Postadresse Fakturaadresse Telefon E-postadresse Org. nr 1 av 5
Høringssvar - vedr. arbeidsgruppens forslag til bl.a. ny lov om politimyndighet i Forsvaret
1. Innledning
Det vises til Forsvarsdepartementets høring av en arbeidsgrupperapport med forslag til revisjon blant annet lov om politimyndighet i Forsvaret av 24. juni, med høringsfrist 6. oktober dette år.
Forsvarsbygg har vurdert høringsforslaget nærmere og har enkelte merknader av generell karakter og enkelte særskilte merknader til lovforslaget.
Gjeldende rett rundt hva som utgjør «militært område» og dets rettslige konsekvenser er i dag, etter
Forsvarsbyggs syn, uklar. Forsvarsbygg har hatt en forhåpning om at arbeidsgruppen skulle adressere dette i større grad i forbindelse med arbeidet med nye lovforslag, men kan ikke se at det er tilfellet. Det redegjøres ytterligere for dette i punkt 2 nedenfor.
Forsvarsbygg har også enkelte merknader til de bestemmelsene i arbeidsgruppens lovforslag som synes å være særlig relevant for Forsvarsbygg, jf. punkt 3 nedenfor.
Forsvarsbygg har ikke merknader til de øvrige foreslåtte bestemmelsene i denne loven eller forslag til revisjon av de øvrige lovene.
2. Generelle merknader 2.1. Innledning
Lovforslaget og dets angivelse av hvor Forsvarets representanter kan ha politimyndighet, beror på hva som rettslig sett kan anses som et «militært område», jf. § 1 i dagens lov og § 4 i høringsforslaget. Forsvarsbygg forstår også at lovens primære formål og nedslagsfelt er å klargjøre Forsvarets myndighet til å benytte
virkemidler i utgangspunktet forbeholdt politiet for å opprettholde ro, orden og sikkerhet i Forsvaret. Dette skal gjøres gjennom blant annet bortvisning, innbringelse, foreløpig arrest og visitasjon av personer samt mulighet til å gi pålegg til disse.
Forsvarsbygg har tidligere gjort oppmerksom på at begrepet «militært område» også benyttes i andre sammenhenger enn forholdet til eventuell politimyndighet i Forsvaret. Dette gjøres både med og uten henvisning til dagens lov om politimyndighet i Forsvaret. Dette skyldes trolig at det ikke er regulert i annet lovverk hva som utgjør et «militært område» og hvilke rettslige konsekvenser dette har, utover at det også oppgis at «militære områder» kan være forbudsområdet etter sikkerhetsloven § 7-5. Det er imidlertid ikke angitt noen nærmere definisjon i sikkerhetsloven § 7-5 og heller ikke redegjort nærmere for innholdet i
Til Vår saksbehandler Vår dato Vår referanse
Forsvarsdepartementet
Postboks 8126 Dep 0032 OSLO
Mads Halle Olsen 06.10.2021 2021/3423-3/310
Tidligere dato Tidligere referanse
begrepet eller angitt hvilken eventuell sammenheng det er mellom begrepsbruken i lov om politimyndighet i Forsvaret og sikkerhetsloven.
Forsvarsbygg har forstått det slik at det har vært en intensjon om å klargjøre rettskildebildet i dette
revisjonsarbeidet, men kan ikke se at det er tilfelle. Det registreres også at arbeidsgruppens mandat har vært avgrenset til å se på politimyndighet i Forsvaret og ikke ta høyde for begrepet «militært område» i andre sammenhenger.
Dette medfører at det fremdeles er en uklar rettstilstand tilknyttet begrepet «militært område».
2.2. Konkrete eksempler
Forsvarsbygg opplever for det første at begrepet «militært område» benyttes av Forsvaret som angivelig hjemmelsgrunnlag til arealdisponering av eiendom, bygg og anlegg (EBA) i forsvarssektoren, da uavhengig av om det er Forsvaret eller sivil leietaker som rent faktisk har rådigheten over aktuell EBA. I dette ligger det at Forsvaret tidvis benytter begrepet for å forsøke å gi pålegg/beordringer til Forsvarsbygg eller sivil leietaker om blant annet hvordan sektorens EBA kan benyttes (eksempelvis om det kan gjennomføres konserter eller om/hvor det kan settes opp boder under festivaler), hvem som kan være leietakere, hvem som kan benytte seg av friområder og parkeringsplasser og hvilke arrangementer som kan gjennomføres (eksempelvis hvilke artister som kan avholde konsert), herunder med vilkår/forutsetninger for gjennomføring av arrangementer som i praksis vil medføre at den sivile virksomheten enten må opphøre eller begrenses betydelig. Slike pålegg/beordringer er spesielt utbredt på de nasjonale festningsverkene som Forsvarsbygg forvalter, og det er ulike deler av/representanter fra Forsvaret som opptrer på denne måten.
