Previsto nos artigos 26.º e seguintes da LBSS, tem por função garantir os direitos essenciais dos cidadãos e a igualdade de oportunidades, assim como promover o bem- estar e coesão sociais. Cabe-lhe proteger a população mais carenciada através da
102 Cf. Joaquim Freitas da Rocha, Anuário Publicista da Escola de Direito da Universidade do Minho: Responsabilidade e Cidadania, Tomo I, 2012, pág. 133, publicado em https://issuu.com/eduminho/docs/final_responsabilidade_e_cidadania.
64 implementação de políticas que garantam a subsistência da população economicamente debilitada, prevejam e findem as situações de pobreza e exclusão e compensem, de algum modo (em espécie e/ou dinheiro), os encargos que possam existir nos âmbitos da família, deficiência e dependência (art.º 26.º n.º 2). Para isso este sistema dispõe de três subsistemas direcionados para âmbitos específicos, mais concretamente, para as áreas da ação social, da solidariedade e da proteção familiar (art.º 28.º).
i) O Subsistema de Ação Social tem por fim alcançar o equilíbrio social e por
isso destina-se aos grupos de pessoas considerados mais vulneráveis como sejam as crianças, jovens, pessoas com deficiência ou incapacidade, idosos e demais que se encontrem em situação de carência económica e social (art.º 29.º). A sua missão consiste em conseguir uma maior aproximação da população, adotando medidas/ políticas favoráveis à integração social e atenuem situações de pobreza e desigualdade socioeconómica e de exclusão social. Tais medidas são incumbência do Estado, autarquias e instituições privadas sem fins lucrativos (art.º 31.º n.º 1) e pressupõe a existência de meios eficientes e céleres na obtenção de resultados. Neste sentido, dispõem de serviços e equipamentos sociais103; programas de combate à pobreza, disfunção, marginalização e exclusão sociais (ex.: Programa para a Inclusão e Desenvolvimento - PROGRIDE); e ainda prestações, em espécie (roupa e alimentos) e pecuniárias, sendo estas últimas de natureza casual e apenas atribuídas em situações excecionais (art.º 30.º). Todos estes instrumentos são essenciais à promoção da ação social e os atos levados a cabo nesse sentido devem basear-se nas prioridades e programas definidos pelo Estado bem como regerem-se pelos princípios e linhas de orientação estabelecidos no n.º 2 do art.º 31.º que se resumem à integração da população suscetível de exclusão.
Por fim, cabe acrescentar que este subsistema de ação social não está única e exclusivamente reservado à esfera pública. É legalmente passível de subvenções, acordos ou protocolos de cooperação com as instituições particulares de solidariedade social e outras (art.º 31.º n.º 3). O importante é alcançar o fim a que se destina.
103 Os serviços e equipamentos sociais são os que têm um maior impacto na vida das populações. São implementados para dar resposta a possíveis necessidades sentidas em algumas áreas de bem-estar das crianças, jovens, idosos e pessoas com deficiência e incapacidade, sendo exemplos: as creches, centros de atividades de tempos livres, centros de acolhimento temporário, lares de infância e juventude, centros de dia, lares de idosos, unidades de cuidados paliativos, unidades de cuidados continuados, centros de apoio familiar e aconselhamento parental, apoio domiciliário, entre outros. A sua criação e acesso é tarefa do Estado, contando, sempre que possível, com a participação de algumas entidades como sejam os organismos da administração central, das autarquias locais, de instituições públicas, das instituições particulares de solidariedade social (IPSS) e outras de índole privada de reconhecido interesse público103 (art.º 31.º n.º4 e 6). Em termos de acesso, pode suceder que seja imposto aos utentes o pagamento de comparticipações, calculadas em função dos seus rendimentos e respetivos agregados familiares (art.º 31.º n.º 5).
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ii) O Subsistema de Solidariedade previsto no art.º 36.º visa combater as
principais manifestações e causas estruturais da pobreza e da exclusão social. Cabe-lhe garantir os direitos sociais eminentes e, em casos de carência pessoal ou familiar devidamente comprovadas não abrangidas pelo sistema previdencial, as prestações que permitam a sobrevivência e o bem-estar (art.º 36.º n.º 1). Pode ainda, quando a lei assim o permita, estender o seu âmbito de atuação aos casos em que uma compensação social ou económica se justifique pela insuficiência das contribuições ou prestações atribuídas ao abrigo do sistema previdencial (art.º 36.º n.º 2).
