NR. 8 > 2015 27
Regnskap
Nye regler for stats-
regnskap og statsbud- sjett
Alle statlige virksomheter må utarbeide periodiserte regnskaper foreslår et
regjeringsoppnevnt utvalg. Det blir slutt på kontantprinsippet på virksomhetsnivå, men statsbudsjettet og statsregnskapet skal fortsatt utarbeides etter kontantprinsippet.
Regnskapsreformen er et av tiltakene for bedre styring av statlige virksomheter.
Bakgrunn og mål
Regjeringen Solberg uttalte i sin tiltredel- sesplattform at regjeringen vil nedsette et offentlig utvalg for å vurdere flerårige bud- sjetter på utvalgte områder og et tydeligere skille mellom investeringer og drift i bud- sjettet. Børmer-utvalget, ledet av direktør Øystein Børmer i Direktoratet for økono- mistyring (DFØ), avga sin innstilling NOU 2015: 14 «Bedre beslutningsgrunn- lag, bedre styring» til finansminister Siv Jensen 1. desember 2015.
Hovedbudskapet i utvalgets forslag er å bedre beslutningsgrunnlaget for å bedre beslutningene. Det skal legges mer vekt på samfunnsøkonomisk analyse til Stortinget samt å tydeliggjøre fremtidige konsekven- ser for budsjettet. I tillegg til å fokusere på samfunnsøkonomisk lønnsomhet, bør man i forslag til nye tiltak beskrive de fremtidige konsekvensene som er viktige for beslutningstakerne og de som gir bin- dinger på fremtidig handlingsrom.
Regnskap for statlige virksomheter Periodiserte regnskaper utarbeides nå av en tredjedel av statlige virksomheter. 67 virk-
somheter bruker statlige regnskapsstandar- der (SRS), mens ti andre bruker andre prinsipper som IFRS og NRS. Det betyr at 143 virksomheter fortsatt bruker kon- tantprinsippet ti år etter at det ble adgang til å avlegge regnskap etter periodiserings- prinsippet. En virksomhet er i denne sam- menhengen et departement, et forvalt- ningsorgan eller en forvaltningsbedrift.
Eksempler på virksomheter som bruker periodiseringsprinsippet, er universitetene, Fiskeridirektoratet, Jernbaneverket og Statsbygg. Forsvaret er i ferd med å innføre prinsippet, mens Statens Vegvesen, NAV og Utlendingsdirektoratet er eksempler på virksomheter som benytter kontantprin- sippet.
Fra 2014 er standard kontoplan pliktig for alle virksomheter og fra 2016 må alle som følger periodiseringsprinsippet, følge SRS- ene. Det er også innført en plikt til å utar- beide og offentliggjøre årsrapporter for å bidra til åpenhet om statens aktiviteter.
Når utvalget nå foreslår at alle skal avlegge periodisert virksomhetsregnskap etter SRS-ene, er det et viktig skritt for å gi best mulig styringsinformasjon til virksomhets- ledelsen og til overordnet ledelse. Opplys- ninger om ressursbruken er like viktig for eksterne brukere av regnskapet. De sty- rende organene kan alltid kreve mer infor- masjon når de trenger det, mens den informasjonen publikum, blant annet skattebetalerne, bør få, må reguleres. Nå vil alle virksomheter avlegge sammenlign- bare regnskaper etter anerkjente prinsipper til nytte for brukerne. Når Statens Vegve- sen uttaler til utvalget at de ikke trenger å ta inn opplysninger om vedlikeholdsetter-
slepet i regnskapet fordi de har interne oversikter over det, så synliggjøres godt allmennhetens behov for informasjon.
Formålet til finansregnskap til allmenn bruk (General Purpose Financial State- ments) er å sikre at brukere som ikke har tilgang til intern informasjon, sikres til- gang til relevante opplysninger om den regnskapspliktige. Opplysninger om vedli- keholdsetterslep er slike relevant opplys- ninger.
SRS-ene er regnskapsstandarder for statlig virksomhet fastsatt av Finansdepartemen- tet i samarbeid med Direktoratet for øko- nomistyring. Standardene er basert på eksisterende NRS fra Norsk Regnskaps- Stiftelse, men tilpasset for forhold som er spesielle og unike for statlig virksomhet.