Forsvarets opptreden er etter Forsvarsbyggs syn i strid med internstatlige føringer og har heller ikke grunnlag i gjeldende rettskilder. Det interne forholdet mellom Forsvarsbygg og Forsvaret direkte kan naturlig nok løses internt i staten. Det nevnes imidlertid at Forsvarsbygg opplever det som utfordrende at Forsvarets ansatte har et såpass utstrakt bruk av begrepet «militæret område» som en begrunnelse/hjemmel/argument for
disponeringer på areal Forsvaret ikke leier. Det er i alle tilfeller problematisk at Forsvaret setter føringer og begrensninger til Forsvarsbygg som er i strid med privatrettslige avtaler inngått med sivile leietakere, eventuelt setter føringer og begrensninger direkte til leietakere i strid med deres leieavtaler med Forsvarsbygg.
Begrepet «militært område» benyttes/er forsøkt benyttet også tidvis for å begrense eller hindre ferdsel rundt eller i konkrete områder. Dette gjelder da også overfor sivile aktører som har privatrettslige rettigheter til å oppholde seg i området (eksempelvis etablerte fiskerettigheter) eller hvor rett til slik ferdsel eller opphold følger av annet lovverk, slik som allemannsretten (sperringer som i tillegg også begrenser atkomst til tur- eller strand/badeområder). Forsvarsbygg kan ikke se at nåværende lov om politimyndighet i Forsvaret eller lovforslaget vil kunne benyttes som rettslig grunnlag for å nekte aktører å utøve sin rett til adgang, ferdsel og/eller opphold – med mindre det er nødvendig som følge av ro, orden og sikkerhet i Forsvaret. Så vidt Forsvarsbygg kan forstå, er det kun dersom området er fastsatt som et forbudsområde etter sikkerhetsloven § 7-5 eller der hvor Forsvaret/Forsvarsbygg eventuelt har et privatrettslig rettsgrunnlag at
Forsvaret/Forsvarsbygg har anledning til å begrense ellers lovlig ferdsel.
Det kan i denne sammenheng bemerkes at arbeidsgruppen synes å ha en noe upresis bruk av HR-2018-1907A (Blom-saken). Dommen synes å bli brukt som eksempel på at også sivile områder kan utgjøre et «militært område» og som det kan settes begrensninger i adgang og ferdsel i. Det er imidlertid ikke det forhold at området (eventuelt) utgjorde et militært område som gav slikt hjemmelsgrunnlag i denne saken. Området var fastsatt som et forbudsområde etter sikkerhetsloven § 7-5s forgjenger, slik at det er sikkerhetsloven som gav rettslig grunnlag til å nekte samtykke til at oppdrettsanlegget bl.a. kunne utvide sitt anlegg. Saken omhandlet for øvrig heller ikke om Forsvarets personell hadde politimyndighet. Etter vår oppfatning er illustrerer dette behovet for klargjøring av rettskildebildet og avklare riktig/presis bruk av begrepet.
Begrepet har også blitt brukt i planprosesser etter tidligere og nåværende plan- og bygningslov til å få tydeliggjort i kommunale planer hvilke områder det fra forsvarssektorens side er ønskelige at det foreligger begrensninger i muligheten for bebyggelse og aktivitet, uten at det har en helt klar rettslig forankring.
Forsvarsbygg opplever dessuten at Forsvaret og Militærpolitiet benytter begrepet som hjemmelsgrunnlag for det som fra Forsvarsbyggs side synes reelt sett synes å være ransakinger for å undersøke potensielt straffbare
Forsvarsbyggs erfaring er at det i større grad blir stilt spørsmål fra sivile aktører, det være andre statlige organ, kommuner eller private aktører, om rettslig grunnlag for generelle begrensninger og rettigheter som gjøres gjeldende fra forsvarssektoren side, slik at ovennevnte forhold bør vurderes og klargjøres nærmere av arbeidsgruppen og/eller Forsvarsdepartementet.
3. Særskilte merknader 3.1. Merknad til forslagets § 1
Det fremgår i § 1 i høringsforslaget at «[l]oven skal ivareta Forsvarets behov for sikkerhet, disiplin, ro og orden».
For Forsvarsbygg er det uklart hva som menes med denne formuleringen, da særlig «Forsvarets [...] sikkerhet».