Este subsistema dirige-se às pessoas com maiores carências económicas, com carreira contributiva débil ou sem ela, que integrem os regimes: não contributivo; especial de segurança social das atividades agrícolas; transitórios e outros comparados a não contributivos (art.º 39.º). Em termos práticos, o legislador procurou proteger as situações de risco em que haja falta ou insuficiência de meios económicos das pessoas e dos agregados familiares para a satisfação das suas necessidades primárias e para a melhoria da sua progressiva inserção social e profissional; invalidez; velhice; morte; insuficiência das prestações substitutivas dos rendimentos do trabalho ou da carreira contributiva dos beneficiários e incapacidade absoluta e definitiva dos utentes abrangidos pelo sistema previdencial, quando a carreira contributiva do beneficiário se revele insuficiente perante o valor da pensão de invalidez, cobrindo para o efeito a diferença (art.º 38.º n.º 1 e 2).
No intuito de remediar estas situações de carência, este subsistema atua através da concessão de prestações pecuniárias tais como: o rendimento social de inserção, pensões sociais, subsídio social de desemprego, complemento solidário para idosos, complementos sociais e outras prestações ou transferências (art.º 41.º n.º 1). Todas elas com a finalidade de garantir níveis mínimos de rendimento aos seus beneficiários. A título de exemplo, temos o complemento solidário para idosos, que pretende responder a uma situação de carência sentida pelos idosos com acesso à reforma mas cujo valor desta última é demasiado baixo derivado à falta de carreira contributiva ou existência de carreira contributiva insuficiente104.
Porém, o acesso a estas prestações pecuniárias, para além de assentar numa situação de vulnerabilidade, está condicionado a determinados pressupostos como sejam
104 O complemento solidário para idosos é pago mensalmente aos idosos com idade igual ou superior à idade normal de acesso à pensão de velhice do regime geral de Segurança Social (66 anos e 4 meses) que tenham baixos recursos e residam em Portugal, sem prejuízo de preencherem os requisitos legalmente previstos para este tipo de prestações.
66 a nacionalidade105, a residência106 (arts.º 37.º e 40.º) e como é óbvio, os rendimentos dos beneficiários e respetivos agregados familiares. Isto porque, tendo em conta que a função destas prestações é atenuar a discrepância social e integrar na comunidade aqueles que delas beneficiem, torna-se fundamental aferir quem efetivamente precisa ou não delas. É com base nos rendimentos e tipicidades do beneficiário e agregado familiar que é determinado o direito de acesso às prestações mencionadas107 e respetivo montante (art.º 42.º)108. É este estudo das condições de vida dos beneficiários e agregados familiares que permite respeitar e cumprir os princípios da equidade social (art.º 9.º), da diferenciação positiva (art.º 10.º) e da inserção social (art.º 12.º) que regulam este subsistema e o sistema da segurança social no geral, anteriormente abordados (ponto 1 do presente capítulo).
Por fim, é de realçar que a incumbência deste subsistema na luta pela inserção social pode ser objeto de contratualização. É possível, ao abrigo do art.º 43.º, e quando se entenda apropriado, os beneficiários das prestações acordarem a sua inserção pela via laboral, recaindo sobre eles a obrigação de execução de um contrato de trabalho. É o caso dos chamados “contrato emprego –inserção” e “contrato emprego -inserção+”, regulamentados na Portaria n.º 128/2009 de 30 de Janeiro, cuja finalidade consiste em contratar os desempregados que usufruam de subsídio de desemprego ou subsídio social de desemprego e/ou de rendimento social de inserção, para desenvolverem trabalho ao serviço de uma entidade pública ou privada sem fins lucrativos, prestando atividades que satisfaçam as necessidades coletivas ou sociais temporárias (art.º 2.º da Portaria).
Com isto, podemos concluir que a razão de ser deste subsistema reside na promoção da inserção social através da instituição de uma entreajuda social dirigida àqueles que se encontram à margem da vida em comunidade.
iii) Por último, temos o Subsistema de Proteção Familiar que “abrange a generalidade das pessoas” (art.º 45.º) no intuito de colmatar as dificuldades resultantes
de três eventualidades, a saber: os encargos familiares, os encargos no âmbito da
105 A falta de nacionalidade portuguesa não é pressuposto de exclusão, mas sim alvo de outras exigências. É o caso dos estrangeiros que, embora não possuam nacionalidade portuguesa, a partir do momento que trabalhem e residam legalmente em Portugal, passam a estar sujeitos aos mesmos deveres e direitos dos cidadãos nacionais, estando assim, igualmente habilitados às mesmas prestações sociais que os cidadãos portugueses.
106 Regra extensível a todos os beneficiários (nacionais e estrangeiros equiparados). No caso dos não nacionais (refugiados, apátridas e estrangeiros não equiparados por meio de instrumentos internacionais de segurança social a cidadãos nacionais) pode ser mais restritiva, impondo-lhes o cumprimento de períodos mínimos de residência legal (art.º 40.º n.º 2).
