8.2 Inntekt ved siden av trygden
8.2.1 Utnyttelse av inntektsgrense for gradert uførepensjon
Pelo que se expôs, o dever de realização do direito à alimentação recai sobre o Estado, cuja efetivação será levada a efeito por meio de ações destinadas a respeitar, proteger, facilitar, prover, promover, informar, monitorar, fiscalizar e garantir os mecanismos para a sua exigibilidade, da mesma forma em que também cumpre aos particulares, em uma perspectiva horizontal, diligenciar comportamentos com o escopo de não se admitir atos que impeçam a efetividade do direito à alimentação.
É preciso se ter claro então quais ações objetivamente podem ser levadas a efeito pelo Estado, a fim de que as necessidades que se busca suprir com a alimentação adequada sejam prontamente atendidas, haja vista que o ente estatal se mostra responsável pela implementação deste direito, ainda que no âmbito do seu conteúdo essencial, em vias de se proporcionar a própria subsistência aos seus titulares.
O estabelecimento do âmbito de tutela gerado pelo texto normativo, no que se refere à identificação das possíveis políticas públicas destinadas à realização do direito fundamental à alimentação, está na dependência de se verificar, em princípio, quais são as dificuldades que giram em torno da efetivação deste direito, para tão somente depois se aferir as políticas públicas que efetivamente terão o condão de alguma maneira satisfazer o direito à alimentação.
Nesse sentido, no que diz com os fatores que ensejam a não observância do direito à alimentação, gerando, por conseguinte, uma situação de inadequação alimentar – de ordem quantitativa e qualitativa –, afirma Jean Ziegler (relator especial das Nações Unidas para o direito à alimentação) que:
No estágio atual da sua capacidade de desenvolvimento agrícola, o planeta Terra poderia alimentar tranquilamente doze bilhões de seres humanos, o que equivale ao dobro da população mundial. Conclusão: o massacre diário pela fome não é fruto da fatalidade. Por detrás de cada vítima existe um assassino. A presente ordem econômica universal não é somente criminosa, é também absurda170.
170 Jean Ziegler, relator especial das Nações Unidas para o direito à alimentação, prefaciando a obra coordenada por PIOVESAN, Flávia; CONTI, Irio Luiz (coord.). Direito Humano à Alimentação Adequada. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p. ix. No mesmo sentido, Flávia Piovesan traz à colação que “A fome não é inevitável e não há segredo em como erradicar a fome no mundo, já que o planeta já produz alimentos suficientes para prover 2100 Kcal diárias por pessoa a 12 bilhões de habitantes (o dobro da população mundial). (PIOVESAN, Flávia. Proteção dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais e do Direito à Alimentação Adequada: Mecanismos Nacionais e Internacionais. In: PIOVESAN, Flávia; CONTI, Irio Luiz (coord.). Direito Humano à
97 Nesses termos, nota-se com efeito, que os problemas alimentares verificáveis em todo o mundo, inclusive no Brasil, derivam não da escassez de alimentos nutricionalmente adequados a manter o organismo humano em funcionamento, mas sim das deficiências imanentes à sua acessibilidade, provenientes da má distribuição dos alimentos, que está diretamente relacionada à má distribuição da renda.
Verifica-se, dessa forma, ser necessária a adoção de políticas públicas destinadas a promover uma melhor distribuição da renda, objetivando-se a consecução sempre progressiva da igualdade substancial, cumprindo, pois, as diretrizes que derivam da justiça social171.
De certa forma, uma das medidas aptas a contribuir para o efetivo acesso econômico aos alimentos está relacionada à adoção de políticas creditícias apropriadas, gerando níveis adequados e sustentáveis de investimentos nacionais produtivos mediante créditos em condições favoráveis e aumentando a capacidade dos recursos humanos172.
Irio Luiz Conti, em obra coletiva elaborada sob a sua coordenação e de Flávia Piovesan, logo na introdução estabelece algumas medidas estruturais indispensáveis para o estabelecimento de maior equidade e justiça social, a saber: adoção de políticas de estoques e de regulação de preços dos produtos alimentares; a adoção de programas de educação alimentar; a implementação de um plano abrangente de erradicação da fome com uma política alimentar mais efetiva; o redirecionamento do modelo de desenvolvimento para que garanta a emancipação alimentar do povo e a satisfação de suas necessidades humanas em primeiro lugar173.
