som er sterke tilhengere av fri markeds- koordinering: Hvis økt demokrati ikke gir økt vekst, men økt grad av økonomisk åpenhet og friere markeder, innebærer det at økt åpenhet og friere markeder ikke kan gi økt vekst. Dette vil imidlertid bli en for sterk konklusjon i forhold til alle de usikre antakelsene som må gjøres for å komme fram til interessante empiriske resultater.

Dermed er vi like langt. Når vi skal vurdere virkningen av internasjonale arbeidsstandarder på de fattige landene, må vi se på de direkte virkningene. Virker de positivt til å styrke arbeidernes stilling i fattige land?

8 Innen utvalget av diktator-regimer kunne de antakelig brukt skatt som andel av nasjonal- produktet for dette formålet. mens de har brukt den som indikator på graden av ikke- produktiv utbytting regimet er karakterisert ved. Korrupsjonen er imidlertid for omfatten- de og vanlig ved denne typer av regimer til at den offisielle skatten kan bli noen god indikator.

Jeg skal ikke forfølge dette temaet her. Hensikten med å nevne dette tolkningsproblemet er å minne om at denne typen forskning beveger seg på svært tynn is. Når vi leser resultate- ne, bør vi tolke dem med all den usikkerhet som hefter ved dem.

Konklusjon

Det er to hovedmotiver for å innføre internasjonale arbeidsstandarder. Det ene motivet er basert på egeninteresser i de rike land, det andre på altruisme.

Under industrialiseringen i i Vest-Europa fram mot 1970 ble arbeiderklassen og spesielt de ufaglærtes situasjon både absolutt og relativt gradvis forbedret. Denne utviklingslinjen ble imidlertid snudd som følge av ideologiske endringer, arbeids- løshet og teknologiske endringer kombinert med den sterke internasjonale åpnin- gen av hvert enkelt lands økonomi. Spesielt har de ufaglærte arbeideres posisjon blitt utsatt og usikker.

Én måte å søke å beskytte seg mot økonomiske inntektssjokk eller andre for- mer for uønskede impulser fra omverdenen, blir da å forsøke på ulike måter å bånd- legge økonomisk atferd i andre land. Med visse unntak ligger det imidlertid inne- bygd i reglene for nasjonalstater at det er illegitimt for myndighetene i ett land direkte å foreta beslutninger om økonomiske aktiviteter i andre land. Dette har skapt et press i retning av å utvikle internasjonale regelsett på en rekke ulike områder: standarder for produktkvaliteter, bankers egenkapital, multinasjonale selskapers atferd overfor offentlige ansatte i andre land, osv.

Internasjonale arbeidsstandarder er ett slikt regelsett.

Den økonomiske (og politiske) debatten rundt forslaget dreier seg derfor ikke bare om hvilke virkninger arbeidsstandarder vil ha i fattige land, men om arbeidernes inntekter (spesielt de ufaglærtes) i rike land er truet av konkurranse fra lavtlønte arbeidere i fattige land.

Arbeidsstandarder kan i et slikt perspektiv oppfattes som et virkemiddel som tar sikte på å heve lønnskostnadene i fattige land.

Ved å gå gjennom ILOs grunnleggende arbeidsstandarder ett for ett viste vi imidlertid, med delvis unntak for barnearbeid, at det er lite trolig at en innføring av dem ville påvirke u-landenes økonomiske vekst eller konkurransevne i form av lønnskostnader i negativ retning.

Når det gjaldt retten til frie fagforeninger, var spørsmålet åpent, både teore- tisk og empirisk. Det ville avhenge helt av hvilke typer av spill mellom fagforenin- ger og arbeidsgivere som vil bli utviklet. Empirisk er dette også vanskelig å under- søke, og vi fant ikke noen overbevisende, allmenngyldige, empiriske resultater. Blant annet ved å ta omveien om de empiriske arbeider som finnes om demokrati og vekst, fant vi likevel at det er lite trolig at opprettelsen av frie fagforeninger med kollektiv forhandlingsrett i gjennomsnitt har negative virkninger på et lands økonomiske vekst, og dermed heller ikke på landets konkurranseevne på sikt.