Disse tilpasningene skjer med utgangs- punkt i de internasjonale standardene for offentlig sektor (IPSAS). Et regnskap for en statlig virksomhet vil dermed være sam- menlignbart med et regnskap for en privat virksomhet dersom den driver sammen- lignbar virksomhet.
Erfaringene fra virksomheter som har tatt i bruk SRS-ene, viser at overgangen har gått smertefritt og uten bruk av store ressurser.
Utvalgets beregninger viser at dette ikke er en kostbar reform og at den vil være nyt- tig.
Forslaget er at alle virksomheter skal ha gått over til SRS-ene i 2019. Flere virk- somheter, som Forsvaret og Skatteetaten, er i prosesser for å vurdere periodiserte regnskaper og bruk av ny styringsinforma- sjon.
Artikkelen er forfattet av:
Fagdirektør Harald Brandsås Den norske Revisorforening Han var medlem av Børmer-utvalget
28 NR. 8 > 2015
Regnskap
Statsregnskap på konsolidert nivå Det følger av mandatet til utvalget at det konsoliderte statsregnskapet fortsatt skal være basert på kontantprinsippet. Det er imidlertid en sannhet med mange modifi- kasjoner at det er et rent kontantregnskap.
Det er allerede mange områder hvor man bruker periodiseringsprinsippet når man avlegger statsregnskapet. Eksempler er Statens pensjonsfond som innregnes etter IAS 39, avsetning til stipendfond i Låne- kassen, tapsfond og periodisering av ren- ter. Internasjonalt ville systemet vært klas- sifisert som et modifisert kontantprinsipp.
Utvalget foreslår, i tråd med mandatet, ingen endringer. Det betyr at virksomhe- tene fortsatt skal rapportere inn opplysnin- ger som gjør at det konsoliderte regnska- pet kan lages etter kontantprinsippet. Det betyr ikke at de må lage et kontantregn- skap på virksomhetsnivå i tillegg til virk- somhetsregnskap etter SRS, men at man må rapportere tilleggsinformasjon. Dette fungerer godt for de som allerede har gått over til SRS-ene.
De periodiserte virksomhetsregnskapene skal etter utvalgets forslag innrapporteres sentralt og man skal starte et arbeid med sikte på å aggregere denne informasjonen, men uten å eliminere interne transaksjoner mellom virksomhetene. Dette vil gi inter- essant informasjon for de eksterne bru- kerne. Dersom dette prosjektet går godt, vil det kunne ende i et konsolidert virk- somhetsregnskap. Stortinget vil likevel få den informasjonen de trenger for å se at det er sammenheng mellom et statsbud- sjett etter kontantprinsippet og et periodi- sert regnskap. Departementet og DFØ arbeider med et felles nettsted for publise- ring av statlige virksomhetsregnskaper.
Disse bør etter min mening i tillegg publi- seres i Regnskapsregisteret.
EPSAS
EU er i ferd med å innføre et krav om periodiserte regnskaper på både statlig, regionalt og kommunalt nivå etter regn- skapsstandarder som nå utarbeides – Euro- pean Public Sector Accounting Standards (EPSAS). For nærmere informasjon om EPSAS-prosjektet vises til artikkel i Revi- sjon og Regnskap nr. 7-2015.
Utvalget har ulike syn på om EPSAS- prosjektet blir gjennomført som planlagt i EU. Utvalget mener derfor man må avvente endelige vedtak før man bestem- mer seg om EPSAS også skal få gjennom- slag for norske regnskaper. Trolig er ikke
EPSAS EØS-relevant og pliktig for Norge.
Innfører EUs 28 medlemsstater krav om periodiserte regnskaper, som Island alle- rede har, er det etter min mening ingen annen vei for Norge. Når EPSAS-prosjek- tet er i boks, vil det få direkte innvirkning på regnskapskravene i Norge.
Statsbudsjettet
Statsbudsjettet skal fortsatt utarbeides etter kontantprinsippet. Som for statsregnska- pet er det en del innslag av periodiserings- prinsippet. Handlefrihet i finanspolitikken og mulighet til å kunne bruke finanspoli- tikken for å stabilisere norsk økonomi og ha god kontroll med den langsiktige bære- kraften i offentlige finanser, er argumenter som brukes for at statsbudsjettet fortsatt skal følge kontantprinsippet.
