4. Results
4.1. Transfer of technology
A Constituição de 1988 também foi a grande responsável por modificar a utilização do método planejador no Brasil.
Superado o preconceito da utilização do método planejador nos governos militares, nos debates da Constituinte de 1987 a associação do planejamento com o socialismo não mais existia. O planejamento foi debatido enquanto instrumento constitucional que garante a perenidade das políticas públicas. A realidade socioeconômica brasileira em 1987 era um
526 GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 187.
527 Exemplificando: Uma nova rodovia é projetada, e esperasse que ela traga desenvolvimento para a região de
seu percurso e demais regiões atendidas por outras rodovias que serão interligadas pela nova. Caso o Estado se comprometa pelo planejamento a adicionar essa importante rodovia no sistema viário nacional, mas por algum problema financeiro ou técnico não consiga desembolsar os valores necessários para a execução da obra rodoviária, não estará sujeito a punições. A inserção da referida obra não vincula a sua concretude, ou seja, o Estado não está obrigado a executar a obra, mesmo o planejamento tendo caráter obrigatório para o setor público. In: GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1978. p. 188. De modo diverso pensa Fernando Facury Scaff, que defende que as promessas governamentais exequíveis geram vinculação, e por consequência a responsabilidade do Estado quando do não cumprimento. In: SCAFF, Fernando Facury. Responsabilidade do Estado Intervencionista. São Paulo: Saraiva, 1990. p. 103-111.
528 Não serão objetos de estudo do trabalho o III Plano Nacional de Desenvolvimento, o Plano Nacional de
Desenvolvimento da Nova República, os Planos Cruzado, Bresser, Verão, Brasil Novo, por não contribuírem para a boa utilização do instrumento do Planejamento no Brasil. Já o Programa Nacional de Desestatização foi descrito dentro no capítulo Evolução da Ordem Econômica Brasileira. De modo diverso às tentativas fracassadas ou de pouca expressão, no período recente da história brasileira, uma utilização da técnica do planejamento foi bem sucedida: o Plano Real. Um dos grandes, se não o principal problema econômico brasileiro foi a inflação, que só foi debelada nos anos noventa com o Plano Real. O Plano foi valioso instrumento para o desenvolvimento nacional, na medida em que estabilizou os preços e indiretamente aumento o poder de compra das classes assalariadas.
cenário de inúmeras demandas sociais - já resolvidas em outras nações, que permanciam latentes pela inércia do Estado brasileiro529.
Quando o papel do Estado passou a ser contestado, o planejamento se enfraqueceu. Como conciliar um governo que planeja o desenvolvimento da economia com a necessidade de liberalização dos mercados, que imperou nos anos oitenta e noventa do século vinte530. Entretanto, o planejamento não é um instrumento defasado, sua utilização em períodos de excessiva intervenção estatal não prejudica a técnica planejadora enquanto efetivadora das políticas públicas e do plano plurianual531.
O art. 165 da Constituição Cidadã preceitua três peças orçamentárias: o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais.
A lei que institui o plano plurianual estabelece as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
A lei de diretrizes orçamentárias (LDO) compreende as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, dispõe sobre as alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento, além de orientar a elaboração da lei orçamentária anual.
Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição são elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
A lei orçamentária anual compreende: i) o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; ii) o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e iii) o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e
529 O Senador por Goiás, Iram Paiva, elencou os seguintes desafios sociais: hipersafra na agricultura, secas no
Nordeste, racionamento de energia no Norte e Nordeste, falta d'água em algumas capitais. In: SARAIVA, Iram.
Planificar, eis a questão. Correio Braziliense, Brasília, nº 8766, p. 2, 11/04/ de 1987. Disponível aqui:
http://www2.senado.gov.br/bdsf/item/id/112110 Acessado em 11/04/2011.
530 BERCOVICI, Gilberto. Planejamento e políticas públicas: por uma nova compreensão do papel do Estado. In:
Políticas Públicas - Reflexões sobre o conceito jurídico. BUCCI, Maria Paula Dallari (org.) São Paulo: Saraiva,
2006. p. 147 – 148.
