Digital ekskludering eller digital inkludering?
Om borgernes rettigheter i møte med den digitale velferdsstat
Kandidatnummer: 657
Leveringsfrist: 25. november 2020 Antall ord: 17 081
i
Innholdsfortegnelse
1 INNLEDNING ... 1
1.1 Tema og problemstilling ... 1
1.2 Kilder og metode ... 1
1.3 Den videre fremstillingen ... 3
2 PROBLEMBESKRIVELSE ... 5
2.1 Innledning ... 5
2.2 Digital forvaltning og digital velferdsstat ... 5
2.3 Begrepsavklaring ... 8
2.3.1 Digitale skiller og digital ekskludering ... 8
2.3.2 Digital kompetanse og digital literacy ... 10
2.3.3 Universell utforming ... 11
2.4 Grupper som er særlig utsatt for digital ekskludering ... 11
2.4.1 Eldre borgere ... 12
2.4.2 Borgere med funksjonsnedsettelse ... 13
2.4.3 Ressurssvake borgere ... 14
3 DIGITAL EKSKLUDERING OG GRUNNLEGGENDE RETTIGHETER ... 15
3.1 Innledning ... 15
3.2 Grunnloven ... 15
3.3 Menneskerettighetene ... 17
3.3.1 Menneskerettskonvensjoner inntatt i menneskerettsloven ... 17
3.3.2 FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) ... 19
ii
3.4 Norsk lovgivning ... 21
3.4.1 Innledning ... 21
3.4.2 Forvaltningsloven ... 21
3.4.3 Likestillings- og diskrimineringsloven ... 27
4 DRØFTELSE AV NOEN SITUASJONSTYPER SOM KAN INNEBÆRE DIGITAL EKSKLUDERING ... 31
4.1 Innledning ... 31
4.2 Universell utforming av IKT-systemer ... 31
4.2.1 Brudd på krav om universell utforming og tilgjengelighet? ... 33
4.2.2 Brudd på retten til utdanning? ... 34
4.3 Generell informasjonstilrettelegging og tilgang til rettigheter ... 35
4.3.1 Mangel på digitalt utstyr og digital kompetanse ... 36
4.3.2 Rettssikkerhetsspørsmål om lik tilgang til velferdsrettigheter ... 36
4.4 NAVs veiledningsplikt når den gjennomføres via digitale plattformer ... 39
4.4.1 Er generell veiledning via digitale plattformer tilstrekkelig for å oppfylle veiledningsplikten i fvl. § 11? ... 39
4.4.2 Kan en bruker kreve noe annet enn veiledning via digitale plattformer? ... 43
5 RETTSPOLITISK ANALYSE AV GJELDENDE RETT ... 45
5.1 Innledning ... 45
5.2 Er grunnleggende krav til rettssikkerhet ivaretatt i dagens digitale forvaltning? ... 45
5.3 Hvordan kan rettssystemet motvirke digital ekskludering? ... 47
6 AVSLUTTENDE BEMERKNINGER ... 52
7 LITTERATURLISTE ... 53
1 1 Innledning
1.1 Tema og problemstilling
I en rapport fremlagt for FNs generalforsamling i oktober 2019, uttalte FNs spesialrapportør for ekstrem fattigdom og menneskerettigheter, Philip Alston, følgende:
As humankind moves, perhaps inexorably, towards the digital welfare future it needs to alter course significantly and rapidly to avoid stumbling zombie-like into a digital welfare dystopia…1
Spesialrapportøren retter søkelyset mot et globalt og utstrakt problem som har oppstått som følge av den digitale revolusjonen verdenssamfunnet har sett de siste tiårene: Fremveksten av digital forvaltning, og som følge av dette – digital ekskludering og de rettslige utfordringene dette bringer med seg. Det er digital ekskludering i den digitale velferdsstaten som er tema for denne avhandlingen.
Helt enkelt kan digital ekskludering beskrives som det fenomenet at enkeltmennesker eller hele grupper i samfunnet blir ekskludert fra samfunnstilbud eller -tjenester, på grunn av deres manglende tilgang på eller kompetanse til å bruke teknologi.2 I denne avhandlingen vil jeg fokusere på den digitale ekskluderingen som oppstår i, eller som følge av, digital forvaltning i den norske velferdsstaten. Nærmere bestemt er problemstillingen hvilke mulige utfordringer digital ekskludering skaper for det å kunne ivareta sine grunnleggende rettigheter som borger.
1.2 Kilder og metode
En metodisk utfordring ved arbeidet med denne problemstillingen har vært at temaet digital ekskludering og digital forvaltning er nokså nytt som samfunnsfenomen. Dette poenget har også vist seg under arbeidet med rettskildene. Som jeg viser i kapittel 4, er det lite å finne om
1Report of the Special Rapporteur on extreme poverty and human rights, 11. oktober 2019, avsnitt 77.
2 Se avklaringen av begrepet digital ekskludering i punkt 2.3.1.
2
digital ekskludering i forvaltningsrettslitteraturen. Det er heller ikke et tema som hittil har fått mye oppmerksomhet i domstolene. Jeg har ikke klart å finne noen norsk rettspraksis med relevans for avhandlingen. Rettsgrunnlaget mitt har følgelig vært, hovedsakelig, lover og konvensjoner.
I de rettslige drøftelsene i kapittel 3, 4 og 5 har jeg sett på både nasjonale og internasjonale kilder. I utvalget av nasjonale rettskilder fokuserer jeg på kilder som er relevante for
borgernes grunnleggende rettigheter i møte med forvaltningssystemet. Jeg har også tilpasset rettskildebruken etter hvilke problemstillinger tilknyttet digital ekskludering som, gjennom media og undersøkelser, har vist seg å oppstå særlig hyppig, eller å være av særlig betydning for den enkelte borger. Grunnloven er et viktig utgangspunkt, både for grunnleggende rettigheter og for prinsipper som er styrende for forvaltingen. Videre har jeg vurdert forvaltningsloven § 11 om forvaltningens veiledningsplikt. Valget av denne bestemmelsen falt seg naturlig, etter hvert som jeg fant både Sivilombudsmannspraksis og
forvaltningsrettslig litteratur som omhandlet NAVs veiledningsplikt og utfordringer tilknyttet digital forvaltning. Videre har jeg sett på reglene om universell utforming og universell utforming av IKT i likestillings- og diskrimineringsloven. Jeg har også undersøkt praksis fra Likestillings- og diskrimineringsombudet og Diskrimineringsnemnda.
Av internasjonale rettskilder har jeg sett på menneskerettskonvensjonene inntatt i
menneskerettsloven, og trukket ut fra disse konvensjonene noen bestemmelser som er særlig relevante for min problemstilling. Jeg redegjør for den europeiske
menneskerettskonvensjonen (EMK) og diskrimineringsforbudet i artikkel 14, FN-
konvensjonen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 9 om retten til sosialtrygd, og FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD), artikkel 9 og 21.
Temaet digital ekskludering og digital forvaltning er omfattende, med mange interessante problemstillinger tilgjengelig – og dynamisk, med stadig nye situasjoner og utfordringer som oppstår. I arbeidet mitt har jeg derfor vært nødt til å velge ut noen konkrete situasjonstyper for digital ekskludering å fokusere drøftelsene mine rundt. Utvalget av disse situasjonstypene blir begrunnet underveis i avhandlingen.
3
I problembeskrivelsen i kapittel 2 har jeg hovedsakelig brukt politiske forarbeider, rapporter og dokumenter, samt en rekke artikler lastet ned fra internett som omtaler og eksemplifiserer digital ekskludering. Jeg har også sett på rapporter og uttalelser, både fra norske
forvaltningsorganer og fra internasjonale organisasjoner, som UNESCO og OECD. Med unntak av forarbeidene, har de rettskildene jeg har brukt her enten liten eller ingen rettskildemessig vekt. De har imidlertid tjent godt til sitt formål, nemlig å beskrive og illustrere problemet digital ekskludering utgjør. Det at artiklene og undersøkelsene jeg har funnet frem til, rapporterer om praktiske situasjoner og tilfeller av digital ekskludering som faktisk har skjedd, gir problembeskrivelsen forankring i virkeligheten.
I kapittel 5 foretar jeg en rettspolitisk analyse. Her supplerer jeg de juridiske redegjørelsene foretatt tidligere i oppgaven, med en drøftelse av hvordan rettssystemet bør være for å best sikre ivaretakelsen av rettighetene til de digitalt ekskluderte. Her argumenterer jeg
rettspolitisk, med forankring i etablerte rettslige prinsipper og grunnleggende rettigheter.