Ainda no que diz com as possíveis políticas públicas elaboradas para se levar a efeito a realização material do direito à alimentação, as Diretrizes Voluntárias em Apoio à Realização Progressiva do Direito à Alimentação Adequada no Contexto da Segurança Alimentar e Nacional, consubstanciam a sugestão na diretriz número dois de que os Estados poderão adotar medidas diretas e imediatas reservadas à implementação do direito à alimentação, dentre elas: investimentos em atividades e projetos produtivos para melhorar os
171 “Fundamentalmente, as raízes do problema da fome e desnutrição não residem na falta de alimento, mas na falta de acesso ao alimento disponível, entre outras razões por causa da pobreza de grandes segmentos da população mundial.” Comentário Geral número 12 do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais do
Alto Comissariado de Direitos Humanos/ONU – 1999.
<http://www.abrandh.org.br/download/20100702204835.pdf>. Acesso em junho de 2012.
172 Diretriz número quatro do catálogo de Diretrizes Voluntárias em Apoio à Realização Progressiva do Direito à Alimentação Adequada no Contexto da Segurança Alimentar e Nacional, disponível em: <http://www.abrandh.org.br/download/20100815224512.pdf>. Acesso em junho de 2012.
173 PIOVESAN, Flávia; CONTI, Irio Luiz (coord.). Direito Humano à Alimentação Adequada. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p. 6.
98 meios de subsistência da população afetada pela pobreza e a fome de maneira sustentável174; o estabelecimento de instituições adequadas, mercados que funcionem, um marco jurídico e normativo favorável; e o acesso ao emprego, aos recursos produtivos e aos serviços apropriados175.
A esse respeito, o Estado Brasileiro, observando-se também a diretriz número 7 estabelecida pela FAO176, erigiu um marco jurídico para o direito à alimentação, eis que em 2010 procedeu a sua inserção no texto da Constituição Federal e, antes disso, em 2006, aprovou uma importante espécie normativa infraconstitucional, a Lei 11.346/06, cujas disposições vieram instituir um sistema de segurança alimentar e nutricional, destinado a adotar medidas inclinadas à realização do direito à alimentação.
Em meio a um universo abstrato de políticas governamentais propensas à realização do direito fundamental à alimentação, verifica-se que já se adotou no Brasil diversas políticas públicas com vistas a promover o direito fundamental à alimentação, das quais cumpre destacar: Programa Nacional de Alimentação Escolar (MP 2.178/01); Programa Nacional de Renda Mínima vinculada à educação – “Bolsa Escola” (Lei 10.219/01, Decreto 3.823/01 e Decreto 3.934/01); Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à saúde – “Bolsa Alimentação e “Auxílio-Gás); Programa Nacional de Acesso à Alimentação – Cartão Alimentação, primeiro programa integrante do Fome Zero (MP 2.206/01, Decreto 3.934/01 e Decreto 4.102/02); Gestão do Fundo de Combate à Pobreza (Decreto 4.564/03); Renda básica de cidadania (Lei 10.835/04); Programa Emergencial de Combate aos Efeitos da Seca (Lei 9.896/99); Programa Bolsa-Renda para agricultores familiares atingidos pelos efeitos da estiagem (Lei 10.458/02); Programa Permanente de Combate à Seca (Lei 10.638/03)177.
174 A natureza das obrigações legais dos estados parte está estabelecida no artigo 2 do Pacto e foi tratada no comentário geral número 3, de 1990. A obrigação principal é aquela de adotar medidas para que se alcance, de forma progressiva, a total realização do direito à alimentação adequada. Isto impõe a obrigação de que isto seja feito de forma tão rápida quanto possível. Cada Estado fica obrigado a assegurar que todos que estão sob sua jurisdição tenham acesso à quantidade mínima, essencial, de alimento, que seja suficiente, nutricionalmente adequada e segura, para garantir que estejam livres da fome.” (Comentário Geral número 12 do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais do Alto Comissariado de Direitos Humanos/ONU – 1999. <http://www.abrandh.org.br/download/20100702204835.pdf>. Acesso em junho de 2012.)
