4 Finansieringen av kommunesektoren

Fra J. Fiva, T. P. Hagen og R. J. Sørensen (2015). Kommunal organisering. Oslo:

Universitetsforlaget

4 Finansieringen av kommunesektoren

4.1 Innledning

Formålet med kommuner og lokalt selvstyre er å organisere det offentlige tjenestetilbudet slik at det er tilpasset lokale ønsker og behov. Hovedkonklusjonen fra kapittel 3 er at

lokalbefolkningen bør bestemme hvor stort det samlede offentlige engasjementet skal være, og hvor høy standard og dekning tjenestetilbudet på de forskjellige sektorene bør ha. Kan vi ut fra dette utlede hvordan kommunenes virksomhet bør finansieres? Bør de selv bestemme hvordan inntektene skal framskaffes, eller bør dette reguleres av staten? Bør kommunene ha ubegrenset myndighet til å pålegge borgerne skatter og avgifter, eller er det andre viktige hensyn som gjør at vi bør begrense kommunenes beskatningsrett? I Norge er

kommunesektoren finansiert hovedsaklig av tre kilder:

 kommunale skatter

 statlige overføringer

 brukerbetaling, det vil si avgifter og gebyrer

Tabell 4.1 viser sammensetningen av inntektene for kommuner og fylkeskommuner. Tabellen viser at overføring fra staten er den viktigste inntektskilden for kommunene. Statstilskudd utgjør omtrent 43 prosent av kommunenes inntekter og 54 prosent av fylkeskommunenes inntekter. Skatter på inntekt og formue står for rundt en tredjedel av inntektene på begge styringsnivå. Eiendomsskatt fins kun på det lokale nivå og utgjør i overkant av to prosent av inntektene. Brukerbetalingen utgjør i underkant av 14 prosent av kommunenes inntekter.

Tilsvarende tall for fylkeskommunene er i underkant av seks prosent.

Tabell 4.1 Inntektssammensetningen i kommuner (inkl. Oslo) og fylkeskommuner i 2012

Kommuner Fylkeskommuner

Inntektstype Millioner kroner Prosent Millioner kroner Prosent Skatt på inntekt og

formue 130 553 35,1 22 822 33,3

Eiendomsskatt 8 911 2,4 0 0,0

Brukerbetaling 50 319 13,5 3 798 5,5

Overføring fra staten 160 876 43,3 36 674 53,6

Formuesinntekter 12 922 3,5 3 361 4,9

Kapitalinntekter 3 413 0,9 234 0,3

Annet 4 671 1,3 1 553 2,3

Samlede brutto inntekter 371 665 100,0 68 442 100,0

Kilde: TBU (2014), vedlegg 1

Det er betydelige forskjeller i inntektssammensetning og inntektsnivå mellom kommunene. I enkelte kommuner utgjør overføringene opptil 80 prosent av inntektene, mens de bare utgjør 20–30 prosent i andre kommuner. Det er mindre forskjeller i inntektsnivå og -sammensetning mellom fylkeskommunene.

I dette kapitlet skal vi drøfte disse inntektskildene. Isolert sett tilsier prinsippet om lokalt selvstyre at kommunene bør ha stor frihet til å bestemme det lokale skattenivået og til å disponere egne inntekter. Begrensninger svekker kommunenes handlefrihet, noe som

reduserer gevinstene ved desentralisert tilpasning.

Vi skal først (i kapittel 4.2) drøfte om skatter er en gunstig finansieringsmåte for kommuner, og se på hvilke skatteformer som passer i lokalforvaltningen. Her viser vi også data om kommuneskattens betydning i det norske finansieringssystemet.

Deretter drøfter vi i kapittel 4.3 ulike argumenter for hvorfor staten bør overføre ressurser til kommunene. Overføringene kan sees som et virkemiddel for å sikre og utvide det kommunale selvstyret. Ved å omfordele inntekter fra rike til fattige kommuner oppnår

samfunnet at alle kommuner har en rimelig stor økonomisk handlefrihet. Overføringene gir alle kommuner et noenlunde likt utgangspunkt for utøvelsen av lokalt selvstyre.

I kapittel 4.4 gir vi en nærmere beskrivelse av det norske inntektssystemet for kommunesektoren. Gjennom inntektssystemet avveies hvor mye av kommunenes inntekter som skal komme gjennom statlige overføringer, og det er utviklet kriterier som skal sikre nasjonale mål når det gjelder for eksempel fordeling.

Tilskudd fra staten kan sees som et virkemiddel for å påvirke de lokale prioriteringene.

De kan brukes som statlige styringsinstrumenter. Dette drøftes i kapittel 4.5, der vi går gjennom argumenter og erfaringer med ulike typer øremerkede tilskudd.

Den tredje finansieringsformen, i tillegg til skatt og overføringer, er brukerbetaling (avgifter og gebyrer), og dette diskuteres i kapittel 4.6. Bruk av kommunale avgifter og gebyrer betyr at innbyggerne må betale en pris for å få tilgang til en kommunal tjeneste. Her opptrer kommunen mer som en bedrift som selger sine produkter til innbyggerne. Forskjellen er at kommunen ofte har monopol på å tilby sine produkter, og kommunen kan ofte også pålegge innbyggerne å kjøpe tjenestene til den aktuelle prisen.

4.2 Kommunale skatter

Spiller det noen rolle hvilke typer skatter som benyttes av kommunene og fylkeskommunene?

Er det visse skattetyper som er godt tilpasset lokale enheter, mens andre former bør reserveres for statlige myndigheter?

Ett syn er at alle skatter bør kreves inn sentralt, og at staten bør dele ut inntektene som overføringer til kommunene. En av grunnene til å velge en slik ordning kan være

administrativ effektivitet: Ved å ha en enhetlig og sentral skatteforvaltning reduseres kostnadene ved å kreve inn skattene, det blir vanskeligere å unndra skatt, og myndighetene unngår dobbeltbeskatning av innbyggerne (Groenewegen 1990). Staten fordeler så

skatteinntektene avhengig av hvordan de sentrale myndigheter vurderer inntektsbehovet i forskjellige kommuner. Det er imidlertid flere argumenter mot et slikt syn.

For det første, hvis alle kommunale inntekter ble forvaltet av staten, ville det undergrave en viktig del av det lokale selvstyret: Kommunene kunne da ikke selv foreta en kost–nytte-vurdering av størrelsen på den kommunale virksomheten. De ville blitt som

statlige etater som står overfor en gitt budsjettramme. Et hovedpoeng ved lokalt selvstyre ville falle bort siden innbyggernes betalingsvillighet for offentlig tjenester ville bli frakoblet omfanget av kommunens tilbud.

For det andre, kan en ordning med statlig skatteinnkreving ha ugunstige

motivasjonsvirkninger. Med kommunal beskatningsrett har kommunene insentiver til å

forbedre næringspolitikk og tjenestetilbud for å trekke til seg bedrifter og husholdninger.

Disse insentivene svekkes dersom kommunen ikke kan øke sine skatteinntekter.

Et tredje motargument er at kommunene kan bli fristet til å legge press på staten for å øke overføringene. Når staten har full kontroll over kommunens inntekter, er det lett å skyve ansvaret for et utilstrekkelig tjenestetilbud oppover. Når sentrale politikere stilles overfor eldre mennesker som ikke får tilfredsstillende pleie, syke som står i kø for å bli behandlet, eller skolebarn som har utdaterte lærebøker, har politikerne lett for å gi ekstratilskudd. Hvis noen kommuner lykkes i sin utpressingsstrategi, vil andre bli inspirert til å gjøre det samme.

Resultatet kan bli et system karakterisert av myke budsjettrammer hvor det er lettere for kommunene å klage til staten enn å effektivisere tjenestetilbudet.