En annen metodisk utfordring ved arbeidet med denne avhandlingen har vært å vurdere gamle regler på nye situasjoner. Dette gjelder særlig ved vurderingen av forvaltningens
veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11, en bestemmelse som ikke ble skrevet i en tid der digital ekskludering var en realitet. Et resultat av dette har vært at jeg har funnet opphav til flere rettslige problemstillinger der det er vanskelig å si noe klart om konklusjonen.
1.3 Den videre fremstillingen
I den videre fremstillingen skal jeg redegjøre for hvilke mulige konsekvenser digital
ekskludering skaper for det å kunne ivareta sine grunnleggende rettigheter som borger. Både fordi dette er en nokså ny problemstilling i rettslig sammenheng, og fordi temaet i seg selv er omfangsrikt, vil jeg først gi en generell introduksjon til temaet og problemet som drøftes i avhandlingen. En problembeskrivelse vil derfor presenteres i kapittel 2. Her vil jeg også avklare noen grunnleggende begreper som er hyppig brukt i avhandlingen. I kapittel 3 vil jeg gjennomgå et utvalg av nasjonale og internasjonale regelverk som kan ha relevans for
4
utfordringene digital ekskludering skaper. I kapittel 4 vil jeg trekke frem noen bestemte situasjonstyper som kan innebære digital ekskludering, og sammenholde disse situasjonene med reglene som redegjøres for i kapittel 3. På denne måten skal jeg forsøke å belyse noen rettslige utfordringer som digital forvaltning kan medføre. I kapittel 5 vil jeg analysere dagens rettsstilling rettspolitisk. Jeg vurderer blant annet hva som er problematisk med dagens regler i forbindelse med digital ekskludering av borgere. Til slutt vil jeg i kapittel 6 gi noen
avsluttende bemerkninger om temaet.
5 2 Problembeskrivelse
2.1 Innledning
I det følgende vil jeg beskrive hva digital ekskludering er, hva som er bakgrunnen for at digital ekskludering oppstår, og hvorfor digital ekskludering er et problem i dagens
forvaltning. Fenomenet digital ekskludering er som nevnt relativt nytt, både i rettslitteraturen og i samfunnet generelt. Det er begrenset med forskning på området, og det er fremdeles begreper hvis innhold verken er allment fastsatt eller allment kjent. Mange begreper ligner hverandre, og enkelte overlapper hverandre også innholdsmessig. I punkt 2.3 vil jeg derfor forsøke å avklare noen sentrale begreper som skal brukes videre i avhandlingen.
2.2 Digital forvaltning og digital velferdsstat
Å digitalisere vil si å gjøre noe om fra analog til digital form.3 Store norske leksikon beskriver digitalisering som «det å legge til rette for generering av digital informasjon samt håndtering og utnyttelse av informasjonen ved hjelp av informasjonsteknologi». Ifølge regjeringens nettsider er digitalisering «en samlebetegnelse for overgangen fra analoge, mekaniske og papirbaserte løsninger, prosesser og systemer, til elektroniske og digitale løsninger».4 I rammen av denne avhandlingen må digital informasjon forstås i relasjon til sin motsats, som er analog informasjon.
De siste tiårene har vi sett en enorm utvikling innenfor elektronisk forvaltning. Stadig flere prosesser og arenaer digitaliseres, og digitaliseringen står høyt på den politiske dagsorden.5 Vi står på mange områder overfor det som kan omtales som digital forvaltning, et begrep som gir en treffende beskrivelse av dagens situasjon.6 Digital forvaltning handler grunnleggende sett om at forvaltningen gjør bruk av digitale hjelpemidler som kan sies å endre utførelsen av
3 Det Norske Akademis Ordbok (udatert)a.
4 Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2014).
5 Se for eksempel Prop. 1 S (2020–2021) s. 21, der regjeringen foreslår totalt om lag 1,5 mrd. kroner til nye digitaliseringstiltak i 2021.
6 Se Ranchordás (2020)a, s. 6, for en nærmere beskrivelse av fenomenet digital forvaltning.
6
forvaltningsoppgavene.7 Ifølge OECD kan digital forvaltning defineres som «bruken av digital teknologi som en integrert del av forvaltningens moderniseringsstrategier, for
verdiskapning i det offentlige».8 Det dreier seg ikke lenger kun om overgangen fra analoge til digitale dokumenter og prosesser; det handler om hele den digitale transformasjonen som forvaltningen nå gjennomgår. Jeg vil bruke betegnelsen digital forvaltning når jeg omtaler dette fenomenet i avhandlingen.
Tidligere ble gjerne begrepet «elektronisk forvaltning» (e-forvaltning) brukt om dette fenomenet.9 Her sa man som et utgangspunkt at elektronisk forvaltning var forvaltningsvirksomhet som skjedde gjennom hjelpemidler som gjorde bruk av elektronikk. Elektronisk forvaltning var ikke begrenset til å omfatte bruk av datamaskiner, men omfattet også bruk av annet elektronisk og digitalt utstyr.10
Digitalisering av offentlig forvaltning er ikke noe helt nytt fenomen i Norge.11 Likevel er det neppe uenighet om at den digitale utviklingen som har skjedd i samfunnet de siste tiårene har vært av en mer ekstrem art enn tidligere. Den offentlige forvaltningen har gått gjennom endringer som man for kort tid tilbake nærmest ikke kunne ha forestilt seg, og en lang rekke offentlige tjenester er nå i stor grad pålagt borgerne å håndtere digitalt. For å sende inn selvangivelsen, benyttes Altinn.no; bestilling av fastlegetime skjer raskt og enkelt på
helsenorge.no; Lånekassens søknader går via nettskjema på deres hjemmesider; via Ditt NAV på nav.no oppfordres man til å benytte seg av digital sykmelding, digitale skjema for søknad om arbeidsavklaringspenger, dagpenger, pensjon, økonomisk sosialhjelp, pleiepenger,
omsorgspenger, og så videre. I 2014 lanserte også Direktoratet for forvaltning og IKT en egen digital postkasse, Digipost, for borgernes kontakt med det offentlige.12 Alle disse tjenestene krever en digital innlogging, stort sett gjennom en ID-brikke eller mobilbank. Skranker og veiledning på fysiske kontorer erstattes mer og mer av selvbetjeningsløsninger, digitale skjemaer, endeløse telefonkøer og henvisninger til et hav av nettsider som gir deg «alt du trenger». Elektronisk kommunikasjon er blitt hovedregelen for kommunikasjonen mellom
7 Schartum (2017)a, s. 13.
8Recommendation of the Council on Digital Government Strategies, OECD (2014) s. 6 (egen oversettelse).
9 Schartum (2007) s. 17.
10 Schartum (2007) s. 18, for en nærmere drøftelse av hva som ligger i e-forvaltning.
11 Schartum (2017)a, se forordet.
12 Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2014), under «Eksempler på digitaliseringsprosjekter».
7
forvaltning og borger.13 Og myndighetene er klare i sin sak: Det er ikke lenger et spørsmål om man skal digitalisere forvaltningen, men hvor fort forvaltningen skal digitaliseres, og hva som skal digitaliseres når.14 Et sentralt utgangspunkt for digitalisering av offentlig forvaltning i Norge i dag, er ifølge regjeringen nettopp det at innbyggerne i stor grad er digitale.15 Et problem står imidlertid igjen, til tross for dette tilsynelatende uproblematiske
utgangspunktet. Ikke alle Norges innbyggere er digitalt kompetente.16 Ikke alle har like gode forutsetninger for å håndtere den digitale forvaltningen i det daglige. Disse menneskene risikerer å bli ekskludert fra tilbud, tjenester, og dermed også velferdsrettigheter, fordi de kommer til kort i møte med den digitale velferdsstat. Dette er et rettssikkerhetsproblem.
Temaet digital ekskludering i digital forvaltning og velferdsstat er etter hvert gitt økt oppmerksomhet i verdenssamfunnet. Som jeg viste til innledningsvis, har FNs
spesialrapportør for ekstrem fattigdom og menneskerettigheter fremlagt en rapport som omhandlet «The digital welfare state» og bruken av digitale hjelpemidler og IKT i
velferdssystemer og i forvaltningen.1 ovenfor Rapporten tar blant annet opp risikoen for at land med en digital velferdsstat vil kunne gjøre grove feil i prosessen med å digitalisere sine tjenester, og at man kan ende opp med det som omtales som en «Digital welfare dystopia».
Rapporten anbefaler at nasjonale myndigheter som har en digital forvaltning til disposisjon, bør fokusere på og ha som utgangspunkt å vurdere hvordan velferdsbudsjettet gjennom IKT og digitalisering kan brukes til å sikre en høyere levestandard for de sårbare og svakerestilte i samfunnet - i stedet for å være preget av tunnelsyn, med svindel, kostnadskutt og
effektivitetshensyn som eneste motivator for en digital forvaltning.
