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Vimos no capítulo 1 que o Plano Diretor deve ser um instrumento de planejamento físico-territorial, objetivando o desenvolvimento do município, com objetivos socioeconômicos e políticos, tendo em vista a participação da população. O que se pretende com ele é a ordenação da ocupação do espaço urbano, por meio da transformação no processo de produção, apropriação e estruturação social.
No município de Araraquara, sempre existiram leis urbanísticas referentes à ocupação e à ordenação do solo. A questão é que nem sempre elas eram devidamente aplicadas, conforme o depoimento do Secretário do Desenvolvimento Urbano:
Araraquara teve vários planos específicos, plano diretor de regularização urbana, lei de zoneamento e parcelamento urbano93. Embora essas leis
existam, não foram suficientes para impedir um desses grandes problemas urbanos que foi o crescimento desigual em extensão, criando vazios urbanos e principalmente na falta de infra-estrutura de pavimento e drenagem urbana. Ela (cidade de Araraquara) apresenta uma boa qualidade de vida, mas padece dessa falta de planejamento urbano, que permitiu esse processo no tempo e uma evolução urbana desigual, rarefeita e horizontal, provocando vazios urbanos.
A administração municipal de Araraquara, por meio da Secretaria de Desenvolvimento Urbano, tem mostrado grande preocupação com os rumos tomados pela expansão urbana do município nos últimos 30 anos e, conseqüentemente, com a ocupação do solo urbano bem como com as questões ambientais dela decorrentes. Nesse sentido, de acordo com o Secretário de Desenvolvimento Urbano, a administração municipal procura adotar uma política urbana que promova crescimento mais compacto da cidade, principalmente ocupando os vazios urbanos. O objetivo dessa política, nas palavras do referido secretário, é o crescimento de “fora para dentro” e não mais de “dentro para fora”, como ocorreu até hoje. Para tanto, é necessário incentivar a ocupação dos espaços vazios, em vez de permitir a expansão urbana sobre áreas rurais, especialmente naquelas consideradas de proteção ambiental.
Na perspectiva do Estatuto da Cidade, está sendo elaborado para o município um novo Plano Diretor que, segundo o secretário, se realiza de forma totalmente transparente, portanto
democrática, contando com a colaboração da sociedade civil, das associações, dos conselhos municipais e da câmara dos vereadores, quer dizer, um Plano Diretor Participativo, nos moldes recomendados pelo Ministério das Cidades. As principais diretrizes estabelecidas no Projeto de Lei do Plano Diretor de Araraquara encaminhado à Câmara Municipal94 estão nos
seguintes títulos:
- Título I - da política de desenvolvimento urbano ambiental; - Título II - Do desenvolvimento urbano sustentável;
- Título III - da estrutura urbana, modelo espacial e uso do solo; - Título IV - Do sistema de planejamento e gestão democrática; - Título V - dos planos diretores reguladores e regime urbanístico; - Título VI - Das disposições gerais e transitórias.
De acordo com o Art. 5º do Plano Diretor proposto, os princípios específicos que devem ser assegurados pela política urbana, são os seguintes:
I – Implementação de uma reforma urbana com instrumentos urbanísticos
inovadores;
II - Desenvolvimento urbano e produção de um município e cidade
sustentável com justiça social, ambiental e qualidade de vida urbana, visando o bem-estar dos seus habitantes;
III – Promoção da cidadania e a participação democrática na gestão pública
municipal;
IV - Modernização institucional com programas de descentralização no
processo de decisões e gestão do planejamento local e fiscalização;
V - Proteção e recuperação do patrimônio cultural e ambiental;
94 Em janeiro de 2005, o prefeito encaminhou à Câmara Municipal o Projeto de Lei Complementar que aprova o
Plano Diretor de Desenvolvimento e Política Urbana e Ambiental de Araraquara e dá outras providências. De acordo com esse documento, o Plano Diretor iniciou sua elaboração com a criação da Comissão Executora (representantes das Secretarias e órgãos municipais) e da Secretaria Técnica do Plano Diretor (Portaria nº 11.905, de 27 de março de 2001) que, por meio de reuniões internas na administração municipal, definiu a estrutura, os princípios, objetivos e marcas estratégias do novo Plano Diretor. Em fevereiro de 2002, durante a realização do 1º Fórum da cidade, foi apresentado o diagnóstico sobre as políticas públicas do Município. O próximo passo foi a apresentação de diretrizes pela Comissão Executora nas áreas de desenvolvimento social, econômico, espacial, ambiental e institucional. Feita a sistematização e a definição da estrutura do novo plano, foi aberta discussão com a sociedade, por meio da criação do Conselho Municipal de Política Urbana e Ambiental de Araraquara (CMPUA), Lei nº 5.831/2002, e debates nas oito regiões de orçamento participativo. Assim sendo, no momento atual, o Plano Diretor de Araraquara encontra-se em processo de apreciação pelos vereadores, devendo ser aprovado em alguns meses (PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE ARARAQUARA, 2005, p.1-2).
