Os argumentos que culpam o Estado pela crise, inclusive os utilizados pelo PNUD (1996), elegem como principal causa os modelos de desenvolvimento utilizados por governos anteriores aos anos 80. Segundo essas análises, o Estado brasileiro passou a atuar em setores da economia que terminaram por afastá-lo de suas tarefas essenciais provocando o agravamento de questões sociais, políticas e econômicas. O Estado, naquela época, precisava
optar por um novo modelo, mais eficaz e, portanto, capaz de superar os problemas decorrentes do aumento das demandas sociais, em face, principalmente, do aumento da pobreza.
Estamos, portanto, frente a um programa de ‘reforma administrativa’ que se depreende da política econômica e nela se insere. Longe de se tratar de uma ‘reforma técnica’, ela é política e subordinada às questões econômicas. Trata- se de readequar a Constituição brasileira às necessidades do grande capital, de subordinar os princípios da Constituição de 88 aos ditames do FMI, BM, OMC e aos postulados do consenso de Washington. Como afirma Netto, ‘esta orientação tomou corpo na política econômica de FHC: ele fez do ‘Plano Real’, um instrumento de estabilização monetária, o primeiro passo para uma inteira abertura do mercado brasileiro [...] ao capital internacional’, articulada à reforma do Estado, que lhe retirava parcialmente o papel empresarial (via privatização) e que reduzia os fundos públicos para o
financiamento das políticas sociais (MONTAÑO, 2002, p.45, grifos do autor).
Com base nesses argumentos, um conjunto de reformas no Aparelho de Estado foram sendo implementadas no Brasil, iniciadas no governo da Nova República, com o presidente José Sarney Costa (1985-1989), anunciadas com grande ênfase pelo governo de Fernando Collor de Mello (1990-1992), continuadas no governo Itamar Franco (1992-1994) e aprofundadas nos oito anos de governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002).
O diagnóstico já estava dado: o modelo nacional desenvolvimentista faliu e o projeto político-militar que se iniciou na segunda metade dos anos 60 apresentou seus ares de fracasso na economia e nas relações com a sociedade nos anos 80. Fazia-se necessário, então, empreender a reforma do Estado brasileiro ou da gestão do aparelho de Estado, para que a nação-Estado pudesse tomar parte na mundialização da economia ou globalização.
Tanto no Brasil como em outros países dependentes, exigiram-se do Estado medidas de ordem administrativa e econômica para viabilizar o poder político.
Foi assim que no Brasil essas mudanças passaram essencialmente pela administração pública, que, de agora em diante, deve ser racionalizada para se consolidar a reforma. Necessário se fez romper com o pacto social que se constituíra em torno da Constituição de 1988, como expressão do conjunto de lutas desencadeadas a partir do período final da ditadura, quando movimentos sociais, partidos políticos, sindicatos e associações de
tendências democráticas se articulavam em prol das liberdades democráticas e dos direitos sociais. Não obstante, nos governos de José Sarney e de Fernando Collor, isso se desestabilizaria, porque o que estava em jogo, mundialmente, era a necessidade da reformulação do Estado.
É preciso dizer que as diretrizes do Consenso de Washington deram o norte dessas reformas, pois, segundo Fiori (apud MONTAÑO, 2002), ocorre um encontro de extrema importância entre o Ministro da Administração Bresser Pereira e os membros do FMI, do Bird, os grandes empresários, os economistas monetaristas e outras autoridades nacionais, para definir os destinos e os caminhos dos países periféricos. Não é possível negar que
Embora se reconheça no Consenso de Washington a democracia e a economia de mercado como objetivos que se complementam e se reforçam, nele mal se esconde a clara preferência do segundo sobre o primeiro objetivo. [...] a modernização da América Latina deve se fazer assim, prioritariamente, por um processo de reformas econômicas. As de ordem política, de aprofundamento e consolidação da democracia na região não seriam, nessa visão, indesejáveis, mas, certamente, não constituem, como por vezes o discurso poderia fazer supor, pré-condição para obtenção da cooperação internacional para o apregoado modelo de modernização. A democracia não seria, pois, um meio para se chegar ao desenvolvimento econômico e social, mas um subproduto do neoliberalismo econômico. Para o Consenso de Washington, a seqüência preferível pareceria ser, em última análise, capitalismo liberal primeiro, democracia depois (BATISTA, 1994, p.13).