FN-rapporten ser særlig på hvordan digitale hjelpemidler har påvirket borgernes kommunikasjon med forvaltningen.17 Her vises det til at utfordringer i denne
kommunikasjonen blant annet oppstår ved mangel på internettilgang, mangel på digital
13 Forvaltningsloven § 15a.
14 Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2014), under «Digitalisering i offentlig sektor».
15 Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2014), under «Digitalisering i offentlig sektor».
16 Se avklaring av begrepet digital kompetanse i punkt 2.3.2.
17 Report of the Special Rapporteur on extreme poverty and human rights, 11. oktober 2019, punkt II, bokstav F.
8
kompetanse, og når standardiserte eller automatiserte systemer ikke er utviklet for å kunne ta høyde for menneskelige faktorer. En rød tråd gjennom hele rapporten er at IKT-sektoren i dag forblir et område der menneskerettigheter i praksis ikke blir hensyntatt eller respektert. Det hevdes videre at menneskerettighetssamfunnet på verdensbasis så langt har gjort en svært dårlig jobb når det gjelder å overtale teknologiindustrien, myndigheter - og samfunnet i det hele tatt - om det faktum at en teknologidrevet framtid vil kunne bli katastrofal dersom den ikke blir styrt med respekt for de menneskerettighetene som verdenssamfunnet har blitt enige om i lover og konvensjoner.
2.3 Begrepsavklaring
2.3.1 Digitale skiller og digital ekskludering
Begrepet digitale skiller refererte i utgangspunktet til tilgang til informasjonsteknologi, enten dette dreide seg om PC eller Internettet.18 Informasjonsteknologi (IT) er teknologi som brukes til å bearbeide, lagre og formidle informasjon i digital form.19 Digitale skiller refererte altså opprinnelig til det skillet som oppstod mellom mennesker som har fysisk tilgang til
informasjonsteknologi, og de som ikke har det.
I dag har begrepet digitale skiller blitt tillagt et langt mer omfattende innhold.20
Internettilgang, PC-bruk, nettbrett og smarttelefoner er blitt integrerte deler av den norske befolkningens hverdag. Det at 97 prosent av Norges befolkning har tilgang til internett i egen husholdning, betyr imidlertid ikke at de digitale skillene mellom borgerne er fjernet. 21 Med stadig nye digitaliserte tjenester og tilbud, har det oppstått nye utfordringer og ulikheter mellom folk, på grunn av deres ulike forutsetninger i møte med det digitale. Digitale skiller forstås nå som sosiale, økonomiske og kulturelle skiller som drives frem eller aksentueres av de digitale prosesser og av informasjonsteknologien.22 Vi ser også at atter nye betegnelser på dette fenomenet vokser frem: Man snakker ikke kun om digitale skiller, men også om digital
18 Frønes (2002) s. 28.
19 Det Norske Akademis Ordbok (udatert)b.
20 Ranchordás (2020)a, s. 17.
21 Statistisk Sentralbyrå (2020).
22 Frønes (2002) s. 9.
9
ekskludering eller digitalt utenforskap.23 I St. meld. nr. 17 (2006–2007) Eit informasjonssamfunn for alle, beskrives fenomenet slik:
...om ikkje forholda vert lagde til rette, kan også IKT føre til skilje på mange område.
Dei som ikkje har tilgang til eller meistrar bruken av ny teknologi risikerer å bli ekskluderte frå nye arenaer for informasjon og tenester.24
Kjernen i disse betegnelsene er at man som borger risikerer å bli ekskludert, altså holdt utenfor, nye arenaer og plattformer for informasjon og tjenester som dukker opp i samfunnet som et resultat av den digitale utviklingen.
Betegnelsene digitale skiller, digitalt utenforskap og digital ekskludering brukes alle om hverandre når fenomenet beskrives i politiske dokumenter og uttalelser. Fordi temaet for denne avhandlingen nettopp er ekskludering: Det at noen mennesker kan gå glipp av et samfunnstilbud fordi de av ulike årsaker er sårbare i møte med det digitale, og dermed blir en ekskludert gruppe i samfunnet, finner jeg betegnelsen digital ekskludering å være den mest treffende å bruke. Jeg vil derfor bruke digital ekskludering for å betegne dette fenomenet videre i avhandlingen.
Språklig sett vil den naturlige motsetningen til digital ekskludering nettopp være digital inkludering. Slik er også betegnelsen ment å leses når og der jeg har brukt den i avhandlingen.
Digital inkludering vil altså være de tilfellene der mennesker ved hjelp av digitale verktøy og hjelpemidler, heller enn å bli ekskludert, blir inkludert i samfunnet.25
23 For eksempel St.meld. nr. 17 (2006–2007) s. 37, Meld. St. 15 (2017–2018) s. 84, og KS (2020).
24 St.meld. nr. 17 (2006–2007) s. 37.
25 Se «Fem tips til bedre digital inkludering», Aftenposten, 30.03.2018, om tips til hvordan oppnå bedre digital inkludering i samfunnet.
10 2.3.2 Digital kompetanse og digital literacy
Digital kompetanse er et av tre satsingsområder som myndighetene har fastsatt som middel for å nå målet om en vellykket digital inkludering.26 Digital kompetanse har i norsk politikk blitt definert som «evnen til å få tilgang til, administrere, forstå, integrere, kommunisere, evaluere og skape informasjon trygt og hensiktsmessig gjennom bruk av digitale enheter».27 Slike ferdigheter omtales gjerne også som «IKT-leseferdighet, informasjonskompetanse og mediekunnskaper».28 Grunnlaget for denne definisjonen er UNESCO og deres forsøk på å definere det engelske begrepet digital literacy.29 På norsk finnes det ingen offisiell
oversettelse av begrepet digital literacy.30 Det kan imidlertid synes som om man i norsk politikk har valgt å bruke begrepet digital kompetanse for å beskrive dette fenomenet.31 Også Språkrådet har foreslått at digital literacy på norsk kan bli oversatt til, nettopp, digital
kompetanse.32 I denne oppgaven bruker jeg det norske begrepet digital kompetanse gjennomgående i avhandlingen for å beskrive evnen til å håndterere informasjon gjennom digitale enheter.
UNESCO definerer begrepet digital literacy som «the ability to define, access, manage, integrate, communicate, evaluate and create information safely and appropriately through digital technologies and networked devices for participation in economic and social life».33 Ved en sammenligning av de to definisjonene kan betydningen av henholdsvis digital literacy og digital kompetanse fremstå som nokså lik. En nærmere studie av forskjellene mellom de to begrepene og deres bruk vil uansett falle utenfor denne oppgavens rekkevidde. 34 Det kan også bemerkes at det hittil ikke finnes én felles internasjonalt anerkjent definisjon av begrepet
26 St. meld. nr. 17 (2006–2007) s. 11.
27 Meld. St. 11 (2019–2020) s. 18.
28 Meld. St. 11 (2019–2020) s. 18.
29Meld. St. 11 (2019–2020) s. 18. Se henvisningen til UNESCOs definisjon av begrepet i rapporten A Global Framework of Reference on Digital Literacy Skills for Indicator 4.4.2, 2018, s. 6.
30 Språkrådet (udatert).
31 Meld. St. 11 (2019– 2020) s. 18, og henvisningen til UNESCOs definisjon.
32 Språkrådet (udatert).
33 A Global Framework of Reference on Digital Literacy Skills for Indicator 4.4.2, 2018, s. 6.
34 Det er gjort forskning på likheten i innholdet av disse to begrepene og bruken av dem i Norden, se Godhe (2019).
11
digital kompetanse.35 Med tanke på begrepets kompleksitet - ulike lands erfaringer med bruk av IKT, og videre hvor raske endringer man har sett innen teknologi de siste tiårene - er det kanskje heller ikke så merkelig at man ikke har en klart fastsatt forståelse av dette begrepet ennå. Hva som er digital kompetanse, vil kunne være i endring også fremover.
2.3.3 Universell utforming
Med universell utforming menes utforming av produkter, omgivelser, programmer og tjenester på en slik måte at de kan brukes av alle mennesker, i så stor utstrekning som mulig, uten behov for tilpasning og en spesiell utforming.36 Et hovedformål bak reglene om
universell utforming er at samfunnet skal skapes og fungere på en måte som gir alle mennesker mulighet til å delta etter eget ønske, fritt, og på lik linje med hverandre.37 Bak dette ligger også en av de grunnleggende forutsetningene for demokratiet som styringsform, nemlig prinsippet om likeverd og likhet for loven.38 Som rettsstat har Norge et ansvar for å sikre menneskeverdets ukrenkelighet, frihet og individets autonomi.39 At samfunnet utformes på en måte som gjør at alle borgere har samme mulighet til å benytte seg av de til enhver tid foreliggende tilbud, kan begrunnes i de helt fundamentale verdiene som rettsstaten bygger på.