VI – Qualidade e acessibilidade aos bens e serviços públicos;
VII - Política habitacional e acesso a moradia digna, com diversidade nos
programas e projetos;
VIII - Integração entre princípios, objetivos e estratégias do plano diretor
com os planos reguladores ou planos diretores setoriais;
IX - Integração administrativa e interinstitucional entre os diversos agentes
sociais e conselhos de representação setorial;
X - Mecanismos transparentes de ação compartilhada com parceria entre o
Poder Público e a sociedade civil;
XI - Fortalecimento da ação do poder público na produção, atração de
investimentos e financiamento da cidade para o cumprimento e execução das metas, programas e projetos;
XII - Estabelecimento de uma rede urbana com articulação regional,
fomentando organismos representativos e programas tendo por finalidade o desenvolvimento econômico e social;
XIII – A promoção da igualdade social para os segmentos sociais oriundos
de discriminação, por meio de políticas públicas específicas de gênero, raça e etnia (ARARAQUARA, 2005, p.7).
A preocupação com as questões ambientais é constante no novo Plano Diretor; afinal de contas, o que se busca é uma cidade sustentável e, ao mesmo tempo, moderna. Desse modo, optamos por tratar primeiramente da política ambiental proposta pelo Plano Diretor que, de certa forma, permeará os demais assuntos que destacaremos também nesse item, que são os vazios urbanos, os condomínios horizontais fechados, a delimitação do perímetro urbano e as áreas rurais.
Inicialmente, reportar-nos-emos a algumas medidas tomadas pela administração atual, inclusive anteriores à elaboração do Plano Diretor. Uma dessas medidas foi, a já mencionada (em nota de rodapé, p.27), criação do CMPUA, em 2002, que, em linhas gerais, deve formular políticas, planos, diretrizes, programas e projetos relacionados à política urbana e ambiental. Além disso, segundo o Art. 2º do Estatuto da Cidade, no que tange à ordenação e controle do solo, deixa claro que pretende evitar que ocorra:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; o parcelamento c) do solo, a edificação ou os usos excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana;
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente;
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulta na sua subutilização ou não utilização;
f) a deterioração das águas urbanizadas;
Além do CMPUA, existe, dentro da Secretaria de Desenvolvimento Urbano, a Coordenadoria Municipal de Meio Ambiente, criada em 2001, tendo em vista a necessidade de gerenciamento do espaço urbano orientado por padrões ecológicos. Essa coordenadoria desenvolve projetos relacionados à coleta seletiva95, à esterilização de animais, ao Projeto
"Entre Bairros” 96, à recomposição da mata ciliar e à proteção de mananciais das microbacias
hidrográficas do município e ao controle de queimadas.
Convém mencionar também que se encontra em processo de elaboração de um inventário da dinâmica ambiental do município e da cidade, denominado AURA (Atlas Ambiental Urbano de Araraquara), que é resultado de pesquisas envolvendo técnicos da Prefeitura Municipal e pesquisadores da UFSCar (Universidade Federal de São Carlos) e da UNESP.Esse material deverá servir como suporte para a elaboração de políticas públicas urbanas e ambientais, podendo também ser utilizados em trabalhos com educação ambiental. Inclusive, no Art. 57 do Plano Diretor, uma das ações estratégicas da política municipal do meio ambiente é a “produção, monitoramento e atualização do Atlas Ambiental Urbano- AURA como inventário ambiental municipal e instrumento de educação ambiental do Sistema de Informações Municipais” (ARARAQUARA, 2002, p.35-6).
Na figura 20 a seguir, temos a carta imagem, elaborada pelo AURA, que mostra a ocupação do solo do município de Araraquara.
95 Segundo a administração municipal, esse processo deverá ser implantado em todo o município, de forma
gradativa, iniciando-se com um projeto piloto no bairro do Carmo, que possui cerca de 4.000 residências e aproximadamente 16.000 moradores.