Flerårige budsjetter
Fra politisk hold kritiseres det norske stats- budsjettet for å ha hovedfokus på ettårige vedtak. Dette oppfattes å føre til svingnin- ger i bevilgningsnivå og ineffektiv ressurs- bruk. Spesielt på samferdselssektoren sies dette å være et problem. Utvalget ble derfor bedt om å vurdere å innføre bindende fler- årige budsjettvedtak på utvalgte områder.
Utvalget har hatt en nær dialog med de departementene hvor dette er mest aktuelt.
Utvalget har ikke funnet eksempler på at ettårighet og manglende finansiering har ført til at utbyggingsprosjekter ikke har hatt rasjonell fremdrift. Det er enkelte andre forhold som har ført til lite effektiv ressurs- bruk, spesielt på samferdselsområdet. Bud- sjettsystemet har i dag flere ordninger som sikrer oppfølging på fremtidige budsjetter og gir betydelig forutsigbarhet for bevilg- ningsnivået. De betydelige bindingene utover budsjettåret kan egentlig skape utfordringer for politikernes mulighet til å prioritere nye tiltak. Få land har reelle ved- tak om flerårighet og bindende langtids- budsjetter. Mange politikere blir nok skuf- fet over manglende kreativitet fra utvalget.
Skille drift og investering
Mange har argumentert for et tydeligere skille mellom drift og investeringer. Opp- fatningen er at dagens system fører til at investeringer taper i konkurransen mot drift ved at de gir store utslag i dagens kontantbudsjett. Hadde man bare budsjet- tert med første års avskrivninger, ville det vært lettere å få plass til store, langsiktige investeringer. Det argumenteres med at kommunene har et eget investeringsregn- skap hvor det er lettere å finne plass enn på driftsbudsjettet.
For en regnskapsmann, og for resten av utvalget, virker dette rart. Pengepungen til investeringer blir ikke noe større om man lager et eget investeringsbudsjett eller bud- sjetterer avskrivninger i stedet for kjøps- pris. Det er jo en nær sammenheng mel- lom kjøpspris og avskrivninger over inves- teringens levetid. Derimot er det andre gode grunner til å bruke periodiserings- prinsippet.
Det er viktig at drifts- og vedlikeholds- kostnadene knyttet til en investering er kjent før man tar beslutning om investe- ring. Periodisering av kostnadene i virk- somhetsregnskapet vil gi viktig informa- sjon om avskrivninger og vedlikeholdsbe- hovet i statlig sektor. Utvalget foreslår at det ved oppstart av prosjekter beskrives hva som er forventede kostnader til drift og vedlikehold. Man bør også ha mer informasjon om forvaltningen av de eksis- terende driftsmidlene og det bør utvikles systemer som bidrar til dette.
Hovedtrekkene i hvordan statsbudsjettet behandler drift og investeringer, viderefø- res. Investeringer har i dag ikke et spesielt handikap i budsjettprosessen.
Rasjonell fremdrift på statlige prosjek
ter
Utvalget har vurdert om urasjonell frem- drift på statlige investeringsprosjekter kan skyldes budsjettsystemet. Utvalget har ikke funnet eksempler på urasjonell fremdrift på grunn av budsjettsystemet og mener at det ikke er til hinder for rasjonell fremdrift.
Det største problemet for rasjonell frem- drift er planleggingssystemet i vei- og jern- banesektoren. Veiprosjekter er i liten grad resultat av overordnede planer og priorite- ringer, men er ofte resultat av lokale initia- tiv. Utvalget mener det er ønskelig med mer overordnet planlegging.
Det bør utarbeides et system for kostnads- styrt prosjektplanlegging for mer rasjonell fremdrift for investeringsprosjekter. På et gitt stadium i planprosessen bør totalram- men for prosjektet bestemmes. Kostnads- økninger og utvidelser av prosjektet etter dette må da løses innenfor den allerede gitte kostnadsrammen ved at prosjektet må endres og tilpasses (begrenses) for å holde det innenfor rammen. Utvalget viser til at helseforetakene har mange gode eksempler på å tilpasse investeringspro- sjekter til de gitte rammene som de har med dagens organisering som helseforetak.