2.4 Grupper som er særlig utsatt for digital ekskludering
I litteraturen om digital ekskludering er det påpekt at det er påfallende at problemet ikke er tatt opp i større utstrekning, tatt i betraktning omfanget av problemet.40 Dette gjelder også for Norges del. I medieoppslag på medieoppslag de siste årene kan man lese om hvordan deler av befolkningen på ulike måter blir ekskludert fra offentlige tilbud eller tjenester som følge av digitalisering.
35 Se Mapping Digital Competence: Towards a Conceptual Understanding, 2011, s. 5. Rapporten ble utført på oppdrag for EU-kommisjonen og var en del av et større EU-prosjekt med mål om å bedre forståelsen og utviklingen av digital kompetanse i Europa.
36 FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, artikkel 2.
37 Se Prop.81 L (2016–2017) s. 323 og utover, for en nærmere beskrivelse av bakgrunnen for og formålet med plikten om universell utforming.
38 Prinsippet om likhet for loven er nedfelt i grunnloven § 98.
39 Bernt (2007) s. 167-169.
40 Se for eksempel Ranchordás (2020)a, s. 3, som drøfter dette nærmere.
12
Det plutselige utbruddet av Covid-19-pandemien denne våren satte hjulene ytterligere i sving når det gjelder det offentliges bruk og benyttelse av digitale hjelpemidler. Smittevernhensyn gjorde at behovet for digitale møter, konsultasjoner, telefonveiledning og internettbestillinger steg til værs nærmest over natten.41 De digitale løsningene muliggjorde, og muliggjør i skrivende stund, at samfunnets mange hjul kan gå rundt noenlunde som før. Likevel ser man etter hvert at digitale løsninger også skaper utfordringer, spesielt for personer som allerede før pandemien befant seg i en sårbar situasjon i møte med samfunnet.42
2.4.1 Eldre borgere
En mye omtalt og utsatt gruppe i digitaliseringens tidsalder, er eldre borgere. Med eldre sikter jeg her til personer som er 67 år eller mer.43 Ingen personer som i dag er over 67 år har vokst opp med internett, og disse menneskene har måttet tilpasse seg en ny virkelighet i godt voksen alder. Mangelen på tilgang til digitalt utstyr og internett generelt, og mangelen på digital kompetanse for å kunne håndtere de digitale løsningene, synes begge å være utfordringer som mange eldre sliter med.44 Et annet problem synes å være det at mange eldre rett og slett ikke ønsker å benytte seg av de digitale løsningene som forvaltningen enten oppfordrer til eller pålegger dem å bruke.45
41 Se Orderud og Bjørgaas (2020) om den omfattende digitaliseringen av det norske samfunn i kjølvannet av Covid-19-pandemien.
Se også Gerhardsen (2020) om digitaliseringen av norske virksomheter under pandemien.
42 Se Digitaliseringsdirektoratet (2020)d, om de mange ulike konsekvensene man har sett av digitaliseringen av Norge under pandemien.
43 Statistisk Sentralbyrå (1999). Statistisk Sentralbyrå legger her til grunn at eldrebefolkningen i hovedsak er avgrenset til 67 år og over.
44 Se «Rettsløse ikke-digitale?», Senioravisa, 02.03.2020, som adresserer utfordringene for de ikke-digitale.
45 Se «Nav-brukere skal ikke tvinges til å bli digitale!», Senioravisa, 13.07.2020, om eldre som protesterte mot at NAV-brukere tvinges til å bli digitale.
Se også «Eldre sliter med digitalt Nav», Stavanger Aftenblad, 30.03.2017, om Pensjonistforbundets aksjon mot NAV etter at utbetalingsmeldinger fra NAV ble digitalisert.
Jeg har vært i kontakt med Sivilombudsmannens kontor, som kunne informere om at Sivilombudsmannen mottok en rekke klager fra pensjonister i forbindelse med denne endringen fra NAV sin side. Disse klagene ble imidlertid ikke tatt til følge da Ombudet fant at NAV hadde holdt seg innenfor regelverket. (Informasjon mottatt via telefonsamtale den 17.11.2020 fra seniorrådgiver hos Sivilombudsmannen, Kathrine Evers).
13
For mange eldre fører ikke de digitaliserte løsningene til tidsbesparelser eller større autonomi i eget liv. Tvert imot kan det føre til økt tidsbruk, økt avhengighet av hjelp fra andre, og økt følelse av utenforskap.46 Det kan også føre til at eldre ikke får den informasjonen eller veiledningen de trenger for å kunne ivareta sine rettigheter, som igjen kan føre til digital ekskludering og brudd på rettssikkerheten. Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) er blant institusjonene som har satt søkelys på dette som et rettssikkerhetsproblem.47 I
forarbeidene til den nylig vedtatte eldreombudsloven kan man også se at temaet digitalisering, raske endringer i teknologien og påfølgende digitalt utenforskap tas opp som særlige
utfordringer for de eldre i samfunnet.48
2.4.2 Borgere med funksjonsnedsettelse
En annen gruppe som risikerer digital ekskludering, er personer med funksjonsnedsettelser.
En undersøkelse publisert av Digitaliseringsdirektoratet i begynnelsen av 2020, viser at 70 prosent av personer med nedsatt funksjonsevne opplever begrensninger ved bruk av IKT.49 Offentlige digitale løsninger som Skattemeldingen, NAVs brukersider og Studentweb er noen av løsningene som her trekkes frem som utfordrende for mange brukere med
funksjonsnedsettelse. Av rapporten fremgår det at en stor andel av personer med
funksjonsnedsettelse trenger hjelp til å håndtere NAVs hjemmeside (65%), Digipost (69%) og Altinn (60%). I konklusjonen påpekes det at «mange av problemene trolig skyldes mangel på bevissthet om universell utforming hos utviklerne og kunnskap om hva som skal til for å gjøre løsningene enkle å bruke». Disse tallene vitner om at heller ikke personer med
funksjonsnedsettelse nødvendigvis opplever at de digitale løsningene medfører økt autonomi i hverdagen, men heller økte hindre for tilgangen til tilbud og tjenester fra det offentlige.
46 Se «Eldre sliter med digitalt NAV», Stavanger Aftenblad, 30 mars 2017, om pårørendes rolle når eldre ikke håndterer digitale løsninger.
Se også «Forsker gir dårlig design skylda for at eldre ikke henger med digitalt», Fagbladet, 08.11.2018, om eldre som ikke hadde tilgang til datamaskin og ikke fikk sendt digital reiseregning til Fagforbundet.
47 NIM (2019). I 2019 publiserte NIM en rapport som belyste ulike sider ved eldre borgeres menneskerettigheter i Norge. Her ble digitalisering påpekt som en særlig utfordring for eldre.
48 Prop. 64 L (2019–2020) s. 8.
49 Digitaliseringsdirektoratet (2020)a. Digitaliseringsdirektoratet er tilsynsmyndighet på området for universell utforming av IKT, jf. likestillings- og diskrimineringsloven (ldl.) § 36 første avsnitt jf. ldl. § 18 og forskriften om universell utforming av IKT-løsninger § 5.
14 2.4.3 Ressurssvake borgere
En tredje gruppe som fremheves i forbindelse med digital ekskludering er borgere som av ulike grunner kan mangle nødvendige økonomiske eller andre ressurser, de som gjerne omtales som ressurssvake borgere. I den nevnte FN-rapporten er det nettopp disse, de svakerestilte i samfunnet, som fremheves som de som blir ekstra sårbare når forvaltningen digitaliseres. Fattige personer kan for eksempel ha så dårlig råd at PC-er, smarttelefoner eller godt internett ikke kan prioriteres. Eller at det av økonomiske årsaker tar tid å erstatte ødelagt utstyr. Man risikerer altså å ikke ha de faktiske forutsetningene for å kunne bruke de digitale løsningene som forvaltningen benytter. Andre utsatte personer er mennesker som ikke har kulturelle eller sosiale forutsetninger for å opparbeide seg tilstrekkelig digital kompetanse.