96 São realizados trabalhos em determinados bairros, visando, ao mesmo tempo, à valorização e à vivência em
Organizado por Alessandra Alberto.
Fonte: Prefeitura Municipal de Araraquara, 2005.
Figura 20. Carta imagem de Araraquara.
Percebemos também que a questão ambiental é tratada no Plano Diretor sem distinção entre as áreas urbana e rural, senão vejamos os princípios e objetivos da política municipal do meio ambiente, dispostos no Art. 49:
I - Gestão e atuação do Município na promoção, manutenção e controle do
meio ambiente ecologicamente equilibrado, entendido como bem de uso comum do povo;
II - Gerenciamento da utilização adequada dos recursos naturais baseadas na
precaução e na ação conjunta do Poder Público e da coletividade, visando proteger, conservar e recuperar a qualidade ambiental propícia à vida, garantindo o desenvolvimento sustentável;
III - Organização e utilização adequada do solo urbano e rural, objetivando
compatibilizar sua ocupação com as condições exigidas para a recuperação, conservação e melhoria da qualidade ambiental;
IV - Proteção dos ecossistemas, das unidades de conservação, da fauna e da
flora; (ARARAQUARA, 2005, p.31).
Já os objetivos da política ambiental do município são estruturados no Art. 52:
I - Compatibilizar o desenvolvimento econômico e social com a instauração
e ou conservação da qualidade ambiental, visando assegurar as condições da sadia qualidade de vida e do bem-estar da coletividade e demais formas de vida;
II - Estabelecer, no processo de planejamento da Cidade, normas relativas ao
desenvolvimento urbano que levem em conta a proteção e melhoria ambiental e a utilização adequada do espaço territorial e dos recursos hídricos, mediante criteriosa definição do uso e ocupação do solo;
III - Estimular a adoção cultural de hábitos, costumes e práticas sociais e
econômicas não prejudiciais ao Meio Ambiente;
IV - Adequar às atividades e ações do Poder Público e do setor privado, no
âmbito urbano e rural, às exigências do equilíbrio ambiental e da preservação dos ecossistemas naturais;
V - Fixar critérios e padrões de qualidade ambiental e de normas relativas ao
uso e manejo de recursos ambientais, de forma a promover, continuamente, sua adequação em face das inovações tecnológicas e de alterações decorrentes da ação antrópica ou natural;
VI – Promover a diminuição e o controle dos níveis de poluição ambiental:
atmosférica, hídrica, sonora, visual e do solo.
VII – Promover a recuperação e proteção dos recursos hídricos, matas
ciliares e áreas degradadas;
VIII – Incentivar a adoção de alternativas para utilização dos subprodutos e
resíduos decorrentes das atividades urbanas, industriais e agrícolas;
IX – Estimular a revisão dos processos de produção industrial e agrícola,
bem como de atividades urbanas com vistas à redução do consumo de energia e demais recursos naturais;
X – Estabelecer normas de segurança para armazenamento,
transporte e manipulação de produtos, materiais e resíduos perigosos;
XI – Criar e manter unidades de conservação municipal, de relevante
interesse ecológico e turístico;
XII – Proteger a fauna e a flora;
XIII – Realizar plano de manejo para implantação e consolidação de
arborização urbana adequada;
XIV – Elevar os níveis de saúde, através de provimento de infra-estrutura
sanitária e de condições de salubridade das edificações, vias e logradouros públicos;
XV – Proteger os patrimônios históricos, paisagísticos, artísticos,
arqueológicos, geológicos, ecológicos e científicos;
XVI – Realizar a proteção ambiental regional, mediante convênios e
consórcios com os Municípios vizinhos e participação no Comitê da Bacia Hidrográfica do Tietê-Jacaré; (ARARAQUARA, 2005, p.31).
Baseado nessas diretrizes de política ambiental, as preocupações ecológicas entremeiam as estratégias do Plano Diretor com vistas ao ordenamento da ocupação do solo no município de Araraquara.