Hvis vi aksepterer at kommunene bør ha selvstendig beskatningsrett, kan vi spørre om lokale enheter bør benytte bestemte skatteformer. Det er fem hovedkriterier for vurdering av kommunale skatter (se NOU 1997:8, s.81–82):

 Skatter må ha lokalt nedslagsfelt: Ideen bak lokalt selvstyre er at kommuner og fylkeskommuner skal ha mulighet til å finansiere egen virksomhet ved skatter som pålegges kommunens egne innbyggere og det lokale næringslivet (residensprinsippet). Det blir da et samsvar mellom politisk innflytelse og beskatningens nedslagsfelt.

 Jevn fordeling av skattegrunnlaget: Det bør ikke være for store geografiske forskjeller i skattefundamentet. Gitt at en ønsker en viss grad av likhet i det offentlige tjenestetilbudet mellom kommunene, bør skattegrunnlaget ikke variere for sterkt mellom kommunene.

Riktignok kan et overføringssystem motvirke forskjeller i skattegrunnlag. Hvis skattegrunnlaget er svært ulikt fordelt, vil kommunene lett bli svært avhengige av statlige overføringer. Dessuten kan forskjeller i skattegrunnlag føre til uønsket skattemotivert flytting. Hvis kommunene har like høye skattesatser, vil de velstående kommunene kunne tilby bedre tjenester enn kommuner med lave inntekter, og slik trekke til seg innbyggere. I tillegg vil velstående kommuner kunne sette ned skattesatsene, og framstå som en attraktiv kommune.

 Stabilt og forutsigbart skattegrunnlag: Det lokale skattegrunnlaget bør være lite konjunkturavhengig, slik at økonomiske svingninger ikke slår så sterkt ut i kommunenes skattegrunnlag. Et konjunkturfølsomt skattefundament vil lett føre til at kommunene øker utgiftene i oppgangstider, og reduserer dem i nedgangstider. Dermed vil kommunene forsterke konjunktursvingningene i økonomien. Et forutsigbart kommunalt skattegrunnlag er en fordel for statens styring av kommunenes økonomi som en del av den makroøkonomiske politikken.

 Lav mobilitet på skatteobjektene: Lett flyttbare skatteobjekter vil søke til kommuner med lave skattesatser. Dersom kommunene har et slikt mobilt skattegrunnlag, oppstår det lett konkurranse om å tiltrekke seg «gode skattebetalere», enten i form av arbeidstakere eller bedrifter. Dette kan presse skattenivået til et for lavt nivå. En positiv side ved skattekonkurranse kan være at kommunene presses til å drive tjenesteproduksjonen kostnadseffektivt.

 Et oversiktlig kommunalt skattesystem: En forutsetning for lokal velgerkontroll er at skattesystemet er oversiktlig. Et system med svært mange lokale skatteformer gjør det vanskelig for velgerne og representantene å utøve sin demokratiske innflytelse over skattenivået. Tilsvarende vil et system der skatteinntekter deles mellom flere styringsnivåer

(f.eks. kommune, fylkeskommune og stat), vanskeliggjøre demokratisk kontroll. Et oversiktlig lokalt system betyr at skatteinntekten er forbeholdt kommunen eller fylkeskommunen, og at skatten kan gi tilstrekkelig inntekt (proveny), slik at en unngår mange lokale skatteformer.

I Norge kommer kommunenes skatteinntekter i hovedsak fra tre typer skatter – inntektsskatt, formuesskatt og eiendomsskatt. Hvordan samsvarer bruken av disse skattetypene med kriteriene nevnt ovenfor?

Skatt på inntekt og formue

Skatt på inntekt og formue kan utformes på flere måter. I Norge er en proporsjonal inntekts- og formuesskatt en viktig skatteform for kommunene. At skatten er proporsjonal, betyr at hver skattyter betaler en prosentvis andel av sin inntekt, uavhengig av inntektsnivået (utover et fribeløp).Den proporsjonale inntektsskatten deles mellom kommunene, fylkeskommunene og staten, mens formuesskatten tilfaller kommunene.¹ Skatteprosentene er lovregulert, men kommunene og fylkeskommunene kan velge skattesatser innenfor et intervall. Etter 1979 har maksimalsatsene vært brukt i samtlige av landets kommuner og fylkeskommuner. At

kommuner og fylkeskommuner har mulighet til å redusere skattesatsen, men faktisk bruker maksimalskattesatsen, indikerer at mobilitetsdrevet skattekonkurranse ikke har praktisk betydning i denne sammenheng.

Figur 4.1 Maksimalskattesatsen på alminnelig inntekt fra personlige skattytere

Figur 4.1 gir oversikt over maksimalskattesatsene for inntektsskatten i perioden 1993-

1 Inntektsbeskatningen i sin helhet er progressiv siden staten krever inn toppskatt. Toppskatt betales av personinntekten for den del av inntekten som overstiger et årlig fastsatt fribeløp. I 2014 er toppskatten 9 prosent for den delen av inntekten som overstiger 527 400 kroner (innslagspunktet for trinn 1), og 12 prosent for den delen av inntekten som overstiger 857 300 kroner (innslagspunktet for trinn 2). Det finnes også en progressiv statlig formuesskatt.

0102030

1993 1994

1995 1996

1997 1998

1999 2000

2001 2002

2003 2004

2005 2006

2007 2008

2009 2010

2011 2012

2013 2014

Merk: Maksimalskattesatsen for Oslo er summen av satsen for kommune og fylkeskommune.

Skatt på alminnelig inntekt for personlige skattytere

Kommunal maksimalskattesats (%) Fylkeskommunal maksimalskattesats (%)

Fellesskatt (unntatt Finnmark og Nord-Troms) (%)

2014. For tiden (2014) er maksimum for den kommunale skattesatsen for alminnelig inntekt på personlige skatteytere 11,4 prosent, mens maksimum for den fylkeskommunale skattesatsen er 2,65 prosent. Maksimalskattesatsen var uendret i perioden 1979 til 1993, men er blitt betydelig redusert i perioden 1993–2014. Samtidig har den såkalte

«fellesskatten» økt, slik at det samlede skattetrykket på alminnelig inntekt fra personlig skatteytere har vært uendret på 28 prosent. Fellesskatten er den del av den proporsjonale inntektsskatten som går til staten. Den betydelige reduksjonen i den fylkeskommunale skattesatsen fra 2002 skyldes overføringen av ansvaret for spesialisthelsetjenesten til staten.

På tross av at den kommunale skattesatsen er redusert over hele perioden, har kommunenes inntekter fra skatt økt i samme periode. Dette har sammenheng med økning i skattegrunnlaget ved at flere har inntekt og inntektene det skattes av er høyere.

Inntekts- og formuesskatten omfattet tidligere både personlige skattytere og bedrifter.

Selskapsskatten var imidlertid langt skjevere geografisk fordelt enn personskatten, noe som er begrunnelsen for at selskapsskatten ble avviklet som lokal skatt fra 1999.

Eiendomsskatt på bolig

Tenk deg, som et alternativ, at de kommunale inntekter hentes som skatt på fast eiendom. Fast eiendom kan ikke flyttes, i alle fall ikke uten at eieren pådrar seg store utgifter til å demontere bygninger og utstyr. Det betyr at lokalpolitikerne relativt fritt kan fastsette en skattesats (f.eks.

som en prosent av eiendommenes bruttoverdi) uten å frykte at disse flytter ut. Av denne grunn betraktes eiendomsskatt på bolig ofte som en ideell skatt for kommunesektoren (Boadway and Shah, 2008, s.115), og er benyttet for finansieringen av kommunene i mange land (se

Norregaard, 2013). I Storbritannia, for eksempel, finansieres det lokale styringsnivå utelukkende av skatt på eiendom. Eiendomsskatt kan også betraktes som en form for nytteskatt siden mange av de kommunale tjenestene kommer til nytte for boligeiere.

I de nordiske land spilte eiendomsskatten en stor rolle i finansieringen av kommunene i forrige århundre (se kapittel 11), men utgjør nå en beskjeden andel av kommunenes

inntekter (jfr. Tabell 4.1). Fylkeskommunene i Norge krever ikke inn eiendomsskatt.