Som helhet har det vært lite av presis forskning når det gjelder hva som på- virker innføring av grunnleggende arbeidsstandarder i fattige land, slik at våre kon- klusjoner må bli foreløpige. Problemkomplekset rundt dannelsen av standarder i

en vekstprosess burde vært mer avklart før vi startet å drøfte virkningene av inn- føring av en slik standard utenfra, for å undersøke om en slik innføring er mulig.

Gitt at det er mulig, kan vi trekke vår konklusjon om at innføringen av slike standarder utenfra ikke vil ha særlig negative virkninger på et lands vekst og konkurranseevne. Hvis vi går tilbake til utgangspunktet innebærer dette at det i hovedsak må ha vært økningen i produksjonskapasitet som har gitt rom for standard- hevinger. Standardene har i seg selv ikke hatt noen sterk, selvstendig rolle.

På den en side er denne konklusjonen helt sentral i forhold til debatten om en sosialklausul i WTO. For det første vil det være meningsløst å gå inn for en sosialklausul ut fra altruistiske motiver hvis det kunne vises at en for tidlig innført sosialklausul i det hele ville ha negative virkninger for utviklingsland. Vår disku- sjon viser at det ikke er meningsløst. Men den viser også det at det er lite å hente fra en sosialklausul i retning av å beskytte ufaglærte industriarbeidere i industriland.

Vi har her gått gjennom og minnet om de kanskje viktigste realiteter i u-lan- dene som ligger under debatten om å innføre sosialklausuler i WTO. Samtidig har vi ikke gått direkte inn på det som dagens politiske debatt direkte dreier seg om:

Hvilke virkemidler bør brukes for å få fattige land til å innføre og etterleve grunn- leggende internasjonale arbeidsstandarder? Er trusler om handelssanksjoner i WTOs regi et velegnet middel? Denne diskusjonen vil bli tatt opp i de andre kapitlene i denne rapporten.

Arbeidsstandarder, hvor grunnleggende og hvor internasjonale er de?

Av Bjørne Grimsrud, Forskningsstiftelsen Fafo

Finnes det grunnleggende arbeidsstandarder som alle land bør følge under alle omstendigheter? Den første delen av artikkelen drøfter dette med utgangspunkt i Frie Faglige Internasjonales liste over fire grunnleggende standarder. Spørsmål som blir drøftet er blant annet om arbeidsstandarder er menneskerettigheter, og i hvor stor grad de er internasjonalt akseptert. Er dette standarder som kan for- sinke eller hindre økonomisk utvikling? Det siste spørsmålet er belyst ved en gjen- nomgang av økonomisk teori på området.

Del to av artikkelen inneholder en gjennomgang av ulike måter å knytte sammen arbeidsstandarder og handel. Artikkelen ser på mulighetene innen WTO og ana- lyserer blant annet FFIs forslag. Videre drøftes mulige nye instrumenter i ILO, OECDs multilaterale investeringsavtale (MAI) Codes of conduct, etiske retnings- linjer i det norske oljefondet og spesielle importregler for u-landsimport (GSP ordningen).¹

Begrepet «Grunnleggende arbeidsstandarder»

Ut fra den historiske debatten og gjennom framveksten av menneskerettighetene som et universelt begrep har en fått en gradvis utvikling av begrepet grunnleggende arbeidsstandarder som et sett av rettigheter som bør gjelde universelt for alle arbei- dere. Prosessen som i dag har ført fram til en nesten universell enighet om hva som skal regnes som grunnleggende arbeidsstandarder startet med en analyse foretatt av det nederlandske Bistandsdepartementet på 1980-tallet. Analysen tok utgangspunkt i at en grunnleggende standard må være en norm som alle land bør følge under alle omstendigheter. Dette til forskjell fra relative standarder som blant annet avhenger av et lands utviklingsnivå. Tre kriterier ble satt opp for at en standard skulle kunne regnes som en grunnleggende rettighet (Leary 1996):

1 Denne artikkelen er et sammendrag av Grimsrud B., Fafo-notat 1998:2 Arbeidsstandarder i internasjonal handel.

• Det sosiale kriterium: Standarden må være knyttet til grunnleggende men- neskelige behov og menneskerettigheter.

• Det politiske og legale kriterium: Standarden må være internasjonalt aksep- tert ved at relevante ILO-konvensjoner er ratifisert av en rekke land som representerer stor geografisk og utviklingsmessig spredning.