531 FABRI, Andréa Queiroz. Falhas de mercado: Por uma nova visão do Planejamento Econômico. In:
OLIVEIRA, Amanda Flávio (Org.). Direito econômico - Evolução e Institutos. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p. 61.
mantidos pelo Poder Público532.
O projeto de lei orçamentária é acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. O exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual, e as normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos, são objeto de lei complementar.
O orçamento de um período eletivo é formado por um plano amplo (plurianual), e pelas diretrizes orçamentárias e planos anuais. A concretização de todos os investimentos previstos nesse encadeamento de planos nem sempre é observada, até porque os orçamentos anuais e o plurianual não são impositivos (não garantem que todos os investimentos previstos terão seus recursos liberados e efetivados)533.
A principiologia do Estado do bem-estar brasileiro vincula e impõe à administração pública uma série de políticas e objetivos. O dirigismo constitucional agora vincula a elaboração dos planos nacionais de desenvolvimento. São os programas de governo que se adaptam à Constituição e seus preceitos, e não o inverso. Se um programa ou plano de desenvolvimento for incompatível com a os preceitos republicanos ou contrários à Ordem Econômica serão declarados inconstitucionais534.
É por meio do plano plurianual que os programas de desenvolvimento institucionais ganham vida535. As metas de governos e os objetivos da República devem estar presentes no esboço do futuro, na boa posição pretendida para o Brasil, que se delimita por meio do planejamento, elevando a qualidade e as condições de vida da população, com crescimento material equilibrado e repartido536. Assim, a Constituição Cidadã reiterou a técnica
532 O § 7º, do art. 165 determina que os orçamentos previstos nos orçamentos fiscais e das empresas da União
são compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
533 BERCOVICI, Gilberto. Planejamento e políticas públicas: por uma nova compreensão do papel do Estado. In:
Políticas Públicas - Reflexões sobre o conceito jurídico. BUCCI, Maria Paula Dallari (org.) São Paulo: Saraiva,
2006. p. 156 – 157.
534 GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 47.
535 "O que há de inovação, a partir de um constitucionalismo que orienta valorativamente o agir do poder, é que
as ações planejadas, expressas nos quadros normativos de ação - nos instrumentos de enunciação de políticas públicas - hão de estar funcionalmente direcionadas à consecução dos resultados eleitos pelo Texto Fundamental." In: VALLE, V. R. L. . Políticas públicas, direitos fundamentais e controle judicial. Belo Horizonte: Forum, 2009. p. 75.
536 FABRI, Andréa Queiroz. Falhas de mercado: Por uma nova visão do Planejamento Econômico. In:
OLIVEIRA, Amanda Flávio (Org.). Direito econômico - Evolução e Institutos. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p. 54.
planejadora ao instituir sua plena utilização, e subtraiu parcela expressiva da vertente política dos planos.
O histórico de utilização do método planejador reforça a limitação da liberdade de atuação dos governantes537, ao mesmo tempo em que reforça a conexão entre as peças orçamentárias e os objetivos e metas constitucionais.
Os Planos Plurianuais sintetizam a evolução da utilização do instrumento planejador no Brasil. Na medida em que os Planos incorporam as vertentes que compõem e caracterizam o planejamento, consolidam a organização das finanças nacionais, especialmente as relativas à promoção do desenvolvimento nacional e aos investimentos de longo prazo.
537 O administrador continua com uma margem de atuação e escolhas, entretanto sua discricionariedade já não é
tão ampla como fora antes da vinculação das normas-objetivo. In: KRELL, Andreas J. . Discricionariedade
administrativa e proteção ambiental - O controle dos conceitos jurídicos indeterminados e a competência dos
órgãos ambientais: um estudo comparativo. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004. p. 17-27. Maria Goretti Dal Bosco fala em 'discricionariedade vinculada' que seria a discricionariedade - liberdade de escolhas, dentro dos objetivos traçados na norma ou Constituição. A administração pública escolhe as melhores opções, as opções mais eficientes, dentre a gama de possibilidades, vinculada ao texto legal. In: DAL BOSCO, Maria Goretti.
Discricionariedade e políticas públicas: um olhar garantista da aplicação da Lei de Improbidade