Já no governo de Fernando Collor, ocorrem medidas mais explícitas da reforma (ajuste fiscal, abertura comercial, privatização e tentativas de estabilização da economia pelos Planos Collor I e II), como para evitar que haja uma impossibilidade de retomada do crescimento,
sem que sejam consolidadas mudanças na Constituição Brasileira, o que ocorrerá posteriormente.
Outros indícios de reforma se despontam durante a gestão do Presidente Itamar Franco, no processo de implementação do Plano Real (1994), no sentido do controle da economia, e, nos anos 90, mais precisamente em 1995, o governo Fernando Henrique Cardoso lança o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, elaborado pelo Ministério da
Administração Federal e da Reforma do Estado (MARE), após discussão e aprovação pela Câmara da Reforma do Estado, criada com esta finalidade. Os ajustes, visando à reforma, foram delineados anteriormente, mas sistematizado em documento (setembro de 1995), com finalidade de modificar o papel do Estado na gestão da coisa pública e em suas relações com o mercado, ou seja, começavam, assim, as reformas no plano constitucional.
Para Montaño (2002), iniciaria, de modo lento e gradual, a reestruturação (o ajuste) capitalista no Brasil, sob novas orientações. Assim é que se consubstanciou a idéia de Reforma do Estado, retrocedendo quanto aos direitos civis e trabalhistas já conquistados e esvaziando aqueles fixados constitucionalmente. O autor ainda acrescenta que, para Bresser Pereira, as reformas nos anos 80 tiveram um caráter neoliberal e a segunda onda de reformas, sob sua orientação, devem ser consideradas como sendo de natureza sócioliberal.
No texto da Reforma, argumenta-se que a crise se agravou porque, nos anos 80, logo após a transição democrática, o Estado a ignorou, subestimando-a em termos de governabilidade e governança13, e não atentando para os desequilíbrios sociais dela decorrentes. Nos anos 90, a resposta para tal crise foi inadequada pelo uso da ideologia do Estado mínimo. Segundo o documento da reforma, as duas medidas revelaram-se irrealistas. Em função disso, apresenta-se uma terceira alternativa: “a idéia da reforma ou reconstrução do Estado de forma a resgatar sua autonomia financeira e sua capacidade de implementar políticas públicas” (BRASIL, MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL E DA REFORMA DO ESTADO, 1995, p.16).
Define-se, então, no âmbito da Reforma, uma série de mudanças necessárias a ajustar o Estado brasileiro às diretrizes propostas pela tese do Estado mínimo:
x Reforma fiscal (ajustamento fiscal duradouro);
13 “Considerando essa tendência, pretende-se reforçar a governança – a capacidade de governo do Estado –
através da transição programada de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração público-gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão” (BRASIL, MARE, 1995).
x Reforma econômica (reformas voltadas para o mercado, acompanhadas de política industrial e tecnologia, que garantam a concorrência interna e criem condições para o enfrentamento da competição internacional);
x Reforma e inovação dos instrumentos de política social (promoção de maior abrangência e melhor qualidade para os serviços sociais);
x Reforma da Previdência Social (para que as aposentadorias ocorram em idade compatível com o tempo contribuição do servidor);
x Reforma do aparelho do Estado (para ampliação da capacidade de governança a fim de que possa implementar eficientemente as políticas públicas), ou seja, reforma da administração pública em sentido amplo.
Portanto, a reforma do Estado é um projeto bem amplo de reforma jurídico-política, que atinge não só o aparelho de Estado, mas a sociedade em geral. Redefine-se, então, o papel do Estado diante da sociedade e da economia. No âmbito da sociedade, o Estado será regulador e promotor das políticas sociais e, no âmbito da economia, deverá não mais promover esse desenvolvimento (caberá ao mercado), mas coletar impostos, redistribuir e alocar bens e serviços, dada a existência de bens públicos e de economias externas.