• Det økonomiske kriterium: Standarden må ikke forsinke eller hindre øko- nomisk utvikling.

Det ble pekt på åtte ILO-konvensjoner som fylte vilkårene for grunnleggende arbeidsstandarder. Ut fra dette presenterte Frie Faglige Internasjonale (FFI) i 1994 en liste kalt «Core labour standards». Her tok en med syv av disse åtte konvensjo- nene, men utelot en konvensjon om arbeidsmarkedspolitikk. De syv konvensjonene inneholder fire grunnleggende rettigheter:

• Organisasjonsfrihet og rett til kollektive forhandlinger (ILO-konvensjonene 87 og 98).

• Forbud mot bruk av slavearbeid og annen form for tvangsarbeid (ILO- konvensjonene 29 og 105).

• Forbud mot diskriminering i arbeidslivet på grunnlag av kjønn, rase, etnisk bakgrunn eller religion (ILO-konvensjonene 100 og 111).

• Forbud mot barnearbeid (ILO-konvensjon 138).

Debatten har imidlertid fortsatt. Der er derfor grunn til å gå litt nærmere inn på hva som ligger i de fire rettighetene, og hvordan de blir oppfattet av ulike grupper.

Nedenfor vil derfor de grunnleggende arbeidsstandardene bli gjennomgått i forhold til de tre kriteriene i lys av de siste års internasjonale diskusjoner.

Det sosiale kriterium

Det sosiale kriterium kan sies å være oppfylt ved at de fire ovenfor nevnte rettighe- tene har sitt grunnlag i «The International Bill of Human Rights», det vil si FNs menneskerettighetserklæring, FN-konvensjonen om økonomiske sosiale og kultu- relle rettigheter og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter. Ikke alle arbeidstakerrettigheter nevnt i «The International Bill of Human Rights» er imid- lertid med, deriblant retten til arbeid².

2 I «The International Bill of Human Rights» finner en blant annet: Retten til arbeid, Retten til fritt valg av yrke, Retten til rettferdige lønninger og ikke-helsefarlige arbeidsforhold, Organisasjonsfrihet og rett til kollektive forhandlinger, Forbud mot slave og tvangsarbeid, Forbud mot barnearbeid, Rett til hvile og fritid og en rimelig lengde på arbeidsdagen (Leary 1996)

Det politiske og legale kriterium

Ser en på det politiske og legale kriterium, inneholder FFIs liste de mest ratifiserte ILO-konvensjonene. Unntaket er konvensjon 138 som foreløpig bare er ratifisert av litt over 60 land. Antall land som har ratifisert de syv konvensjonene har faktisk økt de siste årene etter at nederlenderne gjorde sin analyse. Særlig gjelder dette for konvensjon 138. Det er likevel grunn til å se litt nærmere på hvorvidt en kan snak- ke om globale rettigheter. Arbeidstakerrettigheter er i likhet med mange andre menneskerettigheter blitt beskyldt for å være kulturspesifikke vestlige rettigheter.

Denne debatten er viktig for hele argumentasjonen omkring grunnleggende arbeids- standarder. Som eksempler kan nevnes at Burma hevdet at landets bruk av tvangs- utskrevne bønder i veiarbeid bygger på buddhistisk tradisjon, en argumentasjon som er imøtegått av andre buddhister (EU 1996). Et annet eksempel er at retten til kol- lektive forhandlinger basert på en modell der arbeidstakere og arbeidsgivere står i konflikt med hverandre er en anglo-amerikansk konflikttankegang som ikke har universell anvendelse (Erickson and Mitchell 1996 og Bhagwati 1995). Andre vil imidlertid hevde at dette er en helt logisk følge av måten lønnsarbeid er organisert på (Olson 1965). Forbud mot barnearbeid er et annet problemområde. Mange hevder at ILO-konvensjon 138 ved å sette minstealder for arbeid bryter med lokale tradisjoner (White 1997).

Menneskerettighetsforskeren Johan Galtung har tatt opp denne debatten på et generelt grunnlag (1997). Ett av hans poeng er at selv om en rekke menneske- rettigheter har sitt utgangspunkt i vestlig kultur kan de godt sies å være universelle.

