Na concepção original da Constituição Federal de 1988, atualmente em vigor, em regra, a decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal em sede controle difuso teria efeito apenas entre as partes, entretanto, esses efeitos poderiam ser potencializados.
Conforme já examinado, na Constituição de 1934 foi criada a possibilidade de dar maior efetividade quanto a seus efeitos à decisão do Supremo Tribunal Federal, quando declarasse a inconstitucionalidade de uma norma.
Nesse sentido, o art. 52, X, da Constituição Federal do Brasil de 1988, manteve essa tradição e fixou como competência do Senado Federal a possibilidade de “suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal”.
Assim, uma vez declarada a inconstitucionalidade de determinada lei ou ato normativo pelo Supremo Tribunal Federal em controle difuso, o Senado Federal poderá suspender a execução dessa lei, no todo ou em parte, hipótese em que o ato normativo não produzirá mais efeitos futuros para ninguém, não prejudicando, contudo, quem já usufruiu do direito antes desse ato.
Vale ressaltar de plano que o Senado Federal, ao editar a Resolução, não declara a inconstitucionalidade da norma, mas apenas exclui a execução da Lei em todo o território nacional, o que implica, na prática, estender os efeitos da decisão do STF para todos. Essa foi a única hipótese prevista pelo constituinte para ampliar os efeitos de uma decisão proferida em controle difuso.
Barroso chama a atenção para a razão histórica desse instituto, ao analisar que o modelo de controle difuso brasileiro tem origem no direito americano, que prevê que as
decisões da Suprema Corte são vinculantes para os demais órgãos. Nesse sentido, a pretensão brasileira foi apenas de dar a mesma efetividade, mas por intermédio do Senado Federal.119
A comunicação ao Senado Federal pode ser feita pelo Procurador Geral da República, pelo próprio STF (art. 178 de seu Regimento Interno), ou mesmo por iniciativa de ofício.120 O art. 386 do Regimento interno do Senado Federal prevê também reconhecimento da matéria quando foi apresentado projeto de resolução cuja iniciativa tenha sido da Comissão de Constituição e Justiça da própria Casa.
Embora a Constituição não traga expresso, é certo que esse dispositivo somente tem aplicabilidade quando a decisão do STF é proferida em sede de controle difuso, na medida em que, em regra, quando o processo é objetivo a própria decisão já tem o condão de retirar a norma do mundo jurídico, ao contrário do que ocorre no caso concreto em que o julgador apenas deixa de aplicar a norma por considerá-la contrária à constituição. Esse entendimento consta expressamente do art. 178 do Regimento Interno do STF.
Questão igualmente importante é determinar que tipo de norma pode ser suspensa pelo Senado Federal. Embora a exata redação do texto utilize a expressão “lei”, deve-se entender que esse termo foi utilizado em sentido amplo, ou seja, a toda e qualquer norma que tenha sido declarada inconstitucional, seja no plano formal ou material, porquanto o objetivo é impedir que uma norma contrária à constituição possa continuar produzindo efeitos.
Por outro lado, como o Senado não declara inconstitucionalidade nem tampouco a revoga, mas apenas amplia os efeitos de uma decisão da Suprema Corte, é razoável concluir que a suspensão deve-se limitar à parte da norma declarada inconstitucional, o mesmo ocorrendo com os efeitos temporais da decisão, ou seja, se o STF declarou que os efeitos da decisão são ex tunc, como é típico do controle difuso, esse também deverá ser o limite da resolução do Senado que pretender ampliar tais efeitos121. Em sentido contrário, José Afonso da Silva entende que a norma continua válida e produzindo efeito até sua suspensão pelo Senado, concluindo que os efeitos da decisão do Senado é apenas é ex nunc.122
119 BARROSO, Luis Roberto – O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro. p. 166. 120
CUNHA JUNIOR, Dirley da - Controle de Constitucionalidade: teoria e prática. p. 172.
121 Nesse sentido foi a decisão do STF proferido no MS 17.976, de relatoria do Ministro Amaral Santos, cuja
ementa segue, verbis: "A suspensão da vigência da lei por inconstitucionalidade torna sem efeito todos os atos praticados sob o império da lei inconstitucional. Contudo, a nulidade da decisão judicial transitada em julgado só pode ser declarada por via de ação rescisórias, sendo impróprio o mandado de segurança." [em linha] http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=114815. Acesso em: 23 maio 2018.
Importante debate jurídico diz respeito a determinar se a competência do Senado Federal na edição da resolução é discricionária ou vinculada. Os que entendem ser competência discricionária levam em consideração o princípio da separação dos poderes e da oportunidade e conveniência de o fazer, na medida em que a decisão é política e também não teria como obrigá-lo a editar a resolução. Por outro lado, os defensores da competência vinculada partem da premissa de que não se trata de uma faculdade, mas de um dever constitucional, tendente a evitar decisões díspares e provocar insegurança jurídica.
Não obstante essa discussão, tanto o Senado Federal123 quanto o Supremo Tribunal Federal124 já enfrentaram a matéria e concluíram ser uma faculdade e não uma obrigação, porquanto o Senado não é mero órgão homologador do STF, além de que, sendo uma decisão política, deve-se analisar também a oportunidade e a conveniência dessa suspensão.
Vale ressaltar que a decisão do STF acima indicada foi proferida ainda com base na Constituição de 1946, que incumbia essa competência ao Senado, enquanto a atual Constituição apenas prevê a possibilidade e não a obrigatoriedade.
Diversos autores vêm defendendo que no atual estágio de evolução do controle de constitucionalidade no Brasil essa norma perdeu sua importância, na medida em que outro mecanismo assegura a atribuição de efeitos erga omnes das decisões do STF, seja em fiscalização difusa ou concentrada, havendo até mesmo quem proponha a aplicação da técnica “mutação constitucional” para que o significado do dispositivo seja apenas de atribuir ao Senado a faculdade de dar amplo conhecimento da decisão da Suprema Corte. 125
123 Ao apreciar a mensagem encaminhada pelo Supremo em relação à declaração de inconstitucionalidade do art.
9º da Lei 7.689/1988, a Comissão de Constituição e Justiça não suspendeu a execução da mencionada lei, por entender que ela era inconveniente, na medida em que afastava o a contribuição sobre o lucro líquido de pessoas jurídica em um momento de crise econômica. Precedente analisado em BARROSO, Luís Roberto – O controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro, p. 166.
124 Na análise do Mandado de Segurança 7.248 de São Paulo, o Supremo Tribunal Federal apreciando a matéria,
ainda na vigência da constituição de 1946, que no art. 64 dispunha que incumbia ao Senado Federal suspender a execução no todo ou em parte de lei ou decreto declarados inconstitucional em decisão definitiva pela Corte Suprema, o ministro Victor Nunes Leal esboçou seu entendimento no sentido de que “o Senado Federal não é um autômato, compete-lhe ponderar sobre a conveniência de dar eficácia genérica a um pronunciamento do Supremo Tribunal em um caso concreto, pelo menos para verificar se não se trata de uma decisão ocasional, que eventualmente não exprima o verdadeiro pensamento do Tribunal.” [Em linha] http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=107246. Acesso em: 24 maio 2018.