Frem til og med 2006 var kommunenes mulighet til å utskrive eiendomsskatt på bolig begrenset til områder som har en bymessig utbygging. Men fra og med 2007 kan

eiendomsskatt skrives ut i alle deler av kommune. Dette har bidratt til at antallet kommuner med eiendomsskatt på bolig er økt betraktelig siden starten av 2000-tallet, fra 108 i 2001 til 210 i 2014.²

2 En annen konsekvens av at eiendomsskatten ikke lengre er begrenset til områder som er utbygd «på byvis» er at skatt på fritidseiendommer har blitt mer utbredt. Denne typen beskatning kan kritiseres ettersom det gjør det mulig for innbyggerne i en (hytte)kommune å velte deler av skattebyrden over på personer bosatt utenfor kommunen. Disse personene får i liten grad glede av det kommunale tjenestetilbudet.

Inntekten fra eiendomsskatten bestemmes ved en skattøre på mellom 0,2 og 0,7 prosent av eiendommens takstverdi. De fleste kommunene benytter en takstverdi godt under markedsverdi (Fiva og Rattsø, 2007). Kommunene rapporterer hvert år til Statistisk

Sentralbyrå hvor mye man må betale for en enebolig på 120 kvadratmeter. For kommuner som har eiendomsskatt på bolig er gjennomsnittet omlag 3400 kroner (2014). Selv om eiendomsskatt på bolig har relativt liten betydning i nasjonal sammenheng, er den viktig i enkelte kommuner, og som vi skal se i kapittel 9 er den et sentralt politisk stridstema.

Eiendomsskatt på verk og bruk

I tillegg til eiendomskatt på bolig, kan kommunene skrive ut eiendomsskatt på verk og bruk. Eiendomsskatt på verk og bruk er først og fremst en skatt på vannkraftsproduksjon. For å illustrere dette poenget har vi i Figur 4.2 relatert inntekter fra eiendomsskatt på verk og bruk med historisk gjennomsnittlig vannkraftsproduksjon (i perioden 1970-1999). Det er en sterk og omtrent lineær sammenheng mellom de to variablene (korrelasjonskoeffisienten er 0.88).

Det er en håndfull tilfeller hvor kommunen har betydelig eiendomsskatteinntekter uten at de har vannkraftsproduksjon. Disse kommunene har sine eiendomsskatteinntekter primært fra beskatning av olje- og gassanlegg på land. Dette gjelder, for eksempel, Kollsnes-anleggene (Øygarden), Snøhvit-anlegget (Hammerfest) og Kårstø-anleggene (Tysvær).

Figur 4.2 viser at enkelte små kommuner har svært høye eiendomsskatteinntekter. Tre av kommunene – Bykle, Eidfjord og Modalen – har over 40 000 kroner i årlige inntekter per innbygger fra denne kilden. Flere av disse meget rike kommunene får dessuten betydelige overføringer fra staten. Dette skyldes at det bare er skatt på inntekt og formue som omfattes av inntektsutjevningen i inntektssystemet, mens eiendomsskatt, ikke trekkes inn i

omfordelingssystemet. I 2007 utgjorde inntekt fra eiendomsskatt på verk og bruk over 10 prosent av totale inntekter for 37 kommuner (Andersen, Fiva og Natvik 2014). Det er åpenbart at kraftverksbeskatningen og overføringssystemet gir skjeve utslag, fordi skattegrunnlaget er ulikt fordelt mellom kommunene.

Figur 4.2 Inntekter fra eiendomsskatt på verk og bruk i 2007 og historisk kraftproduksjon

Andre naturressursskatter

Naturressurser som petroleum (olje og gass) er, i likhet med vannkraft, eksempler på skatteobjekter som ikke er mobile. Slik sett er de vel egnet for lokale skatter. I Norge er imidlertid utbyggingsmulighetene for energiressurser svært ulikt fordelt mellom kommunene.

Ut fra dette hensynet er det rimelig at staten krever inn skatter på olje og gass. Staten spiller også en rolle i skattleggingen av vannkraft, blant annet gjennom naturressursskatten.

Lokal eller sentral fastsettelse?

Et siste spørsmål er om kommunene bør fastsette skattesatsene selv, etter en lokal vurdering.

Norske kommuner har som nevnt små muligheter til det. I løpet av de siste årene har imidlertid kommunene fått større mulighet til å variere eiendomsskatten. Det kan tenkes at disse mulighetene vil øke ytterligere i årene framover. Det fins flere argumenter som trekker i retning av en utvidelse av muligheten for lokal beskatning av eiendom:

 Kommunale inntekter kobles til boligpriser: en unik egenskap ved eiendomsskatt er at lokalpolitikernes insentiver til å gi god kvalitet på offentlig tjenester forsterkes gjennom at kommunale inntekter kobles til boligpriser. En veldrevet offentlig sektor gir innflytting, det motsatte gir fraflytting. Når innbyggerne på denne måten «stemmer med føttene»

reflekteres dette i boligpriser og derfor i kommunale budsjetter (Glaeser, 1996, Wilson og Gordon, 2003).

Sandnes Ørskog Lavangen GjerstadSykkylven Herøy Lødingen EidSande Nøtterøy Gjerdrum Giske HofTræna Vega Karasjok Rygge MandalDyrøy BjarkøyBjugn Frogn Rømskog HurumHasvikSigdalStryn Midsund EidsbergRissa Klepp Våler Lardal Fosnes Tønsberg HoleMåsøy FinnøyLundHalsa Bærum Songdalen Haram TrøgstadHyllestad Sund SandeVolda Askøy FetVåle Tvedestrand Tysnes Vevelstad Dovre TjømeJevnaker Nannestad Østre Toten Rælingen Snillfjord Røst StjørdalRakkestadStranda Eidsvoll StordalAremark Bømlo Skaun Os Hvaler Stokke Svelvik Hægebostad Råde Vågsøy SkiMoskenes VestnesStor-Elvdal LekaSøndre Land AndøyLeksvik Tjeldsund Nedre Eiker Drammen Oppegård Enebakk Skodje Sandefjord Andebu Sola Tana HortenLoppaNesVanylven Osen HareidØvre Eiker Bø

Aurskog-Høland SveioSelje

Ås TranøyØrsta Ullensaker Ulstein Fjell HerøyFjaler Løten Hurdal AgdenesNesseby Larvik Eide Frosta Sømna HornindalBerlevåg Øksnes RøykenOrkdal Sandøy Værøy Malvik Gamvik Kvæfjord BåtsfjordGausdalFlatangerIbestad VegårsheiFlakstad NesnaRoan SøgneAskvoll Asker Ørland Stord Lier Sula Salangen Solund TimeHåDrangedal Haugesund Vardø Åsnes Stavanger KautokeinoNordkapp MoldeGloppen SørreisaBodø Eidskog Stange Etnedal Ringsaker Grue Arendal Vikna Steigen Lyngdal Vestvågøy Skedsmo Lunner Skjervøy Nesodden NittedalSkienHalden LyngenTrondheim DønnaGaularTingvoll GratangenElverumFauske Gran Hamar MossÅlesundMarker Sør-OdalFitjar Nord-Odal Fredrikstad Krødsherad Holmestrand Vestby Namdalseid Høylandet BøGranvin Hobøl Tolga Midtre GauldalKragerøFørdeSkånland FrøyaVågan LurøyKongsvinger SaltdalSortlandHoltålenOs RisørBrønnøy Rennesøy Alstahaug Lillesand SteinkjerStrandGrimstad Øystre Slidre FloraPorsanger LørenskogSørum RadøyHadsel LenvikEigersundEngerdalTrysil Lesja Sauherad OverhallaLillehammer Meldal Levanger GjemnesLeirfjordOsterøyGjesdalSør-Varanger Sel