Folk som for eksempel ikke vet hvordan bank-ID fungerer, eller som ikke er vant til å skrive med tastatur, vil kunne oppleve det som svært utfordrende å skulle søke på nettsider etter rettslig informasjon, eller å fylle ut et nettskjema og sende dette til en offentlig etats e- postadresse.50 Personer med minoritets- eller innvandrerbakgrunn som sliter med å forstå norsk eller engelsk på en god måte, vil i liten grad kunne nyttiggjøre seg nettinformasjon som er skrevet på norsk.
Den digitaliserte forvaltningen skaper altså store utfordringer for mange, og det er liten tvil om at digital ekskludering forekommer. Dette er et reelt og aktuelt samfunnsproblem, og en utfordring for demokratiet og rettssikkerheten til mange mennesker. Som rettsstat og som part i et omfattende antall menneskerettslige konvensjoner, har Norge en rekke forpliktelser når det gjelder ivaretakelsen av velferdsrettighetene til sine borgere. I det følgende vil jeg se nærmere på et utvalg av regelverk som er relevante for utfordringene i forbindelse med digital ekskludering.
50 Se «Nav stenger døren for de mest sårbare i samfunnet», Aftenposten, 01.01.2018, hvor leder i Caritas skriver om hvordan NAV ikke veileder sine mest sårbare brukere på tilstrekkelig vis.
15
3 Digital ekskludering og grunnleggende rettigheter 3.1 Innledning
Det digitale systemet som forvaltningen bruker i sin daglige virksomhet, må – som all annen forvaltningsvirksomhet – oppfylle rettsikkerhetsgarantiene som følger av alminnelig
forvaltningsrettslige regler og de menneskerettigheter Norge har forpliktet seg til.
I det følgende vil jeg gjennomgå noen utvalgte nasjonale og internasjonale regelverk som kan ha relevans for utfordringene digital ekskludering skaper.
I punkt 3.2 vil jeg se på grunnloven, og bestemmelsene der om likhets-og ikke- diskriminering, og retten til utdanning. I punkt 3.3 presenterer jeg noen relevante
menneskerettighetskonvensjoner. Jeg ser først på den europeiske menneskerettskonvensjonen (punkt 3.3.1.1) og FN-konvensjonen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (punkt 3.3.1.2), og deretter FN-konvensjonen for rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (punkt 3.3.2). I punkt 3.4 presenteres norsk lovgivning. Her ser jeg på reglene om
veiledningsplikten etter forvaltningsloven, samt forvaltningsrettslige hensyn, og reglene om universell utforming i likestillings- og diskrimineringsloven.
3.2 Grunnloven
Grunnloven (grl.) kapittel E inneholder en rekke borgerrettigheter, eller menneskerettigheter, som gir enkeltindividet både friheter og rettigheter overfor forvaltningen.51 Etter grunnlovens
§ 92 plikter statens myndigheter å sikre og respektere disse menneskerettighetene.
Grunnlovsbestemmelsene er dermed særlig viktige, fordi de setter begrensninger for hva forvaltningen kan beslutte overfor norske borgere.
Grunnloven § 98 fastslår at «alle er like for loven», og at «intet menneske skal utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling», jf. henholdsvis første og annet avsnitt.
Det at alle skal være like for loven, utgjør et grunnleggende krav om likhet, rettferdighet og
51 Lov 17. mai 1814 Kongerike Norges Grunnlov.
16
respekt for menneskeverdet.52 Bestemmelsen i § 98 understreker at det norske rettssystemet er bygget på prinsippet om at alle er like for loven, og at likhet og ikke-diskriminering er helt sentrale menneskerettslige prinsipper.53
Likhetsprinsippet om at «alle er like for loven» setter en begrensning for både lovgiver, domstoler og forvaltningen, med den konsekvens at lovgiver ikke har adgang til å gi
privilegier til enkelte personer eller grupper i samfunnet. Domstolene og forvaltningen må så praktisere lovverket i overensstemmelse med dette. Slik sett har likhetsprinsippet en større praktisk betydning som tolkningsprinsipp for domstoler og forvaltning enn det vil ha som skranke for lovgiver.54
Likhetsprinsippet i § 98 er i annet avsnitt supplert med regelen om diskrimineringsforbud.
Ordlyden sier her at ingen skal utsettes for «usaklig eller uforholdsmessig
forskjellsbehandling». Retten til ikke å bli diskriminert skal leses som skranke for lovgiver, og en individuell rettighet som kan prøves for domstolene.55
Ordlyden lister ikke opp noen eksempler på former for diskrimineringsgrunnlag som vil omfattes. Bestemmelsen må tolkes som et generelt forbud mot all forskjellsbehandling som er usaklig eller uforholdsmessig, med formål om å sikre at all diskriminering som faller innenfor den generelt utformete ordlyden vil omfattes.56 Bestemmelsen er gitt en slik generell og fleksibel utforming for å sikre at også fremtidige grunnlag for diskriminering, som kan være vanskelig å forutse, blir inkludert.57 På denne måten kan diskrimineringsforbudet i § 98
52 Innst. 186 S (2013–2014) s. 5.
53 Se Dokument 16 (2011–2012) s. 139, der Menneskerettsutvalget skriver om bakgrunnen for å ta likhets- og diskrimineringsvernet inn i grunnloven. Prinsippet om likhet for loven og forbud mot diskriminering er også fastsatt i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 26, og FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med funksjonsnedsettelse artikkel 5.
54 Dokument 16 (2011–2012) s. 144.
55 Se henholdsvis Innst. 186 S (2013–2014) s. 25 og Dokument 16 (2011–2012) s. 148.
Hvis en grunnlovsbestemmelse er formulert som en rettighet for den enkelte, kan personer som mener at deres rettigheter er brutt reise søksmål mot den aktuelle myndighet og potensielt få saken prøvd hos domstolene.
Domstolene vil føre kontroll med at myndighetene lojalt har gjort det som står i deres makt for å etablere ordninger som gjør at rettigheten ivaretas. Se nærmere Dokument 16 (2011–2012) s. 223.
56 Prop. 81 L (2016–2017) s. 36.
57 Innst. 186 S (2013–2014) s. 25.
17
fungere som en rettslig standard som endrer seg i takt med samfunnsutviklingen, og som kan gi et selvstendig vern dersom det viser seg at nye grupper får behov for diskrimineringsvern.58 En annen relevant bestemmelse som kan aktualiseres ved forvaltningens bruk av digitale plattformer, er retten til utdanning. Det følger av grunnloven § 109 første avsnitt at «Enhver har rett til utdannelse».59 Videre sier bestemmelsen at «Opplæringen skal ivareta den enkeltes evner og behov og fremme respekt for demokratiet, rettstaten og menneskerettighetene». Av bestemmelsens andre avsnitt følger det at statens myndigheter skal sikre «like muligheter til høyere utdannelse på grunnlag av kvalifikasjoner». Bestemmelsen i § 109 grunnlovsfester med dette både den enkeltes rett til utdannelse, og myndighetenes plikt til å tilpasse opplæringen og til å sikre lik mulighet for høyere utdannelse til hver enkelt. Retten til utdannelse er en viktig forutsetning for individets deltakelse i samfunnet.60
3.3 Menneskerettighetene
3.3.1 Menneskerettskonvensjoner inntatt i menneskerettsloven
Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) er begge menneskerettighetskonvensjoner som er inntatt i menneskerettsloven, og som følgelig gjelder som norsk lov, jf. menneskerettsloven § 2. Dersom bestemmelsene i disse konvensjonene og deres protokoller strider mot norsk lovgivning, skal bestemmelsene i konvensjonene og protokollene gå foran, jf.
menneskerettsloven § 3.
3.3.1.1 Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK)
EMK inneholder, som grunnloven, et diskrimineringsforbud. Dette finnes i artikkel 14.
Diskrimineringsforbudet i EMK gjelder for diskriminering av rettighetene i konvensjonen og dens protokoller. Artikkel 14 supplerer på denne måten de øvrige rettighetene i konvensjonen.
58 Prop. 81 L (2016–2017) s. 36.
59 Retten til utdanning følger også av konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 13, og av konvensjonen om barnets rettigheter (BK) artikkel 28.
60 Dokument 16 (2011–2012) s. 222.
18
Diskrimineringsforbudet eksisterer i kraft av de andre rettighetsbestemmelsene, og kan komme til anvendelse dersom det hevdes å ha skjedd diskriminering mot en av rettighetene i konvensjonen eller protokollene.
I motsetning til diskrimineringsforbudet i grunnloven, inneholder bestemmelsen i artikkel 14 en opplisting av en rekke mulige diskrimineringsgrunnlag som omfattes av konvensjonen.
Opplistingen avsluttes imidlertid med kategorien «eller annen status», som tilsier at også andre diskrimineringsgrunnlag enn de opplistede vil kunne omfattes av konvensjonen.