Mais especificamente sobre o controle dos vazios urbanos, o novo Plano Diretor estabelece dentre os objetivos da política municipal de habitação (Art. 87), “promover o cumprimento da função social da cidade e da propriedade, por meio da utilização para habitação social dos vazios urbanos dotados de infra-estrutura pública” (ARARAQUARA, 2005, p.53). A preocupação com esse problema também é destacada no Art. 106, que trata do uso do solo do município e estabelece como princípios e objetivos da estrutura urbana e modelo espacial:
I - Promover e incentivar por meio de instrumentos urbanísticos a função social da propriedade urbana e equidade socioespacial;
II - Estimular, valorizar e apoiar o planejamento regional, o desenvolvimento urbano com a produção da cidade e a sua edificabilidade, evitando-se a ociosidade do solo urbano para fins especulativos;
III - promover e valorizar a cidade compacta e sustentável, com controle adequado e apropriado de densidades urbanas;
IV - promover a urbanização do solo urbano, assegurando adequada habitabilidade integrada a preservação e proteção ambiental;
V - estimular a subdivisão territorial em polígonos espaciais definidos por regiões de planejamento como unidades e escalas territoriais de paisagem urbana;
VI - estimular a produção da cidade polivalente e de novas centralidades urbanas, mediante processo e critérios de licenciamento ambiental municipal, evitando-se a segregação funcional;
VII - estimular a produtividade do solo urbano com a racionalização e desempenho de seu sistema de infra-estrutura e de equipamentos urbanos (ARARAQUARA, 2005, p.73).
Até mesmo no Art.168, que se referes às ZEUS (Zonas de Estruturação Urbana Sustentável), que são subdivisões territoriais com vistas à orientação da política urbana, a aplicação e gestão dos instrumentos urbanísticos (previstas pelo Estatuto da Cidade e nesta lei), o assunto também é mencionado, uma vez que ele estabelece como objetivos:
I - estimular o processo de urbanização para uma cidade compacta com
controle de densidades residenciais;
II - estabelecer condições de uso multifuncional do solo; III - promover novas acessibilidades e centralidades urbanas;
IV - desenvolver programas e projetos estratégicos de desenvolvimento
urbano;
V- implementar sistemas de infra-estrutura, serviços urbanos e equipamentos
Um dos programas de urbanização determinado por essa lei é o Programa de Renovação e Revitalização Urbana, o qual abrange as “áreas intersticiais e vazios urbanos, dotados de infra-estrutura, com baixo adensamento e estoque construtivo, promovendo empreendimentos e unidades espaciais de projeto urbano sustentável, e de espaços de valor histórico, cultural, arquitetônico e paisagístico”. Dentre as diretrizes específicas de organização físico territorial das ZEUS, destacam-se duas referentes aos vazios urbanos da cidade:
a) promover e aplicar os instrumentos urbanísticos, planos diretores de ações
regionais, projetos urbanísticos estratégicos em áreas especiais de intervenções urbanas, a ocupação dos vazios urbanos existentes nas MGU- Macrozonas de Gestão Urbana97 e MGB-Macrozonas de Gestão por
Bairros98;
b) Estimular a continuidade física do processo de urbanização, crescimento e
expansão urbana, evitando-se a produção de vazios urbanos intersticiais, como princípio da cidade compacta, sustentabilidade urbana e racionalização de sua capacidade de infra-estrutura instalada; [...] (PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE ARARAQUARA, 2005, p.104).
Como medida de controle aos vazios urbanos, o Art. 192 propõe a criação de lei específica responsável pela fixação de condições e prazos, podendo determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano, que seja considerado não edificado, subutilizado ou não-utilizado. Definem-se como imóveis não-edificados, “os terrenos e glebas com área superior a 2.500 m² (dois mil e quinhentos metros quadrados), nos quais o índice de aproveitamento utilizado é igual a zero”. Já os imóveis subutilizados são “os terrenos e glebas com área superior a 2.500 m² (dois mil e quinhentos metros quadrados), nos
97 De acordo com os artigos 152 e 153 do Plano Diretor, as MGUs subdividem-se em 12 ROPs (Regiões de
Orçamento e Planejamento Participativo), consideradas “as bases espaciais para o sistema de orçamento e planejamento participativo, por meio de um conjunto de critérios sociais, econômicos, culturais, espaciais e ambientais, particularmente os critérios fisiográficos definidos pela rede hidrográfica, rede viária estrutural de acessibilidade e mobilidade urbana, unidades de preservação, proteção e conservação ambientais naturais e culturais” (PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE ARARAQUARA, 2005, p.97).