HarstadÅfjordMelhus MelandNærøy AverøyRingerike Inderøy UtsiraNaustdalBallangen KristiansandNordreisa Audnedal VindafjordLindesnesRingebuKongsbergKvalsund NamsosSarpsborgEvenesMosvik LeikangerEvje og HornnesBirkenes Austevoll Vestre TotenFolldalFlekkefjord LomOppdalUllensvangRørosSiljanVålerKviteseidBergAlta Verdal PorsgrunnFlåBjerkreimFusa BalsfjordKlæbuSokndalFlesbergEtneSnåsaNord-Aurdal KvitsøyHemneNome VadsøRødøyTynset HattfjelldalMålselvVerran Spydeberg TromsøJondalVefsnGulenSogndalKvamGol FarsundSkjåk GjøvikNotoddenVågå KarmøyRauma RandabergJølsterNordre LandVenneslaVestre SlidreSør-AurdalVossLierne HitraGraneModum KarlsøyÅmotBalestrandVangKåfjordSurnadal

Froland FrænaAlvdalHamarøySelbuMarnardal RindalÅmli Fedje

RanaHemsedalSeljordRollagKvænangenRennebuGildeskål SmølaØyer

BambleNessetSør-FronAskimByglandMeråkerGrong AustrheimNarvikLebesbyÅlKvinnheradStorfjordSamnangerHøyanger

Røyrvik TysfjordBindal Skiptvet NesFyresdalHjartdalNissedalIveland Lindås

SaudaHolBarduVikMeløyVaksdalRendalen Ulvik

Nord-Fron Hjelmeland Beiarn Bremanger

Aure Odda

Bokn Norddal

KvinesdalTinnLærdal Masfjorden Hemnes

Årdal

VinjeNore og Uvdal Luster Sunndal

Tokke Valle Hammerfest

Tydal Namsskogan Sørfold

Bykle

Tysvær

Åseral

Sirdal Forsand

Aukra Suldal

Aurland

Modalen

Eidfjord

Øygarden

0204060

Eiendomsskatt i 1000 kr per innbygger

0 1 2 3 4

Gjennomsnittelig vannkraftproduksjon 1970-1999: MW per innbygger Regresjonslinje

Kilde: Andersen Fiva og Natvik (2014). Data på historisk vannkraftproduksjon fra NVE.

Inntekter fra eiendomsskatt og historisk kraftproduksjon

 Målestokk-konkurranse: Eiendomsskatten er en synlig skatt som er enkel å

sammenligne på tvers av kommunegrenser. Innbyggerne i Gjøvik kan spørre seg: får vi mindre igjen for skattekronene enn de gjør i Hamar eller Lillehammer? Dette disiplinerer lokalpolitikere. Forskning viser at slike insentiveffekter er viktige selv for det moderate nivået eiendomsskatten ligger på i dag (Borge og Rattsø, 2008, Fiva og Rønning, 2008).

 Klare ansvarsforhold: For norske lokalpolitikere handler politikk først og fremst om å prioritere gitte ressurser til ulike velferdstjenester. Dette skaper uklare ansvarsforhold:

hvem har ansvaret når den lokale skolen forfaller? Lokalpolitikerne skylder på manglende bevilgninger fra staten, mens staten kan påpeke at grunnskolen er et kommunalt ansvar.

Vi kommer tilbake til denne typen spill mellom stat og kommune i kapittel 11.

I Sverige og Danmark kan kommunene fastsette skatteprosenten for inntektsskatten selv. I Sverige varierer skatteprosentene for primærkommunene mellom 29,2 og 34,7 prosent (Sveriges Officiella Statistikk, 2014). I Danmark varierer skattesatsene mellom 22,5 og 27,8 prosent i kommunene (Skatteminesteriet, 2014). Den norske ordningen strider mot grunnideen bak lokalt selvstyre, nemlig at lokalbefolkningen eller deres representanter bør vurdere hva de er villige til å betale for offentlige tjenester. Hva er argumentene for vår ordning?

En begrunnelse for den norske reguleringen av skattesatsen er likhetshensyn.

Erfaringene med en fri skattesats i 1950- og 1960-årene viste at mobilitet var et problem.

Velstående kommuner i Vestfold trakk til seg folk med høy inntekt, slik at kommunene kunne opprettholde god standard på tjenestetilbudet selv om skattesatsen var lav. Mange opplevde dette som urimelig. Mer generelt kan vi hevde at alle borgere bør ha lik tilgang på offentlige tjenester. Kort sagt, fordelingshensyn kan veie tyngre enn lokalt selvstyre.

Regulering av skattesatsen blir også begrunnet med hensynet til makroøkonomisk kontroll. Myndighetene ønsker å innordne kommunene i den generelle økonomiske politikken for å regulere den samlede etterspørselen i økonomien, og slik motvirke

konjunktursvingninger og arbeidsledighet. Dette er viktig fordi kommunene står for en høy andel av samfunnets verdiskapning. Ved å holde kontroll med kommunenes skatter og overføringer, og samtidig kreve balanse i budsjettene, kan staten styre aktivitetsnivået i kommunesektoren. Med en fri skattesats kan lokale tilpasninger komme til å motvirke statens økonomiske politikk.

4.3 Statlige overføringer

Det er tre hovedmål med statlige overføringer til kommunene. Det første er å påvirke inntektsfordelingen mellom kommunene, det andre er å påvirke kommunenes prioriteringer (det kommer vi tilbake til i kapittel 4.5), og det tredje er å tilføre lokalnivået tilstrekkelig med inntekter for å løse pålagte oppgaver. Disse målene reflekterer at staten har et ansvar for

kommunenes økonomi og tilbud, og innebærer en betydelig statlig kontroll med kommuneforvaltningen.

La oss se nærmere på de prinsipielle begrunnelsene for statlige overføringer.

Kilder til ulikhet

Tenk deg to kommuner. Den ene er en liten kommune med et svakt næringsgrunnlag.

Den har få i yrkesaktiv alder, og den har tilsvarende mange i skolepliktig alder og eldre som må bo på alders- eller sykehjem. Den andre kommunen er folkerik, den har et sterkt næringsliv, og en høy andel av befolkningen arbeider. Her er det tre mulige kilder til ulikhet (Thurow 1970; Oates 1972):

 Inntektsgrunnlaget. Siden kommunene er forskjellige med hensyn til næringsgrunnlag og yrkesaktivitet, vil skatteinntektene per innbygger variere. Den første kommunen har få midler til disposisjon, den andre råder over store ressurser.

 Behov. Alderssammensetningen i de to kommunene er forskjellig, slik at behovet for utdanning og helse- og sosialtjenester er ulikt. Den første kommunen må ha høyere inntekter per innbygger enn den andre for at kommunene skal ha lik standard på sine tilbud.

 Produksjonskostnader. Fordi kommunene har forskjellig folketall, kan det være kostnadsvariasjoner i produksjonen mellom de to kommunene. For eksempel er det stordriftsfordeler i kommunal administrasjon. Folkerike kommuner kan klare seg med færre administratorer per innbygger enn kommuner med få innbyggere.

Bosettingsmønsteret har også betydning for produksjonskostnadene, blant annet fordi spredtbygde kommuner forutsetter en mer desentralisert institusjonsstruktur.

For å påvirke omfanget av tjenestetilbudet i kommunene, eksempelvis for å skape økt likhet i enkeltpersoners mulighet til å få kommunale tjenester, kan staten overføre midler til

kommuner med lave skatteinntekter, til kommuner med mange unge og mange eldre, og til kommuner med lavt folketall. Følgende fire krav til hvordan et overføringssystem skal utformes, bør være oppfylt:

 Ikke premiere lav kostnadseffektivitet. Kommunene kan selv påvirke hvor effektivt de driver sin tjenesteproduksjon. Noen fylkeskommuner driver sine videregående skoler kostnadseffektivt, det vil si at de har gode skoler med relativt lav ressursinnsats. Det vil være uheldig å gi større overføringer til de fylkene som driver skolesektoren ineffektivt. Da vil fylkeskommunene insentiver til å få mest mulig utdanning for hver krone svekkes.