3.3.1.2 FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) I ØSK artikkel 9 heter det at «Konvensjonsstatene anerkjenner retten for enhver til sosial trygghet innbefattet sosialtrygd».61 I sin generelle kommentar nr. 19 (2008) har ØSK- komitéen utdypet om innholdet i artikkel 9. 62 Her understrekes det blant annet at retten til sosial trygghet krever at man har et system som er tilgjengelig, og som forsikrer at ytelsene blir tildelt.63 Videre påpekes det at mottakere av trygdeytelser må kunne «be able to
participate in the administration of the social security system».64
Ifølge komitéen er det altså et krav at trygdeordningene og trygdesystemet generelt blir organisert på en måte som gjør at mottakerne selv evner å delta i trygdesystemet. Det påpekes i den forbindelse at trygdesystemet også bør sikre den enkeltes rett til å oppsøke, motta og dele informasjon om ytelser på en klar og transparent måte. Det bemerkes også at mottakere av trygdeytelser bør ha «physical access to the social securty services» – altså fysisk tilgang til trygde- eller velferdssystemet.65 Her understrekes det også at det i denne forbindelse særlig bør rettes oppmerksomhet mot personer med funksjonsnedsettelser og innvandrere. Det er ikke presisert i kommentaren hvorvidt «physical access» er ment som tilgang til selve trygdekontorene, eller om det betyr tilgang til trygdesystemet som sådan. Köhler-Olsen
61 BK gir også barnet rett til sosiale trygdeytelser, jf. artikkel 26.
62 FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. ØSK et dynamisk regelverk, og ved behov avgir ØSK-komitéen kommentarer som redegjør for forståelsen av konvensjonens ulike artikler. Slik generelle kommentarer fra komitéen er ikke rettslig bindende, men de vil være viktige for tolkningen av konvensjonen.
63 ØSK generell kommentar nr. 19, avsnitt 11.
64 ØSK generell kommentar nr. 19, avsnitt 26.
65 ØSK generell kommentar nr. 19, avsnitt 27.
19
(2020) argumenterer med at man i en utvikling der kontakt via digitale systemløsninger er blitt den store hovedregelen, med rimelighet må kunne lese kravet om fysisk tilgang til også å omfatte de tilfellene der den enkelte søker om ytelser via en datamaskin.66 Forståelsen som legges til grunn for «fysiske forhold» i likestillings- og diskrimineringsloven § 17 kan sies å trekke i samme retning, nemlig at fysiske forhold nå også må omfatte tilgang til IKT-
systemer.92 nedenfor
3.3.2 FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD)
FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) gjelder som norsk lov, jf. likestilling- og diskrimineringsloven (ldl.) § 5.67
CRPD sitt formål er å «fremme, verne om og sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne full og likeverdig rett til å nyte alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter, og å fremme respekten for deres iboende verdighet», jf. artikkel 1, første avsnitt. Med begrepet
«mennesker med nedsatt funksjonsevne» menes det i konvensjonen «mennesker med langvarig fysisk, mental, intellektuell eller sensorisk funksjonsnedsettelse som i møte med ulike barrierer kan hindre dem i å delta fullt ut og på en effektiv måte i samfunnet, på lik linje med andre», jf. artikkel 1, annet avsnitt. For å oppnå dette formålet, forpliktes partene til å treffe alle hensiktsmessige lovgivningsmessige og administrative tiltak for å virkeliggjøre rettighetene i konvensjonen, samt å treffe alle hensiktsmessige tiltak for å endre eller oppheve lover som innebærer diskriminering av mennesker med nedsatt funksjonsevne, jf. artikkel 4,
66 Köhler-Olsen (2020) s. 100.
67 CRPD ble vedtatt av FNs generalforsamling den 13. desember 2006. Norge undertegnet i 2007, og ratifiserte konvensjon den 3. juni 2013. Norges rettssystem baserer seg på det dualistiske prinsipp, som betyr at
internasjonal og nasjonal rett tilhører to separate rettssystemer og at internasjonal rett må innlemmes særskilt for at det skal gjelde som norsk rett, se Arnesen (2015) s. 52. CRPD er inntatt i norsk rett ved passiv transformasjon, som vil si at ldl. gjengir, i mer eller mindre bearbeidet form, de materielle bestemmelsene i CRPD i norsk språkdrakt. Se nærmere i Prop. 80 L (2016–2017) s. 20 om transformasjonen av CRPD i norsk rett.
Likestillings- og diskrimineringsombudet har lovfestet tilsynsansvar for den nasjonale gjennomføringen av CRPD i henhold til Diskrimineringsombudsloven § 5. Ombudet skal følge med på om norsk rett og
forvaltningspraksis er i tråd med konvensjonen, og rapportere til FNs overvåkningskomité for CRPD om statusen på konvensjonens oppfølging i Norge. Se nærmere i Prop.80 L (2016–2017) s. 102.
20 henholdsvis bokstav a og b.
Tilgjengelighet er et av nøkkelprinsippene som hele CRPD bygger på, jf. artikkel 3 bokstav f.
Bestemmelsen i artikkel 9 pålegger alle partene i konvensjonen å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne på linje med andre får tilgang til det fysiske miljøet, og til informasjon og kommunikasjon, herunder informasjons- og kommunikasjonsteknologi og -systemer, og til andre tilbud og tjenester som er åpne eller tilbys allmennheten», jf. punkt 1. Partene skal i den forbindelse treffe alle hensiktsmessige tiltak for blant annet å «utvikle, fremme og overvåke gjennomføringen av minstestandarder og retningslinjer for tilgjengeligheten til tjenester som er åpne for allmennheten», jf. bokstav a, og for å «fremme tilgangen for mennesker med nedsatt funksjonsevne til nye informasjons- og kommunikasjonsteknologier og -systemer, herunder internett», jf. bokstav g. Disse tiltakene skal også «identifisere og fjerne det som hindrer og vanskeliggjør tilgjengeligheten», jf. første avsnitt.
Etter CRPD artikkel 21 skal partene «treffe alle hensiktsmessige tiltak for å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne kan utøve retten til ytringsfrihet og meningsfrihet, herunder frihet til å søke, motta og meddele opplysninger og tanker av alle slag, på lik linje med alle andre, og ved alle former for kommunikasjon etter eget valg, som definert i artikkel 2 i denne konvensjonen». Som «kommunikasjon» omfatter konvensjonen tilgjengelig
informasjons- og kommunikasjonsteknologi, jf. artikkel 2. Denne plikten inkluderer, for det første, å «sørge for at informasjon som er beregnet på allmennheten, gis til mennesker med nedsatt funksjonsevne i tilgjengelige formater og ved hjelp av teknologi tilpasset ulike former for nedsatt funksjonsevne, i rett tid og uten ekstra kostnader», jf. bokstav a. Videre plikter partene å «godta og legge til rette for at mennesker med nedsatt funksjonsevne i samhandling med det offentlige kan bruke tegnspråk, punktskrift, alternativ og supplerende
kommunikasjon, og alle andre tilgjengelige kommunikasjonsformer, -midler og -formater etter eget valg», jf. bokstav b.
21 3.4 Norsk lovgivning
3.4.1 Innledning
Av norsk lovgivning har jeg valgt å fokusere på forvaltningsloven (fvl.) og likestillings- og diskrimineringsloven (ldl.) som relevante rettskilder for spørsmålet om digital ekskludering.68 Forvaltningsloven er åpenbart sentral når man skal se nærmere på forvaltningens organisering og virksomhet. I punkt 3.4.2 presenteres noen grunnleggende hensyn som forvaltningsloven bygger på, og deretter bestemmelsen om forvaltningens veiledningsplikt i fvl. § 11. Dette er en av forvaltningsoppgavene som er blitt påvirket av digitaliseringen. Hensynene som redegjøres for er mer generelt utformete prinsipper for forvaltningens virksomhet, og kan derfor være viktige tolkningsbidrag på de tilfellene som ikke er direkte regulert i loven.
Forvaltningsloven er fra 1967 og digital forvaltning er i liten utstrekning direkte regulert i loven. I kapittel 4, drøfter jeg om gapet mellom forvaltningslovens regler og dagens digitale forvaltning kan skape utfordringer for anvendelsen av reglene.
Likestillings- og diskrimineringsloven regulerer krav om universell utforming på nasjonalt nivå, noe som har stor relevans for den digitale inkluderingen, særlig for personer med nedsatt funksjonsevne. I punkt 3.4.3 presenteres reglene i likestillings- og diskrimineringsloven om universell utforming.
3.4.2 Forvaltningsloven 3.4.2.1 Hensyn
Rettssikkerhet
Et helt grunnleggende forvaltningsrettslig hensyn er det til borgernes rettssikkerhet.