De må regnes som vestens bidrag til verdens felles kulturarv. Dette gjelder særlig individuelle rettigheter. Arbeidstakerrettigheter er av både individuell og kollektiv karakter. Selv om de kan sies å være forankret både i vestlig kultur og delvis i industri- samfunnet (som organisasjonsfrihet og rett til kollektive forhandlinger), vil de fleste si at de har en forankring og legitimitet utover dette. Den historiske framveksten av arbeiderbevegelsen i land som Japan, Korea, Sør-Afrika og Brasil er eksempler som understøtter en slik tolkning. Weiners (1991) beskrivelse av hvordan holdninger til barnearbeid historisk i ulike kulturer like mye er et spørsmål om økonomisk undertrykkelse som kulturelle holdninger peker i samme retning. I tillegg kommer den nær universelle ratifiseringen av konvensjoner som slår fast grunnleggende arbeidsstandarder. Av de land som ikke har ratifisert alle de grunnleggende ILO- konvensjonene er det få som begrunner dette med prinsipiell motstand mot stan- dardene (OECD 1996). Det er praktiske og økonomiske problemer som oppgis som årsak til at de ikke har ratifisert enkelte av konvensjonene

Like fullt: Den som kan sette reglene er ofte den som best vil beherske den glo- bale samfunnsarenaen (Galtung 1997). Selv om arbeidstakerrettighetene kan være legitime menneskerettigheter, har de en delvis opprinnelse i den vestlige kultur. Når vesten fremmer disse rettighetene vil det lett oppfattes av andre som et forsøk på å

påtvinge det globale samfunn et sett av regler som støtter opp om et vestlig hege- moni. Mye av motstanden mot grunnleggende arbeidsstandarder kan antakelig forstås i en slikt lys.

Det økonomiske kriterium

Med utgangspunkt i en såkalt markedsmodell vil, gitt at det ikke forekommer noen form for markedssvikt³, innføring av grunnleggende arbeidsstandarder i utgangs- punktet kunne ses på som en økt kostnad for bedriftene. Bedrifter som bruker barne- arbeid, fordi det er billig arbeidskraft, vil for eksempel få økte kostnader ved å syssel- sette voksne. En kan imidlertid ut fra markedsteori også argumentere for at grunnleggende arbeidsstandarder kan bidra til bedre fungerende markeder og dermed være samfunnsøkonomisk lønnsomme. Retten til organisering og kollektive forhandlinger kan bidra til bedre tilpasning i arbeidsmarkedet enn i tilfeller hvor arbeidsgiver er en slags enekjøper (monopsonist) av arbeidskraft. En rekke studier har vist at fagorganisering kan bidra positivt i bedrifter gjennom å legge grunnlaget for bedre beslutninger blant annet om etter- og videreutdanning av ansatte (Ver- densbanken 1995). Slave- og straffarbeid bryter med grunnleggende teorier om markedstilpasning der en forutsetter mange tilbydere og kjøpere av arbeidskraft som fritt tilpasser seg⁴. Ikke-diskriminering er i tråd med økonomisk teori. Det å ikke tillate minoriteter eller kvinner i enkelte stillinger vil kunne gi et produktivitetstap.

Når det gjelder forbud mot barnearbeid har uenigheten vært noe større.

Barnearbeid i industriell og handelsmessig sammenheng har historisk sett vært, og er også i dag, knyttet til enkelte arbeidskraftkrevende næringer. Disse næringene har ofte vært del av et lands tidlige industrialisering. Dette har fått enkelte økonomer til å hevde at barnearbeid er et ledd i en økonomisk utvikling. Empirien tyder imid- lertid ikke alltid på dette. OECDs (1996) ser derfor på barnearbeid som en type tvangsarbeid som ikke gir arbeidsmarkeder med en fornuftig markedstilpasning.

Barnearbeid kan også ha eksterne effekter utover de som bedriften tar hensyn til, eksempelvis at det hindrer barns skolegang. Utdanning har vist seg å ha en sterk positiv innvirkning på et lands økonomiske vekst (Grimsrud 1996). Samtidig har økonomer siden Adam Smith påpekt at denne avkastningen ser ut til å være større for samfunnet enn for individet (Grimsrud og Stokke 1997). Det betyr at samfunnet bør gå inn og regulere slik at en oppnår et optimalt omfang av utdanningen. For- bud mot barnearbeid kan være del av en slik regulering.