 Ikke skjønnsmessige vurderinger. Kriteriene for å få overføringer bør ikke åpne for skjønnsmessige vurderinger. Dersom staten fordeler tilskudd etter ikke-kvantifiserbare kriterier, vil de som har gode kontakter og er effektive forhandlere, lett få større overføringer enn andre. Skjønnsmessige tildelinger gjør det også lettere å drive krisemaksimering, det vil si å framstille tjenestetilbudet som svært dårlig. For å unngå denne typen spill bør staten fordele midler etter målbare kriterier.

 Uavhengig av lokalt skattenivå. Et grunnleggende prinsipp er at kommunene selv bør fastsette den lokale skatteprosenten. Derfor bør størrelsen på overføringene ikke avhenge av om kommunen benytter en høy eller lav skatteprosent. Overføringene til kommunene bør bestemmes av skattegrunnlaget, ikke av skatteinntekten. Et argument mot dette er

følgende: En kommune som får en høy andel av sine inntekter fra skatter, vil oppnå en vesentlig inntektsøkning ved å øke skattesatsen med ett prosentpoeng. Det samme tiltaket gir kommuner med lav skatteandel en mindre inntektsøkning.

 Lokale prioriteringer. Prinsippet om kommunalt selvstyre innebærer at kommunene kan bruke overføringene til å finansiere de oppgaver de selv vil. Tilskuddene er begrunnet i at alle kommuner skal ha samme mulighet til å få en bestemt standard på tjenestetilbudet.

Poenget er ikke at kommunene skal prioritere alle oppgaver like høyt. Tenk deg at innbyggerne i en kommune ønsker høy standard på kulturtilbudet og innbyggerne i en annen kommune prioriterer barnehager, alt annet likt. Vi har en lokalt ønsket ulikhet hvis den første kommunen bruker mye av sine inntekter på kultur, mens den andre bruker mye på barnehager. Vi kan også ha en lokalt ønsket ulikhet hvis borgerne i den ene kommunen ønsker et høyt offentlig forbruk, og derfor har høye skattesatser, mens borgerne i nabokommunen foretrekker privat forbruk og lave skatter. Dette er essensen i det lokale selvstyret.

Det er stor enighet om behovet for overføringer for å motvirke ulikheter i skattegrunnlag, befolkningssammensetning og kostnadsforhold. Det er mindre enighet om overføringene skal kompensere fullt ut for disse forholdene, fordi full kompensasjon kan redusere effektiviteten i kommuneforvaltningen. For det første vil full kompensasjon for ulikheter i skattegrunnlag svekke kommunenes motivasjon til å forbedre skattegrunnlaget. Når et lavt skattegrunnlag motsvares av tilsvarende høye overføringer, vil ikke kommunen bli stimulert til å øke inntektene gjennom en aktiv næringspolitikk. Det er ønskelig at kommunene utvikler

næringsgrunnlaget gjennom tilrettelegging av infrastruktur, arealdisponering og annet. Derfor bør ikke overføringssystemet kompensere fullt ut for ulikheter i skattegrunnlag.

For det andre er ikke alle aktuelle og målbare behovsindikatorer utenfor kommunal kontroll. Et viktig eksempel er sosialhjelp: Kommunen kan påvirke antall sosialhjelpsklienter ved et effektivt sosialt arbeid. Hvis kommunen får refundert utgifter til sosialhjelp, kan det svekke insentivet til å gjøre sosialklientene selvhjulpen. Dette taler for en delvis

kompensasjon for forskjeller i sosiale indikatorer. Befolkningens alderssammensetning kan neppe sies å være under særlig høy kommunal innflytelse, slik at utgiftsbehov knyttet til eldre bør kompenseres fullt ut. Det samme gjelder for utgiftsbehov knyttet til barn.

For det tredje er flere kostnadsfaktorer under en viss kommunal kontroll. Ett eksempel er spredt bosetting, hvor det er kostbart å tilby kommunale tjenester. Hvis vi gir større

overføringer til spredt bebygde kommuner, svekker det insentivet til å utvikle

bosettingsmønsteret slik at kommunen kan drives billigere og mer miljøvennlig på lengre sikt.

Om det er ønskelig å konsentrere befolkningen eller ikke, kommer an på hvor høy pris vi er villige til å betale for et spredt bosettingsmønster. Et annet eksempel er folketall. Dersom

kostnadsulemper ved småkommuner kompenseres fullt ut, svekker det insentivet til frivillige kommunesammenslutninger.

Kort sagt: Selv om det er sterke argumenter for å kompensere ulikheter i skattegrunnlag, befolkningssammensetning og kostnadsforhold, er det også effektivitetshensyn som taler mot å kompensere disse ulikhetene fullt ut.³

4.4 Inntektssystemet for kommunesektoren

Inntektssystemet for kommunesektoren er bygd rundt de prinsippene vi har drøftet i kapittel 4.3. Det overordnede formålet med inntektssystemet er å utjevne kommunenes og

fylkeskommunenes forusetninger for å gi et likeverdig tjenestilbud til sine innbyggere (KRD, 2013). Dessuten bruker staten kommunesektoren som et virkemiddel i regionalpolitikken. I det følgende gis en nærmere beskrivelse av hovedelementene i inntektssystemet. Vi gir deretter noen eksempler på systemets fordelingsvirkninger.

Inntektsutjevning (skatteutjevning): Skatteutjevningen omfatter inntekts- og formueskatt, samt naturressursskatt fra kraftforetak (men ikke eiendomsskatt). Figur 4.3 illustrerer hvordan inntektssystemet jevner ut skatteinntektene for kommuner (figuren til venstre) og fylkeskommuner (figuren til høyre). Vi ser at variasjonene i skatteinntekter kompenseres i stor grad, men ikke fullt ut.

Figur 4.3 Utjevning av skatteinntekter

3 Teoretisk kan insitamentsproblemet forstås innenfor prinsipal–agent-teori. Kommunene har privat informasjon om egen innsats i næringsutvikling, skatteinnkreving og tiltak for å forebygge sosiale problemer og for å utvikle et kostnadseffektivt bosettingsmønster. Staten kan vanskelig vite kommunenes egeninnsats på disse punktene, og det er vanskelig å vite hvilke kommuner som skal ha full kompensasjon for ulempene. I prinsipal–agent-teorien foreslås en risikodeling mellom de to partene ved at staten bare delvis kompenserer for kommunale ulemper, slik at kommunene har en økonomisk spore til å effektivisere.

Utgiftsutjevning: Et generelt innbyggertilskudd justeres på grunnlag av kostnadsnøkler som skal kompensere for ulikheter i befolkningssammensetning og produksjonskostnader.

Tilskuddene beregnes samlet for de ulike sektorene. Det gis full kompensasjon for både befolkningssammensetning og ulike kostnadsforhold som aldersfordeling og reiseavstand innenfor kommunen.

Distriktspolitikk: Gjennom ulike regionale tilskudd søker staten å gi utkantkommuner større kjøpekraft enn andre kommuner, slik at disse kommunene kan sysselsette flere, og opprettholde bosetting og innbyggertall ved å tilby en høyere standard på offentlige tjenester enn andre kommuner. Innenfor inntektssystemet dreier det seg om tre virkemidler:

 Småkommunetilskudd: Gis til kommuner med under 3200 innbyggere som de siste tre årene har hatt en skatteinntekt på mindre enn 120 prosent av

landsgjennomsnittet.

 Nord-Norge- og Namdalstilskudd: Alle kommuner i denne delen av landet mottar dette tilskuddet, men satsene varierer.