Ordlyden kan tilsi at det knytter seg til et såkalt «safety»-perspektiv for Forsvaret, det være EBA, materiell eller personell. Dersom dette knytter seg til generelle/nasjonale sikkerhetsinteresser (security), bør dette fremgå klarere. Det kunne ha vært en fordel å se til sikkerhetslovens bruk av begrep og definisjoner dersom denne også er ment i et større nasjonalt perspektiv. Videre er det uklart om Forsvaret da også har myndighet til inngrep når det er trusler som primært retter seg mot andre etater underlagt Forsvarsdepartementet de steder hvor etatene holder til på samme område, eksempelvis militær leir.
3.2. Merknad til forslagets § 4
Det er uklart for Forsvarsbygg om § 4 c og ordlyden «fastsatt under henvisning til militære hensyn» er ment som en innskrenkning av hvilke forbudsområder etter sikkerhetsloven § 7-5 det kan utøves militær politimyndighet i.
Videre er det uklart hva som eventuelt ligger i en slik begrensningen. Forsvarsbygg kan ikke se at begrepet
«militære hensyn» er nærmere definert eller angitt i lov eller merknader til bestemmelsen. Begrepet «militære hensyn» benyttes heller ikke i sikkerhetsloven § 7-5.
Forsvarsbygg antar at formålet har vært å avgrense politimyndighet i Forsvaret til forbudsområder som er fastsatt av Forsvarsdepartementet, og ikke fra sivil sektor. Dette fremgår imidlertid etter vårt syn ikke klart nok.
Det kan ikke utelukke at det vil bli stilt spørsmål ved om et forbudsområdet, som fastsatt av
Forsvarsdepartementet er begrunnet i generelle nasjonale sikkerhetshensyn og ikke rene «militære hensyn».
Forsvarsbygg mener det er uheldig og uhensiktsmessig å benytte slike uklare og skjønnsmessige begrep i loven for å avgrense politimyndigheten.
For det tilfellet at loven skal kunne benyttes i lignende tilfeller som angitt i punkt 2 ovenfor, så kunne det også ha vært en fordel om det ble klargjort om bestemmelsen kan/skal omfatte juridiske personer, jf. også
arbeidsgruppens henvisning til Blom-saken.
3.3. Merknad til forslagets § 5
Det angis i forslagets § 5 at et «militært område» er blant annet «et område som Forsvaret har rådighet over». Det fremgår imidlertid ikke nærmere hvilke kriterier som skal være innfridd for Forsvaret etter denne lov har slik
«rådighet». Tvilstilfeller kan oppstå der hvor også andre statlige eller sivile aktører holder til, eksempelvis slik som ved de nasjonale festningsverkene som forvaltes av Forsvarsbygg. Forsvarsbygg mener det er en fordel om det avklares hvilken/hvor stor rådighet må Forsvaret ha for at området kan anses som et «militært område»
etter lovforslaget.
Videre vil det være hensiktsmessig å avklare om Forsvaret ensidig kan bestemme at områder som andre også disponerer utgjør «militært område». Dessuten bør det avklares om Forsvaret da har en ubetinget rett til å benytte seg av de virkemidler som fremgår av loven overfor representanter fra andre aktører som har sin virksomhet i området. Den praktiske betydningen av spørsmålet knytter seg særlig til den uklarheten som foreligger i hvilken rettslig konsekvens det har at et område utgjør et «militært område», jf. punkt 2 ovenfor.
Rekkevidden vil kunne få betydning for Forsvarsbyggs avtaler med sivile leietakere, herunder hvilke begrensninger som kan/ ikke kan pålegges Forsvarsbygg eller de sivile leietakerne og hvilken myndighet Forsvaret har overfor ansatte i sivile leietakere.
Det er videre uklart hva som menes med «uro» og «ordenen på militært område», jf. § 5 (4), og hva som skal til for at disse tersklene er innfridd. Dette kan eksempelvis utgjøre alt fra høy støy ved et lovlig arrangement som en sivil aktør er ansvarlig for, til konkrete trusler mot nasjonale sikkerhetsinteresser.
Det angis i lovforslaget at det er et krav om at et «militært område» også skal merkes som dette. Slik merking vil da gi politimyndighet i det konkrete området, men Forsvarsbygg ikke kan se at dette gir myndighet til å nekte atkomst, bortvise, instruere noen i området med mindre det er nødvendig for ro, orden og sikkerhet i Forsvaret.
Det er da heller ikke ubetinget anledning til å sette opp sperrer på dette grunnlag som er i strid med andre privatrettslige rettigheter og allemannsretten.
3.4. Merknad til forslagets § 10
Som angitt i merknad for § 1, er det uklart hva som er ment å utgjøre «sikkerhet, ro og orden i Forsvaret», herunder også om det da er begrenset til forhold i Forsvaret. Videre er det uklart om det gjelder ethvert lovbrudd eller om det må rette seg mot «sikkerhet, ro og orden i Forsvaret». Det burde trolig også presiseres hvilke tiltak som er tillatt for å «forebygge» et lovbrudd. For øvrig brukes begrepet «avverge» lovbrudd i § 11 (1), bokstav c, uten at det er klargjort om dette er ment å utgjøre realitetsforskjell.