Nota-se que os autores do plano, após justificativa da reforma do aparelho estatal, indicam que é preciso salvar o Estado como res pública, ou seja, o Estado como coisa pública ou patrimônio público. Em sendo público, é de todos e para todos. Argumento que não parece muito consistente, uma vez que o Estado promoveu, nos últimos oito anos, uma intensa política de privatização das políticas e do patrimônio público.
Sobre a defesa da coisa pública, o documento do Ministério da Administração e Reforma do Estado (1995) diz que ela se tem dado nas democracias modernas em dois níveis: o político e o administrativo.
No plano político, destaca que cada vez mais há participação e controle direto da administração pública pelos cidadãos, particularmente no nível local. Essa, por sinal, uma tendência percebida nos últimos anos da década de 90 e início do século XXI com as políticas de municipalização dos serviços de saúde, educação e assistência social.
Segundo as criticas ao Estado organizado, a partir da Constituição Federal de 1988, conforme se destacou anteriormente, dada a ingerência patrimonialista e a instituição de privilégios, deu-se o desprestígio da administração pública brasileira, em nível nacional e frente aos organismos internacionais e governos estrangeiros (leia-se Estados Unidos, países europeus e organismos que representam seus interesses para a América-Latina).
Visando responder a esses interesses é que os próximos governos, a partir do presidente Fernando Collor de Melo, transformaram-se em guardiães das críticas ao Estado. No seu governo, esse presidente atacou os serviços públicos de ineficientes, criticou os enormes gastos com pessoal, o que levou a demissões, redução e corte de salários; suspensão de concursos, não substituição dos funcionários aposentados, extinção de órgãos públicos, principalmente na área da cultura. Por outro lado, reconheceu o fracasso dos planos econômicos de combate à inflação com a adoção de novos planos, o que, segundo Teixeira (apud BEHRING, 2003), mesmo conseguindo parcialmente equilibrar as finanças públicas por meio do confisco dos ativos financeiros, das medidas fiscais para aumento da receita pública, da abertura comercial e início da reforma administrativa, agravou a crise pelo aumento do desemprego, acentuando, ainda mais, a pobreza e a recessão.
O governo Itamar Franco (1992/1994) tenta, de algum modo, após o impeachment de Collor, abrandar o esforço reformista com uma gestão mais discreta. Em seu governo, procura recompor uma articulação política, recuperar salários e reorganizar a administração pública, mas, agora, efetivamente no sentido gerencial, modelo que seria aprimorado ou viabilizado no governo Fernando Henrique Cardoso, conforme se verifica no documento da reforma.
A boa gestão é aquela que define objetivos com clareza, recruta os melhores elementos através de concursos e processos seletivos públicos, treina permanentemente os funcionários, desenvolve sistemas de motivação não apenas de caráter material mas também de caráter psicossocial, da autonomia aos executores e, afinal, cobra os resultados. Nada disso existe na administração pública federal (BRASIL, MINISTÉRIO DA
ADMINISTRAÇÃO FEDERAL E DA REFORMA DO
ESTADO, 1995, p. 65).
No discurso da Reforma, desqualifica-se o público como burocrático e eleva-se à condição de administração ideal, a administração gerencial privada. Em outras palavras, tudo que é público é igual à incompetência porque competente é o privado com sua lógica mercadológica mundializada.
No plano administrativo, ocorre a defesa da administração pública gerencial- burocrática. Da gestão gerencial, o documento reformista destaca que esta se inspira na administração da empresa, mas mantém algumas diferenças de cunho metodológico, pois enquanto a receita da empresa privada vem da venda de seus produtos, a receita do Estado vem das contribuições obrigatórias, sob a forma de impostos e taxas, que têm a aplicação planejada pelo legislativo e executivo, visando ao controle da administração pública de interesse voltado para o público, contrário à gestão empresarial, que atende a interesses dos clientes que desejam o lucro privado.
Mas esse modelo de gerência trouxe para o público outras características inerentes à sociedade de mercado: competição, concorrência, descentralização e redução de níveis de hierarquia. Além disso, permeabilizou o serviço público às intervenções do privado e às organizações da sociedade civil de caráter não-governamental.