 Distriktstilskudd Sør-Norge: Gis til kommuner innenfor definerte geografiske områder i Sør-Norge. Kommunene som mottar dette tilskuddet mottar ikke øvrige regionale tilskudd og har de siste tre årene hatt en skatteinntekt på mindre enn 120 prosent av landsgjennomsnittet.

90100110120130140

Skatteinntekter etter utjevning

60 80 100 120 140

Skatteinntekter før utjevning (% av landsgjennomsnittet)

Kommuner med skatt over landsgjennomsnittet blir trukket 60 % av forskjellen mellom egen skatt og snittet. Det motsatte gjelder for kommuner med skatteinntekter under snittet. I tillegg får kommuner som har lavere skatteinntekter enn 90 % av snittet kompensert 35 % av forskjellen til 90 % av snittet.

Dette finansieres ved at alle kommunene får et likt trekk i kr. per innbygger (KRD, 2013).

Kommunene

90100110120130140

Skatteinntekter etter utjevning

60 80 100 120 140

Skatteinntekter før utjevning (% av landsgjennomsnittet)

Fylkeskommuner med skatt under 120% av landsgjennomsnittet blir kompensert for 90% av forskjellen mellom egen skatt og 120 % av snitttet. Skatteutjevningen finansieres ved at alle fylkeskommunene får et likt trekk i kroner per innbygger (KRD, 2013).

Fylkeskommunene

Skatteutjevning i inntektssystemet

For å kompensere for særlige utfordringer knyttet til urbanitet gis et storbytilskudd til de fire største byene i Norge. Kommuner med en særlig høy befolkningsvekst mottar et veksttilskudd. Skjønnstilskudd gis for å kompensere for spesielle lokale behov, som følge av skattesvikt og spesielt stort investeringsbehov.

Tabell 4.2 viser omfanget av de ovennevnte tilskuddene for kommunesektoren som helhet.⁴ Summen av disse tilskuddene kalles rammetilskudd og utgjør 122 milliarder kroner for kommunene i 2014. For fylkeskommunene er tilsvarende beløp 29 milliarder kroner.⁵

Tabell 4.2 Anslag på rammetilskudd til kommunesektoren i 2014, millioner kroner.

Kommunene Fylkeskommunene

Innbyggertilskudd 116 470 28 338

Sør-Norge-tilskudd 378 0

Nord-Norge-tilskudd 1 503 599

Småkommunetilskudd 946 0

Skjønnstilskudd 2 141 512

Veksttilskudd 61 0

Storbytilskudd 420 0

Sum 121 920 29 449

Kilde: Inntektssystemet for kommunar og fylkeskommunar 2014, grønt hefte (KRD, 2013). Grønt hefte er et beregningsteknisk vedlegg til statsbudsjettet.

Fordelingsvirkninger

I tabell 4.3 illustrerer vi hvordan inntektssystemet i hovedtrekk virker for seks utvalgte kommuner (Asker, Tynset, Os, Trondheim, Tromsø og Gamvik). Kolonne (1) og (2) viser skatteinntekter og inntektsutjevning per innbygger basert på tall fra 2013. Vi ser at Asker, som har en skatteinntekt på 150 prosent av landsgjennomsnittet, må betale inn til fellesskapet, mens Gamvik, som har inntekter på 73 prosent av landsgjennomsnittet, får tilskudd.

Variasjonen i inntekt kompenseres imidlertid ikke fullt ut (jfr. Figur 4.3).

For de flest tjenestene som kommunene har ansvar for er det betydelige forskjeller i produksjonskostnader. For eksempel er det billigere å drive skoler i tettbygde strøk med mange elever enn i spredtbygde strøk med få elever. Slike forhold bidrar til at Trondheim kommune er relativt billigere å drive enn Tynset kommune. Inntektssystemet sørger for å

4 Tallene er hentet fra et beregningsteknisk vedlegg til statsbudsjettet (KRD, 2013).

5 Kommunesektorens samlede tilskudd omfatter dessuten øremerkede tilskudd (se kapittel 4.5).

jevne ut disse kostnadsforskjellene (kolonne (4)). Alle kommunene får dessuten et likt innbyggertilskudd (kolonne (3)).

I kolonne (5), (6) og (7) fremgår de tre distriktspolitiske tilskuddene: Sør-Norge-, Nord-Norge- og småkommunetilskudd. Tynset er et eksempel på en kommune som mottar Sør-Norge-tilskudd. Nord-Norge-tilskuddet varierer med fylke, og er lavest i Nordland, høyere i Troms og høyest i Finnmark. Tromsø får Nord-Norge-tilskudd, mens Gamvik får både Nord-Norge-tilskudd og småkommunetilskudd.

Vekst-, storby- og skjønnsmessige tilskudd er oppgitt i kolonne (8), (9) og (10). Os kommune i Hordaland er et eksempel på en kommune som har hatt en særlig høy

befolkningsvekst de siste tre årene og mottar derfor veksttilskudd. Trondheim er et eksempel på en kommune som mottar storbytilskudd.

Kolonne (11) viser samlede tilskudd til kommunene, altså summen av kolonne (3) til (10), mens kolonne (12) viser samlede inntekter etter at tilskudd og skatteinntekter (unntatt eiendomsskatt) er summert. Inntektssystemet gjør at Gamvik framstår som den kommunen i vårt utvalg som har de høyeste totale inntektene per innbygger. Bildet har altså endret seg vesentlig fra utgangspunktet. Mens Gamvik hadde en skatteinntekt per innbygger som var omtrent halvparten av Askers, får Gamvik en samlet inntekt per innbygger gjennom skatt og inntektssystem som er omtrent en og en halv gang så høy som Asker. Tabellen illustrerer at beliggenhet i Nord-Norge og størrelsen på kommunen har stor betydning for det beløp kommunene mottar per innbygger.

Utenfor inntektssystemet representerer den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften en kostnadsfaktor for kommuner og fylkeskommuner.

Arbeidsgiveravgiften beregnes som en prosent av lønnskostnadene, og varierer fra 14.1 prosent i sentrale strøk til 0 prosent i Nord-Troms og Finnmark. Totaleffekten av

overføringssystemet og differensieringen av arbeidsgiveravgiften er en betydelig høyere kommunal sysselsetting og et bedre utbygd tjenestetilbud i utkantkommunene enn i sentrale kommuner.

Tabell 4.3 Oversikt over skatteinntekter og ulike tilskudd per innbygger for utvalgte kommuner, 2013/2014.

(1) Skatte- inntekter

(2013)

(2) Inntekts- utjevning (2013)

(3) Innbygger-

tilskudd uten utjevning

(4) Utgifts- utjevning

(5) Sør-Norge-

tilskudd

(6) Nord- Norge- tilskudd

(7) Småkommune-

tilskudd

(8) Veksttilskudd

(9) Storbytilskudd

(10) Skjønns- tilskudd

(11) Sum (3)-(10)

(12) Samlede inntekter (1)+ (2)+(11)

Asker

*57 885 innb.

*Akershus

37 449

(149.6%) -7 453 22 816 -564 0 0 0 0 0 0 23 801 53 797

Tynset

*5 556 innb.

*Hedmark

19 802

(79.1%) 4 088 22 816 7 134 1 549 0 0 0 0 288 30 238 54 128

Os

*18 459 innb.

*Hordaland

23 886

(95,4%) 685 22 816 -764 0 0 0 249 0 195 22 496 47 067

Trondheim

*180 050 innb.

*Sør-Tr.

24 900

(99,5%) 76 22 816 -4 297 0 0 0 0 349 205 22 107 47 083

Tromsø

*71 019 innb.

*Troms

23 494

(93,9%) 920 22 816 -4 488 0 3 033 0 0 0 820 36 920 61 334

Gamvik

*1 095 innb.