3.5. Merknad til forslagets § 11
Det er uklart om personer som faller innenfor vilkår angitt i § 4, også kan utøve myndighet på områder som det utelukkende er andre etater underlagt Forsvarsdepartementet som har rådighet over. Forsvarsbygg antar at det tidvis kan være behov for inngrep også på slike områder.
På den andre siden åpner bestemmelsen opp for at Forsvarets representanter som faller inn under lovforslagets
§ 4 også kan gjøre inngrep overfor Forsvarsbyggs leietakere på områder som faller inn under § 5. Det kan det ikke uten videre være anledning til.
Bestemmelsen er personfokusert. Det kan være hensiktsmessig å klargjøre om loven også skal kunne anvendes overfor juridiske personer, jf. tidligere kommentarer om dette.
3.6. Merknad til § 12
Forsvarsbygg antar at det her skal være en begrensning i lovforslagets § 4 og 5 i hvem som kan både gi pålegg og hvem det kan gis pålegg til samt under hvilke vilkår og forutsetninger. Det må også være en begrensning i når og om hva det kan gis pålegg om.
3.7. Merknad til § 19
Denne bestemmelsen kan etter Forsvarsbyggs syn være noe problematisk. Det kan oppstå tilfeller hvor bygg og boliger som ligger utenfor en militær leir likevel vil være del av et «militært område» etter lovforslaget. Tidvis leies det ut slike boliger utenfor leir til forsvarsansatte. Bestemmelsen gir da en rett til inspeksjon av slike boliger, uten at det fremgår formalkrav for å gjennomføre slike inspeksjoner. Slik bestemmelsen er formulert foreligger det en risiko for at inspeksjon også gjennomføres for å avdekke mulige straffbare forhold, men hvor det ikke stilles de samme prosessuelle krav til ransaking av bolig som gjøres i straffeprosessloven. Det er etter bestemmelsen kun eventuelle funn som da må behandles i henhold til straffeprosessloven. Dette synes Forsvarsbygg er betenkelig. Ofte vil det også skape vanskelig situasjoner for Forsvarsbygg som utleier, hvor lokale representanter fra Forsvaret og/eller Militærpolitiet krever adgang til utleieboligen, uten å måtte fremvise nærmere hvilke vurderinger som er gjort, hva formålet er med inspeksjonen og at alle de hensyn som for øvrig skal ivaretas i straffeprosessloven, er ivaretatt.
Det er også uklart hva den praktiske forskjellen mellom militær inspeksjon og ransaking av boliger er og hvor grensesnittet går. Etter Forsvarsbyggs syn kan det være hensiktsmessig å angi nærmere hvilken rekkevidde den militære inspeksjonsretten er ment å ha i form av hvilke tiltak som er tillatt og grundigheten i inspeksjonen.
Andre enn Forsvarsbygg må vurdere hvorvidt det er uproblematisk at det brukes bevis avdekket under en militær inspeksjon i en eventuell sivil straffesak, hvor altså selve funnet er gjort uten å følge de prosessuelle
Det er etter Forsvarsbygg syn sentralt at ovennevnte forhold avklares nærmere, blant annet for at Forsvarsbygg også skal kunne bistå Forsvaret og å tilrettelegge for inspeksjoner samt opptrer i henhold til annen norsk lovgivning.
For øvrig benyttes tidvis begrunnelse at boligene befinner seg på «militært område» som et tilsynelatende hjemmelsgrunnlag for ransaking/inspeksjon av boliger, jf. også punkt 2.2. ovenfor.
4. Avslutning
FB mener det er behov for i større grad se nærmere på og vurdere innholdet, konsekvens og rekkevidde av begrepet «militært område», som altså primært er hjemlet i lov om politimyndighet i Forsvaret. Det er uklart i hvilken grad lovforslaget og bruk av begrepet «militært område» generelt er ment å ha betydning for andre forhold enn «sikkerhet, disiplin, ro og orden» i Forsvaret, jf. § 1 i forslaget til revidert lov om politimyndighet i Forsvaret.
For øvrig har Forsvarsbygg merknader til enkelte av arbeidsgruppens foreslåtte bestemmelser i sistnevnte lov som vi er av oppfatning av at arbeidsgruppen og/eller Forsvarsdepartementet bør vurdere nærmere.
Mads Halle Olsen
Advokatene i Forsvarsbygg
Dette dokumentet er elektronisk godkjent og derfor ikke signert.