107 Não é necessária inscrição ou pagamento de contribuições (art.º 40.º n.º 3).
108 O montante das prestações pecuniárias é determinado com base no valor que se entende necessário à satisfação das necessidades primárias de cada um e pode variar em função da alteração de qualquer um desses pressupostos: rendimentos do utente e agregado familiar e características deste último como sejam a composição e dimensão (menores, dependentes, etc).
67 deficiência e no domínio da dependência (artigos 44.º e 46.º). Esta ajuda é levada a cabo através da atribuição de prestações pecuniárias109, isto porque a missão deste subsistema consiste em cobrir as despesas decorrentes da vida familiar, atendendo à situação em concreto do beneficiário e agregado familiar e à eventualidade em causa.Nestes termos, se olharmos para os encargos familiares em que aquilo que se pretende é compensar as despesas decorrentes do sustento e da educação dos filhos, promover a natalidade e comparticipar nas despesas de funeral, temos como ajudas: o abono de família pré-natal, o abono de família, a bolsa de estudo e o subsídio de funeral. Já quanto às prestações pecuniárias atribuídas nos casos de deficiência, a resposta passa pela bonificação do abono de família, pela disponibilização de frequência de estabelecimento de educação especial e pelo pagamento de subsídio mensal vitalício.
A atribuição destes apoios monetários, a par com o que acontece com os outros subsistemas, tem por referência elementos quotidianamente relevantes na vida das famílias, nomeadamente: a residência110, os rendimentos, a composição e dimensão dos agregados familiares e, caso existam, os encargos suportados (art.º 49.º).
Com tudo isto, constatamos que, apesar de cada um dos subsistemas que integram o sistema de proteção social de cidadania dispor de características próprias e finalidades específicas, todos eles assumem um papel relevante na sociedade no sentido de protegerem a população mais carenciada social e economicamente. Proteção essa prestada através de prestações maioritariamente pecuniárias, calculadas a partir do Indexante dos Apoios Sociais (IAS)111 que é o referencial determinante da fixação, cálculo e atualização das prestações sociais.
109 As prestações pecuniárias são a regra. Pode haver excecionalmente lugar a prestações em espécie quando estas estejam legalmente previstas e se afigurem fundamentais à cobertura dos riscos sociais (art.º 48.º n.º 1 e 3).
110 Nos termos do art.º 47.º, a residência é uma das condições para a atribuição destas prestações, podendo, no caso dos não nacionais, ser-lhes exigidos períodos mínimos de residência legal. Para além da residência, as prestações deste subsistema podem estar sujeitas a restrições impostas atendendo à eventualidade que visam amparar.
111 O Indexante dos Apoios Sociais (IAS) criado pela Lei n.º 53-B/2006, de 29 de dezembro, serve de base ao cálculo das prestações sociais e é atualizado anualmente por Portaria dos Ministros das Finanças e do Trabalho e da Solidariedade Social (atualmente Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social), com efeitos a partir de 1 de janeiro de cada ano. Presentemente, para o ano de 2018, o IAS é de 428,90€ (artigo 2. ° da Portaria n.°21/2018, de 18 de janeiro), resultando num aumento relativamente ao ano de 2017- em que o IAS estava fixado em 421,32€ (artigo 2. ° da Portaria n.°4/2017, de 3 de janeiro). Este aumento do IAS ocorre pelo segundo ano consecutivo depois de ter ficado congelado anos a fio, de 2009 a 2016, como consequência da crise económica do país. Antes de 2017, o último aumento ocorreu em 2009, altura em que o valor do IAS para 2008 era de 407,41€ (art.º 2. ° da Portaria n.°9/2008, de 3 de janeiro) e passou em 2009 para 419,22€ (artigo 2.º da Portaria n.°1514/ 2008, de 24 de dezembro). Desde então e apesar de ter sido aprovado para o ano de 2010 um regime extraordinário de atualização de pensões e de outras prestações indexadas ao IAS (artigos 1.° e 3.° do Decreto -Lei n.º 323/2009, de 24 de dezembro), o montante de 419,22€ manteve-se até 2016 por aplicação das sucessíveis suspensões do regime de atualização anual do valor do IAS ( art.º 67.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro; art.º 79.º da Lei n.º 64 -B/2011, de 30 de dezembro; art.º 114.º da Lei n.º 66-B/2012 de 31 de dezembro; art.º113.º da Lei n.º 83-C/2013 de 31 de dezembro; art.º117.º da Lei n.º 82-B/2014 de 31 de dezembro, e art.°73.° da Lei n.º 7-A/2016 de 30 de março).
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