*Finnmark

18 136

(72,5%) 5 671 22 816 9 822 0 7 258 10 513 0 0 6 027 49 179 72 986

Kilde: Den endelige skatteutjevningen for 2014 foreligger ikke før i februar 2015. Kolonne (1) og (2) er derfor basert på tall fra 2013, hentet fra http://www.regjeringen.no/nb/dep/kmd/tema/kommuneokonomi/inntektssystemet-/lopende- inntektsutjevning.html?id=548672 . Kolonne (3) til (10) er hentet fra «Inntektssystemet for kommunar og fylkeskommunar 2014, grønt hefte» (KRD, 2013). Tabell 1-k, 2-k, 3-k og F-k. Grønt hefte er et beregningsteknsik vedlegg til statsbudsjettet.

4.5 Øremerkede tilskudd

Staten overfører også penger til kommunene for å påvirke deres prioriteringer. Dette gjøres gjennom ulike tilskuddsordninger som gjerne går under samlebetegnelsen øremerkede tilskudd.

For eksempel fikk kommunesektoren i 2013 tilskudd til:

 Økt lærertetthet (157 millioner kroner)

 Kollektivtransport (759 millioner kroner)

 Omsorgsboliger og sykehjemsplasser (1 862 millioner kroner)

Totalt utgjorde denne typen tilskudd 17 514 millioner kroner, eller omlag fire prosent av kommunesektorens samlede inntekter (TBU, 2013a).⁶ Dette er betydelig lavere enn på

begynnelsen av 2000-tallet. Årsaken er først og fremst at øremerkede tilskudd til barnehagene ble innlemmet i rammetilskuddet fra 2011.

En klassisk form for øremerkede tilskudd er at staten subsidierer deler av kostnaden ved å tilby en tjeneste (Håkonsen og Løyland, 2011). For å forstå hvordan et slikt prisvridende tilskudd vil virke sammenlignet med et rammetilskudd kan vi benytte standard konsumentteori. Tenk deg at en kommune tilbyr to tjenester, og at volumet av tilbudene er X1 og X2. Kommunen påføres gitte kostnader p1 og p2 for hver enhet av tjenestene som tilbys. Dette kan for eksempel være

kostnaden ved å ha en elev ett år i grunnskolen, og kostnaden ved å ha en person på aldershjem i ett år. La oss også forutsette at kommunen har en gitt inntektsramme R, som utelukkende brukes til disse to tjenestene. Utgangspunktet for kommunens tilpasning blir betingelsen R = p1X1 + p2X2. Staten kan nå gi tilskudd på to måter:

 Hvis staten gir overføringen som rammetilskudd, får kommunen en ubundet overføring R*, slik at den nye budsjettbetingelsen blir R* + R = p1X1 + p2X2. De to budsjettbetingelsene er illustrert i figur 4.4a. Vi får en parallellforskyvning av budsjettskranken, og tilpasningen endrer seg fra A til B, noe som innebærer en økning i tilbudet av begge tjenestene. Rammetilskuddet har en ren inntektseffekt.

 Hvis kommunen får overføringen som et prisvridende tilskudd, betyr det at staten gir et fast kronetilskudd for hver enhet kommunen tilbyr. For å ta et relevant eksempel: Staten kan gi et fast tilskudd s per (fulltids)plass i barnehage. Hvis vi lar barnehager være sektor 1, blir kommunens nettokostnader per barnehageplass (p1–s), og den nye budsjettskranken blir R = (p1–s)X1 + p2X2. Figur 4.4b illustrerer denne situasjonen. Vi ser at budsjettbetingelsen flyttes utover og får en vridning fordi barnehageplasser er blitt relativt billigere for kommunen.

6 I tillegg kommer 27 324 millioner kroner i øremerkede tilskudd utenfor kommuneopplegget (tilskudd til flyktninger og asylsøkere, samt kompensasjon for merverdiavgift).

Tilskuddet har både en substitusjons- og en inntektseffekt, slik at tilpasningen endrer seg fra A til B’. Prisvridende tilskudd fører til at tilbudet av barnehageplasser – altså den tjenesten som staten subsidierer – øker mer enn om et tilsvarende beløp var blitt gitt som et rammetilskudd.

Figur 4.4 Effekter av rammetilskudd og prisvridende tilskudd (FORLAGET SETTER INN – figur 4.1 i gamle boka)

Hvorfor bør staten bruke prisvridende tilskudd? En grunn kan være at myndighetene ønsker å bygge opp nye kommunale tilbud, og disse samtidig står svakt i prioriteringskampen mot etablerte tjenester. Et prisvridende tilskudd gir en større ekspansjon i de tjenestene staten vil at kommunene skal bygge ut, og er særlig velegnet når det ikke er hensiktsmessig å bruke

lovpålagte minstestandarder eller individuelle rettigheter. I Norge har utbyggingen av barnehagene blitt stimulert ved et prisvridende tilskudd.

En annen grunn til å benytte prisvridende tilskudd kan være at staten har andre

prioriteringer enn kommunene og derfor vil påvirke kommunenes prioriteringer på lang sikt. For eksempel kan minoritetsgrupper stå svakt i enkelte kommuner, og et prisvridende tilskudd kan sikre at tjenester for slike grupper blir høyere prioritert. Et prisvridende tilskudd er derfor en metode for å oppnå samsvar mellom statlige mål og kommunal ressursbruk.

En tredje grunn til å bruke prisvridende tilskudd er eksternaliteter. Det innebærer at det kommunale tilbudet i en kommune gir positive eller negative ringvirkninger i nabokommunene.

Et aktuelt eksempel er kulturtilbudet i storbyene. Både senterkommunenes egen befolkning, innbyggerne i forstadskommunene og kanskje enda flere har glede av parkene, museene og teatrene i storbyene. Staten vil at senterkommunene skal ta hensyn til at befolkningen utenfor egne grenser har glede av kulturtilbudet. Den kan bruke prisvridende tilskudd for å få storbyene til å gi et større tilbud enn de ellers ville ha gjort.

Prisvridende tilskudd har også fordelingsmessige konsekvenser. Størrelsen på de prisvridende overføringene S er proporsjonale med tjenestevolumet, det vil si S = sX1. En rik kommune vil i utgangspunktet ha råd til å gi et godt tilbud på alle sektorer, og den vil derfor motta mer i prisvridende tilskudd enn en fattig kommune.

Et problem med øremerkede tilskudd er at de kan motvirke hverandre (NOU 2005:18). Et system av øremerkede tilskudd kan derfor ha om lag samme effekt på kommunale og

fylkeskommunale prioriteringer som rammeoverføringer. Denne innsikten innebærer for det første at det på nasjonalt nivå må foretas en stram prioritering av hvilke tjenesteområder som eventuelt bør øremerkes. Dersom alle sektorer prioriteres gjennom øremerking, er realiteten at ingen prioriteres. Håkonsen og Løyland (2011) finner at øremerkede tilskudd har relativt moderat betydning for kommunale og fylkeskommunale prioriteringer.

4.6 Brukerbetaling

Den tredje viktige kommunale inntektskilden, i tillegg til skatter og overføringer, er

brukerbetaling – gebyrer og avgifter på tjenester. En kommunal skatt er en tvungen innbetaling som ikke innebærer krav om en bestemt motytelse. Brukerbetaling, derimot, er en tvungen eller frivillig innbetaling som medfører krav om en motytelse. Forbrukeren betaler en pris for å få en bestemt tjeneste. Her er det viktig å skille mellom tre tilfeller:

 Når forbruket av tjenesten er lovregulert, er alle forpliktet til å benytte den kommunale tjenesten. Dette gjelder for eksempel kommunal renovasjon. Alle er forpliktet til å benytte kommunal søppeltømming og må betale det tjenesten koster. Liknende ordninger har vi for vann og kloakk. I disse tilfellene nærmer gebyrene seg ordinær skatt. Dette gjelder særlig dersom gebyrene ikke avhenger av forbruket av tjenesten.