Rettssikkerhet er et flertydig begrep, som i juridisk litteratur gjerne betegnes som et
68
Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker.
Lov 16. juni 2017 nr. 51 om likestilling og forbud mot diskriminering.
22
«honnørord» eller en samlebetegnelse for en måte å argumentere på, heller enn et ord med noe helt klart innhold. Helt enkelt kan man likevel beskrive rettssikkerhet som et hensyn i forholdet mellom borgeren og forvaltningen, hvor formålet er å sikre den enkelte mot urettmessige og vilkårlige inngrep fra forvaltningens side.69 Rettssikkerhet handler også om muligheten til å kunne forutberegne sin egen rettsstilling og til å forsvare sine egne rettslige interesser.70 Det sistnevnte er det mest aktuelle når man snakker om forvaltningens
veiledningsplikt. Dette hensynet er tatt inn i bestemmelsen om veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11: «Formålet med veiledningen skal være å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte». Gjennom å informere, forklare, og på andre måter bistå borgerne når de enten søker eller har behov for veiledning, skal forvaltningen sikre at den enkelte har anledning til å forstå sin egen rettslige posisjon – noe den enkelte kanskje ikke hadde klart til å forstå på egenhånd.
Forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk
Reglene i forvaltningsloven kan i stor grad ses som en kodifisering og presisering av kravet til forsvarlig saksbehandling.71 Prinsippet om forsvarlig saksbehandling handler blant annet om at saksbehandlingen skjer på en hensynsfull måte overfor borgeren, ut ifra den enkeltes forutsetninger og situasjon.72 Forsvarlighetskravet gjelder imidlertid for mer enn kun
forvaltningens saksbehandling. Det krever at forvaltningen foretar forsvarlige vurderinger, ser på sakens ulike sider, og avveier sakens momenter opp mot hverandre.73 Hensynet til god forvaltningsskikk er en samlebetegnelse på en rekke ulike krav til forvaltningens
saksbehandling og publikumskontakt.74 Dette hensynet kan forstås som forventingene
samfunnet kan ha til kvaliteten av forvaltningens publikumsrettede virksomhet, og bygger på tanken om forvaltningens tjenesteytende funksjon overfor innbyggerne.75
69 Bernt (2010) s. 46.
70 Eckhoff (2018) s. 60.
71 Bernt (2010) s. 147.
72 Eckhoff (2018) s. 203.
73 Graver (1997) s. 13.
74 Hensynet til god forvaltningsskikk kan fremstå som noe overlappende med hensynet til forsvarlig saksbehandling.
75 Bernt (2018) s. 15.
23 Effektivitet og ressurshensyn
I tillegg til å ivareta rettssikkerheten for borgerne, skal veiledningsplikten også ivareta hensynet til effektiv saksbehandling. Med rett kunnskap helt i begynnelsen av en sak, vil den enkelte bruker trolig nesten alltid ha en større mulighet til både å forstå og å håndtere saken sin på en rettslig riktig måte. Tanken er at veiledning og informasjon, for eksempel i forkant av innsendelse av et søknadskjema, skal forhindre og forebygge feil, mangler, og rettelser som vil kreve stor ressursbruk fra forvaltningen sin side under selve saksbehandlingen. En godt gjennomført og individuelt tilpasset veiledning i et slikt tilfelle, vil kunne føre til både et raskere vedtak og mindre ressursbruk på oppfølging og mangler underveis.
Hensynet til borgernes tillit
I tillegg til de ovennevnte, er hensynet til borgernes tillit til forvaltningen verdt å understreke.
En sterk tillit hos befolkningen vil kunne tjene forvaltningen på flere måter. Ett eksempel er at dersom borgerne stoler på systemet, vil de kunne føle en større forpliktelse og et ansvar overfor forvaltningen. Dette vil kunne medføre at brukerne gjør en større innsats for å oppgi korrekte opplysninger i saken, og for å holde avtaler og frister. Det vil også kunne påvirke brukernes tillit til forvaltningens avgjørelser, som igjen kan sørge for færre klager.76 Ivaretakelse av dette hensynet vil dermed ideelt sett kunne føre til en bedre fungerende forvaltning, med høy effektivitet og mer korrekte avgjørelser.
3.4.2.2 Veiledningsplikten i fvl. § 11
Det rettslige grunnlaget for forvaltningens veiledningsplikt fremgår av forvaltningsloven§ 11.
Etter denne bestemmelsen har forvaltningen «en alminnelig veiledningsplikt [...]innenfor sitt saksområde», jf. avsnitt 1. Ordet «veiledning» har en nokså vid ordlyd. Det vil alltid være ulike måter å kunne lede noen på rett «vei». Et generelt poeng med å gi veiledning er likevel at veilederen hjelper til med å finne rette løsning, uten selv å måtte gjøre jobben som trengs for å komme dit. Det er med andre ord grenser for hvor mye bistand som kan gis kun gjennom
«veiledning». Samtidig er en viktig del av veiledningsplikten at situasjonene vil variere. Det
76 Bernt (2018) s. 230.
24
vil ofte kunne oppstå tilfeller der det å simpelthen informere eller instruere ikke utgjør tilstrekkelig veiledning. Forvaltningens alminnelige veiledningsplikt må holdes adskilt fra dens mer spesielle plikter til å veilede og informere, både etter særlovgivningen og etter forvaltningslovens regler, eksempelvis reglene om forhåndsvarsling i fvl. § 16, og om utredning og fremlegging av opplysninger i fvl. § 17.
Hvem plikter forvaltningen å veilede, og når?
Utgangspunktet etter ordlyden er at forvaltningens veiledningsplikt gjelder både overfor personer som er part i en pågående sak, og overfor personer som spør om «sine rettigheter og plikter» i et «konkret forhold» som har «interesse for ham», jf. henholdsvis avsnitt 1 og 3.77 Det fremgår av forarbeidene at plikten til å veilede «parter» og plikten til å veilede «andre interesserte» i utgangspunktet er den samme.78 Når det gjelder parter i en pågående sak, skal forvaltningen «av eget tiltak vurdere partenes behov for veiledning», jf. avsnitt 2 første setning. Saken blir en annen dersom en person uten pågående sak tar kontakt med
forvaltningen. Da forutsetter ordlyden at personen må ha «interesser» i en «konkret situasjon»
for at veiledningsplikten skal inntre. Dette gjør at hypotetiske spørsmål og tenkte tilfeller ikke vil kreve noen plikt til veiledning fra forvaltningen sin side.
Formålet med fvl. § 11, nemlig at den enkelte skal ha mulighet til å ivareta sine interesser i
«bestemte saker» på best mulig måte jf. avsnitt 1, understreker også dette poenget fra
lovgivers side. Forvaltningens veiledningsplikt skal både inntre ved, og være forbeholdt til de faktiske situasjonene der den enkelte har behov for å ivareta sine rettslige interesser.
Veiledningsplikten i § 11 kan ikke leses som noen generell plikt hos forvaltningen til å opplyse eller informere befolkningen på generell basis.79
Hvordan må veiledningen gis?
Mer utførlige regler om hvordan selve veiledningen skal gjennomføres i praksis, gis i forskrift 15. desember 2006 nr. 1456 til forvaltningsloven (forvaltningslovforskriften), kapittel 2.
Forvaltningsorganet avgjør selv hvorvidt veiledningen skal gis skriftlig eller muntlig, jf. § 2
77 Begrepet «part» forstås slik det er definert i lovens § 2 første avsnitt bokstav e.
78 Ot.prp. nr. 75 (1993–94) s. 59.
79 Woxholth (2011) s. 224.
25
første setning. Det «skal» imidlertid legges vekt på «ønsket og behovet til den som skal få veiledning», jf. andre setning. Videre kan forvaltningsorganet ha en plikt til å sette opp skjemaer, brev eller tilsvarende for en privat, men kun når dette er «særskilt bestemt», jf.
forvaltningslovforskriften § 3 første setning.80 Andre setning slår fast at organet
«imidlertid[...]bør» hjelpe til med slike oppgaver når «det synes å være behov for slik hjelp».
Regelen oppfordrer med dette forvaltningen til å yte slik bistand i tilfeller hvor dette er nødvendig. Samtidig overlater reglene helt og holdent vurderingen av når «det synes å være behov» for denne hjelpen, til forvaltningsorganet selv.
Hva plikter forvaltningen å veilede om?