3 Det vil si at noen av forutsetningene for at et marked og en riktig markedspris kan etable- res ikke er oppfylt.

4 Om det historisk har vært, eller i enkelte økonomiske strukturer fremdeles er, en såkalt nest- best løsning er imidlertid et omstridt tema.

Kort oppsummert kan en si at selv om innføring av grunnleggende arbeidsstandarder kan bety et effektivitetstap for bedriften, så kan det være samfunnsøkonomisk lønn- somt. En rettighet som organisasjonsfrihet behøver i utgangspunktet ikke nødven- digvis bety økte kostnader selv på bedriftsnivå. Andre standarder som avskaffingen av slave- og barnearbeid ville imidlertid kunne bety økte kostnader for bedriftene.

De samfunnsøkonomiske virkningene kan imidlertid vise seg å være positive.

Internasjonal handel skaper behov for reguleringer

I dette avsnittet vil vi se på virkningene av arbeidsstandarder i forhold internasjonal handel. Selv om en kan si at økt internasjonal handel er grunnleggende positivt og bidrar til både vekst og arbeidsplasser, er det grunn til å se på om ikke det skaper et behov for internasjonale reguleringer av arbeidsstandarder.

Hvis en tar barnearbeid i norsk import som eksempel, så vet vi at de fleste varer laget ved hjelp av barnearbeid som importeres til Norge er av typen håndverks- og industrihåndverksvarer som kjennetegnes ved at arbeidskraft ikke kan erstattes med maskiner. Industrien er derfor lokalisert til utviklingsland med stor tilgang på billig arbeidskraft. Innføring av grunnleggende arbeidsstandarder i disse næringene vil kunne øke kostnadene for den enkelte produsent. For eksempel ved at barne- arbeidere må erstattes med dyrere voksen arbeidskraft. Fordi produktene ikke uten videre kan erstattes med mer teknologibaserte produkter, vil produsentene samlet ha en viss markedsmakt og de vil forsøke å velte noe av de økte kostnadene over på konsumentene. Verdensmarkedsprisen vil øke. Innføring av grunnleggende arbeids- standarder vil her kunne gi en gevinst i bytteforholdet mellom produsent- og kon- sumentlandene i produsentlandenes favør. Deres totale gevinst vil avhenge av varenes prisfølsomhet (etterspørselselastisitet), det vil si hvor stor reduksjonen i etterspørselen etter varen vil bli som følge av prisøkningen. En annen måte å beskrive dette på er at landene i den tredje verden i dag ikke får tilstrekkelig betalt for sine varer og at produsentlandene vil kunne tjene på en felles innføring av grunnleggende arbeids- standarder. På denne bakgrunnen skulle en kanskje vente å finne et større ønske blant regjeringer i den tredje verden om å regulere arbeidsstandarder. Grunnen til at et slikt ønske bare i mindre grad finnes, eller iallfall i liten grad blir oversatt til prak- tisk politikk kan skyldes spillsituasjoner som vi skal komme tilbake til.

Hva så hvis både industriland og utviklingsland produserer varer innen de næringer som vil bli berørt av en innføring av grunnleggende arbeidsstandarder, utviklingsland ved hjelp av stor tilgang på arbeidskraft, og industriland ved hjelp av stor tilgang på kapital? Virkningene av grunnleggende arbeidsstandarder ved et slikt produksjonsmønster oppsummeres på følgende måte: Selv om arbeidskraften

i u-landenes eksportindustri blir dyrere, kan land med mye arbeidskraft fremdeles få en fortjeneste hvis de klarer å velte denne kostnaden over på verdensmarkeds- prisene og dermed på konsumentene. Mulighetene vil imidlertid være begrenset fordi etterspørselen samtidig vil skifte over til industrilandenes mer kapitalkrevende pro- duksjon som jo ikke vil få de samme økte kostnadene. Det er videre en forskjell mellom å sette standarder for eksportindustri som vil kunne bedre et lands bytte- forhold, og importkonkurrerende industri: I det siste tilfellet vil en kunne få for- verret sitt bytteforhold med utlandet ved at en ikke får virkningen av høyere priser på eksport, men kun redusert etterspørsel som følge av de økte prisene.