 I andre tilfeller er det frivillig å benytte seg av tjenestetilbudet. Det er frivillig å benytte kommunale barnehager, offentlige bussruter og å gå på kommunal kino. Slik sett likner kommunen her på en privat bedrift og brukeren på en konsument. Forskjellen kan være at kommunen ofte er den eneste tilbyderen, slik at det ikke er reell konkurranse om kundene. Det er også den forskjell at kommunale tilbud ofte er sterkt subsidiert, slik at forbrukeren bare betaler en liten del av kostnadene med å frambringe tjenestene.

 I det tredje tilfellet tilbys kommunale tjenester i konkurranse med private produsenter. Slik virksomhet er gjerne organisert som selvstendige kommunale bedrifter. Her står kommunens bedrifter på lik linje med private foretak.

Det er (minst) tre motiver for brukerbetaling av kommunale tjenester: begrense forbruket, finansiere det aktuelle tjenestetilbudet, eller øke de kommunale inntektene.

– Begrense forbruket. Vi tenker ofte at det er våre behov som skal bestemme forbruket av

offentlige goder, og ikke vår kjøpekraft. Inntektsforskjeller skal ikke bestemme vår tilgang på grunnleggende ytelser som utdanning og helsetjenester. Mot dette hevdes at gratis tilbud fører til et forbruk som er høyere enn det som er samfunnsøkonomisk forsvarlig. Folk vil for eksempel etterspørre helsetjenester som har liten helsemessig effekt, ganske enkelt fordi pasientene ikke betaler selv. Gratis tilbud vil enten føre til et overforbruk (dersom tilbudet er tilstrekkelig dimensjonert), eller til rasjonering gjennom køer og ventelister. For å motvirke dette kan en innføre egenandeler (f.eks. ved legebesøk) som begrenser forbruket og som bevisstgjør brukerne om at tjenestene faktisk har en samfunnsmessig kostnad. Hvor mye en økning i brukerbetalingen på en tjeneste reduserer etterspørselen (dvs. priselastisiteten) varierer med tjenestens karakter. For mange offentlige tjenester er priselastisiteten lav, typisk slik at en prisøkning på 10 prosent bare vil redusere etterspørselen med 1–5 prosent (Långtidsutredningen 2003; SOU 2003:57, Bilaga 7).

– Finansiere tjenestetilbudet. Offentlige tjenester kan finansieres ved alminnelige skatter eller ved betaling fra brukerne. Etter økonomisk teori er det godenes karakter som bør bestemme om de kan og bør finansieres ved skatter eller ved brukerbetaling. Effektivitetshensyn taler for at skatter brukes til å finansiere kollektive goder eller goder med store eksterne virkninger, mens avgifter bør brukes for private goder. Hvis avgifter brukes for å finansiere kollektive goder, kan det føre til et underforbruk. Bruk av bomavgifter på en vei med god kapasitet, vil føre til underutnyttelse av veien. Argumentet om at kommunen ikke har råd, står slik sett ikke sterkt. En kan også si at hvis innbyggerne har råd til å betale for tjenester i form av avgifter, har de også råd til å betale det samme i skatter. Det er derfor lite meningsfullt å hevde at kommunen ikke har råd til å finansiere helsetjenester eller skoler. Slik kommunene faktisk er regulert, har begrunnelsen likevel gyldighet. Norske kommuner har små muligheter for å øke sine skatteinntekter, iallfall på kort sikt. De står derfor ofte overfor en avveining mellom en høy standard på tjenestene finansiert ved høye gebyrer, eller en lav standard på tjenestene uten bruk av gebyrer.

– Øke kommunale inntekter. Den tredje begrunnelsen er at kommunen også kan tjene penger på forretningsmessig basis. Slik gir prissetting på et område bidrag til å finansiere kommunens kjernetilbud innenfor skole, helse og omsorg. Regler begrenser imidlertid slik bruk av gebyrer utenfor ordinær forretningsdrift. Kommunene driver i beskjeden grad med lønnsom forretningsdrift, slik at motivet å tjene penger spiller liten rolle. Utenom forretningsdrift kan ikke avgiftsinntektene for en tjeneste overstige kommunens utgifter til tjenesten. Det er derfor ikke tillatt å drive tjenester som eldreomsorg eller barnehager med overskudd, for på den måten å finansiere kulturtilbudet.

Kommunene utnytter i økende grad mulighetene til å kreve betaling for sine tjenester. Totalt har kommuneforvaltningens inntekter fra brukerbetalinger økt fra fem prosent av totale inntekter i 1972 til 12 prosent i 2012. Tjenesteområdene med de største gebyrinntekter er tekniske tjenester (som inkluderer vann, avløp og renovasjon). I 2012 står tekniske tjenester for 47 prosent av de totale gebyrinntektene (TBU, 2013b). Disse ytelsene er lovbestemte, og de varierer oftest ikke med det faktiske forbruket i husholdningene. Kommuneforvaltningen har i tillegg betydelige gebyrinntekter fra helse- og sosialtjenester (27 prosent), barnehager (7 prosent),

skolefritidsordning (5 prosent), og kultur og idrett (5 prosent).

Effektivitets- og fordelingsvirkninger

Som nevnt foran tilsier effektivitetshensyn at kollektive goder finansieres gjennom skatter. De aller fleste offentlige tjenester er imidlertid individuelle goder (riktignok ofte med

samfunnsmessige ringvirkninger), noe som kan tilsi gebyrfinansiering. En velinformert forbruker kan selv velge omfang og kvalitet på sitt tjenesteforbruk, og tilpasse seg slik at velferdsgevinsten svarer til kostnadene. Etter klassisk teori vil individuell tilpasning bety at velferden da blir høyest. For de fleste kommunale tjenester er brukerbetalingen ikke utformet for å regulere etterspørselen på denne måten. Dels er gebyrene satt så lavt at det eksisterer en

overskuddsetterspørsel som gjerne rasjoneres gjennom administrative systemer, dels er forbruket obligatorisk slik at brukeren ikke har valgmuligheter, og dels svikter forutsetningen om

velinformerte forbrukere.

Gebyrer kan imidlertid være en gunstig finansieringsmåte fordi de avlaster

skattesystemet. Skatter fører til et effektivitetstap i privat sektor, blant annet ved at det reduserer folks ønsker om å arbeide. En skattefinansiert krone koster atskillig mer enn en krone. I

Inntektssystemutvalgets utredning (NOU 1997:8) anslås det at en økning i brukerbetalingen på 10 prosent (2 milliarder kroner), og en tilsvarende reduksjon i skatten på arbeidsinntekt, kan øke verdiskapningen i privat sektor med 1,0–1,4 milliarder kroner. Gebyrfinansiering kan derfor forsvares ved at beskatningen har en effektivitetsvridende effekt.

Det hevdes ofte at gebyrer er en uheldig finansieringsform ut fra likhetshensyn. Forskjeller i personlig kjøpekraft skaper ulikheter i forbruket av offentlige tjenester, og folk med lav inntekt må bruke en urimelig høy andel av total inntekt for å finansiere bruk av nødvendige offentlige tjenester. Fordelingsvirkningene av brukerfinansiering avhenger imidlertid av to forhold. For det første avhenger det av hvem som er de mest intensive brukerne av avgiftsbelagte tjenester. Hvis forbruket av avgiftsbelagte tjenester øker med økende personlig inntekt, indikerer det at

egenbetalingen har en gunstig fordelingseffekt. Gebyrfinansieringen bidrar til å redusere virkningen av at folk med lav inntekt subsidierer forbruket til folk med høy inntekt. Omvendt, hvis folk med lav inntekt forbruker avgiftsbelagte tjenester mer enn folk med høy inntekt, må fordelingsvirkningene sies å være uheldige ut fra et likhetsmål. For det andre avhenger

fordelingseffekten av om alle betaler samme pris. En mulighet er å la folk med høy inntekt betale en høyere egenbetaling enn brukere med lav inntekt, noe som ikke er uvanlig i barnehager. Det er også mulig å la egenandelen avta med økende forbruk, slik at storforbrukere ikke belastes i