A partir dessa lógica, o cidadão passa a ser o cliente preferencial dos serviços públicos e, portanto, exige-se dessa administração constante capacitação, avaliação e recompensa para o desempenho de seus atores, aqui elementos da gestão burocrática que exigiam critérios de
mérito para a administração, a carreira, a avaliação de desempenho e o treinamento sistemático.
Após a reforma, é possível distinguir no aparelho de Estado quatro grandes setores: a) o núcleo estratégico, que corresponde ao governo em sentido amplo englobando os três poderes, ministros e auxiliares responsáveis pela formulação das políticas públicas; b) as atividades exclusivas, setor cujos serviços só o Estado pode realizar, em que só ele regulamenta fiscaliza e fomenta (coleta de impostos, previdência social básica, compra de serviços de saúde e outros); c) serviços não-exclusivos, correspondentes aos serviços em que o Estado realiza simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais privadas (e estas não possuem poder de Estado, mas ele se faz presente porque elas abrangem direitos humanos); d) e o setor de produção de bens e serviços para o mercado, correspondente à atuação das empresas, por exemplo, em infra-estrutura. A esse setor, o documento da Reforma do Estado faz a seguinte referência:
Setor caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho de Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessária, no caso de privatização, a regulamentação rígida (BRASIL, MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL E DA REFORMA DO ESTADO, 1995, p. 53).
Entre os diversos setores do aparelho de Estado, tem-se interesse pelo setor não- exclusivo do Estado, a educação, particularmente a educação básica, que nas duas últimas décadas, especialmente dos anos 90 em diante, tornou-se amplamente debatida e concentrou para si as atenções do Estado, das entidades representativas da sociedade, dos organismos internacionais, dos empresários, da igreja, dos sindicatos, dos educadores e dos pais. Além disso, como na nova arquitetura do Estado alteram-se os procedimentos de atendimento às questões sociais, particularmente quanto à educação, esta passa, entre outros serviços públicos, a ser oferecida por um pool de organizações não-governamentais em geral, as quais,
quase numa unanimidade, atribuem à não promoção desta uma das causas da pobreza, interpretando assim que o Estado sozinho já não pode atender a essa demanda.
Para Montaño (1999), a chamada reforma do Estado está ligada ao projeto de liberação, desregulamentação e desimpedimento de qualquer obstáculo que venha a se contrapor à cumulação capitalista, usurpando a legitimação do sistema e o controle social de seu viés democrático para substituí-los por uma lógica concorrencial e mercadológica. Desse modo é que parte da reforma foi concebida visando alterar as bases de regulação das relações sociais, no âmbito político e econômico, ou seja, foi articulada ao processo de reestruturação produtiva e das relações de trabalho, no interior da reestruturação capitalista. Para ele, não houve reforma, mas uma contra-reforma, arquitetada pela lógica neoliberal dominante, que buscou descaracterizar ou substituir as reformas anteriormente realizadas sob a luta histórica dos trabalhadores, e que se consagrou no Brasil pela Carta Constitucional de 1988.
1.3.1 Princípios norteadores das políticas de reformas
Para empreender as reformas necessárias, o governo de Fernando Henrique estabeleceu princípios básicos de orientação de suas políticas para as três esferas de governo (União, Estados e Municípios) abrangendo, essencialmente, as áreas da administração, incentivando políticas de descentralização, parceria e privatização sob a forma de articulação do governo com a sociedade e o setor privado, reforçando as medidas privatistas e de mínimo controle da máquina estatal ou mais precisamente repassando as responsabilidades do Estado para esse ampliado setor público não-estatal, do qual fazem parte as ONGs.
Ɣ Descentralização
Por meio do processo de governança, o Estado assume uma função reguladora e coordenadora. Ele vai realizando, por meio dessas ações, a chamada descentralização vertical
de funções para os estados e municípios, tanto na prestação de serviços sociais quanto nos serviços de infra-estrutura.