Etter ordlyden har forvaltningsorganet plikt til å gi veiledning «innenfor sitt saksområde». En alminnelig forståelse av dette er at forvaltningen ikke plikter å veilede saker og forespørsler som faller utenfor deres saksområde. Det videre innholdet i forvaltningens veiledning utpensles i fvl. § 11 annet avsnitt. Utgangspunktet er at forvaltningen selv skal vurdere partenes «behov» for veiledning, jf. første setning. Her ligger det altså en aktivitetsplikt hos forvaltningen, da det vil kreves en viss aktivitet for å ta stilling til behovet for veiledning i hvert enkelt tilfelle. Bestemmelsen sier imidlertid ikke noe om hvor omfattende denne vurderingen må foretas. En slik vurdering vil i praksis gjøres på bakgrunn av sakens karakter og den kjennskap organet har til parten og partens mulighet til å ivareta sine interesser.81 Videre stiller bestemmelsen noen krav med tanke på det materielle innholdet i veiledningen, jf. annet avsnitt, andre setning. Her fremgår det at forvaltningen skal veilede om «gjeldende lover, forskrifter og vanlig praksis på det aktuelle saksområde», og «regler for
saksbehandlingen, og spesielt om parters rettigheter og plikter», jf. andre setning.
Forvaltningen «bør... om mulig» også peke på «omstendigheter» som i det konkrete tilfellet særlig kan få «betydning for resultatet». 82
80 Det er det imidlertid ikke i NAVs regelverk. Se nærmere om dette i Boe (2016) s. 93.
81 Woxholth (2011) s. 227.
82 Dette plikter forvaltningen imidlertid kun å veilede om «etter forespørsel fra en part og ellers når sakens art eller partens forhold gir grunn til det», jf. § 11 annet avsnitt, og når «andre interesserte» spør om sine rettigheter eller plikter, jf. § 11 tredje avsnitt.
26 Hvordan skal forvaltningen tilpasse veiledningen?
Dette dreier seg om rekkevidden av forvaltningens alminnelige veiledningsplikt – hvor mye som kreves av veiledning for at den generelle plikten er oppfylt. Dette reguleres i § 11 første avsnitt, tredje setning, og lyder: «Omfanget av veiledningen må likevel tilpasses det enkelte forvaltningsorgans situasjon og kapasitet til å påta seg slik virksomhet».
Formålet med forvaltningens veiledning – at private parter skal ha adgang til å ivareta sine interesser i bestemte saker på best mulig måte – forutsetter et utgangspunkt om en plikt til å yte veiledning som er tilpasset enkeltindividet og dets sak. Ordlyden i første avsnitt, tredje setning gir imidlertid forvaltningen adgang til å vurdere og justere graden av veiledning de skal gi, ut ifra omstendighetene og ressurssituasjonen hos forvaltningsorganet på tidspunktet for veiledningen. Utgangspunktet må etter dette være en vurdering av, på den ene siden, forvaltningsorganets ressurser og muligheter, og på andre siden, den enkeltes behov for veiledning i den konkrete situasjonen. Woxholth beskriver dette som «en avveining mellom sakens karakter, behovet for veiledning og den tid som står eller bør stå til rådighet».83 Han presiserer også at prioriteringer her ikke må gå utover personer eller persongrupper som har spesielt behov for veiledning, for eksempel ressurssvake.
Forvaltningens adgang til å tilpasse veiledningen kan ikke tolkes som en mulighet for et forvaltningsorgan til å rent avstå fra å yte veiledning.84 Bestemmelsen er ment å ha betydning for omfanget av veiledningen som forvaltningen plikter å yte, og ikke som noe frikort i situasjoner der for eksempel et forvaltningsorgans kapasitet er under sterkt press.
Rettssikkerhetshensyn tilsier også at en slik tolkning må gjelde. Hvis ikke ville man i praksis trolig risikert at veiledningsplikten ble nedprioritert i mange tilfeller også hvor
rettssikkerhetshensyn var vesentlige, fordi forvaltningen for eksempel var under et særlig press til effektivitet.
83 Woxholth (2011) s. 226.
84 Ot.prp. nr. 75 (1993–1994) s. 59.
27 3.4.3 Likestillings- og diskrimineringsloven
Universell utforming er et uttalt mål i norsk politikk, og en del av likestillings- og ikke- diskrimineringspolitikken. 85 Regjeringens handlingsplan for universell utforming 2015-2019 beskriver universell utforming som et viktig middel for å følge opp nye områder, som IKT og velferdsteknologi.86 Likestillings- og diskrimineringsloven kapittel 3 har tittelen «Universell utforming og individuell tilrettelegging», og inneholder tre bestemmelser som regulerer kravene til universell utforming: §§ 17, 18 og 19.
Da likestillings- og diskrimineringsloven trådte i kraft 01.01.2018, erstattet denne fire tidligere lover mot diskriminering, som hver gjaldt ulike diskrimineringsgrunnlag. På området for diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne var det lov 21. juni 2013 nr. 61 om forbud mot diskriminering (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven) som tidligere gjaldt. Denne loven ble opphevet samtidig som den nye likestilling- og diskrimineringsloven trådte i kraft.87 Bestemmelsene om universell utforming i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven er i stor grad videreført i likestillings- og diskrimineringsloven av 2018.
3.4.3.1 Krav om universell utforming
Lld. § 17 slår fast at alle «offentlige og private virksomheter» som er «rettet mot
allmennheten», har en plikt til «universell utforming» «av denne virksomhetens «alminnelige funksjoner», jf. første avsnitt. Begrepet «universell utforming» defineres i loven som
«utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene, inkludert informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), slik at virksomhetens alminnelige
funksjoner kan benyttes av flest mulig, uavhengig av funksjonsnedsettelse», jf. annet avsnitt.
Bestemmelsen i § 17 pålegger med dette alle virksomheter et ansvar om å sikre at de deler av deres drift som er tilgjengelig for folket, skal utarbeides på en måte som gjør at så mange som mulig kan bruke virksomhetens alminnelige funksjoner uavhengig av eventuelle nedsatte
85 Regjeringens handlingsplan for universell utforming 2015–2019, s. 8. Se også s. 13, om den historiske utviklingen av kravene til universell utforming i Norge.
86 Regjeringens handlingsplan for universell utforming 2015–2019, s. 11.
87 Store Norske Leksikon (2020)a.
28
funksjonsevner hos den enkelte. Vilkåret «universell utforming» er en overordnet og fleksibel rettslig standard. Det følger av forarbeidene i Prop.81 L (2016-2017) at innholdet i plikten både endres og skjerpes over tid i takt med samfunnsutviklingen og den teknologiske utviklingen.
Kravet om at «flest mulig» skal kunne bruke løsningene uavhengig av funksjonsnedsettelse, setter videre som forutsetning at den universelle utformingen skje før man eventuelt oppdager et konkret behov hos en enkeltperson, som krever særlig tilrettelegging. Ordlyden gir dermed uttrykk for at den universelle utformingen må skje i forkant snarere enn etterkant. Dette uttales også i forarbeidene.88 Dette understreker den forebyggende effekten universell utforming søker å ha, og at det i stor grad kan bidra til å forebygge situasjoner der forskjellsbehandling kan oppstå.
Det er kun virksomheter som er «rettet mot allmennheten» som er omfattet av plikten § 17.
Etter ordlyden er dette ment å betegne de virksomheter som eksisterer for å tjene eller tilby noe til befolkningen generelt. Forarbeidene viser her til eksempler som offentlige kontorer der publikum kan henvende seg, og private butikker og informasjons- og servicekontorer. Etter § 17 er det virksomhetens «alminnelige funksjoner» som skal tilpasses og utformes universelt.
Denne formuleringen tar sikte på de områdene og de fysiske forholdene som benyttes av og er tilgjengelig for allmennheten.89 De områdene og fysiske forhold som kun er for
virksomhetens ansatte faller følgelig utenfor plikten om universell utforming.
Målet med universell utforming er at «flest mulig» skal kunne bruke de funksjoner som virksomheten tilbyr. Ved å snevre målgruppen til «flest mulig» erkjenner lovgiver at et krav om å utforme løsninger som alle mennesker skal kunne benytte seg av uten utfordringer, er et umulig krav å stille til virksomhetene. Kravet om tilpasning til «flest mulig» innebærer imidlertid at det skal tas hensyn til et spekter av ulike fysiske utfordringer og behov for tilrettelegging som kan oppstå for disse i møte med ulike virksomheter. I forarbeidene vises det til sensoriske, fysiske, psykososiale og kognitive eller intellektuelle
funksjonsnedsettelser.90 Det bemerkes videre at det avgjørende for om plikten etter § 17
88 Prop.81 L (2016–2017) s. 323.
89 Prop.81 L (2016–2017) s. 323.
90 Prop.81 L (2016–2017) s. 324.