175 Diretrizes Voluntárias em Apoio à Realização Progressiva do Direito à Alimentação Adequada no Contexto
da Segurança Alimentar e Nacional, disponível em:
<http://www.abrandh.org.br/download/20100815224512.pdf>. Acesso em junho de 2012.
176 “Convida-se os Estados a considerarem, conforme os seus marcos jurídicos e as suas políticas nacionais, a possibilidade de incorporar disposições em seu ordenamento jurídico interno, se necessário com revisão constitucional ou legislativa, com o objetivo de facilitar a realização progressiva do direito à alimentação adequada no contexto da segurança alimentar nacional.” (Diretrizes Voluntárias em Apoio à Realização Progressiva do Direito à Alimentação Adequada no Contexto da Segurança Alimentar e Nacional, disponível em: <http://www.abrandh.org.br/download/20100815224512.pdf>. Acesso em junho de 2012.)
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99 Nesse diapasão, decerto também que várias políticas públicas já foram implementadas no Brasil em prol da realização prática do direito à alimentação, inclusive com o apoio da FAO (Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura), dentre elas:178
programa Fome Zero, proposto pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS); Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – PRONAF,
levado a efeito pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA); Programa de
Organização Produtiva de Comunidades – PRODUZIR, cuja responsabilidade institucional recaiu sobre Ministério da Integração Nacional); Plano Nacional de Desenvolvimento da Pesca e Agriquicultura, desenvolvido pelo Ministério da Pesca e Aquicultura da Presidência da República; Programa Nacional de Alimentação Escolar, proposta pelo Ministério da Educação (MEC) em parceria com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE); Programa de Áreas Degradadas na Amazônia (Pradam), do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) e iniciativas regionais e subregionais vinculadas a Sanidade Animal, Proteção Vegetal, Biocombustíveis, Segurança Alimentar.
Consoante já restou evidenciado, o texto constitucional que consagra o direito fundamental à alimentação deve ser compreendido pelo Estado em uma perspectiva objetiva, pois que erige nesse viés uma dimensão axiológica do direito à alimentação, cumprindo ao Estado realizar atividades tendentes a proteger, assegurar e promover o direito à alimentação.
A despeito da eficácia do comando constitucional em análise, exsurge a possibilidade de se ter atos violadores do direito em tela advindos do Estado, em muitos casos, caracterizados por uma omissão inconstitucional. À toda evidência, o poder público, por meio das funções que lhes fazem as vezes, deve buscar promover o direito fundamental à alimentação na maior medida possível, eis que encontra-se assentado em um enunciado que possui a natureza jurídica de princípio, cumprindo-se a sua realização nos limites traçados por outros direitos fundamentais ou pelas circunstâncias fáticas.
Vislumbra-se no entanto, ante a proeminência deste dever estatal, a possibilidade de se ter violações ao direito à alimentação por parte do Estado, as quais restam configuradas nos casos em que se verifica restrições não proporcionais a este direito, como subsiste na situação em que nem ao menos a própria alimentação na dimensão do direito a não ter fome é assegurada às pessoas, dando azo a uma proteção insuficiente179.
178 Informações extraídas do sítio eletrônico da ONU <http://www.onu.org.br/onu-no-brasil/fao/>. Acesso em junho de 2012.
179 “As violações do Pacto ocorrem quando um Estado deixa de assegurar a satisfação, pelo menos, do nível mínimo essencial para estar-se livre da fome. Ao determinar que ações ou omissões representam uma violação do direito à alimentação, é importante distinguir-se a inabilidade da falta de vontade, de parte de um Estado,
100 De toda sorte, a efetivação dos direitos fundamentais sociais e, em particular, do direito fundamental social à alimentação está a depender do estabelecimento de uma sintonia fina entre Sociedade, Estado e o Mercado, a fim de que estas estruturas direcionem suas atuações para um mesmo fim, de modo que o eventual divórcio vislumbrado entre elas não ensejem a adoção de ações contraditórias, incoerentes, que, ao invés de contribuírem para a implementação do direito à alimentação, findem por anular os potenciais efeitos das ações que venham a ser realizadas180.