98Nos artigos 156 e 157 consta que as MGBs, são subdivididas em 25 RPBs (Regiões de Planejamento por
Bairros) contidas nas 12 ROPs e são definidas como “unidades espaciais para execução de planos de ações e programas locais, e que são delimitadas por meio de um conjunto de critérios socioespaciais e ambientais, especialmente os critérios definidos pela rede viária de acessibilidade, mobilidade urbana e transporte” (PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE ARARAQUARA, 2005, p.99).
quais o índice de aproveitamento não atingir o índice de aproveitamento básico, definido para o lote na zona onde se situam [...] 99” (ARARAQUARA, 2005, p.117).
Uma vez que o imóvel pertença a uma das categorias referidas, o proprietário deverá ser notificado pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da obrigação (de parcelamento, edificação e utilização), cujo prazo deverá ser de um ano, a partir da notificação e execução do projeto, e dois anos a partir da aprovação do projeto para que o proprietário inicie as obras no imóvel. Caso o proprietário ou seus herdeiros, em caso de morte desse, não cumpram os prazos estabelecidos, “o Município procederá à aplicação do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana-IPTU, progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos”. Passado esse tempo, caso o proprietário não cumpra a lei, a desapropriação do imóvel pelo Poder Executivo poderá ocorrer por meio do pagamento em títulos da dívida pública. Entretanto, o aproveitamento adequado do imóvel pelo Município tem prazo máximo de cinco anos, desde o momento em que ele seja incorporado ao patrimônio público (PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE ARARAQUARA, 2005, p.118).
Há casos também em que pode ser aplicado o Direito de Preempção, isso é o Poder Público Municipal tem a preferência, entre os particulares, na aquisição de um imóvel urbano que seja objeto de alienação onerosa, desde que tenha necessidade de áreas para as seguintes funções:
I - Regularização fundiária;
II - Execução de programas e projetos habitacionais de interesse social; III - Constituição de reserva fundiária;
IV - Ordenamento e direcionamento da expansão urbana; V - Implantação de equipamentos urbanos e comunitários; VI - Criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;
VII - Criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental;
VIII - Proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico (ARARAQUARA, 2005, p.119).
99Exceção deve ser feita aos imóveis ocupados por atividades econômicas que não necessitam de edificações
para funcionarem, os que exercem a função de postos de abastecimento de veículos e os que integram o Sistema de Áreas Verdes e Institucionais do Município (PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE ARARAQUARA, 2005, p.117).
Dessa forma, o novo Plano Diretor, segundo o Secretário de Desenvolvimento Urbano, pretende resolver, ou pelo menos amenizar, o problema dos vazios urbanos em Araraquara. E, antes mesmo de sua aprovação, já existem alguns lotes anteriormente vazios sendo edificados, inclusive em áreas próximas ao centro da cidade.
Apesar disso, outra questão relacionada à ocupação urbana também nos chama a atenção na cidade. Estamos nos referindo à proliferação dos loteamentos fechados100
destinados, sobretudo, à classe média alta. Para se ter uma idéia, segundo dados da POrefeitura Municipal, a partir de 1993, foram autorizados 4 loteamentos fechados na cidade, sendo que, atualmente, existem mais 8 aprovados, em fase de implantação (venda dos terrenos ou de construção das casas). Convém ressaltarmos, no entanto, que essa é uma tendência cada vez mais crescente nas cidades médias e grandes brasileiras, entre as quais Araraquara também está inserida.
No caso do loteamento fechado, as vias de comunicação são fechadas e o uso de todas as áreas públicas tornam-se exclusivas dos moradores do loteamento. Na realidade, o que temos são condomínios horizontais de lotes, nos quais não há a prévia construção das casas. A unidade autônoma é o próprio lote condominial; o proprietário desse lote pode nele erigir a casa segundo seus interesses pessoais, respeitadas, obviamente, as limitações impostas pela municipalidade e pelo próprio instituidor do condomínio.
A princípio, essa situação em Araraquara nos parece contraditória, afinal de contas, se há interesse por parte da administração municipal em controlar a expansão urbana, como continua permitindo a abertura de novos loteamentos? Além disso, tratam-se de áreas residenciais destinadas à classe média alta, muitas das quais residem em edifícios nobres de áreas centrais. Conseqüentemente, os serviços e equipamentos (leia-se infra-estrutura urbana) também deverão ser deslocados para as novas preferências de moradia, dando continuidade ao processo transformador de produção e apropriação do espaço urbano. Isso sem falar que
100 O condomínio horizontal, instituído com o advento da lei 4.591/64, ocorre quando as edificações ou conjunto