Segundo a proposta de governo de Fernando Henrique para o seu segundo mandato, descentralização é um processo que redefine o funcionamento da máquina estatal. Está expresso no texto que ela é um
Processo que visa a aproximar dos beneficiários finais as decisões e atividades relacionadas com ações de desenvolvimento, assegurando a participação dos segmentos sociais envolvidos. Por isso, o governo Fernando Henrique vai estimular a divisão de responsabilidades com o Poder Público local e regional, e incentivar a maior presença da comunidade na formulação de planos e orientações de investimento (CARDOSO apud BRASIL/MEC, 1994, p. 97).
Acrescenta, ainda, fazendo apologia à transferência de responsabilidades como elemento indutor de novos critérios de gastos públicos, agora com maior eficiência e eficácia, que
A descentralização para estados e municípios, com democratização das decisões, é fundamental para assegurar as soluções mais adequadas a cada comunidade. Mas a descentralização não dispensa o governo federal do cumprimento de sua função de corrigir as desigualdades de renda entre as regiões e grupos sociais. A alocação de recursos federais, além de consagrar objetivos de eqüidade social, deverá estar sujeita a critérios que privilegiam a utilização mais eficaz dos recursos (CARDOSO apud BRASIL/MEC, 1994, p. 170).
Desse modo, a descentralização operada pela reforma administrativa do Estado brasileiro colocou para os níveis de governos estadual e municipal a tarefa de gerenciar a pobreza, por meio de políticas compensatórias, focalizadas e localizadas. À esfera federal, coube estimular as parcerias, coordenar os encontros e fazer o gerenciamento dos interesses do mercado, o que gera mais pobreza, aumentando o fosso entre ricos e pobres.
Ɣ Parceria
Nas diretrizes fomentadoras da reforma do Estado, os papéis de cada setor na gestão pública devem se dar em parceria e transferência de processos de execução para o setor
público não-estatal14, isto é, a execução de “serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa cientifica’’ (BRASIL; MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL E DA REFORMA DO ESTADO, 1997, p. 68,). A esse processo, o documento da reforma chamou de publicização, ou seja, a transferência de áreas, até então exclusivas do Estado, para a esfera do mercado, sob a alegação de poder liberar o Estado para outras atividades, exclusivas, essenciais, tais como a saúde e a educação fundamental gratuita.
Nessa nova perspectiva de gestão pública, transfere-se para a iniciativa privada a produção dos serviços que geram competição, chamados de setores não-exclusivos do Estado, estes de profunda necessidade para as classes populares, principalmente no que tange à educação e à saúde. Entre as atividades não-exclusivas incluem-se: categorias de escolas, universidades, centros de pesquisa, hospitais, entidades de assistência aos carentes, especialmente aos menores e aos idosos, museus, orquestras sinfônicas, oficinas e espaços de artes, emissoras de rádio e televisão educativas e áreas culturais.
Essa transferência não deve ser passada a instituições que visem ao lucro e ao
consumo privados, mas àquelas eleitas pelo Estado como parceiros preferenciais. Estas receberiam recursos públicos e doações voluntárias de empresários. Eis onde se encaixam as ONGs.
A essa relação denominou-se de parceria entre Estado e sociedade civil, em que o Estado controla, regula e coordena e a sociedade participa, ou melhor, ocorre a transferência de parcela de suas responsabilidades para a propriedade pública não-estatal. Assim, público é todo serviço voltado ao interesse geral; o privado seria voltado para o interesse dos indivíduos isolados e de suas famílias. Portanto, o público não deve ser limitado ao estatal.
14 O Estado coleta impostos e os destina aos objetivos clássicos de garantia da ordem interna e externa, aos
objetivos sociais de maior justiça e igualdade e aos objetivos econômicos de estabilização e desenvolvimento; estes dois últimos tornam-se objetivos centrais nesse século, segundo o documento da reforma (Brasil; MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL E DA REFORMA DO ESTADO, 1997).
Fundações e associações sem fins lucrativos e não voltadas para interesses corporativos não podem ser consideradas privadas; a Universidade de Harvard ou a Santa Casa de Misericórdia de São Paulo não são entidades privadas, mas públicas. Como não fazem parte do aparelho do Estado, não estão subordinadas ao governo, não têm em seus quadros funcionários públicos, não