Selv om det isolert sett kunne lønne seg for et land å høyne sine arbeids- standarder, kan det likevel tenkes at et land vil la være å regulere på grunn av usikker- het om hvordan andre land vil forholde seg til et slikt tiltak. Dette kan forklares ut fra økonomisk spillteori. Det spesielle ved spill er at utfallene for et land er bestemt av hva et annet land foretar seg. Å ikke innføre grunnleggende arbeidsstandarder kan føre til inntekt som i dag eller en konkurransegevinst avhengig av hvordan andre land forholder seg. Å innføre grunnleggende arbeidsstandarder vil kunne gi gevinst, men også føre til et tap hvis en blir stående alene om reguleringene. Denne modellen kan kanskje beskrive noe av situasjonen som enkelte utviklingsland er i. Et eksem- pel er konkurransen mellom teppeindustrien og deres bruk av barnearbeidere i ulike land (Levison 1995). En annen type spill er det som kalles «race to the bottom», det vil si at landene konkurrerer ved å senke ulike standarder for å vinne markeds- andeler. Det er ikke nødvendigvis mellom industriland og utviklingsland en først og fremst finner en slik konkurranse, men mellom produsenter i ulike utviklings- land. De konkurrerer om markedsandeler på verdensmarkedet og om å trekke til seg utenlandsk kapital. En måte å gjøre det på er gjennom etablering av frihandels- soner med lave arbeidsstandarder. En konsekvens av begge modellene er at hvis det skal være lønnsomt for et land å innføre grunnleggende arbeidsstandarder, må det være sikker på at andre land vil gjøre det samme. Hvis et land alene hever sine ar- beidsstandarder, er det produsentene i dette landet som vil betale prisen. Hvis pro- dusentene i alle land hever sine standarder vil markedsandelene bli de samme, og en vil kunne overføre en del av de økte kostnadene til konsumentene gjennom høyere priser.

Ifølge de undersøkelser som er gjort av økonomiske virkninger ved innføring av grunnleggende arbeidsstandarder, er det ikke noe som tyder på at de representerer en samfunnsøkonomisk kostnad. En konklusjon i forhold til det økonomiske kri- terium kan derfor være at bedriftsøkonomisk vil innføring av grunnleggende arbeids- standarder antakelig bety en kostnad, mens de samfunnsøkonomiske virkningene kan være positive. Hensynet til bedriftenes konkurranseevne i en stadig mer inte- grert verdensøkonomi kan imidlertid bidra til å holde myndigheter tilbake fra å

innføre grunnleggende arbeidsstandarder⁵. Spørsmålet blir da om ikke manglende internasjonale reguleringer hemmer en samfunnsøkonomisk riktig utvikling? (Slik man mente det i 1919 ved opprettelsen av ILO).

Hvordan innføre internasjonale arbeidsstandarder?

Det er to måter å regulere internasjonal handel på, enten gjennom ensidige regule- ringer fastsatt av importlandet eller gjennom multilaterale reguleringer fastsatt i internasjonale avtaler. Begge type reguleringer setter ofte opp såkalte relative stan- darder, det vil si at importprodukter må tilfredsstille samme krav som lokale pro- dukter. Selve standarden kan imidlertid variere fra land til land. I noen tilfeller som er beskrevet nedenfor går det internasjonale handelsavtaleverket videre og spesifi- serer minstestandarder. I dette avsnittet vil noen av forslagene til å knytte grunn- leggende arbeidsstandarder til handelsavtaler bli gjennomgått.

Nye instrumenter i ILO

Med den relativt begrensede suksessen en har hatt i WTO så langt kan det kanskje være grunn til å spørre om ILO kan utgjøre et selvstendig alternativ til å knytte arbeidsstandarder til handel? Enkelte har foreslått et helt nytt charter for handel og arbeidsstandarder etter mønster av Montrealprotokollen om ozon som knytter inter- nasjonale handelsrestriksjoner både i form av positive incentiver og sanksjons- muligheter til miljøforpliktelsene i denne avtalen (Ward 1996). ILO kunne være det forum hvor en slik avtale ble forhandlet fram og stå som overvåker av et slikt nytt internasjonalt instrument. Andre endringer i ILO, som innføring av reelle sanksjonsmidler i forbindelse med eksisterende konvensjoner, kunne kanskje også tenkes.

