Verspielte Freundschaft

O termo “descentralização” tem sido cada vez mais incorporado pelas políticas públicas educacionais, que sem infringir as regras de harmonia do conceito, caracteriza-se como a não centralização da gestão autoritária. Entretanto, esse conceito guarda ambiguidades, pois no Brasil, o Plano Diretor de Reforma do Estado Brasileiro (PDRAE) reconfigurou as funções do Estado descentralizando-a para a administração pública, embora nesse modo o que se tem é uma desconcentração de tarefas.

Na educação, a descentralização, como em vários países evoluiu em duas direções opostas: um movimento de centralização e, paralelamente, transferência de novas competências para a escola. No caso do Brasil, como entes federativos, os municípios, “resguardados pelo princípio da soberania assumem a gestão de políticas públicas sob a prerrogativa de adesão, precisando, portanto, ser incentivados para tal” (ARRETCHE, 1999, p. 114).

De modo a favorecer a compreensão das ambiguidades do termo descentralização, Novaes e Fialho (2010, p. 586) apresentam quatro variações, sendo: a) desconcentração: se caracteriza pela transferência ou delegação de autoridade, ou ainda, de competências de ação do governo central para as regiões e localidades; b) delegação: mantém uma cadeia hierárquica que toma as decisões e transfere responsabilidades, no entanto, a autoridade se mantem sobre o controle da unidade que a delegou; c) devolução: caracteriza-se pelo fortalecimento e autonomia dos governos regionais e locais que não requer o controle direto do governo central e; d) a privatização: caracterizada pela progressiva transferência de controle governamental da educação, convertendo as escolas públicas em escolas privadas.

Neto e Castro (2011) afirmam que o processo de descentralização atualmente em desenvolvimento no sistema educacional não foi, necessariamente, resultado das conquistas democráticas por parte dos movimentos sociais. O que tem ocorrido é que na educação, a descentralização tem reduzido a ação estatal de práticas de gestão próprias do setor privado e, com isso, procura-se diminuir a hierarquia propiciando a entrada do setor privado no sistema, possibilitando decisões mais próximas do local de execução dessas políticas.

A descentralização a partir do modelo federativo brasileiro acarretou um nível de autonomia política para os estados e municípios, inclusive na formulação de políticas locais, devido às propostas de separação nos arranjos institucionais. O desenho do federalismo brasileiro após a Constituição Federal de 1988 determina a inclusão do município como ente federativo29_{. O art. 18 define a Organização Político-Administrativa do Estado e prevê que: “A}

organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios, todos autônomos nos termos desta constituição” (CF/BRASIL, 1988). Uma federação, para Cury (2010), é a união de membros federados que formam uma só entidade soberana, que seria o Estado Nacional, no qual as unidades federadas subnacionais (estados e municípios), no caso do Brasil, gozam de autonomia dentro dos limites jurisdicionais atribuídos e especificados.

Um caso de descentralização/desconcentração de tarefas se dá na administração das escolas – agora financiadas pelos municípios –, no Brasil está sob a responsabilidade das secretarias municipais de educação, que entre as suas principais funções, estão: definir as políticas municipais de educação e estabelecer, por meio do plano municipal de educação, as prioridades, as estratégias e as ações necessárias para cumprir seu compromisso legal. Cada município pode optar por criar seu próprio sistema de ensino ou integrar-se ao sistema estadual. Para dar materialidade à descentralização da gestão na perspectiva da democratização, nos últimos anos vem sendo implementada a política de criação de conselhos em âmbito municipal e escolar no Brasil. Os municípios que optam por criar seu próprio sistema podem ter seu órgão consultivo: o Conselho Municipal de Educação, um organismo colegiado integrado por representantes da comunidade e da administração pública que atua como mediador entre a sociedade civil e o poder executivo local na discussão, elaboração e implementação da política de educação municipal (MORDUCHOWICZ; ARANGO, 2010).

29 _{O Art. 1º da Constituição Federal apresenta a seguinte redação: “A República Federativa do Brasil, formada}

pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático de direito (BRASIL, 1988)

Com a implantação dos conselhos nas unidades escolares, estas passam a ter a autonomia para tomarem decisões de problemas administrativos, pedagógicos e financeiros, e devem prestar contas ao poder central – governo federal – pelo sucesso ou fracasso das suas decisões, que através da assinatura dos “contratos de gestão”, de “termos de adesão” às políticas neoliberais e das decisões colegiadas, responsabilizam-se pelo andamento das unidades escolares. Nesse sentido, o que há é uma desconcentração de poder com a delegação de tarefas para as unidades escolares, sendo o governo federal o órgão regulador e centralizador da política.

As propostas de mudanças nos arranjos institucionais são mais difíceis de serem concretizadas no federalismo. No caso do Brasil, as constituições brasileiras não preveem regras para secessão. A esse respeito, a Constituição de 1988 define que nenhuma emenda constitucional poderá abolir “a forma federativa do Estado” (CF/88, art. 60, inciso I do § 4º), tornando-se essa uma cláusula pétrea30_{. Já no caso dos formatos institucionais mais flexíveis,}

“a descentralização supõe um movimento no qual uma autoridade central devolve ou delega poderes; mas não apenas isso, se tais poderes já estão descentralizados, pode recentralizá-los” (KINCAID, 2002 apud MORDUCHOWICZ; ARANGO, 2010, p.126).

Segundo Cury (2010, p.153), existem três modelos de federalismo: primeiro, o federalismo centrípeto, que se caracteriza pelo fortalecimento do poder da União; segundo, o federalismo centrífugo, no qual há um fortalecimento do poder do Estado membro sobre o da União, com uma considerável autonomia daqueles; e, terceiro, o federalismo de cooperação, no qual se busca um equilíbrio de poderes entre a União e os Estados-membros, estabelecendo laços de colaboração na distribuição das múltiplas competências por meio de atividades planejadas e articuladas entre si, objetivando fins comuns.

Nesse caso, o federalismo de cooperação é o que se assemelha a política proposta no PMCTPE e na construção do Plano de Ações Articuladas (PAR), que a partir da adesão pelos municípios ao Compromisso, propõe um regime de colaboração, embora, na prática, a execução do PAR seja permeada de contradições entre discursos democráticos, práticas centralizadoras e colaboração entre os entes federativos.

As reformas educativas na década de 1990 “redimensionam a polaridade centralização- descentralização” (OLIVEIRA, 2000, p. 13), isto é, enquanto se descentralizava a gestão e o

30 _{De acordo com Gutierres (2015) as cláusulas pétreas são assim denominadas porque não podem ser modificadas}

por meio de emendas Constitucionais, sob pena de se alterar a configuração do Estado de Direito, o que só pode ser feito mediante uma nova Constituição. Além da forma federativa de Estado o artigo 60 da CF/88 menciona como cláusulas pétreas: o voto direto, secreto, universal e periódico; a separação dos Poderes; os direitos e garantias individuais.

financiamento com o advento do FUNDEF/FUNDEB, centralizava-se o processo de avaliação e controle do sistema, estabelecendo-se “padrões de qualidade” sob a aferição pelos critérios do mercado através de diversos instrumentos que vão de exames padronizados a construção de indicadores sobre a infraestrutura, ao corpo docente e discente.