Et problem kan være at en har mistet fokus ved at det i dag eksisterer om lag 180 ILO-konvensjoner. Fagbevegelsen har ikke klart å gjøre det like utrivelig for

5 Manglende innføring av grunnleggende arbeidsstandarder kan også forklares ved hjelp av såkalt institusjonell økonomisk teori. Ifølge denne teorien er manglende vekst i utviklings- lad ikke først og fremst et kostnadsproblem. En er langt fra det punktet hvor den marginale kostnaden er avgjørende for volumet av produksjonen (Olson jr. 1996). Årsaken til manglende kapasitetsutnyttelse i økonomien skyldes derimot ineffektive institusjonelle strukturer. Det gjelder særlig institusjonelle strukturer som bidrar til effektiv håndhevelse av avtaler, som et skikkelig lovverk, eiendomsretten og et effektivt og ikke korrupt rettsvesen. Og det gjel- der strukturer som sikrer stabile politiske forhold. Spørsmålet er derfor ikke om grunnleg- gende arbeidsstandarder betyr en marginal kostnadsøkning for bedriften, men om de brin- ger økonomien i retning av bedre eller dårligere fungerende institusjoner.

de som ikke ratifiserer eller bryter ILO-konvensjonene som miljøbevegelsen til dels har klart i forhold til internasjonale miljøavtaler. Det er også viktig at ILO har et overvåkningssystem som er effektivt og troverdig. I dag består dette av:

• Et rapporteringssystem der de landene som har ratifisert en konvensjon må rapportere hvert annet (for 10 sentrale konvensjoner) eller hvert femte år til ILO.

• Et klagesystem, der fagforeninger og arbeidsgiverforeninger kan klage inn for ILO land som bryter konvensjoner de har ratifisert

• Et klagesystem der land som har ratifisert en konvensjon kan bli klagd inn for ILO av andre land som har ratifisert den samme konvensjonen.

• En egen komité og klagemulighet mot alle medlemsland i ILO i forhold til ILO-konvensjon 87 om organisasjonsfrihet.

Dagens overvåkingssystem er til dels både omfattende og ressurskrevende, men hvor effektivt er det? For å gjøre ILO sterkere har fagbevegelsen ønsket å utvide antallet konvensjoner som alle må følge uansett. Og i den senere tid er dette forslaget om utvidelse sett i sammenheng med definisjonen av «Core labour standards». Forslaget fra fagbevegelsen i dag går ut på at det etableres en ny mekanisme for overvåkning av de syv grunnleggende konvensjonene som i likhet med dagens praksis for kon- vensjon 87 gjør at alle medlemsland uansett ratifikasjon vil bli eksaminert i forhold til om de overholder standardene satt i disse konvensjonene. ILO-sekretariatet har selv vært inne på tanken om å knytte flere eller alle de syv grunnleggende konven- sjonene til overvåkning under ILO konstitusjonens paragraf 19. ILO-sekretariatet har foreslått at ILO i 1998 vedtar en såkalt deklarasjon hvor det slås fast at de syv konvensjonene (og eventuelt den nye barnearbeidskonvensjonen) er å regne som

«Core labour standards». FFI mener at en slik deklarasjon må ses i sammenheng med nye overvåkningsmekanismer. OECD landenes regjeringer ser ut til å støtte et forslag hvor alle land blir rapporteringspliktige til ILO på de syv grunnleggende konvensjonene og at ILO på grunnlag av dette og egne undersøkelser utarbeider en form for rapport eller oversikt over hvordan disse konvensjonene blir overholdt og eventuelle årsaker til at land ikke ratifiserer konvensjonene. En form for klagerett slik en i dag har i forhold til de land som har ratifisert konvensjonene har OECD- landene gått imot. Mange land ser det som nødvendig å få til noe i ILO på dette området for å unngå at saken igjen dukker opp i WTO. FFI ser en overvåknings- mekanisme i ILO som en del av arbeidet med å få arbeidsstandarder inn i WTO- avtalene. Fra FFI stilles det nå spørsmål om en bør gå imot en deklarasjon hvis en ikke får klagerett.